Overkreditering aan banden
Onderzoek naar de effectiviteit van beleid om
overkreditering tegen te gaan
Zoetermeer, september 2007
Dit onderzoek is uitgevoerd in opdracht van het Ministerie van Financiën.
De verantwoordelijkheid voor de inhoud berust bij EIM bv. Het gebruik van cijfers en/of
teksten als toelichting of ondersteuning in artikelen, scripties en boeken is toegestaan mits
de bron duidelijk wordt vermeld. Vermenigvuldigen en/of openbaarmaking in welke vorm
ook, alsmede opslag in een retrieval system, is uitsluitend toegestaan na schriftelijke
toestemming van EIM bv. EIM bv aanvaardt geen aansprakelijkheid voor drukfouten en/of
andere onvolkomenheden.
The responsibility for the contents of this report lies with EIM bv. Quoting numbers or text
in papers, essays and books is permitted only when the source is clearly mentioned. No part
of this publication may be copied and/or published in any form or by any means, or stored
in a retrieval system, without the prior written permission of EIM bv. EIM bv does not
accept responsibility for printing errors and/or other imperfections.
Inhoudsopgave
Managementsamenvatting 5
1 Inleiding 15
1.1 Achtergrond 15
1.2 Vraagstelling van het onderzoek 17
1.3 Onderzoeksaanpak 17
1.4 Doorgevoerde analyse, afbakening risicogroepen 18
1.5 Opbouw van het rapport 20
2 Beleid tegen overkreditering 23
2.1 Inleiding 23
2.2 Lokaal beleid: hulp aan mensen met schulden 23
2.3 Ministerie SZW: beleid gericht op (potentiële) overgekrediteerde
schuldenaars 24
2.4 Ministerie van Justitie: beleid gericht op schuldsanering 24
2.5 Ministerie van Financiën: beleid gericht op kredietverstrekkers 25
2.6 Conclusies 28
3 Schulden in Nederland 31
3.1 Inleiding 31
3.2 Kenmerken van het consumptief krediet 31
3.3 De kredietvergoeding 39
3.4 Bijzondere kredietvormen 41
3.5 Conclusies 44
4 Kredietconsumptie 44
4.1 Inleiding 47
4.2 Samenstelling groep kredietconsumenten 48
4.3 Hoe leent men? 50
4.4 Kredietreclame 59
4.5 Conclusies 61
5 Risicoconsumenten 64
5.1 Inleiding 64
5.2 Consumenten met financiële problemen 64
5.3 Het begrip risicoconsument 71
5.4 Leengedrag van risicoconsumenten 72
5.5 Hoe oriënteert men zich? 81
5.6 Kredietreclame 83
5.7 De risicogroep jongeren 84
5.8 Conclusies 88
6 De Wft en het raakvlak met de consument 91
6.1 Inleiding 91
6.2 Voorwaarden kredietreclame 91
---
6.3 Kredietwaardigheidstoets 92
6.4 Prospectus 94
6.5 Maximum kredietvergoedingspercentage 96
6.6 Conclusies 96
7 Conclusies 99
7.1 Leengedrag 99
7.2 De relatie tussen reclame en overkreditering 100
7.3 De effectiviteit van instrumenten 100
7.4 Slotconclusies 102
Bijlagen
I Selectie van groep risicoconsumenten 105
II Interviews krediet- en maatschappelijke instellingen 107
III Steekproef internetenquête 113
IV Onderzoek IPM 119
V Literatuur 137
4
Managementsamenvatting
Achtergrond, doel en opzet van het onderzoek
- Achtergrond
De afgelopen jaren is het aantal mensen met problematische schulden toege-
nomen. Zicht op de precieze omvang ontbreekt, omdat schuldenaren in veel
gevallen hun problemen ontkennen, voor zich uit schuiven of aan het zicht
onttrekken. Schattingen over het aantal huishoudens bij wie de financiële
problemen boven het hoofd groeien, lopen sterk uiteen. Bureau Krediet Regi-
stratie (BKR), dat voor het financiële bedrijfsleven kredieten van consumen-
ten registreert, noteerde over het jaar 2005 een aantal van ongeveer
500.000 mensen die moeite hadden om betalingsverplichtingen na te komen.
Op basis van onderzoek dat IVA in 2006 uitvoerde, wordt het aantal huishou-
dens met risicovolle schulden (inclusief huishoudens met dreigende beta-
lingsachterstanden) tussen de 101.000 en 158.000 geschat. Het aantal con-
sumenten dat zich heeft aangemeld voor schuldhulpverlening bij gemeente of
gemeentelijke kredietbank is in vier jaar tijd (2001-2004) bijna verdubbeld
tot 152.000.
- Doel
Dit onderzoek richt zich met name op de effectiviteit van het beleid van het
Ministerie van Financiën zoals verankerd in de Wet op het financieel toezicht
(Wft) en het Besluit Gedragstoezicht financiële ondernemingen. Aanleiding
voor het onderzoek zijn discussies in de Tweede Kamer geweest, met name
over de verantwoordelijkheid van financiële instellingen. Een vraag die in de-
ze discussies centraal heeft gestaan, is of er een relatie bestaat tussen kre-
dietreclames en de groei van het aantal gezinnen met problematische schul-
den. Het belang dat in de Kamer aan dit vraagstuk wordt gehecht, blijkt on-
der meer uit een motie die in oktober 2006 is ingediend door het kamerlid
Vietsch.1 Zij verzoekt om een verbod op kredietreclames voor persoonlijke
leningen op televisie. De discussies en de motie hebben geleid tot het ver-
zoek om de regels voor kredietreclame te evalueren.
- Opzet van het onderzoek
De vraagstelling van het onderzoek is vanuit verschillende invalshoeken be-
naderd. In de eerste plaats zijn het leengedrag van consumenten en hun
houding ten opzichte van kredietreclames in beeld gebracht aan de hand van
diepte-interviews. In de zomer van 2007 zijn 25 gesprekken gevoerd door
IPM met mensen die zich oriënteren op een lening, mensen die een lening
hebben, en mensen met problematische schulden. De bijlage van dit rapport
bevat een verslag van de opzet en resultaten van dit onderdeel. Parallel aan
deze interviews hebben gesprekken plaatsgehad met maatschappelijke en fi-
nanciële instellingen (uitgevoerd door EIM). Deze gesprekken hebben een
beeld gegeven van het beleid dat door de betrokken instellingen wordt ge-
voerd om overkreditering te voorkomen. De bijlage bevat tevens een over-
zicht van respondenten en de belangrijkste bevindingen. Ten slotte is een in-
1 TK, 2006-2007, 29 942, nr.28.
---
ternetenquête (Stratus) gehouden onder 2.446 mensen. Uit deze groep is
een groep van 1.256 mensen geselecteerd die een lening hebben en/of die
zich daarop oriënteren. In de bijlage is nadere informatie over de steekproef
opgenomen.
Beleid tegen overkreditering
- Betrokken beleidsinstanties
Vanuit verschillende invalshoeken wordt getracht overkreditering aan banden
te leggen. Beleid dat gericht is op het leengedrag van de consument wordt in
de eerste plaats ontwikkeld en uitgevoerd door lokale overheden en welzijns-
instellingen. Zij worden daarbij ondersteund door het Ministerie van SZW.
Het Ministerie van Financiën richt zich primair op de verstrekkers van kre-
diet. Het Ministerie van Justitie is betrokken bij de feitelijke afwikkeling van
probleemschulden indien die niet op basis van onderlinge overeenkomsten
geregeld kan worden op basis van de Wet Schuldsanering Natuurlijke Perso-
nen (WSNP).
- Beleidsinstrumenten Wft
Teneinde overkreditering tegen te gaan, stelt het ministerie voorwaarden aan
kredietverstrekking en de wijze waarop financiële instellingen consumenten
informeren. Met name wat betreft het informeren van consumenten, stelt het
ministerie gedetailleerde voorwaarden. Niet alleen is bepaald dat de consu-
ment geïnformeerd moeten worden, ook is beschreven waarover precies. Zo
is voor financiële instellingen nauwgezet vastgelegd wat er in een prospec-
tusmoet staan en aangegeven dat deze informatie beschikbaar moet worden
gesteld aan de consument. Verder is nauwgezet vastgelegd aan welke voor-
waarden reclame-uitingen moeten voldoen.
- Voorwaarden voor kredietverstrekking door bedrijfsleven
Wat betreft de inhoud van de voorwaarden waaronder kredieten worden ver-
strekt, worden de financiële instellingen vrijgelaten. In beginsel kunnen zij
zelf bepalen welke cliënten zij als kredietnemer accepteren. De wetgever
stelt weliswaar dat een kredietverstrekker altijd de kredietwaardigheid moet
toetsen, maar geeft verder geen richtlijnen aan de hand waarvan krediet-
waardigheid eenduidig kan worden vastgesteld. In dit kader spreekt men ook
wel van de 'open norm': er is geen wettelijk rekenmodel aan de hand waar-
van de kredietwaardigheid van een individuele consument kan worden vast-
gesteld.
- Gebruik van de norm
Uit het onderzoek blijkt dat in de praktijk de open norm door kredietver-
strekkers wordt geoperationaliseerd door normbedragen te hanteren voor be-
steedbaar inkomen dat consumenten minimaal moeten hebben om een lening
te kunnen krijgen. Deze normbedragen liggen op of beneden het bijstandsni-
veau en de niveaus die door het Nationaal Instituut voor Budgetvoorlichting
(Nibud) en Recofa1 worden genoemd.
1 De werkgroep Recofa (rechters-commissarissen in faillissementen) van de Nederlandse Vereni-
ging voor Rechtspraak hanteert een rekenmethode voor de berekening van het vrij te laten be-
drag van het inkomen in de schuldsaneringsregeling. De methode wordt periodiek aangepast aan
gewijzigde normen.
6
- Zelfregulering
Via het Ministerie van Financiën en de Autoriteit Financiële Markten (AFM)
wordt wel getracht om binnen de branche draagvlak te creëren voor een be-
tere zelfregulering op dit punt. In navolging van de Nederlandse Vereniging
Voor Volkskrediet (NVVK) heeft de Vereniging van Financieringsondernemin-
gen Nederland (VFN) een norm vastgesteld voor het minimum besteedbaar
inkomen, nadat lasten voor huisvesting en lening van het netto-inkomen zijn
afgetrokken. Deze norm komt overeen met 95% van de bijstandsnorm. Het is
onduidelijk welk deel van de kredietverstrekkers deze norm hanteert. De
NVVK geeft aan dat het wenselijk is deze norm alleen te gebruiken voor soci-
ale kredietverlening.
- Wettelijke regulering van de schuldsanering
Het Ministerie van Justitie is via de WSNP (een aanvulling op de faillisse-
mentswet) betrokken bij de wettelijke afwikkeling van de schuldsanering, in-
dien een sanering van de schuld op basis van een vrijwillig akkoord over af-
betaling niet meer mogelijk is. In 2005 zijn 14.797 zaken gestart in het ka-
der van de WSNP.
Schulden in Nederland
- Het totaal verstrekte krediet in de vorm van doorlopend krediet, aflopend
krediet, creditcardkrediet en spaar- en leenkrediet bedroeg in 2006 10,4
miljard. Het totaal uitstaande krediet bedroeg in 2006 17,5 miljard, waar-
voor 10,7 miljoen contracten zijn afgesloten
- Het doorlopend krediet vormt een groot deel van het verstrekt krediet, uit-
staand saldo en uitstaande contracten. Driekwart van de lopende contracten
betreft een doorlopend krediet. Dit krediet is goed voor bijna 80% van het
totaal uitstaande krediet. Het aantal uitstaande contracten van het doorlo-
pend krediet is relatief constant gebleven gedurende de periode 1998-2006.
- Het verstrekte creditcardkrediet is qua omvang sterk aan het stijgen. Tussen
1998 en 2006 steeg het totaal uitstaande creditcardkrediet van 0,2 miljard
naar 1,2 miljard oftewel een stijging met 663%. Het aantal uitstaande cre-
ditcardcontracten steeg in diezelfde periode van 1,5 miljoen naar 2,8 miljoen
contacten.
- De roodstandfaciliteit wordt steeds vaker gebruikt, oftewel: mensen gaan
meer rood staan. Blijkens gegevens van het CBS waren er 2.822.000 con-
tracten voor een roodstandfaciliteit op de betaalrekening die ook als zodanig
gebruikt wordt. De omvang van de roodstand is gestegen van 3,7 miljard in
1998 tot 7,853 miljard in 2006. In deze omvang en groei voor zijn voor
een deel ook roodstandfaciliteiten verdisconteerd die zijn omgezet naar een
vorm van persoonlijke lening. Daarmee is niet exact aan te geven hoe groot
de stijging is geweest in het gebruik van de roodstand als kortlopend krediet
(> 3 maanden)
- De kredietmarkt ligt voornamelijk in de handen van banken en creditcardor-
ganisaties. Financieringsmaatschappijen staan op de tweede plaats, maar het
marktaandeel van deze groep is aan het dalen.
---
- Postorderbedrijven vragen met 18% de hoogste effectieve kredietvergoeding
voor hun diensten. Financieringsmaatschappijen en banken en creditcardor-
ganisaties liggen met een effectieve kredietvergoeding van respectievelijk
8,4% en 8,9% voor het doorlopend krediet relatief dicht bij elkaar. De effec-
tieve kredietvergoeding op het creditcardkrediet is 14,4%.
- Overwaarde van de woning in relatie tot de woninggebonden hypotheek
wordt slechts voor een zeer beperkt deel verzilverd ten behoeve van con-
sumptieve doeleinden.
Conclusies ten aanzien van het leengedrag van kredietconsumenten
- Een groot deel van de Nederlandse bevolking heeft een lening voor consump-
tieve doeleinden die valt onder de regelgeving van de Wft. Van de onder-
vraagde consumenten geeft 46% aan in de afgelopen vijf jaar wel eens zo'n
krediet te hebben gehad. Deze groep wordt hierna aangeduid als kredietcon-
sument.
- Voor de gemiddelde kredietconsument geldt dat hij behalve van de leenvor-
men die onder het regime van de Wft vallen, ook gebruik maakt van krediet-
substituten zoals roodstand, klantenkaart en creditcard (voor zover deze
steeds binnen 3 maanden worden ingelost). Via deze manier kan hij gemid-
deld 6.400 lenen, naast de 15.000 euro die hij gemiddeld leent via een
persoonlijke lening.
- Meer dan 90% van alle kredietconsumenten geeft aan een roodstandfaciliteit
te hebben op de betaalrekening. De hoogte hiervan bedraagt gemiddeld ruim
1.600. 50% van de kredietconsumenten heeft een roodstandfaciliteit van
meer dan 1.000.
- Het prospectus moet beschikbaar worden gesteld aan de consument (bijvoor-
beeld via internet) en op verzoek kosteloos worden toegestuurd. Bijna de
helft van de kredietconsumenten geeft aan geen prospectus te hebben ont-
vangen. Dit impliceert dat het prospectus voor deze groep geen rol heeft ge-
speelt in de informatievoorziening van de consument. Voorzover kredietcon-
sumenten het prospectus wel hebben ontvangen geeft de helft daarvan aan
het prospectus te hebben gelezen.
- Het prospectus speelt voor veel consumenten geen uitgesproken rol bij het
vergelijken van kredietverstrekkers. Dit kan worden afgeleid uit het gegeven
dat veel consumenten het prospectus niet of pas tijdens of na het afsluiten
van het krediet ter kennisname krijgen.
- Bij de keuze voor een persoonlijke lening oriënteren veel kredietconsumenten
zich niet of beperkt. Bijna de helft heeft voor het afsluiten van zijn lening de
voorwaarden niet vergeleken met die van andere kredietverstrekkers. Van
degenen die dat wel deden, geeft ruim veertig procent aan moeite te hebben
om een goede vergelijking te maken.
- Veelal nemen kredietconsumenten slechts vluchtig kennis van de inhoud van
een prospectus. Ook zijn veel kredietconsumenten niet direct in staat de in-
8
houd op hoofdpunten goed te recapituleren. Dit kan worden afgeleid uit de
individuele gesprekken met kredietconsumenten.
- De motivatie om uiteindelijk te kiezen voor een kredietverstrekker is in veel
gevallen niet gebaseerd op een vergelijking van harde kredietvoorwaarden
zoals het rentepercentage. Veelal spelen in de keuze vertrouwen en bekend-
heid met de kredietverstrekker een rol. Uiteindelijk worden de meeste per-
soonlijke leningen afgesloten bij de bank waarmee men al langer zaken doet.
- Ook de kredietconsumenten die elders een lening afsluiten, laten zich deels
leiden door de harde voorwaarden zoals het rentepercentage. Consumenten
die buiten de deur van hun eigen bank een lening afsluiten, doen dat vaak
vanwege gepercipieerd gemak. Hun keuze is nogal eens gemaakt op aange-
ven van de winkelier/dealer of op basis van hun perceptie van de toeganke-
lijkheid en bereidwilligheid van de kredietverstrekker.
- Van alle kredietconsumenten met een persoonlijke lening geeft een vierde
deel aan deze lening te hebben afgesloten in combinatie met een verzeke-
ring. Deze verzekeringen lijken vooral bedoeld te zijn geweest om het risico
van het niet kunnen aflossen bij een sterke inkomensterugval tegen te gaan:
bij twee derde van deze verzekeringen was er sprake van een overlijdensrisi-
coverzekering en bij een derde van een arbeidsongeschiktheidsverzekering.
- Een van de effecten van reclame op de gemiddelde kredietconsument heeft
betrekking op de naamsbekendheid van de adverterende kredietverstrekkers.
Veel kredietconsumenten hebben kennis van de namen van de aanbieders die
geregeld adverteren.
- Over het algemeen zegt men zich wel te ergeren aan kredietreclame, en is
men sceptisch ten aanzien van de inhoud van de reclameboodschap en de
geloofwaardigheid van de verzender ervan. Aan de andere kant blijkt uit de
reacties op feitelijk vertoonde reclames dat een belangrijk deel van de con-
sumenten niet per se negatief staat tegenover de dienst die in de reclame
wordt aangeboden.
- De deels positieve beleving van de feitelijk vertoonde kredietreclame door
een aanmerkelijk deel van de consumenten (50%) wil niet zeggen dat de
boodschap ook doorslaggevend is in het beslissingsproces. Slechts een op de
10 consumenten wil naar aanleiding van de boodschap weten of het voor
hem mogelijk is om te lenen. De meeste kredietconsumenten geven aan dat
de reclame geen doorslaggevende invloed heeft gehad op hun feitelijke leen-
gedrag1.
1 Voor de goede orde wordt er op gewezen dat de conclusies die nu en in de volgende hoofdstuk-
ken over de kredietreclame worden getrokken of aangaande de relatie tussen kredietreclame en
lenen, zijn gebaseerd op de directe antwoorden van consumenten in de internetenquête, de indi-
viduele gesprekken met consumenten en gesprekken met kredietverstrekkers. Er is geen studie
uitgevoerd naar mogelijke diepergaande, achterliggende processen in reclamebeleving gedaan en
indirecte invloeden van kredietreclame op de wens naar producten.
---
- Hoewel de meeste consumenten reclame niet als een factor van betekenis
zien voor hun feitelijk leengedrag, is indirecte beïnvloeding wel aannemelijk,
getuige de grotere naamsbekendheid van organisaties die nadrukkelijker ad-
verteren (zo blijkt uit gesprekken met kredietconsumenten), en de positieve
beleving die een belangrijk deel van de consumenten heeft na het zien van
kredietreclame.
- Hoewel de consument meestal zelf niet aangeeft dat reclame een rol heeft
gespeeld in zijn leengedrag, heeft reclame wel invloed op het oriëntatiege-
drag van de consument die op zoek is naar een toegankelijke en bereidwillige
kredietverstrekker. Veel adverterende kredietverstrekkers brengen juist deze
twee waarden naar voren in hun reclame-uitingen.
Conclusies ten aanzien van de risicoconsumenten
- De omvang van de groep risicoconsumenten
Gevraagd is aan kredietconsumenten in hoeverre zij nu of in het recente ver-
leden problemen hebben ervaren met het aflossen van schulden, en in hoe-
verre zij nu nauwelijks of niet kunnen rondkomen met het maandbudget. In-
dien hiervan sprake is (naar eigen zeggen problemen gehad met aflossen en
nu niet of nauwelijks kunnen rondkomen), dan is de betreffende consument
aangemerkt als risicoconsument. Op basis van deze subjectieve eigen opgave
van kredietconsumenten kan 41% van de kredietconsumenten op basis van
deze criteria worden aangemerkt als risicoconsument. Een achtste deel van
deze groep (ofwel 5% van alle kredietconsumenten) en daarmee circa 2%
van alle consumenten verkeert waarschijnlijk al in een situatie van zeer drei-
gende of feitelijke overkreditering.
- Samenstelling van de risicogroep
De risicogroep van consumenten omvat consumenten met een laag inkomen,
consumenten met een hoog inkomen en veel verschillende vormen van lenin-
gen en jongeren. In de groep van risicoconsumenten zijn mensen in de leef-
tijdscategorie 25-35 jaar oververtegenwoordigd. Zestigplussers zijn onder-
vertegenwoordigd.
- Oorzaken van overkreditering
Er zijn specifieke groepen te classificeren die een verhoogd risico lopen op
overkreditering, maar ook dit betekent niet per definitie dat er sprake is van
overkreditering wanneer consumenten in deze groep extra consumptief kre-
diet aangaan. Veelal liggen hiertoe naast overbesteding ook speciale gebeur-
tenissen ten grondslag die bij het aangaan van het krediet nog niet voorzien-
baar waren, zeker niet voor de kredietverstrekker. De belangrijkste externe
oorzaken (oorzaken die niet direct verband houden met het krediet) zijn on-
verwachte inkomensachteruitgang en scheiding.
- Wijze van lenen
Consumenten met een risico op overkreditering lenen op een andere manier
dan consumenten die minder risico lopen. Wat betreft de keuze voor krediet
geldt dat risicoconsumenten wat minder vaak een creditcard bezitten en va-
ker een persoonlijke lening afsluiten. Daarbij wenden zij zich vaker tot een
gespecialiseerde kredietverstrekker.
10
- Leenvormen
Behalve van de persoonlijke lening maakt de risicoconsument gebruik van al-
ternatieve leenvormen. De limiet tot waar de risicoconsument kan rood
staan, is gemiddeld ruim 1.500. Ruim de helft van de risicoconsumenten
heeft daarnaast een creditcard met een gemiddelde bestedingsruimte van
4.000. Hoewel de risicoconsument zich wat de hoogte van deze limieten be-
treft niet onderscheidt van de gemiddelde consument, onderscheidt hij zich
wel in de manier waarop hij gebruik maakt van deze faciliteiten. Vaak worden
deze gebruikt als alternatief voor een persoonlijke lening. Bijna de helft ge-
bruikt de mogelijkheid tot rood staan en/of zijn creditcard wel eens om uit-
gaven te doen waar hij anders een lening voor had moeten afsluiten.
- Oriëntatie
Uit de gehouden consumenteninterviews komt naar voren dat risicoconsu-
menten zich wat minder goed op de hoogte stellen van de voorwaarden van
een lening dan de overige consumenten. Daarnaast hebben zij wat meer
moeite om informatie over een lening in een prospectus tot zich te nemen.
Dit draagt er mogelijk toe bij dat zij achteraf vaker spijt hebben van hun be-
slissing om een persoonlijke lening aan te gaan.
- Houding ten opzichte van het aangaan van schulden
Het gedrag van overgekrediteerden wordt minder rationeel naarmate de
schuldenposities problematischer worden, zo blijkt uit de individuele ge-
sprekken met risicoconsumenten. Men neemt nogal eens een gelaten houding
aan wanneer men geen mogelijkheden meer ziet om van de schulden af te
komen. Dit kan ertoe leiden dat men een nonchalance ontwikkelt ten aanzien
van de persoonlijke financiële situatie, vaak met een stapeling van schulden
tot gevolg.
- Verzekeren
Risicoconsumenten hebben zich in gelijke mate verzekerd bij het aangaan
van een persoonlijke lening als de niet-risicoconsumenten. Opvallend is wel
dat de groep risicoconsumenten duidelijk minder vaak lijkt te kiezen voor een
verzekering tegen inkomensterugval en duidelijk vaker voor een spaarverze-
keringsvorm.
- Kredietreclame op televisie
Wat betreft beleving van kredietreclame verschilt de risicoconsument weinig
van de overige kredietconsumenten. Men ergert zich in gelijke mate. Wel is
de kredietconsument volgens eigen opgave vatbaarder voor reclame. Hoewel
ook onder risicoconsumenten slechts een zeer kleine groep (7%) aangeeft
door TV-reclame te zijn verleid, is deze groep wel groter dan onder de overi-
ge kredietconsumenten (2%).
- Kredietreclame en personen in een (dreigende) overkrediteringssituatie
Voor personen die al in een duidelijke overkrediteringssituatie zitten kan ge-
concludeerd worden dat zij op zoek gaan naar elke mogelijkheid die hen fi-
nancieel ruimte biedt. De reclame op zich heeft dan geen betekenis meer
voor hun streven om te lenen. Het is de gevoelde noodzaak aan financiële
middelen die hen drijft, niet de reclame.
---
- De jeugdige kredietconsument
Op basis van de doorgevoerde analyse kan niet geconcludeerd worden dat
jongeren in sterkere mate lenen dan oudere consumenten. Enkele punten
duiden op het tegendeel (aantal contracten, hoogte van de schuldenlast in
relatie tot inkomenspositie). Ook wanneer een kwantitatieve inschatting
wordt gemaakt van de nu bestaande leen- en aflossingsdruk in relatie tot de
inkomenspositie, laten jongere kredietconsumenten geen verhoogd risico-
beeld zien. Ook als het gaat om de beleving van kredietreclames is er geen
uitgesproken verschil zichtbaar tussen jongere kredietconsumenten en oude-
re kredietconsumenten.
Conclusies ten aanzien van de Wft en het raakvlak met de consument
- Draagvlak
Onder kredietverstrekkers bestaat over het algemeen draagvlak voor de
meeste maatregelen die in de Wft zijn opgenomen aangaande de informatie-
verstrekking aan consumenten. Het draagvlak komt vooral voort uit het ge-
geven dat deze bepalingen meestal een breder doel dienen dan alleen het te-
gengaan van overkreditering. Zij bieden handvatten om misleidende reclame
aan te pakken, evenals onduidelijke kredietcontracten.
- Voorschriften kredietreclame
De voorschriften die de wetgever stelt aan kredietreclame worden door de
sector wenselijk geacht, omdat zij misleiding voorkomen. Voor het tegengaan
van overkreditering zijn zij echter niet altijd effectief. Dit geldt met name
voor televisiereclame. De informatie die bijvoorbeeld bij een renteactie op TV
wordt verstrekt, is voor de consument moeilijk in één keer op te nemen. Zo
blijkt de consument ook direct na het zien van een reclame veelal niet aan te
kunnen geven wat het kredietpercentage is dat in beeld gebracht is of om
welke vorm van krediet het nu in feite gaat.
- Kredietwaardigheidstoets
Geen kredietverstrekker is gebaat bij de verliezen die kunnen ontstaan door
overkreditering. Mogelijkheden om de kredietwaardigheid van consumenten
te toetsen, worden in de branche dan ook opgepakt en met de ontwikkeling
van LIS verder uitgebreid. De ervaring met het toetsen bij het centrale stel-
sel van kredietregistratie leert dat op basis daarvan kredietverstrekkers goed
kunnen voorspellen of een consument zijn betalingsverplichtingen zal kunnen
nakomen. Bovendien biedt het stelsel de mogelijkheid om problematische
schuldenaren te stoppen. De effectiviteit van de huidige wijze van toetsing
neemt niet weg dat deze slechts gebaseerd is op de zichtbare inkomensgege-
vens en registratie van een consument. Gezien de zachtheid van een deel
van de informatie waar een toets idealiter op moet zijn gebaseerd, lijkt een
toets pas goed uitvoerbaar in een persoonlijk interactief contact tussen con-
sument en kredietverstrekker (bijvoorbeeld telefoongesprek, bezoek). In ie-
der geval zal deze kredietverstrekker zich een beeld moeten kunnen vormen
van hoe een consument zijn eigen financiële situatie beleeft.
- Prospectus
Onduidelijk is hoeveel consumenten precies voor het aangaan van hun lening
daadwerkelijk een prospectus hebben gezien en gelezen. De helft van de kre-
dietconsumenten geven in ieder geval aan geen prospectus te hebben ont-
12
vangen. Uit het gehouden kwalitatieve onderzoek (gesprekken met consu-
menten en deskundigen) blijkt wel dat het prospectus nauwelijks van invloed
is op het keuzeproces. Opvallend is dat mensen hun feitelijke kennis van het
prospectus overschatten. Hoewel veel kredietconsumenten het prospectus
duidelijk vinden voor zover men daarvan kennis heeft genomen - worden
onderdelen van het prospectus, zoals het rekenvoorbeeld, door een meerder-
heid niet goed tot zich genomen. Dit laat onverlet dat het prospectus wel een
belangrijke functie heeft. Met het prospectus staan de voorwaarden zwart op
wit.
- Maximumkredietvergoeding
Er zijn geen duidelijke aanwijzingen omtrent de effectiviteit van een aan-
scherping van de maximumkredietvergoeding op het acceptatiebeleid van
kredietverstrekkers en de mate van overkreditering in samenhang daarmee.
Voor zover valt te beredeneren, is een eventueel effect zeer beperkt vanwege
het geringe aandeel van de kredieten dat direct hiermee te maken heeft.
Slotconclusies
- ten aanzien van het leengedrag
Bijna de helft van alle Nederlanders (46%) van 18 jaar en ouder is een kre-
dietconsument, dat wil zeggen een consument die in de afgelopen 5 jaar een
consumptief krediet heeft gehad in de zin van de Wft. Hiervan is 41 procent
aan te merken als risicoconsument. Een achtste deel van hen is naar ver-
wachting ook feitelijk overgekrediteerd, dat wil zeggen dat het inkomen na
aftrek van vaste lasten en leenlasten onder het bijstandsniveau uitkomt. De
risicoconsument is vaker geneigd een lening af te sluiten bij andere instan-
ties dan de eigen bank, oriënteert zich minder dan de gewone kredietconsu-
ment en heeft meer moeite om de informatie over kredieten tot zich te ne-
men en deze naar waarde te schatten.
- ten aanzien van de relatie kredietreclame en lenen
Een direct verband tussen reclame en het leengedrag (in de zin van 'hoe
meer reclame des te meer wordt geleend') kan niet worden aangetoond. Wel
kan gesteld worden dat reclame niet zozeer direct het leengedrag beïnvloedt,
maar veel meer de oriëntatie op de kredietmarkt beïnvloedt. Voor veruit de
meeste kredietconsumenten die een lening hebben afgesloten voor de aan-
schaf van een goed (bijvoorbeeld een auto) kan gesteld worden dat de be-
hoefte aan het product voorafgaat aan het afsluiten van de lening. De lening
is slechts een middel om de consumptieve behoefte mogelijk te maken. Re-
clame heeft deze mensen niet aantoonbaar aangezet tot de aankoop, maar
heeft deze mensen soms beïnvloed bij het kiezen van een kredietverstrekker.
- ten aanzien van de effectiviteit van de instrumenten
De kredietwaardigheidstoets is het belangrijkste instrument om te voorko-
men dat overkreditering ontstaat al bij het aangaan van het krediet. De in-
strumenten die zich richten op de informatievoorziening aan de consument
zijn van een ondergeschikte betekenis als het gaat om de feitelijke beslissing
van consumenten om een krediet aan te gaan. Aan de andere kant zijn de in-
strumenten wel van belang als het gaat om de bewaking van de kwaliteit van
de informatie die de consument tot zich kan nemen. De effectiviteit van de
maatregelen met betrekking tot de hoogte van de kredietvergoeding lijkt zich
13
te beperken tot een relatief (zeer) klein deel van de kredietmarkt. Maar des-
kundigen binnen de sfeer van schuldbemiddeling en sanering beschouwen
maatregelen op dit terrein wel van belang voor de verdere inperking van ri-
sico's op overkreditering.
14
1 Inleiding
1.1 Achtergrond
De afgelopen jaren is het aantal mensen met problematische schulden toegeno-
men. Zicht op de precieze omvang ontbreekt, omdat schuldenaren in veel geval-
len hun problemen ontkennen, voor zich uit schuiven of aan het zicht onttrekken.
Schattingen over het aantal huishoudens bij wie de financiële problemen boven
het hoofd groeien, lopen sterk uiteen. Bureau Krediet Registratie (BKR), dat voor
het financiële bedrijfsleven kredieten van consumenten registreert, noteerde
over het jaar 2005 een aantal van ongeveer 500.000 mensen die moeite hadden
om betalingsverplichtingen na te komen. Op basis van onderzoek dat IVA in 2006
uitvoerde, wordt het aantal huishoudens met risicovolle schulden (inclusief huis-
houdens met dreigende betalingsachterstanden) tussen de 101.000 en 158.000
geschat. Het aantal consumenten dat zich heeft aangemeld voor schuldhulpver-
lening bij gemeente of gemeentelijke kredietbank is in vier jaar tijd (2001-2004)
bijna verdubbeld tot 152.000.
De oorzaken van problematische schulden zijn divers. Van de huishoudens die
zich in hun gemeente melden voor schuldhulpverlening, heeft een groot deel ook
problemen in de psychosociale, relationele of opvoedkundige sfeer. Men spreekt
in dit verband van multi-probleemhuishoudens waar schuldhulp alleen zin heeft
indien ook gewerkt wordt aan de aanpak van de andere problemen.
De aanpak van probleemschulden
Van overheidswege wordt vanuit verschillende invalshoeken geprobeerd de
schuldenproblematiek aan te pakken. Een belangrijke rol is weggelegd voor ge-
meenten. Hun aanpak komt in de eerste plaats voort uit hun welzijnsbeleid en
richt zich op mensen en huishoudens met probleemschulden en degene met een
verhoogd risico daarop. Op rijksniveau voeren de Ministeries van Sociale Zaken &
Werkgelegenheid en Financiën beleid om probleemschulden tegen te gaan. Het
eerste ministerie draagt zorg voor beleid dat is gericht op de schuldenaar. Het
Ministerie van Financiën richt zich meer op de kredietverleners. Een belangrijk
middel daarbij is de Wet op het financieel toezicht (Wft) en het in het verlengde
daarvan liggende Besluit gedragstoezicht financiële ondernemingen.
Naast deze overheden zijn er maatschappelijke instellingen die tot doel hebben
om de consument te ondersteunen. Enkele doen dat specifiek met betrekking tot
het financiële handelen, zoals het Nibud en de Consumentenbond.
Kamervragen over het gedrag van kredietverstrekkers
Dit onderzoek richt zich met name op de effectiviteit van het beleid van het Mi-
nisterie van Financiën zoals verankerd in de Wft en het Besluit Gedragstoezicht
financiële ondernemingen. Aanleiding voor het onderzoek zijn discussies in de
Tweede Kamer geweest, met name over de verantwoordelijkheid van financiële
instellingen. Een vraag die in deze discussies centraal heeft gestaan, is of er een
relatie bestaat tussen kredietreclames en de groei van het aantal gezinnen met
problematische schulden. Het belang dat aan dit vraagstuk in de Kamer wordt
gehecht, blijkt onder meer uit een motie die in oktober 2006 is ingediend door
15
het kamerlid Vietsch.1 Zij verzoekt om een verbod op kredietreclames voor per-
soonlijke leningen op televisie. De discussies en de motie hebben geleid tot het
verzoek om de regels voor kredietreclame te evalueren.
Onderzoek Ministerie van Financiën, AFM
In januari 2007 constateert het Ministerie van Financiën op basis van een onder-
zoek van AFM dat veel kredietreclames niet voldoen aan de gestelde eisen. AFM
geeft aan dat bij tweede beoordeling tweederde deel van de kredietreclame-
uitingen en prospectussen niet voldoet aan de gestelde eisen2. In een eerder
thema-onderzoek inzake verantwoorde kredietverstrekking3 constateert AFM dat
er door sommige banken, financieringsmaatschappijen en creditcardmaatschap-
pijen krediet is verleend aan consumenten (of aan hen de mogelijkheid is gebo-
den) terwijl dit met het oog op het voorkomen van overkreditering mogelijk niet
verantwoord was. Alle kredietverstrekkers hebben weliswaar acceptatiecriteria
ontwikkeld, maar op basis hiervan kan niet altijd goed worden getoetst. Bij nogal
wat kredietaanbieders wordt bij kredietverstrekking geen rekening gehouden met
betalingsachterstanden van bijvoorbeeld huur, hypotheek, alimentatie of belas-
tingen. Niet alle kredietaanbieders verdiepen zich in voldoende mate in de finan-
ciële achtergrond van de consument. Bovendien blijkt uit het AFM-onderzoek dat
door financiële instellingen krediet wordt verstrekt aan consumenten met een
besteedbaar inkomen dat dermate laag is, dat niet kan worden aangenomen dat
de lasten daarvan probleemloos door de consument kunnen worden gedragen.
Verder constateert de AFM dat de wettelijke voorwaarden met betrekking tot re-
clame-uitingen voor consumptief krediet door de meeste adverterende krediet-
verstrekkers niet worden nageleefd. In 2004 benadrukte de AFM al dat de wijze
waarop kredietverstrekkers reclame maken aandacht verdient. Met name is toen
ook aandacht gevraagd voor de volgende punten:
- Actierentes: een aantal kredietaanbieders noemt in reclame-uitingen rentes
die slechts gelden voor een beperkte doelgroep of een beperkte periode bin-
nen de totale looptijd van het krediet4.
- Aanvullende verplichte verzekeringen: kredietaanbieders kunnen als voor-
waarde stellen dat een consument bij een lening een verzekering afsluit. De
kosten hiervan worden in de reclame-uitingen nogal eens buiten beschouwing
gelaten. In voorkomende gevallen wordt de consument gevraagd de verzeke-
ringspremies vooraf in één keer te betalen in plaats van in maandelijkse ter-
mijnen, waardoor in geval van vervroegde aflossing toch de premie over de
gehele looptijd is betaald.
- Koppelverkoop: de AFM constateerde dat er aanwijzingen zijn dat er sprake
is van koppelverkoop, oftewel het verplicht afnemen bij een bepaalde ver-
strekker.
1 TK, 2006-2007, 29 942, nr.28.
2 AFM, Flitsevaluatie kredietreclame, januari 2007.
3 AFM, Verantwoorde kredietverstrekking, 2006.
4 In de transparantievereisten Wet financieel toezicht wordt dienaangaande gesteld:'Indien een
kredietaanbieder of -bemiddelaar in een reclame-uiting informatie verstrekt over een effectief
kredietvergoedingspercentage of over een kredietvergoeding die maar voor een beperkte duur
geldt ('actierente'), moet hij daarbij tevens aangeven hoe lang de actie duurt en wat de hoogte
van het effectief kredietvergoedingspercentage of de kredietvergoeding wordt ná de actieperiode'
(bron: AFM).
16
1.2 Vraagstelling van het onderzoek
De flitsevaluatie heeft de Kamer gesterkt in haar idee dat de wijze van opereren
door kredietverstrekkers aandacht verdient. De minister heeft aangegeven dat
met de voorgestelde brede evaluatie moet worden nagegaan of het huidige in-
strumentarium (wettelijke bepalingen) voldoende houvast biedt om financiële in-
stellingen ertoe te bewegen uitsluitend kredieten te verlenen onder verantwoorde
omstandigheden. Ook moet ermee worden nagegaan of de wettelijke voorwaar-
den met betrekking tot reclame-uitingen het gewenste effect hebben op het ge-
drag van consumenten. Deze brede evaluatie onderscheidt zich van de AFM-
evaluatie. Daar waar de AFM-evaluatie zich concentreerde op de vraag in welke
mate wetgeving wordt nageleefd, wordt hier de potentie van de bestaande regels
in beeld gebracht. Ongeacht de mate waarin ze worden nageleefd, wordt hier
nagegaan wat van de instrumenten verwacht kan worden.
In aanvulling op het eerder uitgevoerde onderzoek naar naleving van de Wft1
door financiële instellingen, heeft dit onderzoek tot doel inzicht te geven in de
effectiviteit van enkele bepalingen uit de Wft op het leengedrag van consumen-
ten. In het bijzonder wordt daarbij ingegaan op hoe kredietreclame dit gedrag
beïnvloedt. Extra wordt stilgestaan bij het effect van reclame op mensen die een
verhoogd risico lopen op overkreditering. De behoefte aan inzicht is vertaald in
de volgende centrale onderzoeksvragen:
1 Hoe lenen mensen die een risico lopen op overkreditering? (Welke krediet-
vormen kiezen zij en waarom?)
2 Hoe beïnvloedt kredietreclame het leengedrag van deze mensen? (Zet het
hen aan tot onverantwoord leengedrag, of biedt het hun meer inzicht in de
kredietmarkt?)
3 Hebben de beleidsinstrumenten2 vat op de kredietbeslissingen van deze men-
sen?
1.3 Onderzoeksaanpak
Afbakening
Het onderzoek richt zich primair op de het consumptief krediet dat valt onder de
Wft. Niet tot het gebied van het onderzoek behoren daarmee leenvormen met
hypothecaire zekerheid en kortlopende kredieten met een duur van minder dan 3
maanden, zoals roodstand op de betaalrekening, creditcard e.d. Gezien evenwel
de nauwe samenhang tussen roodstand, creditcards, klantenkaarten e.d. en de
andere vormen van consumptief krediet in relatie tot overkreditering wordt in dit
onderzoek ook aandacht geschonken aan de kortlopende vormen van consump-
tief krediet.
Typering overkreditering
Van overkreditering is sprake wanneer een consument niet meer aan zijn beta-
lingsverplichtingen kan voldoen zonder aanspraak te maken op de bestedings-
ruimte die nodig is om in de kosten voor fundamenteel levensonderhoud te voor-
1 Het gaat in dit AFM-onderzoek om de naleving van bepalingen uit de Wft voor zover die betrek-
king hebben op de preventie van overkreditering.
2 Prospectus, Reclamevoorwaarden, Zorgplicht (acceptatiebeleid), Maximum kredietvergoeding.
17
zien. Eerder onderzoek (Jungman, 2002; Von Bergh, 2006; Otten, 2006) leert
dat overkreditering in veel huishoudens het gevolg is van een combinatie van
problemen. Het zijn in veel gevallen problemen die ontstaan nadat een lening is
afgesloten. Dit onderzoek richt zich in de eerste plaats op overkreditering als di-
rect gevolg van het aangaan van een lening. Het laat de andere oorzaken zoals
die in de psychosociale en relationele sfeer kunnen ontstaan, buiten beschou-
wing. Het onderzoek moet in de eerste plaats inzicht geven in het leengedrag
van consumenten en de effectiviteit van beleidsinstrumenten om deze consu-
menten tot goede besluitvorming te laten komen.
Uitvoering
Het onderzoek is uitgevoerd onder verantwoordelijkheid van EIM BV door EIM,
IPM Research & Advies en Stratus. Alledrie de ondernemingen zijn een werk-
maatschappij van Panteia.
Onderzoeksopzet
De vraagstelling van het onderzoek is vanuit verschillende invalshoeken bena-
derd. In de eerste plaats is het leengedrag van consumenten en hun houding ten
opzichte van kredietreclames in beeld gebracht aan de hand van diepte-
interviews. In de zomer van 2007 zijn 25 gesprekken gevoerd door IPM met
mensen die zich oriënteren op een lening, mensen die een lening hebben, en
mensen met problematische schulden. De bijlage van dit rapport bevat een ver-
slag van de opzet en resultaten van dit onderdeel.
Parallel aan deze interviews hebben gesprekken plaatsgehad met maatschappe-
lijke en financiële instellingen (uitgevoerd door EIM). Deze gesprekken hebben
een beeld gegeven van het beleid dat door de betrokken instellingen wordt ge-
voerd om overkreditering te voorkomen. De bijlage bevat tevens een overzicht
van respondenten en de belangrijkste bevindingen.
Ten slotte is een internetenquête (Stratus) gehouden onder 2.446 mensen. Uit
deze groep is een groep van 1.256 mensen geselecteerd die een lening hebben
en/of die zich daarop oriënteren. In de bijlage is nadere informatie over de
steekproef opgenomen.
1.4 Doorgevoerde analyse, afbakening risicogroepen
De analyse heeft zich speciaal gericht op consumenten die in de afgelopen jaren
een lening hebben afgesloten die binnen de Wft valt, of die zich georiënteerd
hebben op een lening. Daarbinnen zijn twee bijzondere groepen van consumen-
ten te onderscheiden, te weten:
1 de groep risicoconsumenten;
2 de groep jongeren.
De groepen zijn afgebakend aan de hand van de uitkomsten van de gehouden
internetenquête. Voor het goede begrip van de analyses, die met name vanaf
hoofdstuk 4 worden behandeld, volgt hierna een korte toelichting op de afbake-
ning van de onderscheiden groepen.
18
De kredietconsument
De kredietconsument is de consument die een lopend krediet heeft in de zin van
de Wft. Om het gedrag van deze kredietconsument vast te stellen heeft een in-
ternetenquête plaatsgevonden onder 2.274 consumenten van 18 jaar en ouder.
Binnen deze steekproef waren er 1.046 respondenten, oftewel 46% van het tota-
le aantal ondervraagden, die aangemerkt konden worden als kredietconsument
(zie tabel 1).
Tabel 1 Opbouw van de steekproef internetenquête*
aantal
waarne- in pro-
mingen centen
totale deelname consumenten ouder dan 18 jaar 2.274 100
- waarvan met geen enkele lening of oriëntatie op kredieten afgelopen 5 jaar 1.004 44
- waarvan alleen oriëntatie op leningen 158 7
- waarvan met financiering door middel van afbetalingsregelingen 281 12
- waarvan met leningen in de zin van de Wft 1.046 46
* Let wel: een deel van de kredietconsumenten heeft zowel een afbetalingsregeling, als een of
meer leningen in de zin van de Wft.
Bron: EIM.
De bijzondere groepen
Binnen de groep kredietconsumenten zijn twee bijzondere deelgroepen te onder-
scheiden, te weten de jongere kredietconsumenten en de risicoconsumenten (zie
ook tabel 2):
- jongere kredietconsument: een kredietconsument in de leeftijdsgroep 18 tot
en met 25 jaar;
- risicoconsument: een kredietconsument die heeft aangegeven nu of in de af-
gelopen 3 jaar problemen te hebben (gehad) met het aflossen van de lening
en die daarnaast nu net kan rondkomen met zijn budget op maandbasis, of
die hiermee nu niet kan rondkomen (zie ook bijlage I). Binnen de groep risi-
coconsumenten kan een onderscheid gemaakt worden naar consumenten met
een laag risico, met een verhoogd risico en kredietconsumenten met 'een
naar verwachting feitelijke overkreditering'.
19
Tabel 2 Verdeling van kredietconsumenten naar risicogroep (n = 1046)
percen-
risicogroep tage
geen risico 59
laag risico (zit nu niet in lastige schuldenpositie, maar kan niet of maar net rondkomen) 27
verhoogd risico (zit nu in een lastige schuldenpositie) 9
naar verwachting feitelijk overgekrediteerd (best case)* 5
* Voor een verdere toelichting hierop of en uitwerking hiervan wordt verwezen naar hoofdstuk 5
en bijlage I.
Bron: EIM.
Let wel: ruim begrip risicoconsument
Voor de goede orde: de groep risicoconsumenten is hiermee veel ruimer gedefi-
nieerd dan gebruikelijk. Voor deze afbakening is gekozen vanuit de veronderstel-
ling dat de instrumenten van de overheid binnen het kader van de Wft zijn ge-
richt op verantwoorde kredietverstrekking en daarmee op het inperken van de
kans op overkreditering. Door in het onderzoek de groep van kredietconsumen-
ten met een zekere kans op overkreditering (laag, verhoogd, of naar verwachting
feitelijk) centraal te stellen, wordt het beste inzicht geboden in het gedrag van
de gehele groep van consumenten die relevant geacht mag worden voor het be-
leid gericht op verantwoorde kredietverstrekking.
1.5 Opbouw van het rapport
Het rapport is als volgt opgebouwd:
- Hs. 1 behandelt de achtergrond van het onderzoek, geeft het doel, benoemt
de centrale onderzoeksvragen en geeft in het kort de onderzoeksaanpak
weer.
- Hs. 2 schetst de beleidsachtergrond van het onderzoek toegespitst op het lo-
kale overheidsbeleid en het beleid van de betrokken ministeries (SZW en Fi-
nanciën).
- Hs. 3 behandelt de schulden in Nederland en biedt op basis van macrogege-
vens een beeld van de ontwikkeling van het consumptief krediet sedert 1998.
- In hs. 4 wordt ingegaan op de kredietconsument op basis van het in het ka-
der van dit onderzoek uitgevoerde veldwerk (de internetenquête, de ge-
sprekken met individuele deskundigen en de gesprekken met (vertegenwoor-
digers van) kredietverstrekkers en maatschappelijke instanties.
- Vervolgens wordt in hs. 5 ingezoomd op de risicoconsument i.e. de consu-
ment die aangeeft of indiceert nu problemen te hebben met het voldoen aan
zijn financiële verplichtingen in samenhang met zijn lopende leningen.
- Hs. 6 gaat in op de effectiviteit van de vier beleidsinstrumenten met betrek-
king tot het preventief tegengaan van overkreditering.
- De eindconclusies met betrekking tot de drie kernvragen voor dit onderzoek
worden geformuleerd in hs. 7.
Verder zijn in het rapport vier bijlagen opgenomen:
20
- Bijlage I: hierin is weergegeven hoe de populatie van risicoconsumenten is
gedefinieerd en herleid uit de gehouden webenquête.
- Bijlage II: hierin worden de belangrijkste impressies weergegeven uit de ge-
houden interviews met kredietverstrekkers en andere instanties.
- Bijlage III: hierin is weergegeven hoe de steekproef van kredietconsumenten
is samengesteld.
- Bijlage IV: hierin is het verslag opgenomen dat IPM heeft opgesteld naar
aanleiding van de gesprekken die IPM heeft gehouden met kredietconsumen-
ten.
- Bijlage V: overzicht geraadpleegde literatuur.
21
2 Beleid tegen overkreditering
2.1 Inleiding
Verschillende overheden hebben verantwoordelijkheden ten aanzien van het
voorkomen en bestrijden van overkreditering. In dit onderzoek staat het beleid
centraal dat gericht is op kredietverstrekkers, zoals dat mede wordt vormgege-
ven door het Ministerie van Financiën. Dit ministerie plaatst zichzelf daarmee he-
lemaal aan het begin van de keten van instellingen die zich met de problematiek
van overkreditering bezighouden. Door voorwaarden te stellen aan kredietver-
strekking probeert het Ministerie van Financiën ervoor te zorgen dat consumen-
ten voldoende informatie tot zich kunnen nemen om tot een voor hen juiste keu-
ze te komen, en dat verstrekkers zich verantwoordelijk gedragen. In de opeen-
volgende schakels in de keten spelen achtereenvolgens ook het Ministerie van
Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW), lokale instellingen, alsmede het Minis-
terie van Justitie (voor de uitvoering van de Wet Schuldsanering Natuurlijke Per-
sonen (WSNP)) een rol. Met name op lokaal niveau ligt het zwaartepunt van de
directe hulp aan mensen die in een overkrediteringssituatie zijn terechtgekomen.
Alvorens in te gaan op het beleid van het Ministerie van Financiën wordt een
overzicht gegeven van het totale beleidsveld.
2.2 Lokaal beleid: hulp aan mensen met schulden
Gemeenten zijn in beginsel autonoom als het gaat om het vormgeven van het
beleid ten aanzien van schuldhulpverlening. Gemeenten stellen zelf hun regels op
dit terrein vast. Voor de uitvoering hiervan kunnen zij putten uit verschillende
bronnen, zoals het gemeentefonds, de middelen die gemeenten overhouden uit
het inkomensdeel van de WWB, het Werkdeel WWB voor zover het wordt ingezet
als reïntegratievoorziening, en ook uit eigen middelen. Er bestaan tussen ge-
meenten grote verschillen in de intensiteit waarmee hulp wordt aangeboden. De-
ze verschillen komen onder meer tot uiting in de wijze waarop gemeenten over-
gekrediteerde burgers begeleiden in het zogenoemde minnelijke traject. Dit tra-
ject is landelijk beschreven als een voorportaal van de WSNP. Het moet voorko-
men dat een rechter een faillissement uitspreekt, waarna een schuldenaar onder
streng financieel regime wordt gesteld. Vaak wordt een dergelijk regime onwen-
selijk geacht, omdat het weinig ruimte biedt om aandacht te besteden aan de
oplossing van andere problemen waar deze huishoudens vaak mee zitten. Met
name in grote gemeenten bestaat een actieve benadering. Men spreekt daar ook
wel van 'ommanteling' van de schuldenaar, wat inhoudt dat de schuldenproble-
matiek in samenhang met de andere problemen in een huishouden wordt aange-
pakt. Lokale partijen die elkaar veelvuldig treffen in dergelijke minnelijke trajec-
ten, zijn de gemeentelijke kredietbank, de gemeentelijke afdeling 'Sociale Zaken
en Werkgelegenheid' en het maatschappelijk werk.
Ter ondersteuning van een actieve benadering van schuldenproblematiek binnen
gemeenten heeft een aantal belangenverenigingen gezamenlijk een handreiking
'Integrale Schuldhulpverlening' ontwikkeld. Hierin worden vier vormen van
schuldhulp onderscheiden. Dit zijn in volgorde van intensiteit: budgetbegelei-
ding, budgetbeheer, schuldbemiddeling en schuldsanering. Begeleiding is de
meest vrijblijvende vorm. Dit is bedoeld voor mensen die in een positie zitten
waar de kans op betaalachterstanden aanwezig is. Budgetbeheer is een actievere
23
vorm van preventieve begeleiding. Hierbij wordt een rekening geopend bij de
Gemeentelijke Kredietbank en zorgt deze ervoor dat bepaalde periodieke betalin-
gen tijdig worden uitgevoerd. Met schuldbemiddeling wordt de hulp bedoeld zoals
die wordt aangeboden in het kader van het minnelijke traject. Indien het minne-
lijke traject niet met succes kan worden afgerond, is schuldsanering mogelijk
volgens de WSNP.
Ongeveer een derde van de gemeenten biedt schuldenaars integrale hulp. Onge-
veer de helft van de Nederlandse gemeenten biedt op onderdelen hulp zonder
dat deze bewust op elkaar worden afgestemd. Zeventien procent van de ge-
meenten voert geen beleid ten aanzien van de schuldhulpverlening.1 De afgelo-
pen jaren zijn meer gemeenten zich actiever gaan opstellen (Brummelkamp,
Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid