Effect emissiehandel voor milieu kan groter

01/11/2007 12:01



Algemene Rekenkamer



Verdere Europese afspraken nodig voor strakkere spelregels

Hoewel Nederland het Europese systeem voor CO2-emissiehandel op hoofdlijnen goed heeft ingevoerd, signaleert de Algemene Rekenkamer risico's. De CO2-emissiehandel overlapt bijvoorbeeld met het energie- en klimaatbeleid, dat daardoor minder effectief wordt. Daarnaast constateert de Algemene Rekenkamer dat het kabinet bij invoering van de emissiehandel meer oog heeft voor de belangen van het Nederlandse bedrijfsleven, en minder voor het Nederlandse milieudoel volgens 'Kyoto'. De beperking van CO2-uitstoot door Nederland is daardoor lager dan mogelijk. De huidige spelregels van de CO2-emissiehandel stimuleren EU-lidstaten, dus ook Nederland, onvoldoende om het systeem dwingend toe te passen. Om dit te veranderen zijn verdere Europese afspraken voor strakkere spelregels en harmonisatie tussen EU-lidstaten nodig.

Tot deze conclusie komt de Algemene Rekenkamer in het rapport Europees handelssysteem voor CO2-emissierechten, dat op 1 november 2007 is gepubliceerd.

Overlap met het bestaande energie- en klimaatbeleid
Het bestaande energie- en klimaatbeleid (bijvoorbeeld de stimulering van duurzame energie) is sinds de invoering van CO2-emissiehandel minder effectief, vooral voor beperking van CO2-uitstoot. De uitstoot van deelnemende bedrijven staat door de invoering van CO2-emissierechten namelijk vast. Deelnemende bedrijven die dankzij het duurzame energiebeleid een vermindering van uitstoot realiseren, kunnen overtollige emissierechten verkopen binnen de Europese Unie. De uitstoot neemt in dat geval door de CO2-emissiehandel niet af terwijl dit een van de doelen is van duurzaam energiebeleid. De ministers van VROM en EZ erkennen deze problematiek, maar reageren onvoldoende met concrete plannen.

Onzekerheid rondom behalen Kyotodoel
Met de totale hoeveelheid CO2-emissierechten die het kabinet aanvankelijk voor de periode 2008-2012 ter beschikking wilde stellen, werden de deelnemende Nederlandse bedrijven weinig beperkingen aan CO2-uitstoot opgelegd. Nederland liep daardoor volgens de Algemene Rekenkamer een niet te verwaarlozen risico het Kyotodoel te missen. Dit risico is sterk afgenomen door het besluit van de Europese Commissie in januari 2007, dat Nederland de voorgestelde totale hoeveelheid beschikbare CO2-emissierechten voor 2008-2012 met 5% moet verlagen. Hierdoor heeft Nederland een buffer verkregen voor het opvangen van tegenvallers in de CO2-uitstoot. De Algemene Rekenkamer beveelt aan deze buffer niet te snel in te zetten. Uit de reactie op het rapport blijkt dat de ministers van EZ en VROM de buffer echter nu al willen inzetten, vóór de start van de Kyotoperiode 2008-2012. Dit lijkt het halen van het Kyotodoel weer onzekerder te maken.

Verdeling emissierechten niet transparant
De verdeling van CO2-emissierechten in 2007 is niet transparant verlopen. Emissierechten zijn verdeeld op basis van informatie die deels niet publiek toegankelijk is, ook niet voor de Algemene Rekenkamer. De Algemene Rekenkamer vindt dit zorgwekkend en pleit voor een eenvoudigere en transparantere verdeling van CO2-emissierechten. De verdeling heeft daarnaast vooral in het teken van de financiële belangen en de concurrentiepositie van de deelnemende bedrijven gestaan, waardoor de verdeling op onderdelen ingewikkeld is geworden.

Geen reden voor twijfel aan betrouwbaarheid CO2-emissiegegevens De Algemene Rekenkamer heeft op dit moment geen reden om te twijfelen aan de betrouwbaarheid van de CO2-emissiegegevens. De betrouwbaarheid van gegevens over daadwerkelijke CO2-emissies is cruciaal om te weten of het Kyotodoel gehaald wordt. Het monitoring-, toezicht- en verficatiesysteem, dat deze betrouwbaarheid moet waarborgen, is op een aantal punten wel voor verbetering vatbaar. De Algemene Rekenkamer doet de aanbeveling aan de Nederlandse Emissieautoriteit, de toezichthouder op emissievergunningen, om de monitoringplannen van bedrijven grondiger te valideren en het toezicht meer gericht op gesignaleerde risico's uit te voeren. De betrouwbaarheid van gegevens hangt dan minder af van de uiteindelijke verificatie van emissieverslagen.

Reactie van bewindspersonen en nawoord van de Algemene Rekenkamer De ministers van VROM en EZ waarderen de timing van het onderzoek. Daarnaast benadrukken zij dat het CO2-emissiehandelssysteem een nieuw instrument is dat onder grote tijdsdruk tot stand is gekomen. De bewindspersonen delen op veel punten de conclusies, maar nemen niet alle aanbevelingen van de Algemene Rekenkamer over. De ministers onderschrijven bijvoorbeeld de conclusie dat er overlap bestaat tussen het emissiehandelssysteem en het bestaande Nederlandse beleid voor duurzame energie. De Algemene Rekenkamer vindt echter de toezeggingen op dit punt weinig concreet. De Algemene Rekenkamer schrijft in haar nawoord ingenomen te zijn met het voornemen van het kabinet om zwaar in te zetten op verdere harmonisatie van het CO2-emissiebeleid in de EU.

Toelichting
De uitstoot van broeikasgassen zoals CO2 lijkt de opwarming van de aarde te versterken. Om dat tegen te gaan heeft Nederland in het internationale Verdrag van Kyoto (1997) afgesproken in de periode 2008-2012 gemiddeld jaarlijks 6% minder broeikasgassen uit te stoten dan in basisjaar 1990. Het Europese CO2-emissiehandelssysteem is voor Nederland één van de belangrijkste instrumenten om het Kyotodoel te halen. Dit systeem is in 2005 ingevoerd door de Europese Unie en houdt in dat bedrijven die veel CO2 uitstoten (zoals elektriciteitsproducenten en industrie; 59 % van binnenlandse doelstelling tot 2010) moeten beschikken over 'CO2-emissierechten'. Als bedrijven erin slagen hun CO2-uitstoot te verminderen, kunnen zij overtollige emissierechten verkopen aan bedrijven die tekortkomen (emissiehandel). De Algemene Rekenkamer heeft onderzocht of Nederland het Europese systeem zodanig invoert dat het Kyotodoel tijdig gehaald kan worden.