Centraal Planbureau ~C'ntr""l Planbureau
Kennisinstituut voor Mobiliteitsbeleid
Milieu- en Natuurplanbureau ~ KennisinslitoUl '1ecr ,\\obilîteitsbelekl
Ruimtelijk Planbureau
Natuur
au
Datum 28 september 2007
Aan Ministerie van Verkeer cn Waterstaat
Advies over de Lange termijnverkenning Schiphol
Samenvatting
De Minister van Verkeer en Waterstaat heeft drie planbureaus en het KiM om een gezamenlijk
advies gevraagd over het onderzoek in het kader van het Project Lange termijnverkenning
Schiphol. De Minister vraagt om een toets op twee uitgebrachte rapporten:
1. De probleemanalyse opgesteld door de Ministeries van VenWen VROM;
2. De inventarisatie van opties opgesteld door de Schiphol Group.
Verder vraagt de Minister advies over de inrichting van het vervolgonderzoek. De bureaus
voldoen met deze notitie graag aan het verzoek.
De probleemanalyse opgesteld door de Ministeries van VenWen VROM
De probleemanalyse heeft een heldere structuur, waarbinnen de functies van Schiphol als
vervoersknooppunt en als vestigingsplaats worden bestudeerd. Alle maatschappelijke en
economische knelpunten die zouden kunnen ontstaan als Schiphol blijft opereren binnen de
huidige fysieke en milieu capaciteit worden benoemd.
Desondanks is een aantal aspecten onderbelicht of onvoldoende uitgewerkt. Zo richt de
analyse zich hoofdzakelijk op 2020. Dat is te beperkt. Het oplossen van knelpunten is een
moeilijke en vaak kostbare zaak. Dan is het niet genoeg om te weten dát een knelpunt zal
ontstaan. Essentieel is ook de vraag wannéér het knelpunt zal ontstaan. Daarom adviseren wij
een meer uitgewerkte schets te maken van de mogelijke ontwikkelingen tot 2040, hoe onzeker
die ook zijn. Ook de analyse voor het jaar 2020 laat wat betreft de geschetste ontwikkelingen te
wensen over. Men gaat uit van een capaciteit van 640 000 vliegtuigbewegingen per jaar. Dat
zouden er, afhankelijk van de ontwikkeling van de technieken die gebruikt worden bij het
verkeersmanagement, ook beduidend meer of minder kunnen zijn. Uit de probleemanalyse
spreekt een zekere angst voor onzekerheden; dat kan uiteindelijk contraproductief uitpakken.
De inventarisatie van opties opgesteld door de Schiphol Group
De Schiphol Group heeft een aantal belangrijke opties in beeld gebracht. Centmal staat de
uitbreiding van de baancapaciteit op de Nederlandse vliegvelden. Schiphol Group denkt in
eerste instantie vooral aan een parallelle Kaagbaan op Schiphol, eventueel een verlengde
Oostbaan, maar geen tweede Polderbaan. Daarnaast wordt gewezen op de mogelijkheid
regionale velden intensiever te gebruiken, met name Lelystad. Verder zou er op niet al te lange
termijn behoefte zijn aan een tweede passagiersterminal op Schiphol en uitbreiding van het
vmchtareaal. Voorts pleit Schiphol Group voor een beheerste ontwikkeling van de visit-costs
(heffingen, regels), een verbetering van de landzijdige bereikbaarheid van de vliegvelden en
aandacht voor maatregelen die een duurzame ontwikkeling gamnderen.
Wat betreft verbetering van de landzijdige bereikbaarheid pleit Schiphol Group voor
uitbreiding van de capaciteit van de rijkswegen, een hogesnelheidslijn Amsterdam-Frankfurt en
een verbeterde OV-verbinding Bollenstreek-Lelystad. Het zijn stuk voor stuk projecten die een
veel breder analysekader vereisen dan het Schiphol onderzoek. Ze zouden beter op hun eigen
merites beoordeeld kunnen worden, wel aangevuld met gevoeligheidsanalyses om de eventuele
interactie met de groeiopties voor Schiphol en de regionale velden in beeld te brengen.
Bij maatregelen die een duurzame ontwikkeling kunnen garanderen, kan men denken aan
aanpassing van de landingsprocedures, het stelsel van geluids- en emissienormen en
selectiviteitsmaatregelen zoals heffingen op vliegtuigen die veel geluid produceren. Deze
komen grotendeels al aan bod in twee andere onderzoeksprojecten van het ministerie, namelijk
het Korte termijnproject Schiphol en het Middellange termijnproject Schiphol.
Voor de omvang en/of de benutting van de baancapaciteit op de Nederlandse vliegvelden
pleiten wij ervoor om in eerste aanleg uit te gaan van een aanmerkelijk breder scala aan opties
dan genoemd door Schiphol Group. Met behulp van quick-scan kosten-batenanalyses kan uit
alle opties een beperkt aantal kansrijke opties worden geselecteerd die meer in detail
geanalyseerd zouden moeten worden met een integrale maatschappelijke kosten-batenanalyse.
Wij denken dat het in eerste aanleg ook zinvol is te kijken naar de mogelijkheden voor een
herschikking van het banenstelsel op Schiphol, krimp of (gedeeltelijke) nachtsluiting, een
selectiever gebruik, maar ook de eventuele aanleg van twee extm banen. Voorts is het de moeite
waard ook de mogelijkheid te verkennen om andere regionale velden dan Lelystad in te zetten.
Ook kan men denken aan (nu nog) militaire velden en/of velden juist over de grens. Voor het
banenstelsel van Schiphol en Lelystad zou zeker ook gekeken moeten worden naar uitstel- en
faseringsvarianten.
2
De inrichting van het vervolgonderzoek
Voor de evaluatie van opties pleiten wij voor een integrale aanpak waarin alle relevante
aspecten, zoals de internationale bereikbaarheid, de ruimtelijke aspecten, het milieu, de
leefomgeving en de economie, op een evenwichtige manier aan bod komen. De techniek van
kosten-batenanalyse is daartoe het geëigende instrument. Wel is enig extra voorbereidend
onderzoek aan te bevelen, op punten die tot voor kort onderbelicht zijn gebleven in kosten
batenanalyses, zoals de monetaire waardering van geluidshinder en gezondheidseffecten en de
indirecte effecten van de luchthaven op de economie in de directe omgeving. Indien deze
effecten niet-monetariseerbaar blijken, kunnen ze wel inzichtelijk gemaakt worden door ze
bijvoorbeeld kwantitatief te beschrijven (aantal gehinderden) enlof de effecten op te nemen in
een eindoverzicht. De kosten-batenanalyse inclusief de kwantitatief beschreven effecten dient
als basis voor een goede politieke besluitvorming.
Onzekerheden, over de demografische ontwikkeling en de economische groei, over
marktverhoudingen in de luchtvaart en vooral ook over de ontwikkeling van de technologie,
spelen een belangrijke rol. In het verleden heeft wel de neiging bestaan, en bij sommigen
bestaat ze nog steeds, om de ogen te sluiten voor onzekerheden. Het is beter om de
onzekerheden duidelijk te benoemen en ze te verwerken in scenario's, eventueel aangevuld met
gevoeligheidsanalyses voor specifieke onzekerheden. De Welvaart en Leefomgevingsscenario's
(WLO-scenario's) zijn hiervoor uitermate geschikt, met dien verstande dat de uitgangspunten
voor 2040 mogelijk nog enige aandacht vergen. Merk op dat, conform de aanbeveling van de
Commissie Wolfson uit 2002, één van deze vier scenario's een 'Schiphol-no-hub' scenario is.
Wellicht kan de reële optie theorie gebruikt worden om de waarde te bepalen van
ruimtelijke reserveringen op of nabij Schiphol.
Het is de vraag of het wel zo verstandig is om het Schiphol onderzoek in twee delen te
knippen met maatregelen voor de korte en middellange termijn en maatregelen voor de lange
termijn. De interactie zou wel eens dermate groot kunnen zijn, en daarmee de moeite die men
zich in beide onderzoeksprojecten moet getroosten om die interactie recht te doen, dat
samenvoeging van beide onderzoeken zou lonen.
De bureaus hopen dat dit advies zal bijdragen aan een wetenschappelijk verantwoorde
onderzoeksopzet die uitmondt in beleidsrelevante informatie voor alle betrokken partijen.
---
1 Inleiding
De vragen
De Minister van Verkeer en Waterstaat heeft drie planbureaus en het KiM! advies gevraagd
over het onderzoek in het kader van het Project Lange terrnijnverkenning Schiphol (zie bijlage
1). De Minister vmagt om een toets op twee uitgebmchte mpporten: een probleemanalyse
opgesteld door de Ministeries van VenWen VROM2 en een inventarisatie van opties opgesteld
door de Schiphol Group3. Verder vmagt de Minister om advies over de inrichting van het
vervolgonderzoek. De bureaus voldoen met deze notitie gmag aan het verzoek.
Door de jaren heen hebben deze bureaus door hun eigen onderzoeksrapporten bijgedmgen aan
de beleidsdiscussies over Schiphol.4 Gezien de specifieke deskundigheid van elk van de bureaus
zijn daarbij veel uiteenlopende aspecten belicht, zoals de internationale bereikbaarheid, de
ruimtelijke aspecten, het milieu, de leefomgeving en de economie. Ook in dit advies zullen die
aspecten evenwichtig aan bod komen.
De Minister specificeerde zijn verzoek als volgt: "Deze toets zou zich toe moeten spitsen op de
mate waarin de probleemanalyse compleet is en de problemen helder en goed onderbouwd in
kaart zijn gebracht (validatie probleemanalyse). Ten behoeve van fase 2 hecht ik waarde aan de
visie van de planbureaus op twee specifieke punten. Zijn er, buiten de door sector genoemde
opties, nog relevante opties die beschouwd kunnen worden? Welke elementen enfactoren
worden van belang geacht bij de afweging van de opties en hoe bij die afweging om te gaan met
onzekerheden als gevolg van intemationale marktdynamiek en lange termijn ontwikkelingen?"
De bureaus hebben dit verzoek vertaald in drie concrete vragen:
1. Is het een goede probleemanalyse?
2. Zijn alle relevante opties goed in beeld gebmcht?
3. Hoe moeten de relevante opties worden geëvalueerd, rekening houdend met onzekerheden?
1 Het Centraal Planbureau (CPB), het Milieu en Natuurplanbureau (MNP), het Ruimtelijk Planbureau (RPB) en het
Kennisinstituut voor Mobiliteitsbeleid (KiM).
2 Ministeries van VenWen VROM, Probleemanalyse lange termijn verkenning Schiphol, juni 2007.
3 Schiphol Group, Een wereldwijd netwerk voor een concurrerende randstad; Lange termijn visie op de ontwikkeling van de
mainport Schiphol, mei 2007.
4 Het komt onder andere tot uiting in de volgende publicaties. Centraal Planbureau, 2002, Gevolgen van uitbreiding
Schiphol; Een kengetallen kosten-batenanalyse. Mark Lijesen et al., 2006, Geluidsnormen voor Schiphol; een
welvaartseconomische benadering, CPB document 116. Kennisinstituut voor Mobiliteitsbeleid, 2007, Synergie tussen de
mainports? Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu, 1998, Schiphol binnen milieugrenzen. Beoordeling van
groeimogelijkheden op Schiphol binnen de PKB-randvoorwaarden voor geluid en externe veiligheid voor de periode tot
2020, RIVM-rapport 408130004. Milieu- en Natuurplanbureau, 2005, Het milieu rond Schiphol 1990-2010; Feiten en cijfers.
Milieu- en Natuurplanbureau, 2006, Opties voor het Schipholbeleid. Balans tussen binnen- en buitengebied. Ruimtelijk
Planbureau, 2005, Verkenning regionale luchthavens. Ruimtelijk Planbureau, 2007, De toekomst van Schiphol.
4
Deskundigheid
De bureaus hadden betrekkelijk weinig tijd voor het opstellen van dit advies. Daardoor was er,
behoudens een bezoek aan Schiphol d.d. 19 juli 2007, geen tijd voor consultaties. Met name
was er ook geen tijd voor raadpleging van buitenlandse deskundigen die enige afstand hebben
tot het onderwerp. Dit laatste is overigens een algemeen punt van zorg. De deskundigheid op
het gebied van de luchtvaart is in Nederland geconcentreerd bij een beperkt aantal betrokkenen
en een kleine groep onderzoekers. Het is aan te bevelen om in de toekomst althans een deel van
het onderzoek uit te laten voeren door buitenlandse consultants/instituten.
De tijdshorizon
Het verzoek van de Minister heeft betrekking op de opties voor de lange termij n, dat is ruwweg
2020 en later. Ook al ligt 2020 nog ver weg, toch is het goed dat daar nu al aandacht aan wordt
besteed. Ten eerste omdat enkele opties een betrekkelijk lange voorbereidingstijd vergen. Ten
tweede omdat sommige opties met hoge kosten gepaard gaan en daardoor nagenoeg
onomkeerbaar zijn. Dan gaat het niet alleen om de vraag óf een project uitgevoerd moet
worden, maar vooral ook wanneer. Voor de evaluatie van dit type projecten is een
langetermijnperspectief noodzakelijk.
Relatie met andere onderzoekstrajecten
Bijna gelijktijdig met de langetermijnverkenning laat het ministerie onderzoek doen naar opties
voor de korte en de middellange termijn waarin maatregelen om de rnilieucapaciteit en de
baancapaciteit beter te benutten centraal staan. De vraag rijst ofhet onderzoek en de
besluitvorming over Schiphol inderdaad in stukken geknipt kûnnen worden. In de volgende
hoofdstukken komen we op deze vraag terug, maar gezien het belang ervan willen we hier
alvast enkele inleidende opmerkingen maken.
De opties voor de middellange termijn kunnen zonder enig bezwaar afzonderlijk onderzocht
worden als ze zonder noemenswaardige kosten omkeerbaar zouden zijn. De maatregelen
kunnen dan na een jaar immers toch weer, zonder kosten, teruggedraaid worden.5 In de praktijk
echter bestaan er nauwelijks of geen maatregelen die zonder noemenswaardige kosten
teruggedraaid kunnen worden.6
De meest gebruikelijke situatie is dat maatregelen voor de middellange termijn, zoals een
intensiever baangebruik, een blijvend effect zullen hebben op de maatregelen voor de lange
termijn, zoals uitbreiding van het aantal banen, en andersom. Dan is het van het grootste belang
dat de onderlinge samenhang helder over het voetlicht gebracht wordt (zie het onderstaande
tekstkader).
5 In dat geval kan men de analyse ook beperken tot één nabijgelegen steekjaar.
6 Het gaat hier om maatschappelijke kosten in brede zin: als door een verandering in het baangebruik een deel van de
omwonenden minder hinder ondervindt, dan zal het moeilijk zijn die maatregel weer terug te draaien.
---
Als de onderlinge samenhang erg groot is, bijvoorbeeld als een intensiever baangebruik
uitbreiding van het aantal banen nagenoeg overbodig zou maken, en andersom, dan is het
omwille van de consistentie aan te bevelen om beide opties, zowel afzonderlijk als in
onderlinge samenhang, te analyseren in het kader van één enkel onderzoeksproject.
Splitsen in deelonderzoeken of juist niet?
In het algemeen is het verstandig een complex project, voor zover technisch mogelijk, analytisch te splitsen in
deelprojecten. De OEI-leidraad schrijft dit ook voor om te voorkomen dat "de winst van het ene onderdeel het verlies
van een ander onderdeel verbergt".? Wel is het dan zaak in een gevoeligheidsanalyse te onderzoeken in hoeverre de
effecten van het ene deelproject afhangen van uitvoering van de andere deelprojecten. Dit vereist dat men voor project
A eerst de effecten schetst indien project B niet uitgevoerd zou worden, en vervolgens de effecten indien project B wel
uitgevoerd zou worden. Hetzelfde doet men voor project B, enz. Dit geeft de beleidsmakers alle noodzakelijke
informatie. Op basis daarvan kunnen zij ervoor kiezen één besluit te nemen over het totaal of afzonderlijke besluiten
over elk van de onderdelen.
Omgaan met onzekerheden
Bij de opties voor de lange termijn zal zeker gekeken moeten worden naar de effecten over een
reeks van jaren. Onzekerheden, over de demografische ontwikkeling en de economische groei,
over marktverhoudingen in de luchtvaart en vooral ook over de ontwikkeling van de
vliegtuigtechnologie (geluid, emissies) en de technieken voor landen en opstijgen, spelen
daarbij een belangrijke rol. In het verleden heeft wel de neiging bestaan, en bij sommigen
bestaat ze nog steeds, om de ogen te sluiten voor onzekerheden en de analyse slechts te baseren
op één (wenselijk) scenario.8 Mathijssen et al. roepen onderzoekers en beleidsmakers op de
druk te weerstaan tot het bieden van schijnzekerheid.9 Het leidt tot onproductief onderzoek en
slecht onderbouwde besluiten.
Het is beter de onzekerheden duidelijk te benoemen en ze te clusteren in scenario's. 10 Dan
kan men kijken of de voorgenomen maatregelen effectief zijn in alle scenario's, in geen enkel
scenario of in slechts enkele van de scenario' s. In het eerste geval krijgt de maatregel het
predicaat 'no regret', in het tweede geval is het beter de maatregel niet uit te voeren. In het
laatste geval is een fasering aan te bevelen: stel de duurste onderdelen uit tot meer duidelijk
wordt over de feitelijke ontwikkeling. Op de verschillende onzekerheden en hoe daar mee om te
gaan, komen we terug in de volgende hoofdstukken.
7 Eijgenraam, Koopmans, Tang en Verster, 2000, Evaluatie van infrastructuurprojecten, Leidraad voor kosten-batenanalyse,
p.190,
8 Zie de kritiek van de Algemene Rekenkamer op de gang van zaken bij de voorbereiding van de PKB Schiphol en
Omgevin9 van december 1995 (KST31493, vergaderjaar 1998-1999 2Ei 265, nrs. 1-2),
9 Mathijssen, Petersen, Besseling, Rahman en Don (red.), 2007, Omgaan met onzekerheid in beleid, CPB/MNP/Rand, p. 71
'0 Zie oof; het eindrapport van de Adviescommissie Economische Effectrapportage Ontwikkeling Nationaie Luc:hthaven (Cie.
Wolfson), april 2002.
6
Europees beleid
Onze aandacht gaat primair uit naar de beleidskeuzes voor de Nederlandse overheden. Het
Europees beleid, hoe onzeker ook, is daarbij een gegeven randvoorwaarde. Op enkele punten
vragen we wel aandacht voor mogelijkheden die een Europees initiatief zou bieden.
Hoofdstukindeling
In het volgende hoofdstuk zullen we eerst aandacht besteden aan de probleemanalyse wals die
door de ministeries is opgesteld. Het is op zich een goede zaak dat er een probleemanalyse
gemaakt is. Alleen met een gedegen probleemanalyse kan men doelgericht weken naar
oplossingsrichtingen. Dat neemt niet weg dat we enkele kritische kanttekeningen willen
plaatsen bij het uitgevoerde onderzoek. In hoofdstuk 3 bespreken we de opties die aangedragen
zijn door Schiphol Group. De rapportage door Schiphol is helder, maar een kritische
beschouwing over de aangedragen opties is zeker op zijn plaats. Ten slotte doen we in
hoofdstuk 4 een aantal aanbevelingen voor de manier waarop de opties het best geanalyseerd
kunnen worden, op basis van de ervaring die we de afgelopen jaren hebben opgedaan met
projectevaluaties op diverse terreinen.
Tot slot
Dit advies is niet zozeer gericht op de procedurele en bestuurlijke aspecten van het project. Het
is eerst en vooral gericht op de inhoudelijke aspecten van de keuzes die voorliggen. Daarbij
spreken de bureaus uitdrukkelijk geen enkele voorkeur uit voor welke optie dan ook. Het is
slechts een advies over de vraag hoe men het onderzoek naar de effecten van de verschillende
opties het beste aan wu kunnen pakken. De bureaus hopen dat dit advies zal bijdragen aan een
wetenschappelijk verantwoorde onderzoeksopzet die uitmondt in beleidsrelevante informatie
voor alle betrokken partijen.
---
2 Probleemanalyse
Inleiding
Met de probleemanalyse zet het Rijk een eerste stap in het besluitvormingsproces over de
langetermijnontwikkeling van de mainport Schiphol. In de probleemanalyse worden de functies
van Schiphol als vervoersknooppunt en als vestigingsplaats geanalyseerd. Daarbij is aandacht
voor de ontwikkeling van de capaciteit, het netwerk van verbindingen, het investeringsklimaat
en het leefklimaat. De probleemanalyse formuleert de maatschappelijke en economische
knelpunten waarmee Nederland zal worden geconfronteerd als Schiphol moet opereren binnen
de huidige beschikbare fysieke en milieu capaciteit.
De drie planbureaus en het KiM onderstrepen het belang van een goede probleemanalyse aan
het begin van de beleidsontwikkeling. Het is dan ook lovenswaardig dat in het beleidstraject
voor de toekomstige ontwikkeling van Schiphol een dergelijke analyse is opgesteld. De
voorliggende probleemanalyse heeft een heldere structuur, waarin alle knelpunten zijn
benoemd. Hoewel de algemene indruk van de probleemanalyse positief is, is een aantal
aspecten onderbelicht gebleven of niet voldoende uitgewerkt.
Doorkijk naar 2040
Een punt van kritiek is dat de probleemanalyse zich hoofdzakelijk richt op de knelpunten in het
jaar 2020. Voor robuuste beleidskeuzes voor de lange termijn is het van belang een substantieel
langere tijdshorizon (tot minimaal 2040) te nemen. De vraag naar luchtvaart in 2040 wordt wel
kort aangestipt, maar er wordt in de probleemanalyse niet ingegaan op zaken als
woningbehoefte, emissies of geluidshinder in 2040. Hoewel de onzekerheden al groot zijn voor
het jaar 2020 en nog groter voor de periode erna, mag dit geen reden zijn om aan die lange
termijn voorbij te gaan. De knelpunten zouden er door allerlei ontwikkelingen in 2040 anders
uit kunnen zien dan in 2020.
Voor de knelpunten op het gebied van geluid, milieu, ruimte enzovoorts in 2040 hadden ook
scenario's, al dan niet gebaseerd op de WLO-scenario's, kunnen worden opgesteld. Om de
opties vanuit de sector goed te kunnen evalueren, is het tevens van groot belang helder voor
ogen te hebben welke knelpunten zich wanneer gaan voordoen.
Milieu- en fysieke capaciteit in 2020 en 2040
In de probleemanalyse wordt gesteld dat de milieucapaciteit lager is dan de fysieke capaciteit.
Hoewel dat zeker waar is op de korte termijn, is onzeker in hoeverre dit ook op de lange termijn
het geval zal zijn. Er zijn immers technologische ontwikkelingen denkbaar, al dan niet
gestimuleerd door de overheid, waarbij dit niet het geval is. Diverse lopende
techllologieprogramma's (bijvoorbeeld ACARE van de EU) zetten in op een flinke reductie van
8
de geluidsbelasting door de luchtvaart. De kans op een technologische doorbraak nà 2020 moet
worden verkend. In de probleemanalyse wordt verder uitgegaan van een fysieke capaciteit van
circa 640 000 vliegbewegingen per jaar in 2020. Gegeven onzekerheden over de ontwikkeling
van de techniek die gebruikt wordt bij het verkeersmanagement, zou het beter zijn door middel
van scenario's een bandbreedte te schetsen voor 2020 èn voor 2040.
Hubfunctie Schiphol
De probleemanalyse besteedt aandacht aan verschillende ontwikkelingen op de luchtvaartmarkt,
zoals liberalisering, de opkomst van [ow cost airlines, nieuwe vliegtuigtypen enzovoorts. Deze
ontwikkelingen kunnen een kans, maar ook een bedreiging vormen voor de
langetermijnontwikkeling van het netwerk en de hubstatus van Schiphol. Groei van Schiphol
biedt daardoor geen garantie dat de netwerkkwaliteit en hubstatus op de lange termijn in stand
gehouden wordt. Om dit in te kunnen schatten is het van belang te schetsen hoe bepaalde
kansen en bedreigingen uitpakken voor concurrerende luchthavens; daaraan wordt nu geen
aandacht besteed.
Voor Schiphol wordt bovendien één belangrijke onzekerheid niet benoemd. Namelijk het
strategische gedrag van home carrier Air FranceIKLM. Bij bepaalde ontwikkelingen zou
Air France/KLM kunnen besluiten de hubfunctie te concentreren op Charles de Gaulle. Dit kan
grote consequenties hebben voor de ontwikkeling van Schiphol, indien andere
luchtvaartmaatschappijen de ontstane ruimte niet opvullen.
Security
Het beveiligingsaspect wordt niet of nauwelijks beschreven. Als de Randstad voor haar
internationale bereikbaarheid afhankelijk is van één grote mainport, is zij mogelijk kwetsbaar
voor terroristische aanslagen. Zowel vanwege de grotere magneetwerking, als vanwege de
afhankelijkheid van één voorziening. Een multi-airportsysteem met meerdere relatief grote
luchthavens lijkt bijvoorbeeld minder kwetsbaar. Daar staat tegenover dat één grote mainport
mogelijk efficiënter te beveiligen is dan een set van meerdere relatief grote luchthavens.
Dergelijke overwegingen zijn niet terug te vinden in de probleemanalyse. Tevens is onduidelijk
of in de vraagprognoses rekening is gehouden met eventuele effecten van verscherpte
veiligheidsmaatregelen. Het is denkbaar dat de aantrekkelijkheid van het reizen per vliegtuig
daardoor afneemt, waardoor de vraag minder snel zal groeien.
Landzijdige bereikbaarheid
De knooppuntfunctie van Schiphol wordt vooral vanuit de luchtzijdige kant benaderd, terwijl
Schiphol ook een knooppunt is voor transfer van personen en goederen tussen allerlei
landzijdige modaliteiten en het luchtzijdige vervoer (en ook tussen landzijdige modaliteiten
onderling). Er wordt aangegeven dat verslechtering van de bereikbaarheid heeft geleid tot een
---
verkleining van de catchment area en dat maatregelen nodig zijn om de bereikbaarheid te
verbeteren. Er wordt geen aandacht besteed aan de vraag of de investeringen in het kader van
het MeeIjarenprogramma Infrastructuur, Ruimte en Transport (MIRT) en het
Urgentieprogramma Randstad (UPR) toereikend zullen zijn, om de bereikbaarheid van Schiphol
op peil te houden gegeven de mogelijke verdubbeling van het aantal reizigers dat in- of
uitcheckt op Schiphol en de toename van de luchtvrachtstroom.
Als groei op regionale vliegvelden als optie wordt meegenomen, dan zal ook daar verkend
moeten worden of de ontwikkeling van de landzijdige bereikbaarheid past bij de groei van
dergelijke vliegvelden.
Evenwichtige presentatie van effecten
In de probleemanalyse wordt een aantal kosten en baten van het vliegverkeer op een niet
evenwichtige manier gepresenteerd. Met gemonetariseerde reistijdverliezen wordt enerzijds een
indicatie gegeven van de maatschappelijke kosten van vraaguitval door capaciteitstekort.
Anderzijds wordt dit niet gedaan voor de maatschappelijke baten als gevolg van minder externe
effecten, noch wordt op een andere manier een indicatie gegeven van de verminderde
milieubelasting die in dat geval optreedt. Ook de kosten van ruimtebeslag door Schiphol als
gevolg van wnering worden niet genoemd.
Daarnaast wordt uit recent onderzoek van het CPB over de geluidsnormen voor Schiphol de
conclusie overgenomen dat het al snel onvoordelig is de omvang van het vliegverkeer te
beperken. Er wordt daarentegen niet vermeld dat in dat CPB-onderzoek ook de conclusie werd
getrokken dat het wnder de omvang van het vliegverkeer te beperken mogelijk moet zijn de
geluidshinder substantieel te verminderen.
Een tweede onevenwichtigheid is dat in de probleemanalyse vooral wordt gekeken naar de
werkgelegenheidseffecten in de regio. Dat is logisch, gezien het belang van Schiphol in de
regionale werkgelegenheid. Toch zal, vanwege het beperkte arbeidsaanbod, groei op en rond
Schiphol deels ten koste gaan van werkgelegenheid elders. Voor een eerlijk beeld moeten ook
werkgelegenheidseffecten in andere regio's worden beschouwd. Het saldo van deze effecten
geeft een goed beeld van de werkgelegenheidseffecten op landelijk niveau.
Een evenwichtige presentatie is voor een probleemanalyse niet per se noodzakelijk. Later in het
proces zullen de oplossingsrichtingen worden getoetst. De planbureaus en het KiM bevelen aan
hiervoor de techniek van maatschappelijke kosten-batenanalyses te gebruiken (zie hoofdstuk 4).
Daarin is een evenwichtige presentatie wel noodzakelijk. De probleemanalyse had aan kwaliteit
kunnen winnen als de inhoud ervan iets beter had aangesloten bij de aanstaande afweging van
maatschappelijke kosten en baten.
10
3 Relevante opties.
Algemeen
In zijn brief vmagt de Minister advies over de vraag of alle oplossingsrichtingen gedekt zijn met
de opties die geschetst zijn door Schiphol Group. We gaan daarom eerst in op die opties en
vervolgens op mogelijke alternatieve oplossingsrichtingen.
Het Schipholdocument bevat vijf pijlers die het tekort aan (betrouwbare) baancapaciteit op
moeten lossen en daarnaast bijkomende problemen van geluids- en milieucapaciteit en
ruimtebeslag op lange termijn moeten ondervangen. Het betreft:
· Een sterke marktplaats, met als stmtegie het versterken van het rnainportnetwerk en het
uitplaatsen van niet-mainport gebonden verkeer, zoals vakantiebestemmingen.
· Betrouwbare capaciteit, met als speerpunten het handhaven van de reservering voor de
parallelle Kaagbaan, het ontwikkelen van Schiphol Noordwest met onder andere een tweede
passagiersterminal en het vergroten van de capaciteit van regionale luchthavens in een multi
airportsysteem met Schiphol.
· Concurrerende visit-costs.
· Landzijdige bereikbaarheid, met ondersteuning van initiatieven voor snellere en betrouwbaarder
verbindingen zoals de hoge snelheidslijn Amsterdam-Fmnkfurt (Deltalijn) en uitbreidingen van
A4, A2 en A12.
· Duurzaamheid, waaronder versterkte selectiviteit ten aanzien van lawaaiige toestellen en
nachtvluchten.
De vraag of alle relevante opties zijn benoemd, hangt samen met de problemen die opgelost
moeten worden. De probleemstelling zoals die in het vorige hoofdstuk is aangegeven, is
tamelijk breed en het is ondoenlijk om voor alle besproken problemen de volledigheid van de
relevante opties na te gaan. We zullen ons in dit hoofdstuk richten op de
langeterrnijnproblematiek. We zijn daarmee primair geïnteresseerd in opties voor investeringen
in de luchthavens. Immers, investeringen kennen het meest een langetermijnperspectief.
Uiteindelijk zal uit het onderzoek moeten blijken of, en zo ja welke, capaciteitsuitbreiding
maatschappelijk gezien aantrekkelijk is.
Investeringen in betrouwbare baancapaciteit hebben effect op de vestigingsplaatsfunctie.
Enerzijds kan uitbreiding van de capaciteit en de hubfunctie van Schiphol leiden tot een betere
economische concurrentiepositie. Anderzijds kan uitbreiding van betrouwbare capaciteit leiden
tot een grotere belasting van de omgeving. Om de effecten op het leefklimaat en het
ruimtebeslag te mitigeren kan flankerend beleid nodig zijn.
---
De pijlers 'sterke marktplaats' en 'betrouwbare capaciteit' moeten ons inziens in samenhang
worden bezien. Immers een focus op groei van mainportgebonden verkeer op Schiphol en
uitplaatsingll van ander verkeer hangt samen met het vergroten van de capaciteit van regionale
luchthavens. De strategie om een sterke groei op Schiphol te willen accommoderen hangt ook
samen met de gewenste reservering voor een parallelle Kaagbaan en een tweede terminal op
Schiphol Noordwest.
De concurrerende visit-costs hebben een bedrijfsstrategisch karakter, waarbij de
overheidsmaatregelen natuurlijk sterk van invloed zijn. De visit-costs worden grotendeels
bepaald door exogene kosten; het gaat om Europese regelgeving op het gebied van beveiliging
en nationale milieuheffingen. In de ogen van Schiphol zou wat betreft de hoogte van de visit
costs sprake moeten zijn van 'level playing field' binnen Europa. Dit vergt een eigen
afwegingskader.
De landzijdige bereikbaarheid is belangrijk voor het goed functioneren van de luchthavens maar
maakt onderdeel uit van de algemene bereikbaarheidsproblematiek van (de Noordvleugel van)
de Randstad. De door Schiphol gesuggereerde 'steun' aan oplossingsrichtingen als een Deltalijn,
doorstroomroutes en een OV-verbinding naar Almere moeten dan ook in het kader van de
algemene bereikbaarheidsproblematiek worden bekeken. Dit vergt een aparte kosten
batenanalyse, bijvoorbeeld in de SAAL-studie.12 Daarnaast dicht de Schiphol Group de
Deltalijn een rol toe in het vergroten van het catchmentarea. Om die reden bevelen we aan om,
in een aparte studie, de kosten en baten van dit type investeringen in hsl-lijnen te berekenen en
na te gaan in hoeverre deze investeringen de hubfunctie van Schiphol kunnen verbeteren.
De pijler 'duurzaamheid' is momenteel al volop in bespreking in het kader van het Middellange
termijnproject Schiphol. Wij gaan ervan uit dat de daar gevonden oplossingen (zoals betere
routering, zorgvuldiger vliegen, Continuous Descent Approach (CDA), verscherpte tarifering
naar geluid en nachtvluchten) ook voor de lange termijn zullen kunnen worden toegepast. De
problematiek van de scheiding van kosten-batenanalyses voor de lange en middellange termijn
is al in hoofdstuk I aan de orde geweest.
11 We willen een kanttekening maf,en bij het begrip uitplaatsing. Verordening (EEG) nr. 2408/92 van de Europese Unie
maakt het mogelijk dat een staat de verdeling van het verkeer tussen de luchthavens van een luchthavensysteem regelt,
m;,ts er geen discriminatie op grond van nationaliteit of identiteit van de luchtvaartmaatschappij plaatsvindt. De homecarrier
bevoordelen mag dus niet. De delinitie van een luchthavensysteem is: twee of meer luchthavens die samen de
luchtverbindingen van dezelfde stad of agglomeratie verzorgen. De vraag is dus of bijvoorbeeld Eindhoven dezelfde
açJglomeratie bedient als Schiphol. Merk verder op dat "uitplaatsen" niet vanzelf gaat. Het moet de luchtvaartmaatschappijen
ook aantrekkelijk gemaakt worden om wel uit te wijken naar bijvoorbeeld Lelystad en niet naar Düsseldorf. Dit kan weer
extra luchtverkeer genereren.
12 Planstudie Openbaar Vervoerverbinding Schiphol-Amsterdam-Almere-Lelystad (OV SAAL).
1:2
De door de Schiphol Group genoemde oplossingen zijn niet uitputtend. Zowel de keuze voor
het vergroten van baancapaciteit en de betrouwbaarheid van de capaciteit als de opties voor het
flankerend beleid kunnen verder uitgebreid worden. Hierboven is al een aantal mogelijkheden
voor flankerend beleid aangegeven; volledigheid is daarbij niet nagestreefd.
In het vervolg van dit onderdeel over alternatieve oplossingsrichtingen gaan we in op
alternatieven voor de luchthaveninfrastructuur waarbij duurzaamheid en landzijdige
bereikbaarheid belangrijke aspecten zijn waarvoor wellicht flankerende beleidspakketten
moeten worden ontwikkeld.
Het is waarschijnlijk nuttig om ook al in de maatschappelijke kosten-batenanalyse te kijken
naar alternatieven voor flankerend beleid, in het bijzonder gericht op het beperken van de
geluidsproblematiek, de milieuproblematiek, de landzijdige bereikbaarheid en het ruimtebeslag.
Het gaat daarbij bijvoorbeeld om alternatieven voor de voorgestelde ontsluitende infrastructuur,
zoals het tracé van de A9. Naast het aanleggen van infrastructuur kan ook gedacht worden aan
beprijzing of een betere benutting van de huidige infrastructuur om de landzijdige
bereikbaarheid van Schiphol te verbeteren. Ontsluitende infrastructuur bij alternatieve
luchthavens zoals bijvoorbeeld Lelystad wordt in het Schipholdocument niet verder uitgewerkt.
Alternatieven om het ruimtebeslag van Schiphol te verminderen komen gedeeltelijk aan de orde
in het Schipholdocument (gebundelde vliegbewegingen), maar moeten in de MKBA een
prominentere plaats krijgen. Ook vraagremmende maatregelen kunnen een plaats krijgen in de
flankerende beleidspakketten.
Aanvullende opties
Het voorstel van de Schiphol Group kan gekarakteriseerd worden als "Doorgroei op Schiphol
van mainportgerelateerd verkeer met enige overloop naar regionale velden". Qua infrastructuur
betreft het de volgende opties:
· Een reservering voor een Parallelle Kaagbaan (6PK);
· Als alternatief een verlengde Oostbaan, gecombineerd met de capaciteit van:
· Rotterdam (30.000 vliegtuigbewegingen),
· Eindhoven (14.000 resp. 50.000 als de militaire geluidsruimte kan worden benut) en
· Lelystad (14.000 resp. 40.000 als de gehele PKB-ruimte wordt benut).
Men tekent daarbij aan dat geluidsruimte momenteel de beperkende factor is en dat de fysieke
capaciteit veel groter is.
Dit door de Schiphol Group aangedragen voorstel is logisch vanuit hun perspectief als eigenaar
van Schiphol, Rotterdam en Lelystad en meerderheidsaandeelhouder in het burgerdeel van
13
Eindhoven. Maar er zijn andere mogelijkheden die, voor de volledigheid en om het verwijt "ten
onrechte niet-meegenomen" te vermijden, eerst in een quick-scan zouden moeten worden
meegenomen. Onderstaand wordt hiervan een opsomming gegeven.
Het Rijk beziet de uitbreiding van de regionale velden van:
· Maastricht,
· Eindhoven, op een verschoven locatie,
· Maasvlakte,
· Twente,
· Groningen en
· Lelystad, op een naar het noordoosten verschoven locatie.
De Provincie Noord-Holland laat eveneens een aantal alternatieven onderzoeken13 :
· Vliegveld in Zee (Flyland),
· Europees Vliegveld in Zee (Megahub),
· Herconfiguratie banenstelsel Schiphol in verschillende varianten,
· Markerwaard,
· Regionaalluchthavensysteem,
· Nationaalluchthavensysteem,
De planbureaus hebben alternatieven bekeken14 :
· Krimp of (gedeeltelijke) nachtsluiting,
· Betere benutting van de capaciteit op Schiphol.
Het is niet uitgesloten dat de voorgestelde opties van Schiphol onvoldoende zijn bij een
onstuimige groei van het luchtverkeer. In dat geval zijn er wellicht twee extra landingsbanen
nodig, ook om stillere methoden van landen en opstijgen mogelijk te maken. Doorrekening van
deze mogelijkheid moet de effecten duidelijk zichtbaar maken.
Om een betere benutting van de capaciteit op Schiphol alsook de uitbreidingen van de
baancapaciteit en het gebruik van een nieuw banenstelsel te kunnen onderzoeken, bevelen we
aan ook contact te zoeken met buitenlandse partijen die inzicht in deze materie hebben.
Hergebruik militaire velden?
Daarnaast is er {',en aantal opties die nog niet in de maatschappelijke discussie zijn betrokken,
maar wel denkbaar zijn, en die in de quick-scan moeten worden meegenomen. Het betreft
13 Provincie Noord-Holland, 2007, Vestigingslocaties Schiphol; Een globale verkenning voor de lange termijn.
14 Ruimtelijk Planburaau, 2007, De toekomst van Schiphol. Milieu- en Natuurplanbureau, 2006, Opties voor het
Schipholbeleid.
14
reorganisaties in het militaire circuit en de mogelijkheid van burgerluchtvaart op wat nu nog
militaire velden zijn. Vrijwel alle luchthavens in Europa zijn voormalige militaire luchthavens;
dit geldt ook voor Schiphol. Bij de laatste ronde van herstructurering van Defensie hebben de
militaire luchthavens van Valkenburg, Soesterberg en Twente hun militaire functie verloren.
Van Twente worden de mogelijkheden voor burgerluchtvaart onderzocht. Soesterberg en
Valkenburg krijgen een andere functie. Eerder gebeurde dat al met Ypenburg, waar nu een
Vinexwijk is verrezen. Ook in België, Frankrijk en Duitsland zijn vele militaire bases
vrijgekomen; enkele daarvan worden benut voor burgerluchtvaart (o.a. Hahn, Niederrhein,
Vatry). In Nederland is nog een aantal militaire bases die een rol voor de burgerluchtvaart
zouden kunnen gaan spelen, aangezien de operationele eisen van Defensie nog steeds
veranderen. Deze mogelijkheden zouden ook verkend moeten worden. De volgende
luchthavens hebben verharde banen van voor de burgerluchtvaart voldoende lengte:
· Arnhem / Deelen,
· Gilze-Rijen,
· Leeuwarden,
· Volkel,
· Woensdrecht en
· De Peel.
Eindhoven kent reeds lang een substantieel burgermedegebruik; dit is ook opgenomen in het
voorstel van de Schiphol Group. Deze opsomming van locaties zou nog uitgebreid kunnen
worden met potentiële locaties vlak aan de Nederlandse grens, zoals Gelsenkirchen, Weelde en
Kleine Brogel.
Uitstel- en faseringsvarianten
Daarnaast willen we wijzen op het bestuderen van uitstel- en faseringsvarianten bij het
uitbreiden van de baancapaciteit van Schiphol. Door gebruik te maken van heffingen (zoals een
ticketbelasting en heffingen op vracht) kan de groei van het aantal passagiers en de vracht
afgeremd worden. Investeringen in capaciteit zijn dan pas in een later stadium nodig. Dit heeft
als voordeel dat er meer informatie over de technologische ontwikkelingen en de autonome
ontwikkelingen in de vraag beschikbaar komt. De gevolgen voor de reizigers, bedrijven, het
netwerk, het milieu en de landzijdige ontsluiting moeten helder in beeld worden gebracht.
Ruimtelijke reserveringen.
In 'Vier vergezichten voor Schiphol' zijn vier luchtvaartscenario's ontwikkeld op basis van de
vier WLO-scenario's van de gezamenlijke planbureaus. In een van die scenario's (Global
Economy) is een zeer sterke uitbreiding van de vraag opgenomen. Deze is groter dan de
15
voorziene capaciteit van het huidige banenstelsel, ook bij de hoge capaciteit die in dat scenario
is verondersteld (door technologische ontwikkelingen). Er is dus in ieder geval één scenario
waarin de capaciteit van het huidige banenstelsel onvoldoende is om aan de vraag te voldoen.
Dat betekent dat een ruimtelijke reservering voor een extra landingsbaan verstandig kán zijn. Of
het inderdaad maatschappelijk gezien verstandig is, en waar dan precies, is een vraag die in het
volgende hoofdstuk verder wordt uitgewerkt.
16
4 Aanbevelingen voor het vervolgonderzoek
Algemeen
Een MKBA (maatschappelijke kosten-batenanalyse), uitgevoerd volgens de OEI-leidraad
(Overzicht Effecten Infrastructuur), is het geijkte instrument om de opties te evalueren. Een
MKBA is een integrale analyse waarbij de huidige en toekomstige maatschappelijke voor- en
nadelen van een project tegen elkaar worden afgewogen. Uitvoering conform de OEI-leidraad
garandeert dat alle mogelijke effecten van de voorgestelde opties inzichtelijk worden gemaakt.
Een MKBA levert zodoende de basisinzichten om te kunnen besluiten of een optie
maatschappelijk gezien aantrekkelijk is en biedt de mogelijkheid om de verschillende opties
met elkaar te vergelijken. Een kengetallen kosten-batenanalyse (KKBA) is een kosten
batenanalyse die minder tijd kost dankzij de inzet van kengetallen. Een quick-scan kost nog
minder tijd omdat men zich bovendien beperkt tot een analyse op hoofdlijnen.
De opties van de sector, aangevuld met die uit het vorige hoofdstuk, leveren een relatief lange
lijst van te onderzoeken opties voor de lange termijn. Ons advies is een eerste snelle selectie uit
de vele opties te maken door een quick-scan MKBA uit te voeren. Op basis van de quick-scan
kunnen de verschillende opties beoordeeld worden op de belangrijkste onderscheidende
effecten, waaronder reizigers, netwerk, milieu en wellicht landzijdige ontsluiting. Deze selectie
fungeert als grove zeef om alternatieven die niet realistisch zijn te verwerpen. Het resultaat van
deze selectie zou een werkbaar aantal opties (te denken valt aan 5) moeten opleveren waarvoor
een volledige MKBA wordt uitgevoerd.
Voor een goede politieke besluitvorming is het van belang dat alle effecten zo compleet
mogelijk worden gepresenteerd. Het is met de huidige kennis niet mogelijk alle effecten in geld
uit te drukken; dit geldt bijvoorbeeld voor veel belevings- en gezondheidseffecten. Deze niet
monetariseerbare effecten kunnen echter wel inzichtelijk gemaakt worden door ze bijvoorbeeld
kwantitatief te beschrijven (aantal gehinderden) en/of ze op te nemen in een eindoverzicht. 15
De MKBA inclusief de kwantitatief beschreven effecten dient als basis voor een goede politieke
besluitvorming.
Niet alleen een te grote focus op de monetaire uitkomsten van de MKBA maar ook de
verschillende interpretaties van belangrijke begrippen (bijvoorbeeld mainport en
vestigingsfunctie) bemoeilijken de politieke discussie over Schiphol. Mits alle effecten die
samenhangen worden meegenomen bij de te evalueren opties, is voor een MKBA geen nadere
precisering van deze begrippen nodig. Met alle effecten wordt rekening gehouden, ongeacht de
invulling van de definitie voor 'mainport'.
15 Zie ook de richtlijnen op dit punl uit de aanvulling op de OEI-leidraad over 'heldere presentatie', Het gaat daarin onder
andere over de vormgeving van de 'eindtabel', Daarin moeten niet alleen de in geld gewaardeerde effecten worden getoond,
maar ook de effecten in hun eigen (fysieke) eenheden,
17
In de MKBA verdient een aantal elementen extra aandacht. In het vervolg van dit hoofdstuk
zullen we die bespreken. Met een zorgvuldige opzet van de onderweksmethode en vervolgens
een consistente uitvoering en presentatie van de resultaten, kan hier grotendeels aan tegemoet
worden gekomen.
Het onderzoek vraagt om een zorgvuldige en expliciete behandeling van onzekerheden
De uitkomst van de MKBA is sterk afhankelijk van het gehanteerde toekomstbeeld voor de
demografische ontwikkeling en de economische groei, voor marktverhoudingen in de luchtvaart
en vooral ook voor de ontwikkeling van de vliegtuigtechnologie. Het gaat bij dit laatste vooral
om verwachtingen over technologieën die vliegtuigen stiller, schoner en zuiniger laten vliegen
en technologieën die de luchtzijdige capaciteit van luchthavens vergroten (Air Traffic
Management). Deze verwachtingen zijn vooral bepalend voor de mate waarin knelpunten
optreden vanuit oogpunt van milieu en de fysieke capaciteit van de luchthaven. In het verleden
is door diverse kennisinstituten op het gebied van luchtvaart, maar ook door de planbureaus,
gewerkt met significant verschillende toekomstbeelden. 16
Vorig jaar hebben de planbureaus (CPB, MNP en RPB) gezamenlijk de uitgangspunten
aangeleverd voor de WLO-scenario's.17 In die uitgangspunten zijn verschillende
toekomstbeelden over bovengenoemde aspecten geclusterd in vier scenario's.
De scenario's verschillen ook in de mate waarin Schiphol zijn hubfunctie zal behouden.
Uitdrukkelijk is in één van de scenario's, het scenario Regional Communities (RC),
aangenomen dat wereldwijd het hub-and-spoke systeem op zijn retour is èn dat Air
FrancelKLM op bedrijfseconomische gronden zal besluiten hun hubactiviteiten te concentreren
op het vliegveld Charles de Gaulle. Dit scenario is dus een Schiphol-no-hub scenario. De
Commissie-Wolfson had aangegeven dat een dergelijk scenario in voorgaande analyses ten
onrechte ontbrak. 18
Over de uitgangspunten voor de periode tot 2020 bestaat consensus, over de uitgangspunten
voor de periode daarna minder. Met name over de vraag hoe de geluidseigenschappen van
vliegtuigen zich op langere termijn zullen ontwikkelen, lopen de meningen uiteen. Sommigen
menen dat op lange termijn op dit punt sprake wu kunnen zijn van een 'stand still', anderen
daarentegen zienjuist ook mogelijkheden voor een 'doorbraaktechnologie'. De uitgangspunten
die verwerkt zijn in de vier WLO-scenario's, liggen hier tussenin.
16 Zie bijvoorbeeld Ministeries van VROM en V&W, Mainport Schiphol- beleidsinformatie - Achtergronddocument, p. 125,
december 2005.
17 CPB Notitie, Uitgangspunten voor luchtvaartscenario's 2020 en 2040, 29 maart 2006. Rand Europe/SEO Economisch
Onderzoek, Ontwikkeling Schiphol tot 2020-2040 bij het huidig beleid, april 2006.
16 Zie Eindrapport Cie. Wolfson, pA.
18
Wat betreft het omgaan met onzekerheden adviseren wij om:
· Zoveel mogelijk uit te gaan van de set van Welvaart en Leefomgevingsscenario's (WLO
scenario's). Een consequente, transparante, gelijkwaardige behandeling van deze scenario's is
essentieel voor robuuste besluitvorming;
· Bepaalde, specifieke onzekerheden in kaart te brengen met aanvullende gevoeligheidsanalyses.
Het gaat dan om aspecten die lastig te verwerken zijn in meer generieke scenario's.
Voorbeelden zijn de vraag en beperkingen bij concurrenten van Schiphol, de autonome
ontwikkeling van regionale luchthavens en de maatschappelijke en (internationale) politieke
waardering van externe effecten van het vliegverkeer in de toekomst.
· Stakeholders te betrekken bij de invulling van deze gevoeligheidsanalyses. Voor een
kwantitatieve inpassing van de toekomstvisie van de luchtvaartsector in deze analyses is het
gebruik van door de sector opgestelde en goed uitgewerkte 'business cases' zeer wenselijk.
Zoals in de inleiding al werd opgemerkt, biedt de scenarioaanpak handvaten voor het beleid.
Indien een maatregel effectief blijkt in alle scenario's is blijkbaar sprake van een no-regret
optie. Dat is een sterke aanbeveling om de maatregel uit te voeren. Indien de maatregel in geen
enkel scenario effectief is, dan is het maar beter om de maatregel niet uit te voeren. Is een
maatregel effectief in sommige scenario's en niet in andere, dan is een fasering aan te bevelen:
stel de duurste onderdelen uit tot meer duidelijk wordt over de feitelijke ontwikkeling.
Scheiden van middellangetermijnopties en langetermijnopties?
De probleemanalyse geeft een overzicht van alle mogelijke maatschappelijke belangen die
rondom een luchthaven als Schiphol spelen. Om recht te doen aan alle verschillende
maatschappelijke belangen zullen verschillende pakketten beleidsopties in samenhang moeten
worden bekeken. In dit advies gaan wij ervan uit dat de problematiek rond de leefomgeving
(o.a. geluid) centraal staat in het project Middellange terrnijnverkenning Schiphol en dat opties
die op die problematiek ingaan, in dat project integraal zullen worden afgewogen. Tevens gaan
wij ervan uit dat de problematiek rond de verdeling van de schaarse beschikbare ruimte in het
noordelijke deel van de Randstad en de problematiek rond de bereikbaarheid van Nederland (en
in het bijzonder in het noordelijke deel van de Randstad) in andere beleidstrajecten centraal
staan. Daarbij zal de invloed van de verdere ontwikkeling van Schiphol moeten worden
meegenomen.
In hoofdstuk 3 hebben we de breedte van de voorgestelde opties ook beoordeeld vanuit de
verwachting dat de opties in het langeterrnijntraject zich vooral zullen richten op de ruimtelijke
langeterrnijninvesteringen voor luchthavencapaciteit. Bij die beoordeling wordt tevens
uitgegaan van de notie dat er op lange termijn waarschijnlijk meer mogelijkheden zijn om de
problematiek rond de leefomgeving op te lossen.
19
Zoals in de inleiding al is opgemerkt, is het echter lang niet zeker of deze opsplitsing in
middellangetermijn- en langetellIlijnopties wel zo doelmatig is. Misschien is de onderlinge
verwevenheid van effecten zo groot dat het beter is om alle opties in één enkel
onderzoeksproject onder te brengen.
Er is extra aandacht nodig voor waardering van de indirecte en de externe effecten
Het is van belang dat de informatie over de waardering en meting van indirecte en externe
effecten actueel is. Voor belangrijke effecten in de MKBA die in het verleden niet of in mindere
mate monetariseerbaar of meetbaar waren, zouden voorstudies gedaan kunnen worden om
lacunes in de kennis zoveel mogelijk op te vullen. Het gaat om voorstudies naar:
· Agglomeratie-effecten gerelateerd aan de groei van de luchtvaart;
· Ruimtelijke effecten gerelateerd aan (de groei van) de luchtvaart op Schiphol of elders, omdat
bedrijven zich graag in de nabijheid van een luchthaven vestigen maar daar staat tegenover dat
woon- en werklocaties niet hoog geluidbelast mogen zijn;
· Externe effecten door blootstelling van omwonenden aan vliegtuiggeluid en aan emissies van
gezondheidsschadelijke stoffen door de luchtvaart.
Op dit moment doen het CPB, RPB en MNP, in opdracht van het Interdepartementale
Commissie Ruimtelijke Economie (ICRE), onderzoek naar de mogelijkheden om 'zwakke
waarden' en de effecten van toekomstige ruimtelijke ontwikkelingen op de vastgoedwaarden te
monetariseren. Het verdient aanbeveling resultaten uit deze onderzoeken te betrekken bij de
MKBA.
De verdeling van de kosten en baten moet worden onderzocht in plaats en in tijd
Gelet op de sterke geografische concentratie van het vliegtuiggeluid, is het aan te bevelen om
expliciet aandacht te besteden aan de verdeling tussen de Schipholregio en 'de rest van
Nederland'. Immers, de Nederlanders die voordeel hebben van de luchtvaartvoorzieningen zijn
vaak niet dezelfde Nederlanders die hinder ondervinden.
De effecten van een maatregel kunnen op verschillende momenten in de tijd tot uitwerking
komen. In een MKBA worden al deze effecten vergelijkbaar gemaakt door van alle toekomstige
kosten en baten de netto contante waarde in het basisj aar te berekenen. Voor de discontovoet
wordt aanbevolen om uit te gaan van 5,5%, opgebouwd uit een reële risicovrije rente van 2,5%
en een risico-opslag voor het macro-economisch risico van 3%. Het kan nuttig zijn voor de
risico-opslag een gevoeligheidsanalyse uit te voeren met een bandbreedte van plus of min 1,5%,
dus met een discontovoet van 4% respectievelijk 7%.
20
Op dit moment voert Rebel Group Advisory onderzoek uit in opdracht van het Ministerie
van Financiën om te komen tot een dataset met aanbevolen risico-opslagen voor (clusters van)
projecten. Eén van die clusters is 'luchthavens'. De (tussen)resultaten van dit onderzoek kunnen
worden meegenomen bij de MKBA's voor Schiphol. Dat kan leiden tot een risico-opslag die
iets hoger of iets lager is dan 3%.
Meenemen van ruimtelijke reserveringen
Bij het maken van de MKBA's dienen de ruimtelijke reserveringen duidelijk in beeld te worden
gebracht bij de verschillende opties. Te denken valt aan:
· Reserveringen op of aan het huidige Schipholterrein, met bijzondere aandacht voor de effecten
van het niet kunnen benutten van de reserveringen voor andere doeleinden c.q de kosten van
functiewijziging indien de reservering wel wordt benut en ondertussen ander gebruik is
toegestaan.
· Reserveringen op andere plaatsen met de daaraan verbonden reserveringskosten en eventuele
transformatiekosten bij benutting van de reservering. Bij de selectie van mogelijkheden kan de
lijst van mogelijke locaties van hoofdstuk 3 worden gebruikt. In de selectie kan dit aspect
worden meegenomen.
Daarnaast dienen ook de kosten van het niet reserveren en daarmee het niet kunnen voldoen aan
de vraag in een hoog scenario te worden bepaald, met bijzondere aandacht voor het
uitwijkgedrag van de consumenten van vliegdiensten (uitwijk naar andere luchthaven en
modaliteiten, vraaguitval) en de daaraan verbonden effecten (kosten en opbrengsten,
milieueffecten, verkeerseffecten en indirecte effecten).
De reële opties theorie verschaft het juiste theoretische kader om te kijken wat de waarde is van
een mimtelijke reservering, en wat het optimale moment zou zijn om de eventuele reservering
om te zetten in een concrete investering. Het is beslist de moeite waard om na te gaan of een
reële optie benadering vruchten af kan werpen voor de capaciteitsplanning op Schiphol.
Helder definiëren van een nulalternatief
Er dient aandacht te worden besteed aan een goede formulering van een nulalternatief. Een
nulalternatief staat per definitie niet gelijk aan de huidige situatie of business-as-usual. Een
nulalternatief kan ook bestaan uit een situatie waarin weliswaar niet wordt geïnvesteerd in
projecten, maar wel ander beleid wordt gevoerd dat gevolgen heeft voor de effecten van de
verschillende opties (zie ook de OEI-leidraad).
21
Aanbeveling voor het proces
De planbureaus signaleren dat de deskundigheid op het gebied van de luchtvaart in Nederland
geconcentreerd is bij een beperkt aantal betrokkenen en een kleine groep onderzoekers. Het is
aan te bevelen om in de toekomst althans een deel van het onderzoek uit te laten voeren door
buitenlandse consultants/instituten. Ook wordt een onafhankelijke begeleiding en toetsing van
het onderzoek aanbevolen.
Met de MKBA's moet vroegtijdig begonnen worden. De infonnatiebehoefte voor de MKBA's
bepaalt immers mede de opzet en aard van de onderzoeken naar de diverse effecten van de
opties. Dit helpt tevens te voorkomen dat de MKBA alleen gebruikt wordt als een eenmalige
toets vlak voor de besluitvorming. Het is zinvol de MKBA op verschillende momenten in het
beleidsproces te betrekken. Bijvoorbeeld om vroegtijdig in te schatten welke opties meer en
minder maatschappelijk rendabel zijn en om door aanpassingen bepaalde opties te optimaliseren
in maatschappelijk rendement.
22
Bjjlage: de adviesaanvraag van de Minister van Verkeer en Waterstaat
Het Ministerie van Verkeer en Waterstaat heeftna het uitbrengen van het
Kabinetsstandpunt Schiphol in april 2006 de luchtvaartsector. in het bijzonder de
Schipho! Groep. gevraagd om opties te fonnuleren voor het op langere termijn
uitbreiden van de capaciteit van de Luchthaven Schiphol. De IlI(:htvä.arhector heeft
deze opties eind mei 2007 aangeboden, ze zijn eveneens aan de Tweede Kamer
gezonden.
Projeet Lange termiinverkenning Schiphol
Om de opties te bestuderen en op hun merite'; te beoordelen is het ministerie het
project 'Lange Termijnverkenning Schiphol' gestart. Dit project zal de problemen en
opties Voor de mainportontwikkeling op lange tenllijn in de periode april - december
2007 verkennen en bezien óf en zo ja, welke opties langs welke (ruimtelijke)
procedure opties afgewogen zullen moeten worden. Hierbij kan worden gedacht aan
de start van een procedure die zich richt op het opstellen van een Structuurvisie, zoals
beoogd in de nieuwe Wet op de Ruimtelijke Ordening.
Voor een efficiënte en effectieve verkenning is het project in fase '1 gestart met een
probleemanalyse (zie de figuur). Hierin worden de huidige betekenis en knelpunten
van de mainport in beefd gebracht en worden kansen en bedreigingen voor de Ia.nge
termijn geschetst.
Vervolgens zal În fase 2 worden bezien of alle oplossingsrichtingen gedekt zijn door de
opties van de sector óf dat er aanvullende opties mogelijk en nodig zijn die een
oplossing bieden aan de gestelde problemen in de probleemanalyse. Na deze fase zal
een goj no·go besluit worden genomen voor een ruimtelijke procedure die in fase 3
verder zal worden uitgewerkt.
Om deze afweging rn fase 2 goed te maken hecht ik grote meerwaarde aa.n een
rapport I/èlfl de gezamenlijke planbureaus met een toets van de planbureaus op de
resultaten van fase 1 en een advies voor fase 2.
23
Gezamenlijk advies
In het coalitieakkoord is aangegeven dat de overheid in het kader van een duurzame
samenleving de samenhang moet bevorderen tussen alle terreinen waar duurzaamheid
vorm kan en moet krijgen. Door terreinen als ruimtelijke ordening, natuur en
landschap, infrastructuur en energieverbruik În samenhang te bezien kan
duurzaamheidswinst worden geboekt.
In dit perspectief van duurzaamheid zie ik grote meerwaarde in een gezamenlijke toets
door de verschillende planbureaus. Deze toets zou zich toe moeten spitsen op de mate
waarin de probleernanalyse compleet is en de problemen helder en goed onderbouwd
in kaart zijn gebracht (validatie probleemana.lyse).
Ten behoeve van fase 2 hecht iK waarde aan de visie van de planbureaus op twee
specifieke punten. Zijn er, buiten de door sector genoemde opties, nog relevante
opties die beschouwd kunnen worden? Welke elementen en factoren worden van
belang geacht bij de afweging van de opties en hoe bij die af'J'/eging om te gaan met
onzekerheden als gevofg van internationale marktdynamiek en lange termijn
ontwikkelingen?
Ik hecht eraan dat de vraagstelling vanuit verschHlende invalshoeken op een
evenwichtige wijze wordt be/kht. Daarbij doel ik zowel op de verschillende relevante
factoren (ruimtelijk, economisch, milieu en vervoer) als de verschillende relevante
actorperspedieven (omwonende, gebruiker, reiziger, werknemer, etc.). Ik vertrouw er
op dat dit gelet op het uitbrengen van een gezamenlijk advies geborgd is.
Ik ben voornemens om uw advies tezamen met de resultaten van fase 'I aan de
Tweecfe Kamer te doen toekomen. Om die reden verzoek ik u, mede namens mijn
collega van VROM, om begîn september 2007 een gezamenlijk en integraal advies te
formuleren.
Hoogachtend ,
DE MINJSTER VAN VERr
··ë-ainiei Eurlings
24
Ministerie van Verkeer en Waterstaat