Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap
Verslag over het archiefwettelijk
toezicht in 2006
Archieven
Verslag over het archiefwettelijk
toezicht in 2006
Verslag over het archiefwettelijk toezicht in 2006
2 Erfgoedinspectie / Archieven
Inhoud
Samenvatting 5
Inleiding 9
1 De kabinetsvisie `Informatie op orde' 11
1.1 Goed bestuur als uitgangspunt 11
1.2 Sturing, beheersing, interne controle en verantwoording 13
1.3 Wet- en regelgeving met het oog op goed bestuur 14
2 Sturing en control: archiefbeheersregels 15
2.1 Nut en noodzaak 16
2.2 Archiefbeheersregels nader onderzocht 16
2.3 Vooruitgang? Ja en nee 16
2.4 Effectieve implementatie 17
3 Digitaal archiefbeheer 19
3.1 Enkele principiële knelpunten rondom digitalisering 19
3.2 Voortgang bij digitalisering 22
3.3 Evaluatie van de Regeling geordende en toegankelijke staat 23
4 Het vermogen verantwoording af te leggen: de praktijk 25
4.1 Afspraken en uitvoering archieftaken 25
4.2 Toegankelijkheid en volledigheid 26
4.3 Selectie en vernietiging 27
4.4 Interne controle 27
5 Het veilig stellen van archieven als erfgoed 29
5.1 Materieel beheer 29
5.2 Selectie, bewerking en overbrenging: de departementen 31
5.3 Selectie, bewerking en overbrenging: de overige zorgdragers
van de centrale overheid 31
3 Erfgoedinspectie / Archieven
Verslag over het archiefwettelijk toezicht in 2006
4 Erfgoedinspectie / Archieven
Samenvatting
De kabinetsvisie `Informatie op orde'
Met de kabinetsvisie is het onderwerp informatievoorziening van de overheid
uitdrukkelijker op de bestuurlijke agenda komen te staan. Ook is er een expliciete relatie
gelegd met good governance. De Erfgoedinspectie juicht dat toe. De kabinetsvisie legt
echter nog te weinig samenhang met andere initiatieven van de overheid om de
informatievoorziening te verbeteren in het kader van governance en elektronische
overheid.1 Zeer positief zijn de plannen voor de inrichting van een controlfunctie.
Toch lijken de relatie met het toezicht en een bredere systematiek van checks and balances
nog onvoldoende uitgewerkt. De ambities voor aanpassing van wet- en regelgeving zijn te
bescheiden en gaan voorbij aan de fundamentele knelpunten in de archiefwetgeving.
Aanbevelingen:
· Het kabinet moet een actieve regie voeren over en sturen op de
informatievoorziening van de Nederlandse overheid, vanuit een integrale visie met
governance als uitgangspunt. Dit moet in samenhang met de uiteenlopende
programma's op het gebied van governance en elektronische overheid gebeuren.
· Ook de kabinetsvisie `Informatie op orde' moet hier onderdeel van uitmaken.
De herziening van wet- en regelgeving die het kabinet in de kabinetsvisie
aankondigt, moet fundamenteler zijn en zich richten op de mogelijkheden om te
komen tot een informatiewet.
Sturing en control: archiefbeheersregels
Het aantal overheidsorganisaties dat beschikt over beheersregels is de laatste zes jaar
sterk toegenomen. Betrokkenheid van het management en de meerwaarde die medewerkers
zelf in beheersregels zien, zijn een doorslaggevende factor voor het opstellen ervan.
Niet alle organisaties zijn even actief bezig met de implementatie van beheersregels.
De meeste overheidsorganisaties zijn nog niet toe aan een systematische toetsing van
hun informatiehuishouding aan de hand van hun beheersregels.
De overheidsorganisaties met beheersregels staan hier wel sympathiek tegenover.
Aanbeveling:
Zorgdragers die nog niet over beheersregels beschikken, moeten deze met spoed
vaststellen en implementeren. Dat geldt ook voor onderliggende werkinstructies en
procedures.
1 De betrokken ministeries van BZK en OCW geven aan dat zij in de uitwerking van de actielijnen wel
uitdrukkelijk aandacht aan samenhang besteden.
5 Erfgoedinspectie / Archieven
Verslag over het archiefwettelijk toezicht in 2006
Digitaal archiefbeheer
De definitie van archiefbescheiden in de Archiefwet 1995 voldoet niet meer aan de eisen
van de tijd en moet herzien worden. De Erfgoedinspectie pleit voor de invoering van
wetgeving die beter is toegerust als instrument voor een betrouwbare informatie-
voorziening dan de huidige Archiefwet 1995. De beheersbaarheid van (digitale) informatie
wordt een steeds groter vraagstuk. Overheden moeten beter sturen op de volledigheid van
overheidsarchieven, maar tegelijk veel selectiever zijn bij het opnemen van informatie in
een formeel beheersregime. Dat leidt tot een vollediger en beter beheersbare
informatievoorziening en maakt latere selectie eenvoudiger.
Daartoe is wel aanpassing van regelgeving nodig.
Aanbevelingen:
· Bij herziening van de regelgeving dient het begrip archiefbescheiden te worden
herzien.
· We bevelen de ministers van BZK en OCW maatregelen uit te werken hoe een
selectievere werking van de definitie archiefbescheiden in de regelgeving en in
de informatiehuishouding bij de overheid kan worden verankerd.
Het vermogen verantwoording af te leggen: de praktijk
Organisaties regelen het archiefbeheer van hun digitale en papieren informatie vaak goed
als zij daarin een uitgesproken bedrijfsvoeringsbelang zien. Dat is veel minder het geval als
het alleen om een verantwoordingsbelang gaat. Veel digitale archiefbescheiden worden in
het algemeen buiten het formele archiefbeheersregime beheerd en zijn daardoor niet goed
toegankelijk. De betrouwbaarheid van het selectieproces blijkt in de praktijk onvoldoende
gewaarborgd: er wordt ten onrechte te veel bewaard of vernietigd. Er zijn nog geen
organisaties die het archiefbeheer onderdeel hebben gemaakt van een kwaliteitszorg-
systeem of controlsysteem. Verbetering is mogelijk door de hierboven al gedane
aanbevelingen.
Aanbeveling:
Zorgdragers moeten hun processen beschrijven en vastleggen waar en hoe de
verantwoordelijkheden voor de (digitale) archiefbescheiden zijn belegd. Zorgdragers
moeten ervoor zorgen dat de bij een bepaald werkproces behorende (digitale)
archiefbescheiden aan elkaar gerelateerd worden.
6 Erfgoedinspectie / Archieven
Verslag over het archiefwettelijk toezicht in 2006
Het veilig stellen van archieven als erfgoed
De naleving van de voorschriften op het gebied van materieel beheer laat sterk te wensen
over. Positief is het gemeenschappelijke project van de ministeries om de achterstanden in
bewerking en overbrenging weg te werken. Bij de andere organisaties van de centrale
overheid is de situatie zorgelijk. Veel organisaties beschikken niet over de vereiste
selectielijsten en de omvang van de achterstanden in bewerking en overbrenging is het
afgelopen jaar onverminderd groot gebleven. Het opstellen van selectielijsten blijkt voor
veel organisaties een relatief grote inspanning.
Aanbevelingen:
· Zorgdragers moeten prioriteit geven aan het vaststellen van de vereiste selectielijsten.
Daarbij moeten ze zoveel mogelijk gebruik maken van lijsten die al voor de betreffende
beleidsterreinen beschikbaar zijn.
· Selectielijsten moeten steeds voor een volledig beleidsterrein en voor alle daarin
opererende actoren vastgesteld worden. Dat beperkt het aantal vast te stellen lijsten
en beperkt de inspanning die afzonderlijke zorgdragers moeten leveren.
Departementen moeten hierin een trekkersrol vervullen.
· Het totale aantal selectielijsten voor de centrale overheid moet drastisch beperkt
worden door de (beleids)processen meer in algemene zin te beschrijven.
7 Erfgoedinspectie / Archieven
Verslag over het archiefwettelijk toezicht in 2006
8 Erfgoedinspectie / Archieven
Inleiding
Er ligt een direct verband tussen goed openbaar bestuur en de informatievoorziening van
de overheid. Goed bestuur vereist een adequate sturing, beheersing en verantwoording
van de overheidsorganisatie en haar taken. Een belangrijk onderdeel van de overheids-
organisatie is de informatiehuishouding. Ook deze moet op een deugdelijke manier
aange-stuurd en beheerst worden. Tegelijkertijd stellen we vast dat de overheid steeds
meer moeite heeft de informatiehuishouding op orde te houden. Verdergaande
digitalisering vereenvoudigt en verbetert de werkprocessen, maar dreigt de beheers-
baarheid van de informatiehuishouding aan te tasten.
De Erfgoedinspectie luidde daar in 2005 de alarmbel over.2 In reactie daarop kwam het
Kabinet in 2006 met de kabinetsvisie `Informatie op orde'.3 Deze kabinetsvisie bevat
concrete voorstellen ter verbetering van de informatiehuishouding van de ministeries.
Het kabinet spreekt hierin expliciet het bredere belang van overheidsinformatie uit;
een belangrijke stap voorwaarts.
De ministeries gingen in 2006 ook gezamenlijk aan de slag om de achterstanden in de
bewerking en overbrenging van archieven weg te werken. Voor de archieven tot en met
1975 werd het Project wegwerken Achterstanden Archieven opgezet. Voor de archieven
vanaf 1976 bevat de kabinetsvisie concrete voornemens. Wij vinden het een goede zaak dat
de ministeries hiermee nu schoon schip gaan maken. Dat is hard nodig om de genoemde
archieven veilig te stellen en om de handen vrij te hebben voor de toekomstige digitale
inrichting van de informatiehuishouding.
Beide ontwikkelingen zijn positief. Toch is bij het wegwerken van de achterstanden en het
realiseren van een betere informatiehuishouding natuurlijk de inzet van alle zorgdragers
en op alle fronten vereist. Daarbij gaat het niet alleen om de ministeries, maar ook om alle
andere organisaties die tot de centrale overheid horen. Vooralsnog zien we weinig
bewegingen bij die tweede groep.
De plannen uit de kabinetsvisie hebben een grotere impact dan alleen op de informatie-
voorziening van de ministeries. Zo worden enkele meer principiële vraagstukken
onderzocht en procedures vereenvoudigd. Daarnaast wil het kabinet meer samenhang
brengen in wet- en regelgeving en deze waar nodig aanpassen. Dat moet uiteindelijk zijn
uitwerking hebben op de informatievoorziening van de gehele overheid. Maar hebben wij
nu hiermee ook echt een samenhangende visie op de informatievoorziening?
2 Rijksarchiefinspectie, Een dementerende overheid? De risico's van digitaal beheer van
verantwoordingsinformatie bij de centrale overheid, Den Haag 2005.
3 Informatie op orde. Kabinetsvisie op vindbare en toegankelijke overheidsinformatie, Den Haag 2006.
9 Erfgoedinspectie / Archieven
Verslag over het archiefwettelijk toezicht in 2006
De kabinetsvisie hoort in feite deel uit te maken van de bredere visie van het kabinet op
good governance, op goed bestuur, en dat is nu niet het geval. Het kabinet zou veel meer
samenhang moeten brengen tussen alle plannen en initiatieven die de overheid ontwikkelt
om tot betere prestaties te komen, meer regie ook. Want het gaat in alle gevallen om
elementen van goed bestuur waarin informatievoorziening een cruciale rol speelt. De
programma SG Vernieuwing rijksdienst kan hierin naar verwachting een belangrijke rol
spelen.
Leeswijzer
Met dit jaarlijks verslag over 2006 kijkt de sector Archieven van de Erfgoedinspectie naar
de stand van zaken bij de informatievoorziening van de centrale overheid. Daarbij staan
drie thema's centraal die de Erfgoedinspectie als belangrijkste aandachtsgebieden voor de
komende jaren heeft benoemd: de sturing op de informatievoorziening, de digitalisering
en het veilig stellen van archieven als erfgoed. De kabinetsvisie loopt daarbij als een rode
draad door het verslag heen.
We beginnen in hoofdstuk 1 met de hoofdlijnen van de kabinetsvisie `Informatie op orde'.
Wat houdt de visie op een betere informatiehuishouding van de overheid in en wat zijn de
concrete plannen?
In hoofdstuk 2 komt het thema sturing aan de orde. Een belangrijk instrument hierbij
vormen de archiefbeheersregels. In hoeverre beschikken overheidsorganisaties over
beheersregels en hoe effectief zijn deze?
De digitalisering van de informatievoorziening staat in hoofdstuk 3 centraal. We staan stil
bij enkele fundamentele vraagstukken die in de praktijk knelpunten bij de verdere
digitalisering vormen. Wat zijn deze knelpunten en welke verbeteringen zijn noodzakelijk?
In hoofdstuk 4 beschrijven we als intermezzo hoe organisaties in de praktijk omgaan met
verantwoordingsinformatie. Hoe betrouwbaar is de dossiervorming, hoe volledig zijn de
dossiers en is de informatie goed toegankelijk?
Hoofdstuk 5 gaat over het derde thema, het veilig stellen van overheidsarchieven als
erfgoed. Welke ontwikkelingen deden zich hierbij voor en in hoeverre worden de
archiefwettelijke regels nageleefd? Dit hoofdstuk is een bewerking van hoofdstuk 3 van het
Erfgoedverslag over 2006 dat de Erfgoedinspectie in mei 2007 uitbracht.
10 Erfgoedinspectie / Archieven
1 De Kabinetsvisie `Informatie op orde'
In de inleiding wezen we op de kabinetsvisie `Informatie op orde' die in 2006 verscheen.
Deze visie omvat een aantal thema's zoals digitalisering, control en extern toezicht,
selectie, vervanging en het wegwerken van achterstanden. In dit hoofdstuk kijken we met
name naar die aspecten uit de kabinetsvisie die gaan over het goed inrichten van de
informatiehuishouding van de overheid. Naar het oordeel van de Erfgoedinspectie vormen
de volgende drie punten essentiële voorwaarden voor een betere inrichting van de
informatievoorziening van de overheid.
1. De informatievoorziening is een essentiële waarde voor goed bestuur (good
governance) van de overheid en is onderdeel van de bredere visie op goed bestuur en
daaraan gekoppelde activiteiten.
2. Er is actieve sturing, beheersing, interne controle en verantwoording op het gebied
van de informatiehuishouding. De interne controle en het externe toezicht zijn
onderdeel van een bredere en samenhangende systematiek van checks and balances.4
3. De wet- en regelgeving is gericht op de bredere belangen van informatievoorziening.
Wat is de essentie van de kabinetsvisie `Informatie op orde' en in hoeverre besteedt deze
aandacht aan deze drie voorwaarden? Daarover leest u in dit hoofdstuk.
1.1 Goed bestuur als uitgangspunt
Goed bestuur stelt hoge eisen aan het prestatievermogen van de overheid en de
informatievoorziening speelt daarbij een cruciale rol. Daarom hoort de kwaliteit van de
informatievoorziening ook uitdrukkelijk onderdeel van de governance te zijn.
En omgekeerd: good governance zou het belangrijkste uitgangspunt moeten zijn als het
gaat om het verbeteren van de informatievoorziening bij de overheid.5
Het kabinet onderkent dat informatievoorziening een breed scala aan belangen dient:
zowel de bedrijfsvoering, de verantwoording, de openbaarheid als het erfgoed.
De kabinetsvisie legt ook nadrukkelijk het verband met een interactieve, andere overheid
en geeft daarmee impliciet het belang aan van informatie voor goed bestuur van de
overheid. Dat is de grootste winst van de kabinetsvisie.
4 Hier volgen we de begripsaanduiding van de Algemene Rekenkamer: interne vormen van toezicht en
horizontale vormen van verantwoording in relatie tot het verticaal toezicht. Algemene Rekenkamer,
Systemen van checks and balances bij rechtspersonen met een wettelijke taak, Den Haag 2002.
5 Zie ook: Erfgoedinspectie, Jaarlijks verslag over het toezicht in 2005, hoofdstuk 2.
11 Erfgoedinspectie / Archieven
Verslag over het archiefwettelijk toezicht in 2006
De visie stelt dat overheidsorganisaties primair zelf verantwoordelijk zijn voor hun
informatievoorziening en daarbij goed moeten samenwerken. Op zich is dat juist, maar
samenwerking is niet voldoende. Uitwisselbaarheid van overheidsinformatie, actieve
openbaarmaking, breed gebruik en hergebruik van informatie - punten die de kabinetsvisie
noemt - vragen ons inziens om verdergaande standaardisatie en regie over de grenzen van
de afzonderlijke overheden heen.
Voorbeelden van overheidsinitiatieven
In juni 2006 lanceerde het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties
(BZK) het programma Good Governance Openbare Sector. In dit programma gaat het om
de kwaliteit van dienstverlening, transparantie en integriteit van de overheid en om de
kwaliteit van bestuur, toezicht en verantwoording.
Daarnaast bestaat er een breed pakket aan initiatieven en activiteiten onder de noemer
elektronische overheid (e-overheid).6 Onderdeel hiervan vormen de activiteiten van de
stichting ICTU, zoals het programma Architectuur elektronische overheid. Daarin wordt
de Nederlandse Overheid Referentie Architectuur (NORA) ontwikkeld, dat architecturale
principes voor de inrichting van de elektronische overheid bevat. Ook in het programma
Andere overheid, dat in 2007 wordt opgeheven, is de kwaliteit van de
informatiehuishouding wezenlijk.
In 2006 werd ook de Gemeenschappelijke Beheer Organisatie (GBO.Overheid) formeel
opgericht. Deze projectdirectie van het ministerie van BZK is verantwoordelijk voor het
beheer en de verdere ontwikkeling van een aantal overheidsbrede ICT-voorzieningen
zoals DigiD, PKIoverheid, Overheidstransactiepoort en Overheidsservicebus. De
organisatie beheert de Nederlandse Catalogus van Open standaarden (CANOS) en geeft
voorlichting.
In bovenstaand kader hebben we enkele voorbeelden opgenomen van overheidsinitiatieven.
Deze en andere programma's en activiteiten vertonen onderling grote overeenkomsten
zij het vanuit een verschillende invalshoek - als het gaat om de eisen die aan een
betrouwbare overheidsinformatie moeten worden gesteld. Aan de eerste voorwaarde voor
een betere inrichting van de informatievoorziening van de overheid is dus voldaan waar
het de aandacht voor good governance betreft. Maar nog niet als het om de bredere
samenhang gaat.
6 zie www.e-overheid.nl.
12 Erfgoedinspectie / Archieven
Verslag over het archiefwettelijk toezicht in 2006
Aanbeveling:
Het kabinet moet een actieve regie voeren over en sturen op de informatievoorziening
van de Nederlandse overheid, vanuit een integrale visie met good governance als
uitgangspunt. Dit moet in samenhang met de uiteenlopende programma's op het gebied
van governance en elektronische overheid gebeuren.
Ook de kabinetsvisie `Informatie op orde' moet hier onderdeel van uitmaken.
1.2 Sturing, beheersing, interne controle en verantwoording
De kabinetsvisie constateert dat veel overheidsorganisaties te weinig structurele aandacht
besteden aan de kwaliteit van de informatiehuishouding. Om dat te verbeteren stelt de
kabinetsvisie voor een `baseline' (set standaards en kwaliteitseisen) te ontwikkelen als
gemeenschappelijk referentie- en normenkader voor de (digitale) inrichting van de
informatiehuishouding van de departementen. Aan de hand van deze baseline moet interne
kwaliteitsborging plaatsvinden door middel van audits èn door deze onder te brengen in de
planning- en controlcyclus.
Deze voornemens sluiten goed aan bij onze opvatting dat overheden meer hun verantwoor-
delijkheid moeten nemen en actief moeten sturen op kwaliteit. Waar dat het geval is, kan
het toezicht door de Erfgoedinspectie meer op afstand plaatsvinden. In die gevallen waar
de controlfunctie niet of niet goed werkt, zal het toezicht juist intensiever zijn.
De verhouding tussen interne control/audit en extern toezicht is dus flexibel en kan op
basis van de omstandigheden wijzigen. Beide vormen een onlosmakelijk onderdeel van een
bredere en samenhangende systematiek van checks and balances. Wij benadrukken hier
nogmaals de noodzaak tot flexibiliteit en samenhang, omdat die niet zonder meer blijkt uit
de tekst van de kabinetsvisie.7
De Erfgoedinspectie onderschrijft het initiatief om de auditfunctie onder te brengen bij de
departementale auditdiensten. Daarmee wordt de interne control op de informatie-
voorziening onderdeel van het reguliere controlproces en veel nadrukkelijker in verband
gebracht met de governance. In de kabinetsvisie is echter nog onvoldoende zichtbaar hoe
de auditfunctie ingericht zou kunnen worden. Zijn auditdiensten, gezien de taakstellingen
van dit kabinet, bereid de audit structureel in het eigen werkprogramma op te nemen?
Dat zou wel zeer gewenst zijn, maar het is een onzekere optie.
7 De kabinetsvisie stelt (pag.27) dat `zal worden onderzocht of er behoefte is aan onafhankelijk
systeemtoezicht op informatie- en archiefbeheer'.
13 Erfgoedinspectie / Archieven
Verslag over het archiefwettelijk toezicht in 2006
1.3 Wet- en regelgeving met het oog op goed bestuur
Het kabinet wil meer samenhang brengen in de regelgeving die te maken heeft met beheer
en openbaarheid van overheidsinformatie. Op de korte termijn is dat natuurlijk prima,
maar op de langere termijn zullen we het daarmee niet redden. De informatievoorziening
bij de overheid is deels vanuit de achteruitkijkspiegel geregeld, namelijk de Archiefwet
1995. We bedoelen daarmee dat de wetgeving vooral geschreven is met het oog op het
veilig stellen van archieven als erfgoed. De wetgeving schiet tekort als kader om de
informatievoorziening uit het oogpunt van good governance te regelen. Dat brengt
overheidsorganisaties niet echt op het spoor van de governance. En de wet is daardoor ook
onvoldoende effectief om archieven als erfgoed veilig te stellen. De houdbaarheidsdatum
van de huidige archiefwetgeving is verstreken, nieuwe regelgeving is gewenst.
Wanneer de informatievoorziening zo'n wezenlijke rol speelt in het openbaar bestuur, zal
dat ook in een consistente en samenhangende regelgeving tot uitdrukking moeten komen.
En hoe groot het belang van overheidsinformatie ook is voor het veiligstellen van het
erfgoed, het kan en mag geen exclusieve verantwoordelijkheid voor de minister van
Cultuur zijn. Daarom achten wij nieuwe en op een andere leest geschoeide wetgeving hard
nodig.
In die opvatting staat de Erfgoedinspectie niet alleen. Ook de algemene rijksarchivaris is
van oordeel dat er een informatiewet moet komen.
`...de Archiefwet is de enige wet die iets regelt ten aanzien van overheidsinformatie. Maar
omdat het in feite een cultuurwet is, moeten we niet verbaasd zijn dat het
instrumentarium van de Archiefwet ontoereikend is om op basis daarvan het beheer van
de gehele overheidsadministratie te regelen. Het wordt dus hoog tijd ons te bezinnen op
het ontwikkelen van een meer algemene informatiewet.'8
Aanbeveling:
De herziening van wet- en regelgeving die het kabinet in de kabinetsvisie aankondigt,
moet fundamenteler zijn en zich richten op de mogelijkheden om te komen tot een
informatiewet.
8 Bron: Interview met de algemene rijksarchivaris dr. M.W. van Boven in Doxis Info Management nr. 1 2007.
14 Erfgoedinspectie / Archieven
2 Sturing en control: archiefbeheersregels
In hoofdstuk 1 gaven wij aan dat voor een goed bestuur van de overheid een adequaat
mechanisme voor de sturing, de beheersing en de verantwoording van de overheids-
organisatie en haar taken noodzakelijk is. Een belangrijk onderdeel van de overheids-
organisatie is de informatiehuishouding. Ook die moet op een deugdelijke manier
aangestuurd en beheerst worden. We constateerden dat die sturing in de praktijk
onvoldoende is. De kwaliteit van de informatievoorziening wordt vooral bepaald door
bewustzijn bij het management van het belang van informatievoorziening en uiteraard
een goede sturing en control. In dit hoofdstuk belichten we een sturingsmiddel dat expliciet
in de Archiefwet wordt genoemd: archiefbeheersregels. In 2006 hebben we bij een aantal
verschillende overheidsorganisaties gekeken hoe het stond met een belangrijk
sturingsmiddel: de archiefbeheersregels. In dit hoofdstuk doen wij verslag van
de stand van zaken.
2.1 Nut en noodzaak
Archiefbeheersregels hebben voor iedere overheidsorganisatie een aantal belangrijke
bestuurlijke en juridische functies:
· Beheersregels werken de archiefwettelijke eisen nader uit, toegesneden op de
betreffende overheidsorganisatie.
· Omdat de bedrijfsvoering, openbaarheid en verantwoording van de organisatie nog
andere eisen aan de informatiehuishouding stellen, bevatten de archiefbeheersregels
ook op die terreinen aanvullende bepalingen.
· Meer in het bijzonder legt de regeling de verantwoordelijkheden voor en sturing op de
verschillende beheerstaken vast.
· De beheersregels vormen op hun beurt de basis voor specifieke normensets,
procedures en werkinstructies op het gebied van de informatiehuishouding.
Deze samenhang tussen wet, beheersregels en procedures is essentieel voor een
effectieve werking.
· De beheersregels zijn niet vrijblijvend, maar stellen bindende eisen aan de medewerkers
die ambtshalve informatie verwerken. Omdat iedere medewerker informatie verwerkt
zijn alle medewerkers `gebonden'.
Archiefbeheersregels zijn wettelijk verplicht. Ze hoeven overigens niet voor iedere
organisatie even zwaar te zijn. Kleinere organisaties kunnen volstaan met een beperkte set
beheersregels. Wel moeten daarin de (verantwoordelijkheid voor) de voornaamste
beheerstaken zijn opgenomen.
De in de kabinetsvisie beschreven baseline komt in dit hoofdstuk niet expliciet aan de orde,
maar kun je zien als een eveneens nadere uitwerking van archiefwettelijke eisen die aande
informatiehuishouding worden gesteld.
15 Erfgoedinspectie / Archieven
Verslag over het archiefwettelijk toezicht in 2006
2.2 Archiefbeheersregels nader onderzocht
In deze paragraaf trekken we enkele conclusies uit de aspectinspecties die we in 2006
uitvoerden bij een twintigtal organisaties.9 Hierbij waren alle typen organisaties betrokken
waarop de Erfgoedinspectie toezicht houdt: ministeries, hoge colleges van staat, bedrijfs-
en productschappen, publiekrechtelijke beroepsorganisaties, en publiekrechtelijke en
privaatrechtelijke zelfstandige bestuursorganen (zbo's). Bij deze inspecties keken we
vooral naar de mate waarin beheersregels daadwerkelijk een rol spelen in de informatie-
huishouding. We keken daartoe primair naar de processen rondom het vaststellen en
toepassen van de beheersregels. De vier kernvragen waren:
1. Zijn er beheersregels vastgesteld en gepubliceerd?
2. Zijn deze geïmplementeerd, via interne voorlichting, inbedding in een verbeterplan of -
actie, uitwerking in procedures en instructies?
3. Worden de beheersregels nageleefd binnen de organisatie?
4. Worden de beheersregels onderhouden?
Ongeveer de helft van de onderzochte organisaties had geen beheersregels. Belangrijke
vragen voor deze groep waren waarom ze geen beheersregels hadden en hoe ze deze
gingen opstellen en implementeren. Om onze bevindingen in een breder verband te
plaatsen, betrokken we daarbij ook de informatie die we via de jaarlijkse vragenlijst
hebben verkregen bij het merendeel van de organisaties die onder ons toezicht staan.
2.3 Vooruitgang? Ja en nee
Over het algemeen is er de laatste vijf jaar vooruitgang geboekt. Terwijl in 2000 slechts 21
procent van de ondervraagde organisaties beheersregels had, was dit percentage in 2006
gestegen tot 63 procent. Dit beeld vraagt enige nuancering. De ministeries doen het goed.
Sinds 2002 geven zij alle aan dat ze over beheersregels beschikken. De inspecties in 2006
bij vier ministeries bevestigen dit beeld. Ook de publiekrechtelijke zbo's en de publiek-
rechtelijke bedrijfs- en beroepsorganisaties boekten vooruitgang: van 14 procent,
respectievelijk 7 procent in 2000 tot respectievelijk 61 en 62 procent in 2006.
Onze inspecties bevestigen dit positieve beeld over het geheel: als organisaties nog geen
beheersregels hadden, waren ze daarmee wel bezig. Daarentegen zijn de privaatrechtelijke
zbo's en de hoge colleges van staat al enige jaren op respectievelijk 31 procent en 38
procent blijven steken. Uit inspecties bleek dat binnen deze twee groepen verschillende
organisaties het nut niet inzagen om beheersregels op te stellen.
9 De inspectierapporten zijn gepubliceerd op de website www.erfgoedinspectie.nl.
16 Erfgoedinspectie / Archieven
Verslag over het archiefwettelijk toezicht in 2006
Bij organisaties die wel beheersregels hebben, blijkt de betrokkenheid van het
management belangrijk. De betrokkenheid onderstreept het belang dat aan een regeling
wordt gehecht en biedt een grotere garantie dat de beheersregels ook daadwerkelijk
worden opgesteld. Het zelf opstellen van beheersregels lijkt te beantwoorden aan de
bedoeling van de wetgever dat de zorgdragers het beste weten hoe ze beheersregels
voor hun informatiehuishouding moeten vaststellen.
Overheidsorganisaties hebben om verschillende redenen geen beheersregels. Ten eerste
zijn er organisaties die nog steeds niet precies weten wat de beheersregels (moeten)
inhouden. Ten tweede zijn er organisaties die een beheersregeling niet zinvol vinden of
aan de zin daarvan twijfelen. Ten slotte is er niet altijd duidelijkheid over de reikwijdte
van de archiefzorg van een ministerie waaronder een advies- of uitvoeringsorganisatie
valt. In dit laatste geval is er sprake van wel willen, maar niet kunnen.
Aanbeveling:
Zorgdragers die nog niet over beheersregels beschikken, moeten deze met spoed
vaststellen en implementeren. Dat geldt ook voor onderliggende werkinstructies en
procedures.
2.4 Effectieve implementatie
Archiefbeheersregels hebben alleen effect als ze na vaststelling ook geïmplementeerd
worden. Onder implementatie verstaan we hier het intern bekend maken van de regels,
het actief voorlichting daarover geven evenals het opstellen, uitwerken en operationeel
maken van onderliggende procedures, werkinstructies en modellen. In de praktijk gaan
overheidsorganisaties daar verschillend mee om.
Alle organisaties benadrukken dat de medewerkers in hun organisatie niet of nauwelijks op
de hoogte zijn van de inhoud van de beheersregels. Een goede implementatie betekent dat
medewerkers zo vanzelfsprekend en laagdrempelig mogelijk bekend raken met de regels
die voor hun deel van het werk van toepassing zijn. Dat kan door voorlichting, maar vooral
ook via werkinstructies, procedures en handboeken.
In een aantal gevallen vormde het opstellen van beheersregels bij organisaties het
startpunt en het kader voor een veelomvattend verbeterproject. Beheersregels bevatten
onder meer nadere regels voor wettelijk verplichte instrumenten als selectielijsten en
ordeningsplannen. Het spreekt dan voor zich dat ook deze instrumenten zelf beschikbaar
moeten zijn.
17 Erfgoedinspectie / Archieven
verslag over het archiefwettelijk toezicht in 2006
Omdat een beheersregeling gezien kan worden als een blauwdruk voor de
informatiehuishouding, wordt deze vaak ook als een checklist voor verbeteringen in de
informatiehuishouding gebruikt. Vrijwel alle organisaties die archiefbeheersregels
doelgericht uitwerken in huisregels, procedures en handboeken, ervaren beheersregels als
zeer nuttig. Andere organisaties beperken zich tot het vaststellen en bekend maken van de
regeling zonder een planmatig vervolgtraject om de elementen uit de regeling in nadere
instrumenten uit te werken.
Regelmatige toetsing van de informatievoorziening aan de hand van de beheersregeling is
een essentieel aandachtspunt. Deze behoort een onderdeel van de reguliere control te zijn.
De meeste onderzochte organisaties zijn nog niet zover. Ze staan hier wel positief
tegenover.
Na implementatie van de beheersregels moet de overheidsorganisatie zorgen voor
onderhoud en toetsing op de juiste naleving. Onderhoud blijkt bij de onderzochte
organisaties alleen bij de ministeries plaats te vinden. De meeste organisaties streven er
overigens naar hun beheersregels zo onderhoudsvrij mogelijk op te stellen en hun
onderhoud op de uitvoeringsinstrumenten te richten.
18 Erfgoedinspectie / Archieven
3 Digitaal archiefbeheer
In hoofdstuk 1 bespraken we al een aspect dat van groot belang is voor een betrouwbare
digitale informatiehuishouding: het sturen op informatie. In dit hoofdstuk richten we ons
vooral op enkele fundamentele vraagstukken die in de praktijk knelpunten bij de
digitalisering vormen. Welke verbeteringen zijn bij deze vraagstukken noodzakelijk?
Daarnaast leest u kort over de voortgang van de digitalisering bij de centrale overheid.
In paragraaf 3.3 komt het advies aan de orde dat de betreffende evaluatiecommissie in
december 2006 uitbracht over de Regeling Geordende en toegankelijke staat.
3.1 Enkele principiële knelpunten rondom digitalisering
In deze paragraaf kijken we vanuit het perspectief van digitalisering naar het begrip
archiefbescheiden, beheersbaarheid van digitale informatie, vervanging en overbrenging.
Ketenbeheer hoort zonder meer ook in dit rijtje thuis. We laten dit hier echter buiten
beschouwing, omdat we daaraan al aandacht besteedden in ons jaarlijks verslag over 2005.
· Het begrip archiefbescheiden
De Archiefwet 1995 definieert archiefbescheiden als: `bescheiden, ongeacht hun
vorm, door de overheidsorganen ontvangen of opgemaakt en naar hun aard bestemd
daaronder te berusten'. Die definitie voldoet niet meer aan de eisen van deze tijd.
In de eerste plaats is de definitie sterk documentgericht, wat in een digitale
context niet meer past. Terwijl de definitie over `bescheiden' spreekt, is informatie in een
digitale omgeving veel meer een abstract begrip, waarin procesgebonden informatie
centraal staat die lang niet altijd documentgebonden is. Daarnaast is er lang niet altijd
sprake van een unieke eigenaar (zorgdrager) van die informatie. In toenemende mate is
sprake van gedeelde informatie, bijvoorbeeld bij gemeenschappelijk gebruikte
databases. De definitie zou op dat punt aangepast moeten worden.
Aanbeveling:
Bij herziening van de regelgeving dient het begrip archiefbescheiden te worden herzien.
19 Erfgoedinspectie / Archieven
Verslag over het archiefwettelijk toezicht in 2006
· Beheersbaarheid van digitale informatie
De vraag is of overheidsorganisaties wel alle informatie die zij opmaken en ontvangen
kunnen en moeten beheersen. Wij wezen daar al op in ons jaarlijks verslag over 2005.10
Er is op dit moment terecht veel aandacht voor het selectievraagstuk: hoe selecteren we
uit de grote hoeveelheid archiefbescheiden de documenten van blijvende betekenis?
Zo bevat de kabinetsvisie Informatie op orde een specifieke actielijn om knelpunten in
het selectieproces op te lossen. De Raad voor Cultuur was stelliger, spreekt grote zorg uit
over de beheersbaarheid van overheidsinformatie en bepleit een fundamenteel andere
benadering.11 De Raad spreekt in dit verband van een autonome aanwas van archieven.
Zowel de adviezen die voortvloeien uit de actielijn als het advies van de Raad lijken die
autonome aanwas als gegeven te beschouwen en zich vooral te concentreren op de
selectie van reeds gevormde archieven.
Voor een fundamenteel andere benadering zou je juist die autonome aanwas aan de orde
moeten stellen. Want daar ligt de kern van het probleem en daar ligt ook de oplossing.
Het grote risico bij een `autonome aanwas' is dat relevante informatie niet of niet volledig
wordt opgenomen, terwijl niet-relevante informatie ten overvloede wordt opgenomen.
Het gevolg is dan onbeheersbaar grote bestanden die bovendien niet volledig zijn uit een
oogpunt van verantwoording en openbaarheid. De vereiste volledigheid is ook niet
toetsbaar. Je kunt nu alleen vaststellen of informatie die ooit in het systeem is opgenomen,
vindbaar en raadpleegbaar is. Organisaties kunnen op dit punt onmogelijk `in control' zijn.
Het opnemen van documenten en gegevens dient dan ook een bewust gestuurd proces
te zijn. Elke zorgdrager zou per proces vast moeten leggen welke typen documenten
essentieel zijn met het oog op verantwoording en openbaarheid. De aldus benoemde
documenten(typen) vallen onder de definitie archiefbescheiden en de daaraan gestelde
archiefwettelijke eisen en behoren in een formeel en gecontroleerd beheersregime te
worden opgenomen. Daarmee wordt de hoeveelheid te beheren informatie beperkt en
beter beheersbaar, en bestaat er veel meer zekerheid dat ook alle relevante informatie
in het systeem is opgenomen.
10 Jaarlijks verslag over het toezicht in 2005, hoofdstuk 2.2.
11 Raad voor Cultuur, Het tekort van het teveel. Over de rijksverantwoordelijkheid voor cultureel erfgoed.
Advies Erfgoedselectiebeleid deel I en II, september 2005.
20 Erfgoedinspectie / Archieven
Verslag over het archiefwettelijk toezicht in 2006
Ter illustratie verwijzen we naar de records management standaard NEN-ISO 15489-1.
Uitgangspunt hierin is dat het management vaststelt welke informatie vitaal is
voor de verschillende belangen(daaronder ook externe te rekenen) voor de
organisatie en welke informatie dus onder het formele beheersregime wordt
gebracht. Daarmee ontstaat inzicht in de informatie die de zorgdrager essentieel acht en
die beheerd moet worden. Vervolgens wordt duidelijk waarop de
organisatie kan worden aangesproken en waarop kan worden getoetst. Voor dit
uitgangspunt is wel een onderliggend normenkader vereist.
Een dergelijke systematiek dient uiteraard genormeerd en controleerbaar te zijn.
Te denken valt aan een verplicht te stellen verklaring van een accountant in diens
hoedanigheid als `vertrouwenspersoon van het maatschappelijk verkeer'. Op basis van
een dergelijk geverifieerd toetsingskader kan de bestuurder en toezichthouder objectief
vaststellen in hoeverre de informatievoorziening van de betreffende overheidsorganisatie
volledig is. De burger weet bovendien op welke informatie hij de overheid kan aanspreken.
Met deze benadering wordt de selectie van erfgoed beter beheersbaar en vindt primair
plaats op basis van hetgeen in de formele beheersomgeving is opgenomen.
Aanbeveling:
We bevelen de ministers van BZK en OCW maatregelen uit te werken hoe een
selectievere werking van de definitie archiefbescheiden in de regelgeving en in de
informatiehuishouding bij de overheid kan worden verankerd.
· Vervanging
Vervanging is een al langer bestaand archiefwettelijk begrip dat in een digitale context om
een nieuwe benadering vraagt. Vervanging houdt in dat archiefbescheiden op een andere
drager worden gezet, bijvoorbeeld van papier op een microfiche, of naar een digitale
drager. Vervolgens moet het papieren document worden vernietigd. Voor de vervanging
van blijvend te bewaren bescheiden is een machtiging vereist van de minister van
Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (OCW), zo schrijft de Archiefwet 1995 voor.
Die archiefwettelijke eis is echter niet berekend op de routinematige vervanging van
papieren documenten door digitale documenten zoals dat gebeurt bij organisaties die
volledig digitaal werken. Hierdoor stagneert het afgeven van machtigingen voor
vervanging. En dat veroorzaakt dat overheidsorganisaties die al aan het digitaliseren zijn,
met een dubbele beheerslast zitten. Zij kunnen hun gescande documenten immers nog
niet vernietigen.
21 Erfgoedinspectie / Archieven
Verslag over het archiefwettelijk toezicht in 2006
De kabinetsvisie bevat initiatieven om tot een soepelere regeling te komen. Het Nationaal
Archief heeft inmiddels voorstellen uitgewerkt voor de centrale overheid. Deze moeten de
procedure eenvoudiger maken en er uiteindelijk toe leiden dat het afgeven van
machtigingen voor deze routinematige vervanging uit de wetgeving zal verdwijnen. De
Erfgoedinspectie is het van harte eens met deze ontwikkeling.
· Overbrenging
De kabinetsvisie heeft terecht de vraag opgeroepen hoe het beheer van blijvend te
bewaren digitale overheidsarchieven er in de toekomst moet uitzien. Voorzetting van het
model zoals bij papieren archiefbestanden die formeel en fysiek naar een openbare
archiefbewaarplaats overgebracht worden, lijkt in een digitale omgeving minder
vanzelfsprekend.
Op zich is het zeer terecht dat het Nationaal archief een e-depot inricht voor het beheer
van digitale archieven. Daartegenover staat de vraag in hoeverre het wenselijk is de
digitale bestanden in hun oorspronkelijke beheersomgeving te houden (bij de zorgdragers).
Vanuit zowel het oogpunt van de archiefvormer als van de maatschappij in zijn geheel is er
veel voor te zeggen bepaalde digitale bestanden `tot in eeuwigheid van dagen' in beheer te
laten bij de archiefvormer. Zo maken sommige overheidsorganisaties langdurig gebruik
van bepaalde bestanden die door hen gevormd zijn en in databases beheerd worden. In
dergelijke gevallen kan de zorgdrager moeilijk uit de voeten met de archiefwettelijke
overbrengingsplicht en met de daaraan verbonden termijn. De vraag of overbrenging in
een digitale informatiehuishouding in algemene zin tot het verleden zal behoren is lastig te
beantwoorden. Het is een goede zaak dat de kabinetsvisie onderzoek op dit punt heeft
aangekondigd.
3.2 Voortgang bij digitalisering
Digitalisering van de informatiehuishouding brengt risico's met zich mee, maar vormt ook
de enige richting waarin we de informatievoorziening succesvol kunnen inrichten en
benutten. Hoe ver zijn nu de zorgdragers van de centrale overheid met digitalisering?
Daarover bestaan geen harde cijfers. Een indicatie geeft bijvoorbeeld wel de
voortgangsrapportage van de stichting ICTU (ICT Uitvoeringsorganisatie).12 Daaruit blijkt
dat de programma's van deze stichting (die veelal te maken hebben met digitale
informatievoorziening) steeds meer in de uitvoerings- en implementatiefase terecht zijn
gekomen.
12 Visitatiecommissie ICTU, Visitatierapport ICTU. Eindrapport, Den Haag 2005.
22 Erfgoedinspectie / Archieven
Verslag over het archiefwettelijk toezicht in 2006
Ook is duidelijk dat alle ministeries en een aantal andere organisaties van de centrale
overheid op de een of andere manier bezig zijn met het invoeren van een document
management/record management systeem. In de afgelopen twee jaar is de fase van het
nadenken bij veel ministeries afgesloten en de fase van het doen ingegaan. Bij sommige
ministeries verloopt de ontwikkeling voorspoedig. Wij stellen echter vast dat de omslag
naar het volledig digitaal werken niet overal succesvol is. Het programma InterLAB heeft
overigens in de periode oktober 2006 - februari 2007 een nulmeting uitgevoerd bij de
ministeries naar de digitalisering. Naar verwachting zullen de resultaten in mei 2007
worden gepubliceerd. Mogelijk levert dit onderzoek belangrijke inzichten op in de
succesfactoren bij digitalisering.
De kabinetsvisie `Informatie op orde' bevat als belangrijkste actiepunt op het gebied van
digitalisering de inrichting van een klein, tijdelijk programma (actielijn 3). Doel hiervan
is de samenwerking op het terrein van informatie- en archiefbeheer te stimuleren en de
kennisdeling te bevorderen. Dat is op zich toe te juichen, zeker wanneer daarbij wordt
aangesloten zoeken bij bestaande kennisprogramma's. Daarbij verwijzen wij ook naar de
opmerkingen over centrale regie uit paragraaf 1.1 van dit verslag.
3.3 Evaluatie van de Regeling geordende en toegankelijke staat
In december 2006 bracht de evaluatiecommissie die door de staatssecretaris voor Cultuur
was ingesteld, haar rapport uit over de Regeling geordende en toegankelijke staat.
De Erfgoedinspectie is het met de commissie eens dat de regeling te veel het karakter
van een erfgoedregeling heeft. In dat verband pleit de commissie in haar advies over de
Regeling geordende en toegankelijke staat (aanbeveling 1) voor een geïntegreerde
wetgeving voor het beheer en gebruik van informatievoorziening. De Erfgoedinspectie
ondersteunt deze aanbeveling. Tegen die achtergrond verdient het de voorkeur
terughoudend te zijn met het tussentijds aanpassen van de regeling en dit te beperken tot
het actualiseren van specifieke verouderde normen.
Het pleidooi van de commissie dat een betere naleving van de regeling bereikt kan worden
door intensivering van de voorlichting en striktere handhaving overtuigt ons niet. Daartoe
is de eerder genoemde algehele herziening van de regelgeving gewenst,
23 Erfgoedinspectie / Archieven
Verslag over het archiefwettelijk toezicht in 2006
24 Erfgoedinspectie / Archieven
4 Het vermogen verantwoording af
te leggen: de praktijk
Eerder in dit verslag gaven wij aan hoe belangrijk een goede informatievoorziening is voor
de governance van een overheidsorganisatie. Bij good governance hoort het vermogen
verantwoording te kunnen afleggen. Om een beter inzicht in deze verantwoording te
krijgen, voerde de Erfgoedinspectie in 2006 thema-inspecties uit bij vijftien organisaties
naar de mate waarin zij voor specifieke processen hun dossiers op orde hebben.13
We hebben daarbij gekeken naar vooraf gekozen werkprocessen uit verschillende
beleidsterreinen. We beoordeelden op hoofdlijnen de belangrijkste aspecten van het
(papieren en digitale) documentenbeheer rond de archieven. Deze aspecten zijn:
· afspraken en uitvoering van archieftaken;
· toegankelijkheid en volledigheid;
· selectie en vernietiging;
· interne controle.
In de volgende paragrafen leest u over onze bevindingen op deze aspecten.
4.1 Afspraken en uitvoering archieftaken
Goede afspraken over het archiefbeheer zijn een belangrijk managementinstrument voor
de kwaliteit van de informatievoorziening, stelden wij al in hoofdstuk 3 vast. Voldoende
draagvlak voor en bekendheid met de afspraken zijn daarbij essentiële voorwaarden.
Als stukken buiten de afspraken om beheerd worden, neemt de betrouwbaarheid van de
informatievoorziening als geheel af. Dat leidt tot risico's als onvolledige dossiers en
ongeoorloofde vernietiging.
De geïnspecteerde organisaties bleken zeer verschillend om te gaan met het vastleggen
van afspraken voor papieren en digitale archiefbescheiden over verantwoordelijkheden en
procedures. Bij beleidsprocessen wordt een groot deel van de digitale archiefbescheiden
buiten de formele archiefbeheersafspraken beheerd door de medewerkers die het primaire
proces uitvoeren. Bij gestructureerde digitale registratieprocessen die de bevordering van
de rechtszekerheid dienen, zien we een veel beter beeld. Voor deze werkprocessen zijn de
verantwoordelijkheden duidelijk vastgelegd.
13 De inspectierapporten publiceerden wij op de website www.erfgoedinspectie.nl.
25 Erfgoedinspectie / Archieven
Verslag over het archiefwettelijk toezicht in 2006
4.2 Toegankelijkheid en volledigheid
Een overheidsorganisatie moet weten welke informatie zij beheert en waar deze informatie
zich bevindt. Dit is nodig om de archiefbestanden verantwoord te kunnen beheren.
Een organisatie die onvolledige controle heeft over haar informatie, loopt het risico zich
niet toereikend te kunnen verantwoorden en documenten niet te kunnen terugvinden.
Wij hebben bij onze thema-inspecties nadrukkelijk gekeken naar de toegankelijkheid en
volledigheid van dossiers.
In paragraaf 3.1 stelden we vast dat de overheid steeds meer informatie vastlegt en
beheert, maar onvoldoende in staat is te sturen op de volledigheid van de informatie.
We stelden dat garanties voor volledigheid alleen mogelijk zijn als een organisatie zelf
vastlegt welke documenten er gevormd worden bij een werkproces en hierop actief stuurt.
In de praktijk stellen we vast dat de definitie verschillend wordt geïnterpreteerd en in de
praktijk tot onduidelijkheden leidt.
De toegankelijkheid van de dossiers uit ongestructureerde processen is over het algemeen
sterk voor verbetering vatbaar. Een eerste belangrijke oorzaak voor de ontoegankelijkheid
van deze bescheiden is dat bij ongestructureerde processen het overgrote deel van de
documenten niet in een formeel beheersregime is opgenomen maar in het persoonlijke
domein van medewerkers wordt beheerd. Afgezien van de vraag of al die informatie
relevant is, is het risico groot dat essentiële informatie buiten het formele regime blijft en
daardoor onvoldoende toegankelijk is. Voor gestructureerde uitvoeringsprocessen geldt
deze waarneming in mindere mate. Deze archieven zijn over het algemeen beter
toegankelijk en vollediger.
Een tweede belangrijke oorzaak voor de ontoegankelijkheid van dossiers is dat papieren en
digitale documenten behorend bij een proces nu nog vaak in verschillende beheersregimes
is opgenomen. Hierdoor ontstaat het risico dat de toegankelijkheid van de archieven in
gevaar komt en de betrouwbaarheid van de informatievoorziening als geheel afneemt.
Een aantal organisaties heeft plannen om uitsluitend digitaal te gaan werken en is bezig
met de introductie van Document Management Systemen/Record Management Applicaties
(DMS/RMA). De invoering van een dergelijke applicatie biedt kansen, mits aan alle
archiefwettelijke eisen wordt voldaan, om de toegankelijkheid en volledigheid van dossiers
te verbeteren.
De problematiek uit dit hoofdstuk, volledigheid en toegankelijkheid, wordt grotendeels
afgedekt in de aanbevelingen uit eerdere hoofdstukken. Wij voegen daar nog één
specifieke aanbeveling aan toe.
26 Erfgoedinspectie / Archieven
Verslag over het archiefwettelijk toezicht in 2006
Aanbeveling:
Zorgdragers moeten hun processen beschrijven en vastleggen waar en hoe de
verantwoordelijkheden voor de (digitale) archiefbescheiden zijn belegd. Zorgdragers
moeten ervoor zorgen dat de bij een bepaald werkproces behorende (digitale)
archiefbescheiden aan elkaar gerelateerd worden.
4.3 Selectie en vernietiging
Vernietiging van archiefbescheiden mag uitsluitend plaatsvinden op grond van een
vastgestelde en geldende vernietigings- of selectielijst. In de vaststellingsprocedure van
deze lijsten wordt rekening gehouden met het belang van de archiefbescheiden voor de
bedrijfsvoering, voor de verantwoording en voor het historisch onderzoek. Uit steek-
proeven bij de thema-inspecties bleek dat de selectie vaak niet volgens de voorschriften
plaatsvond, met als gevolg dat meer of juist minder bewaard wordt dan de selectielijst
voorschrijft.
Als oorzaken kwamen naar voren dat organisaties:
· de selectielijst niet altijd juist interpreteren;
· de selectielijst niet goed toepassen omdat deze onvoldoende aansluit op de
bedrijfsprocessen;
· bewust afwijken van de in de lijst voorgeschreven bewaartermijnen;
· in een digitale omgeving vernietigbare gegevens niet konden loskoppelen van blijvend te
bewaren gegevens waardoor men gedwongen was alles te bewaren;
· problemen hebben met de indeling en bewaartermijnen van selectielijsten die vaak niet
aansluiten op behoeften uit de praktijk.
4.4 Interne controle
Vaste procedures en normen in combinatie met periodieke controles en rapportages aan
het management daarover dragen bij aan een stabiele kwaliteit van de informatie-
voorziening. Ze bieden het management een goed instrument om vast te stellen of de
organisatie wat betreft de informatievoorziening `in control' is. Een aantal geïnspecteerde
organisaties beschikt over enige vorm van audit op dossiervorming. Geen van de
organisaties bleek de eigen informatievoorziening aan de hand van de archiefwettelijke
eisen te toetsen.
27 Erfgoedinspectie / Archieven
Verslag over het archiefwettelijk toezicht in 2006
28 Erfgoedinspectie / Archieven
5 Het veilig stellen van archieven als erfgoed14
Dit hoofdstuk richt zich primair op het veilig stellen van overheidsarchieven als erfgoed.
Hierbij zijn twee zaken van belang:
· Een goed materieel beheer en veilige bewaring van de archieven tot het moment
waarop zij naar een openbare archiefbewaarplaats worden overgebracht.
· Een tijdige selectie en tijdige overbrenging van de blijvend te bewaren
overheidsarchieven. Dat wil zeggen: nadat de archieven twintig jaar oud zijn en
vervolgens binnen een periode van tien jaar.
In paragraaf 5.1 gaan we in op het materieel beheer. Vervolgens bespreken we de selectie,
bewerking en overbrenging. Dit doen we in twee afzonderlijke paragrafen. In paragraaf 5.2
komt de situatie bij de departementen aan de orde, in paragraaf 5.3 die bij de overige
organisaties van de centrale overheid.
5.1 Materieel beheer
· Aanpassing van de regelgeving
De archiefwetgeving kent twee regelingen die specifiek betrekking hebben op het behoud
van het toekomstige erfgoed. Het gaat om de Regeling duurzaamheid archiefbescheiden en
de Regeling bouw en inrichting archiefruimten en archiefbewaarplaatsen. Deze regelingen
stellen eisen aan het materieel beheer van archiefbescheiden die zijn aangemerkt voor
permanente bewaring. Beide regelingen zijn in 2006 geëvalueerd. De betreffende
evaluatiecommissies hebben eind 2006 hun adviezen aan de minister van OCW
aangeboden.
De Regeling duurzaamheid bevat voorschriften voor gegevensdragers en
verpakkingsmaterialen. De commissie stelt onder meer voor om in de regeling het
zogenaamde beginsel van gelijkwaardigheid op te nemen. Dat betekent dat ook
voorzieningen toelaatbaar zijn die niet in de regeling voorkomen, maar wel gelijkwaardig
zijn aan specifiek in de regeling genoemde eisen. De Erfgoedinspectie vindt dat een
belangrijke verbetering. Het biedt de mogelijkheid om nieuwe ontwikkelingen optimaal te
gebruiken en het voorkomt verstarring in het toepassen van de regeling.
De Regeling bouw en inrichting bevat voorschriften om de risico's van brand,
wateroverlast, vervuiling en inbraak in archiefruimten en archiefbewaarplaatsen terug te
brengen.
14 De tekst van dit hoofdstuk is een aangepaste versie van hoofdstuk 3 van het Erfgoedverslag van de
Erfgoedinspectie dat in mei 2007 is vastgesteld.
29 Erfgoedinspectie / Archieven
Verslag over het archiefwettelijk toezicht in 2006
Hier stelt de evaluatiecommissie onder meer voor om een aantal middelvoorschriften te
vervangen door prestatie-eisen. Dat betekent dat expliciete maatregelen of voorzieningen
niet in detail worden voorgeschreven, maar dat gekeken wordt naar het beoogde effect.
Ook dit vindt de Erfgoedinspectie een goed voorstel. De verschuiving van middelvoor-
schriften naar prestatie-eisen geeft organisaties meer speelruimte bij de bouw en
inrichting van hun archiefruimtes.
Een groot bezwaar blijft dat er niet voor gekozen is om de beperkte set eisen aan
archiefruimten in het Bouwbesluit te integreren. Dit geldt met name voor de eisen aan
archiefruimten die beter op hun plaats zijn binnen de context van het Bouwbesluit. Bij de
eisen aan archiefbewaarplaatsen (zelf onderdeel van de erfgoedsector) speelt dit veel
minder.
· Mate van naleving15
Ruim 80 procent van de bevraagde overheidsorganisaties beschikt over een archiefruimte.
Van deze ruimten voldoet slechts 21 procent aan de eisen. Deze cijfers zijn vrijwel gelijk
aan 2005. Waar het gaat om de materiële staat van de archiefbescheiden, zegt ongeveer 15
procent van de organisaties geheel aan de wettelijke eisen te voldoen. In 2005 was dat 13
procent. Te veel zorgdragers leven de regels dus niet of onvoldoende na, en dat vindt de
Erfgoedinspectie zorgelijk. Deze conclusie verdient wel enige nuancering.
In de praktijk blijken de eisen uit de regeling Bouw en inrichting niet altijd eenvoudig en
eenduidig te interpreteren te zijn. De betreffende regeling maakt het de Erfgoedinspectie
bovendien onvoldoende mogelijk genuanceerd te toetsen. Dat komt deels doordat de
regeling niet voorziet in een beginsel van gelijkwaardigheid. Dat wil zeggen dat ook andere
oplossingen toelaatbaar zijn als zij hetzelfde effect hebben. Anderzijds wordt te sterk
gewerkt met middelvoorschriften in plaats van doelvoorschriften of prestatie-eisen. Het
gevolg is dat de Erfgoedinspectie in bepaalde gevallen formeel moet vaststellen dat
ruimten niet aan de archiefwettelijke eisen voldoen, terwijl de aangetroffen voorzieningen
feitelijk effectief zijn. De Erfgoedinspectie heeft het ministerie van OCW verzocht de
regeling op de genoemde punten aan te passen. Omdat de provinciale inspecteurs zich niet
in het voorstel konden vinden, is dit verzoek niet gehonoreerd. De Erfgoedinspectie zal in
elk geval erop toezien dat de gewenste aanpassingen bij de beoogde herziening van de
huidige regeling in de loop van 2007 gerealiseerd worden.
15 De Erfgoedinspectie monitort jaarlijks via een enquête de stand van het archiefbeheer bij de instellingen
die onder haar toezicht vallen. Daaraan ontlenen we de onderstaande cijfers. Hoewel het eigen opgaven
betreft, geven ze een goede indicatie van de feitelijke situatie. Wij hebben in 2006 geen vragenlijst uitgezet
bij departementen maar wel voor het eerst bij het rechtswezen. Om de cijfers over 2005 en 2006 te kunnen
vergelijken, hebben we beide groepen buiten de cijfers gehouden.
30 Erfgoedinspectie / Archieven
Verslag over het archiefwettelijk toezicht in 2006
Archiefruimten worden ook door commerciële aanbieders aangeboden. Op zich is dat een
goede optie wanneer zorgdragers zelf niet in kwalitatief goede ruimten kunnen voorzien.
De Erfgoedinspectie heeft er bij de grotere commerciële aanbieders op aangedrongen een
traject in te zetten om te komen tot een branchegereguleerde certificering van
commerciële opslagruimten. Doel daarvan is om meer transparantie te krijgen in de
kwaliteit die de commerciële aanbieders leveren. Een aantal grotere commerciële
aanbieders heeft zich ook daadwerkelijk verenigd in een `Overlegorgaan Commerciële
Archiefbeheerders'. Gezamenlijk hebben zij commentaar geleverd op het concept van de
Regeling bouw en inrichting archiefruimten en archiefbewaarplaatsen. Het streven is dat
uit dit overlegorgaan een echte brancheorganisatie zal ontstaan en dat deze op termijn ook
een certificeringssysteem zal ontwikkelen. De Erfgoedinspectie zou dat toejuichen.
5.2 Selectie, bewerking en overbrenging: de departementen
Al een aantal jaren wijst de Erfgoedinspectie op de zorgwekkende achterstanden in het
archiefbeheer van de overheidsorganisaties. Medio 2005 hebben de ministers van
Buitenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) en OCW voor het wegwerken van
achterstanden in de selectie en overbrenging van de archieven van de ministeries een
tijdelijke projectorganisatie ingericht. Dit is het Project wegwerken archiefachterstanden
(PWAA). Doel van dit project is om in drie jaar tijd de achterstanden in bewerking en
overbrenging van de departementale archieven die gevormd zijn vóór 1976 weg te werken.
De achterstanden zelf worden door verschillende partijen bewerkt. De projectorganisatie
levert een bijdrage aan de uitvoering en heeft daarnaast vooral als taak het monitoren en
bewaken van de voortgang van het totale project. De projectorganisatie rapporteert aan
het pSG-Beraad die opdrachtgever is. De feitelijke werkzaamheden zijn in 2006 gestart.
In 2006 heeft de Erfgoedinspectie het project getoetst.16 We gingen na of de voorwaarden
zodanig waren dat de gestelde doelen gehaald konden worden, zonder dat hierbij de
kwaliteit in het gedrang kwam. Daarnaast keken we naar de tijdigheid en kwaliteit: komt
de daadwerkelijke uitvoering van het project overeen met de projectplannen en met de
archiefwettelijke randvoorwaarden?
In het algemeen zijn we positief over het project, omdat de departementen zich hiermee
samen sterk hebben gemaakt om een lang bestaande knelpunt op te lossen. We stellen ook
vast dat het overleg en de samenwerking tussen ministeries en Nationaal Archief daardoor
veel beter is geworden. Dat is absolute winst. We hebben wel enkele kanttekeningen bij
het project.
16 Erfgoedinspectie, Inspectierapport over het project wegwerken achterstanden archieven. Eerste
deelrapportage, januari 2007. Zie ook: Kamerstukken TK 2006-2007, 29 362, nr. 188.
31 Erfgoedinspectie / Archieven
Verslag over het archiefwettelijk toezicht in 2006
Onze ervaring bij inspecties is dat departementen geen volledig en voldoende betrouwbaar
overzicht hebben van alle archieven die onder de zorg van de minister vallen, zoals van
agentschappen en buitendiensten. Er is een risico dat de ministeries niet alle
achterstanden tot en met 1975 in kaart hebben gebracht. Het project PWAA zal zich in elk
geval houden aan de opgegeven werkvoorraad van maximaal 74 km1 . Dat betekent dat
departementen zelf eventuele tegenvallers moeten opvangen. De Erfgoedinspectie zal het
komende jaar steekproeven nemen bij de agentschappen en buitendiensten om zo meer
zicht te krijgen op de betrouwbaarheid van de door de ministeries opgegeven
werkvoorraden.
De realisatie van de selectielijsten ligt redelijk op schema. De doelstelling van het project
om binnen twee jaar de achterstand van geldige selectielijsten in te halen, lijkt haalbaar.
We vinden het positief dat het proces van het op- en vaststellen van selectielijsten
aanzienlijk is verkort, zonder dat hierbij de kwaliteitsborging uit het oog wordt verloren.
De ingevoerde procesvernieuwingen hebben effect. Het aantal en de kwaliteit van de
vastgestelde selectielijsten nemen daardoor toe, ondanks een moeizame start.
De beoogde verkorting van de vaststellingsprocedure tot 22 weken is nog niet helemaal
gerealiseerd.
Helaas is de bewerking van de archieven zelf niet volgens planning verlopen. Slechts een
klein deel van de geplande bewerkingen is bijna gereed, exclusief overbrenging of
vernietiging (direct of op termijn). Onduidelijk is of de opgelopen achterstand in 2007 kan
worden ingehaald. Het grootste verschil tussen planning en realisatie ligt bij de
departementen die zelf archieven bewerken. De Erfgoedinspectie zal daarom in 2007 extra
aandacht besteden aan de bewerking van de achterstanden bij de departementen. Daarbij
kijken we vooral naar de kwaliteit en voortgang. Positief is dat de projectorganisatie de
aanbeveling van de Erfgoedinspectie heeft overgenomen om de effectiviteit van de sturing
gedurende het project kritisch te blijven volgen.
De kabinetsvisie Informatie op orde bevat initiatieven voor een nieuwe aanpak voor
selectie. Inmiddels is een aantal verbeteringen gerealiseerd waar het de procedurele
kanten betreft bij de vaststelling van selectielijsten. In de volgende paragraaf doen wij op
dat punt nog enkele aanbevelingen. Eerder in dit verslag stonden we in algemene zin al stil
bij het selectiebeleid. We gaven aan dat ingrijpende verbetering van het selectiebeleid naar
ons oordeel vooral gezocht moet worden door in te grijpen in de `autonome aanwas' van
archiefbescheiden. Voor een verdere uitwerking verwijzen we naar paragraaf 3.1
(Beheersbaarheid van digitale informatie). Het zou een goede zaak zijn wanneer deze
uitgangspunten ook betrokken worden bij de verdere uitwerking van het selectiebeleid van
overheidsarchieven.
32 Erfgoedinspectie / Archieven
Verslag over het archiefwettelijk toezicht in 2006
5.3 Selectie, bewerking en overbrenging: de overige zorgdragers van de
centrale overheid
Achterstanden bij selectie, bewerking en overbrenging doen zich niet alleen bij de
departementen voor. Deze bestaan ook bij de andere bestuursorganen van de centrale
overheid.
Hoe is het beeld bij de publiekrechtelijke organisaties? (Hieronder verstaan we hoge
colleges van staat, publiekrechtelijke zelfstandige bestuursorganen, organen van de
publiekrechtelijke bedrijfsorganisatie en rechtscolleges.)
· 49 procent van alle respondenten geeft aan een of meer vastgestelde selectielijsten te
hebben. (in 2005 was dat 35 procent.)
· 32 procent heeft archief van vóór 1945 in beheer, maar ruim de helft van hen kent de
omvang daarvan niet. 9 procent van de organisaties kan niet aangeven of zij bestanden
uit deze periode in huis hebben. (Deze situatie is vergelijkbaar met 2005.)
· 57 procent heeft archief uit de periode 1945-1975 in beheer, maar tweederde van hen
kent de omvang daarvan niet. 11 procent van de organisaties kan niet aangeven of zij
bestanden uit deze periode beheren. (Deze situatie is vergelijkbaar met 2005.)
Wat betreft selectielijsten is er een verbetering ten opzichte van 2005 te zien, maar het
aantal zorgdragers zonder selectielijst blijft met 51 procent (was 65 procent) ongekend
groot. Zonder de beschikking te hebben over selectielijsten is het onmogelijk de bewerking
van achterstanden aan te pakken. De omvang van de achterstanden is onverminderd groot
gebleven. Onduidelijk is op welke wijze en binnen welke termijn deze achterstanden
worden aangepakt.
Het beeld bij de privaatrechtelijke zelfstandige bestuursorganen ziet er als volgt uit:
· 4 procent van alle respondenten geeft aan een of meer vastgestelde selectielijsten te
hebben. (Dit is vergelijkbaar met 2005.)
· 15 procent heeft archief van vóór 1945 in beheer, maar ruim de helft van hen kent de
omvang daarvan niet. 6 procent van de organisaties kan niet aangeven of zij bestanden
uit deze periode in huis hebben. (Deze situatie is vergelijkbaar met 2005.)
· 36 procent heeft archief uit periode 1945-1975 in beheer, maar tweederde van hen kent
de omvang daarvan niet. 6 procent van de organisaties kan niet aangeven of zij
bestanden uit deze periode beheren. (Deze situatie is licht verbeterd ten opzichte
van 2005.)
33 Erfgoedinspectie / Archieven
Verslag over het archiefwettelijk toezicht in 2006
Bij de privaatrechtelijke overheidsorganen constateert de Erfgoedinspectie nauwelijks
verandering ten opzichte van 2005. Het nalevingsniveau is hier uiterst laag. De ervaring
bij inspecties leert dat deze groep overheidsorganen de eisen uit de Archiefregelgeving te
zwaar vindt en veelal niet in verhouding tot de omvang van de betreffende openbaar
gezagtaak en de neerslag daarvan in archiefbescheiden. Een selectielijst geeft in dergelijke
gevallen uitsluitsel, omdat deze bepaalt of de onder de Archiefwet vallende archief-
bescheiden op termijn vernietigd mogen worden of niet. Voor het beheer van op termijn
te vernietigen bestanden geldt immers een 'lichter' beheersregime. Privaatrechtelijke
overheidsorganen ervaren het opstellen en doen vaststellen van selectielijsten echter als
ingewikkeld; bovendien ontbreekt de benodigde deskundigheid vaak.
De privaatrechtelijke zbo's zouden bij het opstellen van hun selectielijst zoveel mogelijk
moeten profiteren van al door de departementen uitgewerkte selectielijsten die hetzelfde
beleidsterrein betreffen. Hierdoor kan het voorbereidende werk tot een minimum worden
beperkt. Verder is het een gemiste kans als bij het onderzoek van beleidsterreinen,
waarvoor nog geen selectielijst is opgesteld, de handelingen die worden uitgevoerd door de
privaatrechtelijke zbo's niet worden meegenomen.
Aanbeveling:
· Zorgdragers moeten prioriteit geven aan het vaststellen van de vereiste
selectielijsten. Daarbij moeten ze zoveel mogelijk gebruik maken van lijsten die al
voor de betreffende beleidsterreinen beschikbaar zijn.
· Selectielijsten moeten steeds voor een volledig beleidsterrein en voor alle daarin
opererende actoren vastgesteld worden. Dat beperkt het aantal vast te stellen lijsten
en beperkt de inspanning die afzonderlijke zorgdragers moeten leveren.
Departementen moeten hierin een trekkersrol vervullen.
· Het totaal aantal selectielijsten voor de centrale overheid moet drastisch beperkt
worden door de (beleids)processen meer in algemene zin te beschrijven.
34 Erfgoedinspectie / Archieven
Colofon
Uitgave
Erfgoedinspectie / Archieven
Hoftoren, Rijnstraat 50
Postbus 16478 (IPC 3500)
2500 BL Den Haag
Algemeen telefoonnummer +31 (0)70 412 4012
Fax +31 (0)70 412 4014
E-mail info@erfgoedinspectie.nl
Website www.erfgoedinspectie.nl
ISBN 978-90-77510-23-0
Den Haag, mei 2007
Over de Erfgoedinspectie / Archieven
De hoofdinspecteur Archieven van de Erfgoedinspectie oefent volgens de Archiefwet 1995
toezicht uit op de naleving van deze wet door het Rijk, de zelfstandige bestuursorganen
(ZBO's) en de organen van de publiekrechtelijke bedrijfsorganisatie (PBO-organen).
De Erfgoedinspectie controleert de naleving van de archiefwetgeving en de kwaliteit van
het archiefbeheer. Hiertoe voert deze onderzoeken en inspecties uit. Daarnaast
rapporteren de zorgdragers jaarlijks aan de Erfgoedinspectie over hun archiefbeheer.
De hoofdinspecteur rapporteert aan de betrokken overheidsorganen en, wanneer hiertoe
aanleiding is, aan de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, die voor het
archiefwezen verantwoordelijk is. Jaarlijks brengt de hoofdinspecteur aan de minister
schriftelijk verslag uit over de bevindingen van het toezicht op het archiefbeheer.
Deze overlegt het verslag vervolgens aan de Tweede Kamer.
35 Erfgoedinspectie / Archieven
Verslag over het archiefwettelijk toezicht in 2006
36 Erfgoedinspectie / Archieven