Kabinetsreactie op rapport Commissie van Wijzen
12 oktober 2007 - kamerstuk
Kamerbrief met de reactie op het rapport van de Commissie van Wijzen Dienst Landelijk Gebied (DLG). Het kabinet heeft met de provincies geen overeenstemming bereikt over de positionering van de DLG.
De Voorzitter van de Tweede Kamer
der Staten-Generaal
Postbus 20018
2500 EA DEN HAAG
D i rectie Juridische Zaken
uw brief van uw kenmerk ons kenmerk datum
TRCJZ/2007/3194 10 oktober 2007
onderwerp bijlagen
-xxxxxxxxxxx
Geachte Voorzitter,
Bij brief van 15 december 2006 deed mijn ambtsvoorganger u het rapport van de Commissie
van Wijzen DLG toekomen1. Onderstaand doe ik u mijn reactie op het rapport namens
het kabinet toekomen.
Bij het opstellen daarvan heb ik, zoals aangekondigd in mijn brieven van 29 maart en 17
april 20072, de zienswijze van de provincies betrokken alsook de inbreng van de woordvoerders
van de verschillende fracties tijdens het Algemeen Overleg van 19 april 20073. Ik
zal eerst enige achtergrond schetsen (paragraaf 1) en een samenvatting geven van de conclusies
en aanbevelingen van de Commissie van Wijzen (paragraaf 2). Vervolgens ga ik in
op de volgende onderwerpen: het onderscheid tussen opdrachtgeverschap en eigenaarschap
(paragraaf 3), de relatie tussen provincies en de Dienst landelijk gebied (hierna:
DLG) in de opdrachtgeverslijn (paragraaf 4), de DLG als één landelijk opererende organisatie
(paragraaf 5), de zeggenschap over de DLG in de eigenaarslijn (paragraaf 6) en de verhouding
tot het Bureau Beheer Landbouwgronden (paragraaf 7).
Met de provincies is geen overeenstemming bereikt over de positionering van de DLG. De
inzet van de provincies was erop gericht de DLG te decentraliseren en de eigendom aan de
gezamenlijke provincies over te dragen. Dat stuit bij het kabinet op bezwaren, die nader
zijn uiteengezet in de paragrafen 5 en 6 van deze brief. Wel heeft het kabinet met de provincies
nog overleg over mogelijkheden voor verdergaande decentralisatie van taken in
het kader van het onlangs afgesloten bestuursakkoord Rijk-provincies4. Daarin is afgesproken
dat een gemengde commissie hiervoor voorstellen zal ontwikkelen.
1 Kamerstukken II 2006/07, 29 576, nr. 31.
2 Kamerstukken II 2006/07, 29576, nrs. 35 en 36.
3 Kamerstukken II 2006/07, 29576, nr. 38.
4 "Akkoord rijk en provincies 2008", houdende een aantal financiële afspraken voor het jaar 2008 (Kamerstukken
II 2006/07, 230 800 C, nr. 8).
1. Achtergrond
De DLG is met ingang van 1 januari 2004 binnen het Ministerie van Landbouw, Natuur en
Voedselkwaliteit (hierna: LNV) verzelfstandigd als agentschap (baten-lastendienst).5 De
DLG voert in opdracht van verschillende overheden beleid uit, gericht op de inrichting en
het beheer van het landelijk gebied. Het werk van de DLG kenmerkt zich door aandacht
voor procesmanagement, kwaliteitsborging en verantwoording over de geleverde prestaties.
Vanuit zijn ervaring adviseert de DLG het Rijk en de provincies over het te voeren
beleid. Het agentschap voert zijn taken voor het overgrote deel uit in projecten en programma's.
De producten en diensten van de DLG zijn:
a. Omzetten grond (verwerving, beheer, vervreemding, exploitatie). Grondtransacties
geschieden op naam van het Bureau Beheer Landbouwgronden, een zelfstandig bestuursorgaan
(hierna: ZBO) ingesteld bij de Wet agrarisch grondverkeer.
b. Inrichten landelijk gebied (planvorming en planuitvoering).
c. Uitvoeren subsidieregelingen (advisering over aanvragen, uitvoering).
d. Adviseren (beleidsadvisering, informatieverstrekking).
De agentschapvorming destijds vond mede plaats tegen de achtergrond van afspraken
met de provinciale besturen over de gebiedsgerichte aanpak van de inrichting van het
landelijk gebied en de regierol van de provincies daarbij. De provincies zouden daarbij
gebruik maken van een beleidsneutrale uitvoeringsorganisatie: de DLG. De agentschapvorming
moest ook bijdragen aan een doelmatig opereren en een zakelijke aansturing
van de DLG. Met de provinciale besturen is in 2003 overeenstemming bereikt over de instandhouding
van de DLG als één uitvoeringsdienst, waardoor kennis en expertise gebundeld
zouden blijven, in de vorm van een agentschap van het Ministerie van LNV.
Ingevolge de afspraken met de provincies is tevens een zogenoemde DLG-raad ingesteld,
om de Minister van LNV, als 'eigenaar' van de DLG te adviseren over de balans tussen de
jaarlijkse vraag naar en de beschikbare inzet van de DLG, over de door de DLG te hanteren
normkosten, over de doelmatigheid en kwaliteit van het DLG-apparaat vanuit het belang
van de opdrachtgevers en afnemers van de DLG bij een kwalitatief goede dienstverlening,
over de door de DLG uit te brengen offertes en over de door de DLG vast te stellen jaarplannen.
De raad bestaat uit een onafhankelijke voorzitter en vier leden, die voor de helft
op voordracht van de gezamenlijke provincies en voor de andere helft op voordracht van
de gezamenlijke rijkspartijen door de minister worden benoemd en ontslagen.6
Op 1 januari 2007 is - in vervolg op de in 2003 gemaakte afspraken tussen Rijk en provincies
- de Wet inrichting landelijk gebied (hierna: WILG) in werking getreden. De wet bevat
een nieuw kader voor de programmering, financiering en verantwoording van gebiedsgericht
beleid, waarbij het Rijk zich beperkt tot het stellen van rijksdoelen en sturing op
hoofdlijnen en de provincies verantwoordelijk zijn voor beleidsrealisatie op gebiedsniveau,
met inzet van ontschotte rijksmiddelen, eigen middelen en andere geldstromen, in
samenwerking met andere gebiedspartijen. De provincies komt bij de realisatie van het
rijksbeleid een regierol toe. Het is aan de provincies om daarbij synergie te bereiken met
5 Kamerstukken II 2002/03, 28 919, nr. 1.
6 Kamerstukken II 2003/04, 28 919, nr. 5; Besluit van 9 december 2003, nr. trcjz/2003/10606 (Stcrt. 242).
andere gebiedsprocessen om zo een integrale aanpak mogelijk te maken. Over de door de
provincies te realiseren prestaties worden telkens voor een investeringstijdvak van 7 jaar
bestuursovereenkomsten tussen Rijk en provincies afgesloten, die tevens voorzien in de
toekenning aan de provincies van rijksmiddelen in de vorm van het zogenoemde Investeringsbudget
landelijk gebied (ILG) en de toekenning 'om niet' van capaciteit van diensten
van het Ministerie van LNV, in het bijzonder de DLG, om die prestaties te realiseren. Toekenning
van DLG-capaciteit geschiedt in de vorm van uren. De daarvoor benodigde middelen,
berekend volgens het geldende tarief, worden opgebracht door het Rijk. De WILG
voorziet verder in een vereenvoudigd landinrichtingsinstrumentarium, voor de inzet waarvan
gedeputeerde staten het bevoegde gezag zijn.
In vervolg op de parlementaire behandeling van de WILG is door de toenmalige Minister
van LNV op 12 oktober 2006 de zogenoemde Commissie van Wijzen DLG ingesteld, met als
opdracht te adviseren bij het ontwikkelen van een model, waarbij de provincies als grootste
gebruiker van de diensten van de DLG op een verantwoorde organisatorische manier
een betekenende invloed kunnen hebben op het beleid en de gang van zaken bij deze
dienst in zijn algemeenheid en invloed in de eigenaarslijn in het bijzonder. Voorzitter van
de commissie was de heer S. Huys. 7
2. Samenvatting conclusies en aanbevelingen Commisie van Wijzen DLG
De conclusies en aanbevelingen van de Commissie van Wijzen DLG laten zich als volgt
samenvatten.
Conclusies
a. Er bestaat bij alle betrokkenen een eensluidende diagnose dat provincies in de nabije
toekomst meer moeten kunnen sturen op de inzet en kwalitatieve prestaties van de
DLG.
b. Er is sprake van een grote diversiteit aan meningen en wensen over de wijze waarop
de DLG in de toekomst gepositioneerd zou moeten worden.
c. Onzeker is of tussen alle partijen sprake is van vertrouwen. Gevoel en macht spelen
een belangrijke rol in dit vraagstuk.
d. Er bestaat verwarring over de begrippen 'opdrachtgeverschap' en 'eigenaarschap' in
relatie tot de mogelijkheden van sturing van de DLG op kwaliteit.
Aanbevelingen
a. Investeer in professionaliteit, transparantie en vertrouwen (geldt voor alle betrokkenen).
b. Zet gefaseerd in op een gedeeld eigenaarschap van de DLG:
Voor de korte termijn (2007) adviseert de commissie geen fundamentele veranderingen
aan te brengen in het systeem van sturing en eigenaarschap. Voor de korte termijn
is het van belang te werken aan vertrouwen door het scheppen van rust, ruimte
en stabiliteit.
Voor de middellange termijn stelt de commissie voor om de betrokkenheid van de
7 Besluit van 12 oktober 2006, nr. trcjz/2006/3102 (Stcrt. 204).
provincies bij de DLG te vergroten door een gedeeld eigenaarschap van Rijk en provincies,
met als uitgangspunten voor een passende organisatievorm:
- behoud van een publiekrechtelijke organisatie;
- mogelijkheid om samenwerking tussen verschillende overheden gestalte te kunnen
geven;
- transparantie in het functioneren van de organisatie;
- geen privatisering of verzelfstandiging van de DLG.
Ten behoeve van uitwerking worden als organisatievormen in overweging gegeven:
een gemeenschappelijke regeling, een ZBO of een overheidsNV.
c. Gebruik de mid term review van het ILG in 2010 om samen met de provincies te reflecteren
op de relatie tussen Rijk, provincies en de DLG.
d. Bezie bij de mid term review de mogelijkheid van een gefaseerde invoering van meer
keuzevrijheid voor provincies ten aanzien van het inschakelen van DLG bij de realisatie
van het gebiedsgerichte beleid. Dit door een deel van de DLG-uren ter beschikking
stellen in de vorm van vrij besteedbare financiële middelen.
Zoals in het navolgende zal blijken, kan het kabinet een belangrijk deel van de conclusies
en aanbevelingen van de commissie onderschrijven.
3. Opdrachtgeverschap en eigenaarschap
De Commissie van Wijzen DLG stelt vast dat er onduidelijkheid bestaat bij de provincies
over de begrippen 'opdrachtgeverschap' en 'eigenaarschap'. Onderstaand wordt tegen die
achtergrond kort op deze begrippen ingegaan.
De sturing in het kader van het opdrachtgeverschap komt er feitelijk op neer dat de opdrachtgever
- in het geval van de uitvoering van het gebiedsgerichte beleid in het kader
van het ILG is dat de provincie - met het agentschap DLG bindende afspraken maakt welke
producten en diensten door de DLG worden geleverd, wanneer dat moet gebeuren en wat
de kwaliteit van deze producten en diensten moet zijn. Deze afspraken worden neergelegd
in een prestatieovereenkomst. Over de voortgang van de realisatie van deze afspraken
wordt door de DLG rechtstreeks aan de opdrachtgever rekening en verantwoording
afgelegd. Dit gebeurt op basis van het tussen de DLG en de opdrachtgever afgesproken
aansturingsprotocol. Afname van de producten en diensten geschiedt normaliter op basis
van de daarvoor door de eigenaar van de DLG vastgestelde tarieven. In het kader van de
ILG-bestuursovereenkomsten tussen Rijk en provincies zijn aan de provincies - afgeleid
van de in de bestuursovereenkomst afgesproken prestaties - door het Rijk DLG-uren ter
beschikking gesteld, die worden bekostigd door het Rijk.
De eigenaar is verantwoordelijk voor het beheer van het agentschap, voor de continuïteit
en kwaliteit van de organisatie. Het gaat dan om het algemene financiële beheer: het gehanteerde
kostprijsmodel, de voor- en nacalculatie van kostprijzen, de vaststelling van de
tarieven, de goedkeuring van de begroting, van het jaarplan, van de jaarrekening en van
het jaarverslag en de goedkeuring van het meerjarige investeringsplan. Bij de kwaliteit van
de organisatie gaat het onder meer om het verzekeren van voldoende kennis en deskundigheid
bij de organisatie, in samenhang met het opleidings- en personeelsbeleid, en om
de kwaliteitsborging bij werkprocessen. Voorts is de eigenaar verantwoordelijk voor de
rechtspositionele aangelegenheden met betrekking tot de directie van het agentschap,
voor het algemene beleid met betrekking tot de verrichting van werkzaamheden voor
tweeden en derden en voor de monitoring en verbetering van de doelmatigheid van de
organisatie. In het geval van de DLG wordt de eigenaar geadviseerd door de DLG-Raad.
4. Relatie provincies-DLG in de opdrachtgeverslijn
In de WILG zijn de verantwoordelijkheid en de regierol van de provincies bij de realisatie
van het gebiedsgerichte beleid stevig verankerd.8 Om deze waar te maken moeten de provincies
de nodige slagkracht kunnen organiseren, zoals de Commissie van Wijzen DLG
aangeeft. Daarvoor is ondermeer van belang dat de provincies adequaat op de inzet en
kwalitatieve prestaties van de DLG en op de voortgang van deze prestaties kunnen sturen.
Het gaat dan om sturing in de opdrachtgeverslijn. De ILG-bestuursovereenkomsten tussen
Rijk en provincies, het tussen de Minister van LNV, de provincies en de DLG overeengekomen
aansturingsprotocol en de tussen de provincies en de DLG gesloten prestatieovereenkomsten
bieden hiervoor adequate mogelijkheden.
Het beschikken over sturingsinstrumenten alleen volstaat evenwel niet. Het gaat ook om
een goed gebruik van deze instrumenten. In sommige provincies moet op dit punt nog
aan een verdere professionalisering worden gewerkt, aldus de commissie. Ook ik acht dat
van groot belang, omdat de afgesproken prestaties in het kader van het ILG alleen op een
adequate wijze gestalte kunnen krijgen als het opdrachtgeverschap en de daarbij behorende
aansturing op een kwalitatief goede wijze worden ingevuld. Provincies die op dit punt
nog een slag hebben te maken, adviseer ik gebruik te maken van de kennis en ervaring bij
het Ministerie van LNV en andere departementen.
De Commissie van Wijzen benadrukt terecht het belang van een vertrouwensrelatie tussen
de samenwerkende partners. Transparantie is daarvoor vereist. Zoals de commissie in haar
rapport vaststelt, zijn de provincies en de DLG het er samen over eens dat een goede wisselwerking
tussen beide partijen in de komende jaren een belangrijke voorwaarde is voor
succes. Dat is mijns inziens een essentiële constatering. Op het punt van samenwerking
tussen partijen bestaat overigens al een jarenlange ervaring, die vertrouwen in de toekomstige
samenwerking geeft. Ik wijs ondermeer op de uitvoeringscontracten voor het
gebiedsgerichte beleid die Rijk en provincies als voorlopers van het ILG hebben gesloten
met betrekking tot de jaren 2005 en 2006, op de reconstructie van de concentratiegebieden,
op de verschillende landinrichtingsprojecten die in het verleden zijn uitgevoerd en op
allerlei specifieke gebiedsprojecten. Deze samenwerking behoeft evenwel naar mijn oordeel
in het licht van de invoering van de WILG verdere verdieping. Het is belangrijk te zien
dat de partijen dit onderkennen en daaraan werken.
De DLG investeert nadrukkelijk in vergroting van de bekendheid van de provincies met zijn
dienstenpakket en werkwijze. De dienst denkt samen met de provincies na over de wijze
waarop op een slimme manier hun organisaties en werkwijzen aan elkaar kunnen worden
8 Zie o.m. de artikelen 2, eerste lid, 7, eerste lid, en 11, eerste lid, van de WILG en Kamerstukken II 2005/06, 30
509, nr. 6, blz. 26 en 27.
gekoppeld. Provincies moeten de DLG in de dagelijkse praktijk ervaren als een 'eigen'
dienst en de waarde zien van zijn deskundigheid, ervaring en gebiedskennis. Overigens
constateert de Commissie van Wijzen DLG dat alle betrokkenen de meerwaarde van de
DLG erkennen en vertrouwen hebben in de DLG. Zij benadrukt dat de provincies de deskundigheid,
ervaring en de gebiedskennis van de DLG moeten koesteren. Ik kan dat van
harte onderschrijven.
De DLG speelt in zijn werkwijze maximaal in op de wens van provincies met betrekking tot
een grotere betrokkenheid en transparantie. De regionale afdelingen van de DLG - de
Regio's Noord, Oost, Zuid en West - komt daarbij een belangrijke rol toe. Het gaat niet
alleen om invloed op de wijze van aanpak van concrete gebiedsprojecten, en om een goede
verantwoording tussentijds en na afloop van projecten over keuzen en prestaties. Het
gaat ook om algemeen inzicht in en begrip voor elkaars werkwijze, door bij elkaar in de
keuken te kijken, door personeel uit te wisselen, door intensivering van formele en informele
contacten, door kennisuitwisseling, et cetera.
Ook aan het bewustzijn van medewerkers van rollen en verantwoordelijkheden wordt veel
aandacht besteed, niet alleen door de DLG maar ook door het ministerie. Bijvoorbeeld
bewustwording van het feit dat waar de DLG in opdracht van de provincies werkt, medewerkers
van het ministerie daarmee geen bemoeienis hebben en verantwoording via de
provincies loopt volgens de daarvoor in de WILG voorziene procedure, zoals deze in de
ILG-bestuursovereenkomsten is uitgewerkt.
De intenties en inzet van alle betrokkenen geven mij het vertrouwen dat de samenwerking
tussen de DLG en de provincies op een goede en professionele wijze gestalte krijgt. Het
gaat hier om een groeiproces dat, zoals de Commissie van Wijzen DLG terecht aangeeft,
vraagt om ruimte en om rust en stabiliteit op het vlak van de aansturingsstructuur en de
positionering van de DLG.
IPO-inventarisatie
Ik word in mijn vertrouwen gesterkt door de uitkomst van de inventarisatie van wensen en
opvattingen van de provincies ten aanzien van de DLG die het Interprovinciaal Overleg
(hierna: IPO) - mede gelet op het aantreden van nieuwe provinciale besturen - bij wijze
van quick scan heeft uitgevoerd en die medio mei is afgerond. Het beeld dat uit deze inventarisatie
naar voren komt bevestigt de bevindingen van de Commissie van Wijzen DLG.
Uit de inventarisatie blijkt dat de provincies over het algemeen positieve ervaringen hebben
met de rol die de DLG in de afgelopen jaren heeft gespeeld. Zij constateren dat ten
opzichte van voorgaande jaren de relatie met de DLG als gevolg van de introductie van het
ILG per 1 januari 2007 duidelijk aan het veranderen is. De IPO-inventarisatie wijst uit dat er
bij beide partijen bereidheid is om te zoeken naar een nieuwe invulling van de werkrelatie.
Daarbij wordt onderkend dat het ILG net is begonnen en dat tijd en vertrouwen nodig
zijn om op elkaar ingespeeld te raken. Bij de provincies en de DLG is dat besef ook aanwezig,
zo blijkt uit de IPO-inventarisatie: de wil is er om te investeren in een professionele
relatie en er is sprake van vertrouwen dat gezamenlijke inspanningen kunnen leiden tot
een effectieve relatie.
De inventarisatie van het IPO geeft aan dat de provincies een aantal aspecten erg belangrijk
vinden voor een goede opdrachtgevers-opdrachtnemersrelatie; aspecten die door mij
èn de DLG van harte worden onderschreven.
Zo verwachten de provincies dat de DLG meegaat in de uitgangspunten en keuzen van de
provincies en zich niet laat sturen door beleidsmatige wensen en kaders van LNV. Deze
verwachting is naar mijn oordeel terecht, althans voor zover handelen overeenkomstig de
uitgangspunten en keuzen van de provincies niet leidt tot strijdigheid met dwingende
kaders. DLG is - evenals de provincies - gehouden tot naleving van de geldende regelgeving,
ongeacht of het gaat om regelgeving van het Rijk of van andere overheden. Als er
sprake is van onduidelijkheid over de betekenis van regelgeving op nationaal niveau voor
de uitvoering van werkzaamheden, ligt het in de rede dat in overleg tussen de provincie
en het Rijk wordt gezocht naar een oplossing. In de verhouding tussen Rijk en provincies
gelden natuurlijk ook de - in goed overleg tussen Rijk en provincies tot stand gekomen -
ILG-bestuursovereenkomsten als kaderstellend. Het ligt mijns inziens dan ook zeker op de
weg van de DLG om de provincie te waarschuwen als van deze overeenkomsten wordt
afgeweken. Uiteindelijk zijn het evenwel de provincies zelf - en niet de DLG - die over de
uitvoering van de ILG-bestuursovereenkomsten rekenschap hebben af te leggen naar het
Rijk, volgens de verantwoordings- en afrekeningscyclus van de WILG.
De provincies vinden ook dat de DLG goed kan en moet meedenken met de provincies en
zijn meerwaarde nadrukkelijk moet laten zien. Zij wijzen op het belang van inzicht in de
capaciteitsinzet van de DLG en tijdige en betrouwbare informatie over de stand van zaken
en behaalde resultaten, ten behoeve van de resultaatsturing. Daarnaast vragen zij aandacht
voor het behoud van gebiedskennis bij de DLG, voor voldoende beschikbare en
hoogwaardige capaciteit bij de DLG, voor bestuurlijke sensitiviteit en voor openheid en
communicatie. Aan al deze aspecten wordt door de DLG gewerkt; voor zover het de beschikbaarheid
van voldoende hoogwaardige capaciteit betreft, zal ik als eigenaar mijn
verantwoordelijkheid nemen.
De DLG wordt door sommige provincies getypeerd als 'bureaucratisch'. Ik ga ervan uit dat
deze kwalificatie in hoge mate samenhangt met de ervaringen uit de periode vóór invoering
van het ILG, toen sprake was van een sterke overlap van verantwoordelijkheden en
bevoegdheden van Rijk en provincies. De WILG heeft hierin een duidelijke scheiding aangebracht:
de verantwoordelijkheden en bevoegdheden ten aanzien van de instrumentatie
en uitvoering van het gebiedsgerichte beleid zijn nadrukkelijk bij de provincies neergelegd.
Hierdoor is niet langer sprake van een dubbele aansturing van de DLG, hetgeen de
bureaucratie fors zal doen verminderen. Wat betreft de interne organisatie van de DLG wil
ik benadrukken dat het streven naar maximale doelmatigheid centraal staat. De centrale 2
stafafdelingen van de directie van de DLG (Concern Staf en Concern Control) hebben de
afgelopen 8 jaar een efficiëntiewinst van 10% gehaald en de organisatie heeft zichzelf de
doelstelling opgelegd de komende jaren bij deze afdelingen nogmaals een efficiëntiewinst
van 10% te boeken. Ook in de regio's is een efficiëntiewinst van 10% gerealiseerd. De organisatievorm
van regio's met een duidelijke provinciale frontoffice en daarnaast regionale
backoffices, heeft niet alleen tot een sterkere betrokkenheid bij de opdrachtgevers in de
regio geleid, maar heeft ook geleid tot verbetering van de verantwoording en vermindering
van de doorlooptijden. Schaarse, specialistische kennis is om redenen van doelmatigDatum
heid door de DLG ondergebracht bij de centrale afdeling 'Concern Productie', maar staat
ter beschikking van de gehele dienst. Verder is er centraal een Shared Service Center,
waarvan de taken erop gericht zijn om de faciliterende processen te bundelen, om een
verdere efficiëntiewinst te realiseren.
De provincies geven aan eenduidige aanspreekpunten binnen de DLG te hebben, maar
erkennen dat zij zelf moeten werken aan meer eenduidigheid in de aansturing en de
communicatie met de DLG en daarin moeten groeien. De provincies hechten aan aanwezigheid
van de DLG in het gebied. In dat licht vervullen de vier regiokantoren en de vestigingen
die de DLG daarbuiten in vrijwel elke provincie heeft (uitgezonderd Flevoland,
Drenthe en Noord-Holland) dus een belangrijke functie.
Over het al dan niet inzetten van de DLG bij autonome provinciale gebiedsontwikkelingsprojecten
of uitvoering van autonome provinciale subsidieregelingen (dus buiten het ILGkader),
wordt door provincies verschillend gedacht. Duidelijk is dat het primair aan de provincies
is om daarin te kiezen; zij bekostigen de eventuele inzet van de DLG in dit geval immers
zelf. Ik zal als eigenaar - waar het gaat om de inschakeling van de DLG buiten het
ILG-kader door de provincies - geen belemmeringen opwerpen, zolang verzekerd is dat de
al afgesproken inzet van de DLG voor andere projecten bij de verschillende overheden niet
in het gedrang komt en de inzet past binnen de geldende kaders.
De provincies stellen vast dat met het ILG een leerproces voor de DLG en de provincies in
gang is gezet en dat de betrokkenen een gedeeld doel hebben eruit te komen en daarin
ook vertrouwen hebben. Geopperd is om over te gaan tot de ontwikkeling van toetsingscriteria,
zodat tijdens de mid term review van het ILG in 2010 gefundeerde uitspraken
kunnen worden gedaan over het functioneren van de opdrachtgeversopdrachtnemersrelatie.
Aangezien dit ook raakt aan de kwaliteit van het functioneren van
de DLG als zodanig zie ik hier behalve bij de DLG en de provincies zelf ook een rol voor de
eigenaar en de DLG-raad. Ik zal samen met de provincies bezien of dergelijke toetsingscriteria
kunnen worden ontwikkeld en op welke wijze invulling kan worden gegeven aan de
monitoring van het functioneren van de opdrachtgevers-opdrachtnemersrelatie in de periode
tot de mid term review.
5. DLG één landelijk opererende uitvoeringsorganisatie
Door de provincies is voorgesteld om de DLG te decentraliseren en het eigendom te beleggen
bij de provincies gezamenlijk. Dit voorstel is door het kabinet niet overgenomen.
Het voorstel is in strijd met de afspraken die ten tijde van de agentschapvorming zijn gemaakt
en doet geen recht aan het belang van andere opdrachtgevers dan de provincies bij
de DLG. Het Rijk is de grootste afnemer; het legt beslag op bijna 20% van de DLG-uren.
Gezien de projecten van het gemeenschappelijk ontwikkelingsbedrijf van het Rijk en de
betrokkenheid bij de uitvoering daarvan van de DLG zal het rijksaandeel de komende jaren
zeker niet minder worden. De gezamenlijke provincies zijn goed voor circa 75% van de
opdrachten (ILG-deel en autonome opdrachten). De grootste afnemer onder de 12 provincies,
de provincie Zuid-Holland, neemt circa 10% van de DLG-uren af, de kleinste afnemer
onder de 12 provincies, de provincie Flevoland, neemt ruim 1% van de DLG-uren af. Ande
re derden, zoals gemeenten en waterschappen, zijn gezamenlijk verantwoordelijk voor
circa 5% van de opdrachten aan de DLG, uitgedrukt in uren. Het voorstel gaat ook nadrukkelijk
in tegen het advies van de Commissie van Wijzen DLG. Waar de commissie adviseert
om in te zetten op een gedeeld eigenaarschap (zie paragraaf 6), geeft zij tegelijk aan:
"Mede-eigenaarschap van de DLG geeft de provincies geen volledige zeggenschap over de
DLG. De commissie acht het niet verstandig om het eigenaarschap volledig bij de provincies
neer te leggen, omdat dit geen recht doet aan het belang dat ook het Rijk heeft in een
adequate dienstverlening door de DLG." Bij de overwegingen van het kabinet speelt voorts
een rol dat aansturing van de DLG door 12 provinciale eigenaren niet erg doelmatig lijkt
(zie ook paragraaf 6) en dat de stap naar een provinciaal DLG een groot risico inhoudt dat
de DLG na verloop van tijd alsnog verder tussen 12 provincies wordt opgedeeld.
Opdeling van de DLG staat haaks op de overwegingen die in 2003 speelden bij de agentschapvorming
en die naar mijn oordeel nog onverminderd gelden, namelijk het belang
om kennis en expertise gebundeld te houden, het voorop stellen van doelmatigheid en
het voorkomen van versnippering. De Commissie van Wijzen DLG geeft - bij haar advies
om te investeren in professionaliteit - aan: "Daar past naar het oordeel van de commissie
het beter benutten van de (potentiële) voordelen van ongedeeldheid van de DLG bij." De
overwegende voordelen van een ongedeelde, landelijk opererende uitvoeringsorganisatie
met regionale afdelingen, die werkt voor verschillende overheden (Rijk, provincies, gemeenten
en waterschappen) spreken voor zich:
a. Er zijn duidelijke schaalvoordelen ingeval ondersteunende functies, ontwikkeling van
processen en systemen en informatisering op landelijke schaal worden georganiseerd
(zie ook paragraaf 4 onder het kopje "IPO-inventarisatie").
b. Doordat de DLG functioneert als één landelijke dienst kan dure specialistische kennis
ontwikkeld en gedeeld worden. Specialisten op het vlak van bijvoorbeeld proces- en
projectmanagement, planeconomie, constructies met publiek-private samenwerking,
aanbestedingstechniek en contracten kunnen flexibel ten behoeve van verschillende
provincies worden ingezet (zie ook paragraaf 4 onder het kopje "IPO-inventarisatie").
c. Een organisatie op landelijke schaal heeft de mogelijkheid om met capaciteit te schuiven.
Als het werk in enig landsdeel vertraging oploopt, bijvoorbeeld als gevolg van
ruimtelijke procedures of vertraging bij de vergunningverlening, kan die capaciteit
worden ingezet in een ander landsdeel waar juist een intensivering of versnelling van
een traject aan de orde is.
d. Aangezien de DLG op landelijke schaal opereert en voor het Rijk, de verschillende
provincies, en de verschillende gemeenten en waterschappen werkt, heeft hij een landelijk
overzicht van lopende en voorgenomen projecten en biedt hij de verschillende
opdrachtgevers de mogelijkheid om - desgewenst - samenhang in deze projecten
aan te brengen en tot integratie te komen. Dat biedt voordelen uit een oogpunt van
doelmatigheid en doeltreffendheid, zowel uitvoeringstechnisch als op het punt van de
realisatie van beleidsdoelstellingen.
e. Kavel- en eigendomsgrenzen stoppen niet bij de provinciegrenzen en ook vindt uitruil
van eigendommen plaats tussen provincies, bijvoorbeeld bij bedrijfsverplaatsingen.
Doordat de DLG werkt als landelijke dienst kunnen grote aankopen die over de provinciegrenzen
heen gaan gemakkelijker, op gecoördineerde wijze worden gerealiseerd.
Ook uniformiteit en een gelijke kwaliteit van uitvoering - ongeacht de provincie
waarin een burger of ondernemer is gevestigd - kunnen beter worden verzekerd.
f. Een landelijke organisatie met regionale kantoren en provinciale vestigingen maakt
dat de uitvoeringsorganisatie een netwerk bezit waardoor het eenvoudig kan schakelen
tussen lokale, nationale en Europese autoriteiten en instellingen.
g. Niet zelden hebben wettelijke instrumenten en beleid nationale èn provinciale en lokale
doorwerking. Door op al deze niveau 's te opereren is de DLG in staat om ervaringen
te koppelen en de verschillende opdrachtgevers van goede beleidsadviezen te
voorzien.
h. Ook (innovatie door) samenwerking met landelijke organisaties zoals Staatsbosbeheer,
het Kadaster, Rijkswaterstaat, Domeinen, het gemeenschappelijk ontwikkelingsbedrijf
van het Rijk en particuliere provincieoverschrijdende terreinbeherende organisaties
is gemakkelijker te realiseren op landelijke dan op landsdelige schaal.
Overigens wordt door mij van harte onderschreven de opmerking van de Commissie van
Wijzen DLG dat de DLG deze voordelen in de dagelijkse samenwerking met de provincies
ook zichtbaar moet maken.
Duidelijk moge zijn dat ik in het licht van het voorgaande op voorhand weinig zie in de
aanbeveling van de Commissie van Wijzen DLG om bij de mid term review van het ILG te
kijken naar de mogelijkheid van het gefaseerd afschaffen van de "gedwongen winkelnering",
zoals zij dat noemt. Dat voorstel zou betekenen dat het Rijk voor de uitvoering van
de ILG-bestuursovereenkomsten in plaats van DLG-uren financiële middelen ter beschikking
stelt, die de provincies vrijelijk kunnen besteden voor producten en diensten op het
vlak van uitvoering van gebiedsgericht beleid. Levering van deze producten en diensten
kan dan geschieden door een provinciale uitvoeringsorganisatie, de DLG of derden. De
facto zou dat kunnen leiden tot een geleidelijke decentralisatie en opdeling van de uitvoeringsorganisatie.
Dat acht ik niet gewenst. Voor zover aanvullende autonome provinciale
middelen voor de uitvoering van gebiedsgericht beleid worden ingezet hebben de provincies
uiteraard wel keuzevrijheid ten aanzien van de in te schakelen organisatie; op dat
punt is er met de invoering van het ILG niets gewijzigd.
6. De zeggenschap in de eigenaarslijn
De Commissie van Wijzen DLG vindt op termijn een door de provincies en Rijk gedeeld
eigenaarschap van de DLG in de rede liggen. De commissie geeft daarmee een ver gaande
invulling aan het door mijn ambtsvoorganger gevraagde model, waarbij de provincies
betekenende invloed kunnen hebben op het beleid en de gang van zaken bij de DLG in
zijn algemeenheid en invloed in de eigenaarslijn in het bijzonder. De Commissie van Wijzen
DLG overweegt bij dit advies: "De commissie beschouwt de DLG als een cruciaal beleidsinstrument
voor de provincies om de ILG-doelen invulling te geven. De DLG moet als
verlengstuk van de provincies in het landelijk gebied kunnen ontwikkelen en optreden. De
commissie stelt daarom dat het noodzakelijk is dat niet alleen het Rijk, maar ook de provincies
als grootste opdrachtgever in de nabije toekomst kunnen meepraten over de ontwikkeling
en tariefstelling van de DLG. Het is nodig dat beide overheden samen afspraken
maken over de optimale aansluiting van de diensten van de DLG bij de behoeften van Rijk
en provincies. Dit vraagt vanuit het Rijk een open houding om de provincies toe te laten
en om ruimte te geven aan de ambities en werkwijze van de provincies ten aanzien van de
inzet van de DLG. Op basis van het bovenstaande adviseert de commissie het Rijk en de
provincies om te komen tot een vorm van gedeeld eigenaarschap".
Dat het van belang is dat de provincies kunnen meepraten over de ontwikkeling van de
DLG en over andere eigenaarskwesties - wordt door mij van harte onderschreven. Waarom
een minder ver gaande vorm van zeggenschap in de eigenaarslijn dan mede-eigendom
naast de volledige zeggenschap in de opdrachtgeverslijn niet zou volstaan, wordt in het
rapport van de Commissie van Wijzen niet helemaal duidelijk. Ook de volgens de commissie
in dit verband te onderzoeken organisatievormen van het ZBO en de overheidsNV zijn
niet goed te plaatsen.
Een ZBO kent per definitie geen eigenaars en leidt dus niet tot meer invloed van provincies
in de eigenaarslijn. Integendeel: met de Kaderwet zelfstandige bestuursorganen9
wordt primair de sturingsrelatie met de verantwoordelijke minister versterkt. Dit los van
het feit dat geen van de instellingsmotieven voor een zelfstandig bestuursorgaan opgaan:
noch is er behoefte aan onafhankelijke oordeelsvorming op grond van een specifieke deskundigheid,
noch is er sprake van strikt regelgebonden uitvoering in een groot aantal
individuele gevallen en evenmin is het zo dat participatie van (private) maatschappelijke
organisaties in verband met de aard van de betrokken bestuurstaken bijzonder aangewezen
moet worden geacht. Gezien het aangescherpte kader voor de oprichting van nieuwe
ZBO's, is dit geen reële organisatievorm voor de DLG.
De overheidsNV - met in casu Rijk en provincies als aandeelhouders - verhoudt zich slecht
met het uitgangspunt van de Commissie van Wijzen DLG dat privatisering niet aan de orde
is. Ik ben het overigens zeer met dit uitgangspunt eens. Al bij de agentschapsvorming is
overwogen: "Inrichting en beheer van het landelijk gebied vergen ook in de toekomst
blijvende overheidsbemoeienis. Het landelijk gebied is onderhevig aan grote veranderingsprocessen,
waarbij vraagstukken omtrent onder andere de toenemende concurrentie
tussen vormen van grondgebruik en de toenemende druk van stedelijke gebieden op het
platteland aan de orde zijn. In het overheidsbeleid worden accenten gelegd op gebiedsgericht
beleid, flexibele vormen van landinrichting en het meer betrekken van particulieren
bij het natuurbeheer. (...) Om de realisatie van voornoemd weergegeven beleidsdoelen te
begeleiden en de noodzakelijke voorwaarden te scheppen voor een evenwichtig gebruik
van het landelijk gebied, dient de overheid niet alleen over de nodige bevoegdheden te
beschikken, maar dient zij ook adequaat te zijn uitgerust ten behoeve van de uitvoering
hiervan. Wel worden waar mogelijk marktpartijen ingeschakeld, zoals bijvoorbeeld bij de
daadwerkelijke uitvoering van inrichtingsprocessen." Ook de in de voorgaande paragraaf
onder a tot en met h weergegeven argumenten tegen opdeling van de DLG, geven aan
hoezeer de uitvoering van het gebiedsgerichte beleid een taak is die bij voorkeur door een
publieke organisatie moet worden opgepakt. Dat geldt in nog sterkere mate voor zover
het typisch bestuurlijke taken betreft als de uitoefening van de functie van erkend betaalorgaan
voor Europese subsidies, de uitvoering van subsidieregelingen en beleidsadvisering.
Ik wijs ook op het op 12 december 2001 door het toenmalige kabinet uitgebrachte
kabinetsstandpunt inzake het deelnemingenbeleid van de Rijksoverheid10, waarin terug-
9 Stb. 2006, 587. Zie ook "een herkenbare staat: investeren in de overheid (Kamerstukken II 2004/05, 25 268, nr.
20).
10 Kamerstukken II 2001/02, 28 165, nr. 2.
houdendheid uitgangspunt is en aangegeven wordt dat als structurele overheidsinvloed
op de bedrijfsvoering gewenst is of sprake is van uitvoering van overheidsbeleid, (realisatie
daarvan door) deelneming aan een kapitaalvennootschap minder voor de hand ligt.
Publieke en zakelijke verantwoordelijkheden kunnen in een dergelijke structuur niet worden
ontvlochten. Ik zie ook nadelen van een dergelijke constructie waar het gaat om het
fiscale regime (vennootschapsbelasting) en - afhankelijk van de precieze vormgeving - de
mogelijke toepasselijkheid van de verplichting om de werkzaamheden die de DLG verricht
aan te besteden. Ook de overheidsNV acht ik derhalve geen goede organisatievorm voor
de DLG.
De derde door de Commissie van Wijzen DLG gesuggereerde organisatievorm is de gemeenschappelijke
regeling, op grond van de Wet gemeenschappelijke regelingen.11 In dit
geval zou het dan gaan om een gemeenschappelijke regeling tussen Rijk en provincies (en
eventueel andere overheden) tot instandhouding en beheer van de DLG. Daarbij zou gekozen
kunnen worden voor een lichte vorm van een openbaar lichaam, zodat de DLG
rechtspersoonlijkheid krijgt en zelf arbeidscontracten en overeenkomsten op het terrein
van facilitaire aangelegenheden kan sluiten. De bestuursbevoegdheden blijven bij de
deelnemende overheden; deze besluiten zelf of zij al dan niet bevoegdheden aan de DLG
willen mandateren. De werkzaamheden van de DLG worden door elk van de deelnemende
partijen en eventuele andere opdrachtgevers - op dezelfde wijze als thans het geval is -
individueel vastgelegd in prestatieovereenkomsten; ook over de verantwoording over die
werkzaamheden worden individuele afspraken gemaakt tussen de DLG en de opdrachtgever.
Het gemeenschappelijke algemene bestuur van de DLG gaat over de eigenaarszaken,
beschreven in paragraaf 2 van deze brief. De stemverhoudingen in het bestuur worden
bepaald door het reguliere aandeel in de opdrachtenportefeuille van elk van de deelnemers.
Hoewel de gemeenschappelijke regeling bij uitstek in het leven geroepen als publiekrechtelijke
samenwerkingsvorm tussen verschillende overheden, acht ik deze vorm voor de
aansturing van de DLG niet aangewezen. Aansturing van de DLG door 13 of meer partijen
is niet doelmatig en maakt de eindverantwoordelijkheid voor de DLG diffuus en onbepaald:
waar 13 partijen verantwoordelijk zijn is uiteindelijk geen enkele partij echt aanspreekbaar.
Ik vind dat zowel uit een oogpunt van democratische controle als gezien mijn
eindverantwoordelijkheid voor de realisatie van de rijksdoelen van het gebiedsgerichte
beleid een niet wenselijke situatie.
Gezien deze afwegingen en het feit dat over de positionering van de DLG met de provincies
geen overeenstemming kon worden bereikt, ligt een wijziging in de huidige agentschapstatus
van de DLG niet voor de hand. Intussen onderken ik - als aangegeven - ten
volle dat een grotere invloed van de provincies op de gang van zaken bij de DLG in het
algemeen en in de eigenaarslijn in het bijzonder, ook bij de huidige agentschapstatus,
aangewezen is. Graag wil ik met de provincies afspreken dat ik de belangrijkste beslissingen
in de eigenaarslijn (inzake kostprijsmodel, begroting, jaarplan, jaarrekening, wijzigingen
in de interne organisatiestructuur, beleid met betrekking tot werkzaamheden voor
tweeden en derden en het meerjarig investeringsplan) niet neem dan nadat ik daarover
11 Stb. 1984, 669; laatstelijke gewijzigd bij wet van 24 november 2005, Stb. 668.
overleg met de provincies heb gevoerd. Bij dit overleg en de definitieve besluitvorming
wordt uiteraard het advies van de DLG-raad betrokken; de adviestaak van de DLG-raad
blijft ongewijzigd.
Tot slot wil ik bij de selectie van kandidaten voor de vervulling van vacatures op directieniveau
stelselmatig een vertegenwoordiger van de provincies laten deelnemen in de selectiecommissie.
7. Bureau Beheer Landbouwgronden
De Commissie van Wijzen DLG verwijst in haar rapport ook kort naar het Bureau beheer
landbouwgronden (hierna: BBL). Het BBL is een ZBO met rechtspersoonlijkheid, waarvan
de taken in de Wet agrarisch grondverkeer zijn verankerd. Het BBL wordt ingeschakeld
voor grondtransacties en voor de uitvoering van ontwikkelingsgerichte projecten ten behoeve
van alle overheidslagen. Alle grond staat juridisch op naam van het BBL en is gelabeld
naar financier. De huidige grondvoorraad van bijna 40.000 ha is voor circa 90% gefinancierd
door het Rijk, met name LNV. Circa 80% van de grondvoorraad staat ter beschikking
van de provincies om daar ILG-doelen mee te realiseren. Het doel is gerealiseerd als
de grond ingericht wordt doorgeleverd aan een eindbeheerder, vaak Staatsbosbeheer of
een particuliere terreinbeherende organisatie. Met ingang van 1 januari 2007 geven provincies
BBL opdracht om vanuit hun ILG-budget gronden te verwerven. Deze gronden
worden gelabeld op naam van de betreffende provincie, die beslist over exploitatie, tussentijds
beheer, doorverkoop et cetera, en die ook de lusten en de lasten met betrekking
tot de gronden draagt. Het BBL heeft slechts één werknemer, namelijk de directeur, die
tevens directeur is van de DLG. Het werk wordt door de DLG gedaan.
Ik zie op dit moment geen aanleiding om de status van het BBL opnieuw te bezien. Wel
wil ik opnieuw kijken naar een invulling van de rol van de Commissie Beheer Landbouwgronden
(hierna: CBL), zoals deze oorspronkelijk door de wetgever was beoogd. De CBL
komt zowel een functie toe bij de algehele leiding over het BBL als - daarvan nadrukkelijk
te onderscheiden - bij het eerstelijns toezicht op BBL.
DE MINISTER VAN LANDBOUW, NATUUR EN
VOEDSELKWALITEIT,
G. Verburg
Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit
Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit