De Voorzitter van de Tweede Kamer Postbus 90801
der Staten-Generaal 2509 LV Den Haag
Anna van Hannoverstraat 4
Binnenhof 1 A Telefoon (070) 333 44 44
2513 AA S GRAVENHAGE Fax (070) 333 40 33
www.szw.nl
2513AA22XA
Ons kenmerk AM/AKA/07/34108
Datum 19 oktober 2007
Onderwerp
Hierbij ontvangt u het onderzoek `Naleving van de Wet arbeid vreemdelingen 2006'.1
Doel van het onderzoek is een goed beeld te krijgen van de motieven van werkgevers om de
Wet arbeid vreemdelingen (Wav) wel of niet na te leven en van de mate waarin deze wet door
werkgevers wordt nageleefd. Het rapport heeft betrekking op het kalenderjaar 2006. Dit
betekent dat ten tijde van het onderzoek werkgevers nog over een tewerkstellingsvergunning
dienden te beschikken voor werknemers uit Polen, Slowakije, Hongarije, Tsjechië, Slovenië,
Letland, Estland en Litouwen (de zgn. MOE-landen). Het overgangsregime voor het vrije
werknemersverkeer is voor deze landen beëindigd per 1 mei 2007.
Het onderzoek is aangekondigd in het Handhavingsprogramma 2007 2010. Een eerder
onderzoek heeft plaatsgevonden in het voorjaar van 2005 en had betrekking op het daaraan
voorafgaande jaar. Dit onderzoek is u op 20 januari 2006 toegezonden.
In het onderzoek worden vier centrale factoren onderscheiden die de naleving van de Wav
beïnvloeden: het normbesef van de ondernemer, de mogelijkheden om te werken met illegalen,
economische voordelen en de handhaving. Daarbij blijkt dat de motieven van de werkgever
om de wet te overtreden vooral van financiële aard zijn: werken met illegale werknemers is
goedkoop. Omdat dit motief niet zal verdwijnen, blijft een hoog handhavingsniveau van groot
belang. Het gegeven dat vanaf 1 mei j.l. werknemers uit de MOE-landen een vrije toegang tot
de Nederlandse arbeidsmarkt hebben, verandert niets aan de noodzaak van een hoog
handhavingsniveau. In november van dit jaar ontvangt u een eerste evaluatie, waarin wordt
ingegaan op de effecten van het vrij werknemersverkeer met de MOE-landen.
Werkgevers zouden de wet ook kunnen overtreden, door onbekendheid met de wet. Uit het
onderzoek blijkt dat de kennis van de Wav bij werkgevers erg uiteen loopt. Veel werkgevers
hebben echter (nog) niet of nauwelijks te maken met de Wav. Om onnodige regelovertreding
te voorkomen is voorlichting over de Wav noodzakelijk. SZW start daarom binnenkort samen
4
1 Het onderzoek is verricht door Regioplan Beleidsonderzoek. Conform de motie-Bakker (Kamerstukken II,
2004-2005, 30 105, nr.16) meld ik hierbij dat dit onderzoek voor 199.900,- is (Eoropees) aanbesteed.
Ons kenmerk AM/AKA/07/34108
met CWI en Arbeidsinspectie een voorlichtingscampagne over een goede naleving van de
Wav.
Het kabinet streeft ernaar dat het percentage werkgevers dat overtredingen begaat van de Wav
in 2008 is teruggebracht tot minder dan 15 procent in zes risicosectoren (de bouw, de horeca,
de land- en tuinbouw, de uitzendbranche, de schoonmaakbranche en de vlees- en vis-
verwerkende industrie). Om na te gaan of dit beleidsdoel wordt bereikt, is in dit onderzoek
getracht na te gaan in welke mate bedrijven of instellingen in 2006 de Wav naleven of
overtreden. Onderzoek naar regelovertreding is echter moeilijk. Veel werkgevers zullen niet
snel toegeven dat zij de wet wel eens overtreden. Uit dit onderzoek blijkt dit opnieuw2. Ik kan
u daarom geen voldoende betrouwbare nalevingscijfers geven. Het blijft echter belangrijk om
te weten of het (handhavings)beleid tot de juiste effecten leidt. Ik zal mij daarom beraden op
alternatieven om de naleving van de Wav in beeld te brengen. Zodra ik meer zicht heb op de
mogelijkheden van alternatieve metingen zal ik u daarover nader informeren.
In de bijlage treft u de belangrijkste uitkomsten van en kanttekeningen bij dit onderzoek aan.
De Minister van Sociale Zaken
en Werkgelegenheid,
(J.P.H. Donner)
Bijlage(n): - Samenvatting van het rapport
- onderzoek `Naleving van de Wet arbeid vreemdelingen in 2006'
2 Bij het POROSZ-onderzoek, dat u op 31 augustus jongstleden is toegezonden en waarbij eveneens met de
eenzelfde methode (randomised responsemethode) is gewerkt, is geconstateerd dat deze methode niet tot voor
beleid voldoende betrouwbare resultaten leidt.
---
Ons kenmerk AM/AKA/07/34108
Bijlage
Uitkomsten van en kanttekeningen bij het onderzoek `Naleving van de Wet Arbeid
Vreemdelingen in 2006'.
Het onderzoek `Naleving van de Wet Arbeid Vreemdelingen in 2006' is erop gericht een goed
beeld te krijgen van de motieven van werkgevers om de Wet arbeid vreemdelingen (Wav) wel
of niet na te leven en van de mate waarin deze wet door werkgevers wordt nageleefd.
1. Motieven om de wet al dan niet na te leven
De analyse van de nalevingsgeneigdheid van de Wav is gebaseerd op twee denkmodellen: de
Tafel van elf en het ISMA-model3 (Interne norm, Sociale norm, Mogelijkheden en
Afschrikking). Op basis daarvan kunnen vier centrale factoren worden onderscheiden die de
naleving van de Wav beïnvloeden, namelijk het normbesef van de ondernemer, de mogelijk-
heden om te werken met illegalen, economische voordelen en de handhaving. Verder kunnen
werkgevers de wet ook onbewust overtreden, door onbekendheid met de wet. Het is voor het
eerst dat dit onderzoek onder een dergelijk grote doelgroep is verricht. In het voorgaande
onderzoek zijn vergelijkbare vragen aan een beduidend kleinere groep gesteld.
De vier centrale factoren
In het onderzoek zijn aan werkgevers diverse stellingen voorgelegd over motieven om de wet
te overtreden. Daarnaast is gevraagd een rangorde aan te brengen in deze motieven. Daaruit
blijkt dat werkgevers van mening zijn dat de wet vooral wordt overtreden omdat het werken
met illegale arbeidskrachten goedkoop is. Verder zijn illegale arbeidskrachten gemotiveerd en
werken ze harder. Economische voordelen zijn dus doorslaggevend. Daarnaast geven
werkgevers als reden aan dat er veel problemen zijn om op een legale manier aan voldoende
personeel te komen. Werkgevers klagen daarbij wel eens dat het legaal inhuren van personeel
via een tewerkstellingsvergunning te lang duurt of dat de procedure ingewikkeld is. Opvallend
is daarom dat deze problemen niet vaak genoemd worden als naar de belangrijkste motieven
om de wet te overtreden wordt gevraagd.
Een belangrijk onderdeel van het beleid is gericht op het wegnemen van het (veronderstelde)
financiële voordeel door meer controles en hogere straffen. De capaciteit van de arbeids-
inspectie is de afgelopen jaren aanzienlijk toegenomen, van ongeveer 65 fte in 2003 tot bijna
180 fte op dit moment. Met de introductie van de bestuurlijke boete op 1 januari 2005 is de
boete verhoogd van gemiddeld 980 naar 8000 per illegaal tewerkgestelde werknemer. Uit
een eerste evaluatie in het najaar van 2006 blijkt dat dit heeft geleid tot minder recidive.
Het normbesef zou werkgevers eveneens kunnen weerhouden van overtreding van de wet.
Gevraagd naar de situatie waarin de wet niet wordt gehandhaafd en er dus geen controles of
3 ) Fraude in Beeld, juni 2007
---
Ons kenmerk AM/AKA/07/34108
boetes zijn, verwacht driekwart van de werkgevers dat bijna iedereen met buitenlandse
arbeidskrachten zou werken zonder tewerkstellingsvergunning aan te vragen. In theorie, als
deze werkgevers dit antwoord zouden betrekken op zichzelf, zou dit kunnen betekenen dat
slechts 25 procent de wet spontaan zou naleven.
Ook deze factor duidt daarmee op het belang van handhaving (controles; opleggen van boetes)
voor het bereiken van een hoog nalevingsniveau: zonder controle geen naleving. Daarbij
scoort het motief om de wet te overtreden `de kans door de AI te worden gecontroleerd is
klein' laag. Met andere woorden: werkgevers overtreden de wet niet omdat ze vinden dat er
weinig wordt gecontroleerd. Andere motieven om de wet te overtreden zijn belangrijker.
Verder denkt 34 procent van de werkgevers dat de kans op boetes mee weegt bij de beslissing
om wel of niet met illegale arbeidskrachten te werken.
De vierde factor van het analysemodel, de praktische mogelijkheden om te werken met
illegalen, scoort in vergelijking met andere motieven om de wet te overtreden niet hoog.
Kennis van de wet
Het bovenstaande gaat vooral over een bewuste keuze om de wet te overtreden. Dit
veronderstelt dat werkgevers voldoende kennis van de wet hebben om zo'n keuze te maken en
dat alle werkgevers voor die keuze staan. Veel werkgevers hebben echter niet of nauwelijks te
maken met de Wav. Bovendien blijkt de kennis van de Wav bij werkgevers sterk uiteen te
lopen. Zo weten bijna alle werkgevers dat zij verplicht zijn de identiteitsbewijzen en/of
verblijfsvergunningen te controleren van mensen die bij hen in dienst zijn. Als het gaat om
meer specifieke informatie over of en wanneer men een twv nodig heeft, blijkt echter twee-
derde van de werkgevers minder goed op de hoogte. Omdat de meeste werkgevers ook niet
met de Wav te maken hebben, hoeft dit ook niet altijd. Belangrijker is dat zij weten waar zij
snel de noodzakelijke informatie kunnen vinden.
Overigens start in het laatste kwartaal van dit jaar een voorlichtingscampagne over goede
naleving van de Wav. De voorlichting is gericht op werkgevers. De website
www.wetarbeidvreemdelingen.nl is nu in voorbereiding. Brancheorganisaties worden
geconsulteerd en kunnen desgewenst ook een plek krijgen op de website. Op deze site kunnen
werkgevers een checklist invullen, op basis waarvan zij snel en eenvoudig kunnen checken of
zij de Wav goed naleven. De campagne is een gezamenlijk produkt van SZW, CWI en
Arbeidsinspectie.
2. Omvang naleving
Het handhavingsbeleid is erop gericht werkgevers ertoe aan te zetten af te zien van het illegaal
tewerkstellen van werknemers. Dit beleid begint met een goede preventie (onder meer via
voorlichting), maar vooral voor werkgevers die de wet niet willen naleven is ook het
repressieve handhavingsbeleid (controles en boetes) van groot belang. In het beleid wordt dus
---
Ons kenmerk AM/AKA/07/34108
gestuurd op naleving. Voor de invulling van het beleid is kennis van motieven en redenen om
de wet na te leven of te overtreden belangrijk. Om te weten of het beleidsdoel ook wordt
bereikt is in dit onderzoek, in navolging van het vorige onderzoek van januari 2006, getracht
na te gaan in welke mate bedrijven of instellingen in 2006 de Wav naleven of overtreden. Het
Kabinet heeft daarbij als doel dat het percentage werkgevers dat overtredingen begaat van de
Wav in 2008 is teruggebracht tot minder dan 15 procent in de bouw, de horeca, de land- en
tuinbouw, de uitzendbranche, de schoonmaakbranche en de vlees- en visverwerkende
industrie.
Zoals ook aangegeven in de brief bij de aanbieding van het vorige onderzoek, is het overtreden
van regelgeving echter moeilijk te onderzoeken. Uit angst voor bestraffing geven werkgevers
niet gauw toe gebruik te maken van illegale werknemers. In beide onderzoeken is daarbij als
oplossing gekozen om bij gevoelige vragen te werken met een `randomised responsemethode',
waarbij de antwoorden per respondent onbekend zijn, maar wel uitspraken mogelijk zijn over
de hele groep. Daarover werd in de brief bij het vorige onderzoek al gemeld dat bij de tweede
meting van het nalevingsniveau meer zicht zal ontstaan op de bruikbaarheid van de
onderzoeksmethode.
Uit dit tweede onderzoek blijkt duidelijk dat niet alle respondenten zich aan de instructies
houden of de methode begrijpen. In de analyse is getracht hiervoor te corrigeren. Dit heeft
geleid tot bredere betrouwbaarheidsmarges dan gewenst is om te kunnen beschikken over voor
beleidsdoeleinden bruikbare resultaten.. Het onderzoek heeft daardoor slechts een zeer grove
inschatting opgeleverd van de omvang van regelovertreding, die hooguit een indicatieve
waarde heeft. Deze inschatting is dat het totale percentage wetsovertreders in 2004 en in 2006
wordt geschat op respectievelijk 11 procent en 9 procent, waarbij bij de interpretatie rekening
moet worden gehouden met de zeer brede betrouwbaarheidsintervallen.
Onderzoeksmethode
Nu de methode slechts zeer ruime inschattingen met brede betrouwbaarheidsmarges blijkt op
te leveren, acht ik het niet verantwoord beleidsmatige conclusies te verbinden aan de
uitkomsten van dit onderzoek, voor zover het gaat om de mate waarin de wet wordt nageleefd.
Ook bij het POROSZ-onderzoek, dat u op 31 augustus jongstleden is toegezonden en waarbij
eveneens met de randomised responsemethode is gewerkt, is geconstateerd dat deze methode
niet tot bruikbare beleidsresultaten leidt.
Het blijft echter belangrijk om te weten of het beleid tot de juiste effecten leidt. Daarom zal ik
mij beraden op alternatieven om de naleving van de Wav in beeld te brengen. Zodra ik meer
zicht heb op de mogelijkheden van alternatieve metingen, zal ik u daar nader over informeren.
---
Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid