De Voorzitter van de Tweede Kamer
der Staten-Generaal
Postbus 20018
2500 EA 's-GRAVENHAGE
uw brief van uw kenmerk ons kenmerk datum
DN. 2007/2923 12 oktober 2007
Beleidsvisie Natuurbeheer
D i rectie Natuur
Geachte Voorzitter,
Mijn voorganger heeft het Milieu- en Natuurplanbureau (MNP) in 2005 gevraagd om de
effectiviteit van het EHS-beleid te evalueren. Dat heeft geresulteerd in twee rapporten
van het MNP1, die ik u respectievelijk op 15 mei en op 18 september van dit jaar heb
toegezonden. Ook enkele andere publicaties geven nader inzicht in de perspectieven
van het EHS-beleid. In het bijzonder noem ik u het rapport "Kosten realisatie milieu- en
watercondities EHS en VHR" van het Interprovinciaal Overleg (IPO), dat u één dezer dagen
eveneens wordt toegezonden, de Natuurbalans en Milieubalans 2007 van het MNP en het
rapport van de Algemene Rekenkamer van juni 2007 over de bescherming van natuurgebieden.
Bij de toezending van de beide MNP-evaluaties heb ik u toegezegd in samenhang hierop
te zullen reageren. Beide evaluaties gaan immers in op deels dezelfde aspecten van de
realisatie van mijn ambities voor de Ecologische Hoofdstructuur (EHS). Bovendien vraagt
de veranderde rol van het Rijk bij het natuurbeheer sinds de overgang van de uitvoeringstaken
naar de provincies om een samenhangende aanpak op hoofdlijnen. Daarbij hoop ik
in deze brief tevens duidelijk te maken welke ambities dit kabinet heeft om de EHS
effectiever te realiseren en met name om de kwaliteit van de EHS te verbeteren.
1. Ambities voor de Ecologische Hoofdstructuur
Behoud en op termijn verbetering van de biodiversiteit is een belangrijke doelstelling van
het natuurbeleid en van belang voor een leefbare en duurzame samenleving. In het
gebiedenbeleid gebeurt dit vooral door realisatie van de EHS als een samenhangend
netwerk van natuurgebieden. Het soortgerichte beleid kan worden gezien als een noodzakelijke
aanvulling hierop. Onderdeel van het EHS-netwerk vormen de Natura 2000-
gebieden en de robuuste verbindingen, die vooral bedoeld zijn voor verbetering van de
ruimtelijke samenhang en robuustheid op hoog schaalniveau. Aan dit concept wordt in
Nederland al jaren gewerkt en daarmee heeft Nederland ook in internationaal verband
aan de weg getimmerd.
1 Respectievelijk de "Ecologische evaluatie regelingen natuurbeheer" en de evaluatie "Van aankoop
naar beheer".
Mijn ambitie blijft om dit netwerk met een totale oppervlakte van 728.500 ha in 2018
gereed te hebben. Om dit te bereiken moeten thans nog 36.770 ha nieuwe natuur en
robuuste verbindingen worden verworven en 123.680 ha natuur worden ingericht.
Natuurlijk moeten ook de planologische bescherming en het beheer van de bestaande en
nieuwe natuurgebieden in de EHS worden geregeld. Ik vind het belangrijk voor het
draagvlak voor en de uitvoerbaarheid van het natuurbeleid, dat voor het beheer niet
alleen de terreinbeherende organisaties verantwoordelijk zijn. Een belangrijke rol is ook
weggelegd voor agrarisch natuurbeheer (huidige taakstelling 97.685 ha in de EHS) en
particulier natuurbeheer (ruim 42.000 ha van de taakstelling voor nieuwe natuur).
Met de prestatie-afspraken in het Investeringsbudget Landelijk Gebied (ILG) liggen de
kwantitatieve doelstellingen in het algemeen redelijk op schema. Hoewel de realisatie
daarvan nog grote inzet van alle partijen zal blijven vereisen, heb ik er alle vertrouwen in
dat de doelen zullen worden bereikt. De meest uitdagende opgave ligt in het realiseren
van de kwaliteit van de EHS. Dit kabinet wil daar stevig op inzetten. De natuurkwaliteit
staat zwaar onder druk door het intensieve gebruik van de ruimte in onze maatschappij,
zowel voor stedelijke functies en infrastructuur als voor de landbouw. Het beschermen en
verbeteren van de kwaliteit vergt een adequate juridische en ruimtelijke bescherming,
optimale locatie en ruimtelijke samenhang van natuurgebieden en een op de doelen en
potenties afgestemde inrichting en beheer. Essentieel voor het kunnen realiseren van de
kwalitatieve doelen is vooral ook het verbeteren van de water- en milieucondities in en
om de natuurgebieden.
Binnen de EHS ligt een belangrijke prioriteit bij de Natura 2000-gebieden. Deze gebieden
zijn vanuit internationale biodiversiteitscriteria geselecteerd voor de duurzame instandhouding
van specifieke habitats en soorten. Daarmee zijn ze onderworpen aan internationale
(EU-)regels en krijgen ze in de tijd gezien prioriteit bij het realiseren van de
ambities. Dit betekent echter niet persé dat ze belangrijker zijn dan de overige EHSgebieden.
De hele EHS mét de Robuuste Verbindingen en Natura 2000-gebieden alsmede
het omringende landelijke gebied en zelfs het stedelijk groen zijn van belang voor het
behoud van de biodiversiteit en de natuurkwaliteit in Nederland. Binnen de EHS wordt
ernaar gestreefd alle wezenlijke kenmerken en waarden (natuurdoelen, bodemkwaliteit,
waterhuishouding en landschapsstructuur) te beschermen. Voor een flexibel omgaan
daarmee zijn de spelregels EHS als kader opgesteld. De striktere bescherming voor Natura
2000-gebieden heeft alleen betrekking op de instandhoudingsdoelstellingen van
specifieke soorten en habitats waarvoor deze gebieden in Europees verband zijn
aangewezen. Kortom: de EHS kent een brede bescherming waarbij meer flexibiliteit
mogelijk is en Natura 2000 kent een specifieke bescherming, die strikter is, meer gericht
op bepaalde waarden.
Het functioneren en het realiseren van de doelstellingen voor de Natura 2000-gebieden is
mede afhankelijk van de kwaliteit van daarmee verbonden EHS-gebieden en van de
natuur- en landschappelijke kwaliteit van het omringende gebied. Maatregelen voor
verbetering van de EHS werken dus door in de Natura 2000-gebieden en andersom.
Datum Kenmerk Paraaf: Vervolgblad
12 oktober 2007 DN. 2007/2923 3
2. Hoofdlijn uit de evaluaties.
De evaluaties van het MNP zijn positief in hun conclusie dat de beheerders zich in het
algemeen goed houden aan de beheerafspraken en daarmee de afgesproken beheerdoelen
realiseren. Ook is met de regelingen in het Programma Beheer de kwaliteit van het
beheer en de kennis van beheerders verbeterd en daarmee de natuurkwaliteit van veel
natuurterreinen. De belangstelling voor het agrarisch natuurbeheer is sterk gegroeid en
de betreffende taakstelling lijkt haalbaar.
Minder positief is dat, ondanks het tempo, de verbetering van natuurkwaliteit te laag
is om de gestelde natuurdoelen te realiseren. Met name de kwaliteit van terreinen met
agrarische natuurbeheer, in het bijzonder de weidevogelgebieden, blijft achter. Als
redenen voor de geringe effectiviteit worden genoemd dat er tekorten zijn in de
aansturingsketen en dat het beheerinstrumentarium onvoldoende doelgericht is. Ook
ontbreekt door het principe van vrijwilligheid de garantie van continuïteit in het beheer,
met name bij het agrarisch beheer. Een andere oorzaak ligt in onvoldoende ruimtelijke
samenhang en tekortschietende water- en milieucondities.
Ten aanzien van de omslag van aankoop naar meer beheer verwacht het MNP dat de
taakstelling hiervoor bij ongewijzigd beleid niet haalbaar is. Het MNP wijt dat aan
onvoldoende bereidheid bij de doelgroep om daaraan deel te nemen. Dat heeft weer
onderliggende oorzaken, zoals tekortschietende voorlichting, onvoldoende inpasbaarheid
in de bedrijfsvoering en te lage vergoedingen. Daarbij ziet het MNP in de omslag naar
meer particulier beheer, risico's voor het bereiken van de kwalitatieve doelen en lijkt de
eerder voorziene kostenbesparing niet te worden gehaald.
In het IPO-rapport over de kosten van realisatie van de milieucondities EHS wordt
berekend dat, zelfs bij handhaving van de huidige financiële inspanning na 2013, de
vereiste condities (verdroging, verzuring) de komende decennia niet volledig gerealiseerd
worden, maar voor ongeveer 75%.
De aanbevelingen van het MNP omvatten voorstellen voor onder andere:
a. strakkere ruimtelijke planning en harmonisatie tussen beleid, doelformulering,
beheerregelingen, monitoring en terugkoppeling tussen Rijk, provincies en
beheerders;
b. meer gebiedsgericht maatwerk en sturing van het natuurbeheer op kansrijke locaties
en andere gebiedsgerichte maatregelen;
c. aanpassing van het beheer: verzwaring van het beheer voor agrarische pakketten met
botanisch- en weidevogelbeheer en daaraan gekoppeld hogere vergoedingen, betere
inpasbaarheid in de agrarische bedrijfsvoering, etc.;
d. verbetering van de regelingen gericht op vereenvoudiging van de procedure en
administratieve belasting, meer continuïteit;
e. herbegrenzing van de EHS voor optimalisering van de ruimtelijke samenhang,
vorming van grotere eenheden en het beter aansluiten bij water- en milieucondities;
f. aanpassing van het (agrarisch) landgebruik in de beïnvloedingsgebieden rondom de
EHS, afgestemd op nattere omstandigheden ten behoeve van de natuurdoelen van de
EHS;
g. intensiever beleid gericht op selectie en ondersteuning van beheerders, via het
opstellen van criteria voor (particuliere en agrarische) beheerders, het bevorderen van
samenwerking en uitwisseling en benutting van kennis;
Datum Kenmerk Paraaf: Vervolgblad
12 oktober 2007 DN. 2007/2923 4
h. het terugdraaien van de taakstelling particulier beheer als optie.
In het IPO-rapport over de kosten van het realiseren van de milieucondities wordt
geconstateerd dat extra maatregelen en investeringen nodig zijn om de water- en milieukwaliteit
te realiseren. Maar er zijn ook kostenreducerende maatregelen denkbaar, zoals
de hiervoor onder b. en e. genoemde maatregelen.
3. Reactie
Ik ben blij met de verschillende rapporten, die meer inzicht geven in de kansen en knelpunten
bij het realiseren van de uitdagende ambities die we hebben gesteld bij het beleid
voor de EHS. Hoe ga ik deze resultaten gebruiken?
3.1 Betere sturing
Het MNP wijst op de geringe doelgerichtheid in aansturing van het beheer, op onduidelijkheid
door verschillende systemen en terminologie en het te weinig benutten van monitoring.
Ik onderschrijf dat. Het kenmerkt de fase van ontwikkelende kennis over natuurkwaliteit
en de sturing daarvan. Het kan nu beter.
Nadrukkelijker dan in het verleden moet worden gestuurd op de kwaliteit van de natuur.
Daarbij moet meer rekening worden gehouden met de ecologische potenties van een
gebied en de interacties met andere functies. Dit vraagt om gebiedsgericht maatwerk, een
harmonieuze samenwerking tussen overheden en beheerders en om eenduidigheid in
terminologie.
Samen met de provincies en terreinbeherende organisaties en ondersteund door het MNP
werk ik aan een systeem van doelformulering en monitoring om op eenduidige wijze
inzicht te krijgen in de kwaliteit van de natuurgebieden in Nederland en om het werken
daaraan effectief te kunnen sturen. Dit systeem omvat de hele keten van landelijk,
provinciaal, regionaal en lokaal. Het streven is gericht op het hoogste schaalniveau voor
heel Nederland een beperkt aantal, ik denk aan maximaal 20, natuurtypen te onderscheiden.
Aan de natuurtypen wordt een kwaliteitsbeoordeling gekoppeld. Daarmee kan
de kwaliteit van natuurgebieden worden gekarakteriseerd in termen als hoog, gemiddeld
of laag. Het streven is om daarbij zoveel mogelijk aan te sluiten bij de wijze van beoordeling
in de Natura 2000-gebieden en de implementatie van de Kaderrichtlijn Water (KRW).
Ook wordt in dit systeem aangesloten bij de beheerinformatiesystemen van de grote
terreinbeheerders.
Op gebiedsniveau ontstaat met dit systeem inzicht in de huidige kwaliteit van de natuur.
Het is mijn inzet, dat zo per gebied duidelijk wordt gemaakt welke maatregelen en
investeringen nodig zijn om de kwaliteit van een gebied naar het gewenste niveau te
brengen. De benodigde maatregelen kunnen betrekking hebben op het verbeteren van de
ruimtelijke structuur van de gebieden en de ligging van natuurgebieden daarin, op het
verbeteren van de abiotische omstandigheden of op een intensivering van het beheer, of
op een mix van deze maatregelen.
Datum Kenmerk Paraaf: Vervolgblad
12 oktober 2007 DN. 2007/2923 5
Met provincies, die het voortouw hebben in deze gebiedsprocessen, kunnen dan
afspraken gemaakt worden over welk kwaliteitsniveau met bijbehorende investeringspakketten
in de natuurgebieden nagestreefd wordt. Deze afspraken dienen te passen in
het nationaal kader van kwaliteitsambities en worden in het ILG verankerd. De provincies
zijn vervolgens verantwoordelijk om deze afspraken te vertalen in uitvoeringsmaatregelen
op regionaal en lokaal niveau, waaronder ook afspraken met beheerders.
Hiermee ontstaat helderheid over het huidige kwaliteitsniveau en de na te streven
kwaliteit en over maatregelen die getroffen moeten worden om deze te realiseren. De
monitoring moet vervolgens uitsluitsel geven of daadwerkelijk de gewenste kwaliteitsverbetering
bereikt wordt. Dit najaar start een pilot waarin deze aanpak nader wordt
uitgewerkt.
Met dit sturingssysteem ontstaat ook een meer samenhangende keten van informatie
over (nationale) beleidsdoelen naar gebiedsdoelen, maatregelen en beheer, prestaties
en effecten daarvan. Gekoppeld aan de afspraken over rapportage en evaluatie in ILGverband
kan daarmee ook de verantwoording van beleid en daarvoor gepleegde
investeringen worden verbeterd. Dit mede met het oog op de aanwijzing door de
Tweede Kamer van de EHS als groot project.
3.2 Beter beheer
Uiteindelijk moet de kwaliteit van een gebied in stand worden gehouden door adequaat
beheer. Ik vind het essentieel dat de regelingen die daarvoor worden getroffen effectief
zijn, passend bij de doelen van het beheer en de omstandigheden van de beheerder. Ze
moeten de beheerder ook stimuleren tot goede prestaties. Dat geldt voor alle soorten
beheerders, zowel terreinbeheerderende organisaties als particuliere en agrarische
beheerders.
Het MNP constateert dat het huidige systeem van beheerregelingen wel outputgericht is,
maar niet effectief. Het is erg complex en kent een hoge uitvoeringslast, terwijl de
vergoedingen niet voor alle typen beheer stimulerend zijn. Het MNP is ook kritisch over de
afrekening op resultaat, terwijl de beheerder sommige essentiële factoren (met name
water- en milieucondities) niet of maar beperkt kan beïnvloeden. Er is nog onduidelijkheid
bij vooral particuliere beheerders over de mogelijkheden en de vergoedingen voor functiewijziging.
Het gewenste zwaardere agrarische beheer stuit vaak op onvoldoende inpasbaarheid
in de agrarische bedrijfsvoering.
Aanpassing regelingen.
De verantwoordelijkheid voor beheerregelingen ligt vanaf 1 januari 2007 bij de provincies.
Zij hebben de intentie om het systeem van beheerregelingen per 2009 aan te passen.
Ik ben daarover met hen in gesprek en zal hen daarbij zoveel mogelijk ondersteunen
binnen de kaders van het rijksbeleid. Verbetering van effectiviteit, vereenvoudiging en
verlaging van uitvoeringslasten zijn voor mij belangrijke doelen voor deze aanpassing.
Daarbij zal worden aangesloten bij het te ontwikkelen sturingssysteem zoals hiervoor
beschreven. Gebiedsgericht maatwerk en samenwerking tussen beheerders en overheden
staan hierin voorop. De uitgangspunten die de provincies hanteren voor de aanpassing
van de beheerregelingen, sluiten hier goed bij aan.
Datum Kenmerk Paraaf: Vervolgblad
12 oktober 2007 DN. 2007/2923 6
Attentiepunt hierbij is wel dat het nieuwe stelsel niet leidt tot extra bestuurlijke drukte en
coördinatielast bij beheerders.
Voor het aanpassen van de regelingen is verder van belang dat de provincies optimaal
gebruik maken van de inzichten en ervaringen, die in de praktijk al zijn opgedaan door
beheerders en wetenschap via kenniskringen (bijvoorbeeld de Kenniskring Weidevogellandschap
en het Kennisnetwerk Ontwikkeling en Beheer Natuurkwaliteit (OBN)). Waar
nodig en mogelijk zal ik hen daarbij ondersteunen. In het bijzonder kan de Regiegroep
van het Weidevogelverbond bouwstenen aanleveren voor aanpassing van de regelingen
voor wat betreft het weidevogelbeheer.
Voor het verminderen van de uitvoeringslast zowel bij beheerders als de overheid kan het
ontwikkelen van een vorm van kwaliteitsborging voor beheerders via certificering een
oplossing zijn. De provincies verkennen deze vorm en ik zal met hen nagaan, hoe dit
gestalte kan krijgen.
Agrarisch natuurbeheer
Met agrarisch natuurbeheer leveren agrariërs een gewaardeerde bijdrage aan het behoud
van natuur- en landschapswaarden op het platteland, zowel binnen alsook buiten de EHS,
waaronder de bescherming van weidevogels en ganzen. Ondanks het enthousiasme voor
deelname aan de regelingen is er nog steeds sprake van een afname van de kwaliteit van
de natuurwaarden in agrarisch gebied. In lijn met de evaluaties van het MNP vind ik het
daarom belangrijk dat de ecologische effectiviteit van het agrarisch natuurbeheer
verbetert. Het MNP wijst er terecht op dat de effectiviteit kan toenemen door een
helderder ruimtelijke sturing, met een geconcentreerdere inzet op kansrijke locaties en
een betere samenhang van agrarisch natuurbeheer buiten de EHS met het beheer van
natuurgebieden binnen de EHS.
Het is vooral de taak van provincies om hier vorm aan te geven; dat omvat zowel de
gebiedsgerichte sturing als de aanpassing van regelingen. Samen met de provincies zal
ik deze uitdagingen oppakken.
Bij de aanpassing van de beheerregelingen, waar de provincies aan werken, moet een
oplossing gevonden worden voor de genoemde knelpunten in het agrarisch natuurbeheer:
de geringe effectiviteit, de zorg voor continuïteit, de behoefte aan zwaardere
beheermaatregelen en de inpasbaarheid daarvan in de bedrijfsvoering. Dit geldt in het
bijzonder voor botanisch beheer en het weidevogelbeheer. De doelen en mogelijkheden
van het agrarisch natuurbeheer zullen in de gebiedsprocessen nader moeten worden
geconcretiseerd. Het agrarisch natuurbeheer dient niet alleen beter bij te dragen aan het
realiseren van deze doelen, maar moet daarbij ook praktisch te combineren zijn met een
agrarische bedrijfsvoering en voldoende aantrekkelijk zijn. Daarvoor zijn vermindering van
de bureaucratie en regeldruk en een marktconforme beloning essentieel.
Voor het agrarisch beheer geldt in het bijzonder dat dit moet passen binnen de uitgangspunten
en regelingen van het Gemeenschappelijk Landbouwbeleid (GLB). Met de stijgende
voedselprijzen en met de komende herziening van het GLB zullen nieuwe spanningen
ontstaan voor het agrarisch natuurbeheer. Ik zet mij ervoor in dat met de komende
aanpassingen in het GLB een effectievere koppeling wordt gerealiseerd tussen de GLBbetalingen
en maatschappelijke doelen en prestaties van de agrarische sector (onder
andere beheer en ontwikkeling van natuur en landschap).
Datum Kenmerk Paraaf: Vervolgblad
12 oktober 2007 DN. 2007/2923 7
Bij het verbeteren van het weidevogelbeheer kan gebruik worden gemaakt van de
resultaten van het actieprogramma "Een rijk weidevogellandschap" van de Regiegroep
van het Weidevogelverbond. Speerpunten daarin zijn het vergroten van de samenhang in
het weidevogellandschap, stimulering van een beter beheer, en vergroting van de omvang
van het weidevogellandschap. Ik acht het van belang dat in dit verband eerst wordt
ingezet op verbetering van de effectiviteit van de huidige investeringen.
Particulier natuurbeheer
Het MNP zet kanttekeningen bij het slagen van de door het kabinet Balkenende I ingezette
omslag van verwerving naar meer beheer. Met name geeft het MNP op grond van eigen
onderzoek aan dat de bereidheid bij de doelgroep te gering is om de taakstelling te
realiseren.
Inderdaad heeft de omslag nog niet het gewenste tempo. Ik acht de maatschappelijke
verbreding van het natuurbeheer door een grotere betrokkenheid van particulieren,
waaronder agrariërs, echter van groot belang voor zowel het verduurzamen van de
maatschappij als voor het behalen van doelstellingen van het natuurbeleid. Ik blijf mij daar
dan ook voor inzetten en ben geen voorstander van het vooraf uitsluiten van bepaalde
groepen beheerders voor een bepaald type beheer, zoals door het MNP wordt gesuggereerd.
Mede gebaseerd op positieve signalen uit het veld, ben ik er ook optimistisch over
dat de bereidheid bij de doelgroep nog verder kan worden bevorderd. Het MNP geeft daar
overigens zelf voorzetten voor.
In dit kader heb ik steun toegezegd voor het Servicepunt voor Nieuwe Natuur, dat op
4 oktober jl. van start is gegaan. Ik verwacht dat de komende jaren een hogere deelname
zal worden gestimuleerd door een actieve benadering van de doelgroep en de inzet van
provincies voor de gebiedsgerichte aanpak, een flexibeler inzet van flankerende instrumenten
(bijvoorbeeld de inzet van ruilgronden) en het beter benutten van kansen. Verder
zie ik ruimte om de doelgroep verder te verbreden (zoals vermogende particulieren,
institutionele beleggers, grote bedrijven) ten opzichte van de door het MNP bestudeerde
groep. Zo is er een nog steeds groeiende belangstelling voor het stichten van nieuwe
landgoederen.
De ecologische risico's van een versnipperd beheer en minder kwaliteit bij de inzet van
particulieren, waar het MNP aan refereert, zijn mijns inziens beperkt. Het MNP constateert
terecht dat de periode waarover ervaring is opgedaan, nog te kort is voor het trekken van
conclusies over ecologische effectiviteit. Ook signaleert het MNP dat de ambities van
particuliere beheerders (gezien de keuze van beheerpakketten) niet afwijken van die van
de grote terreinbeheerders. Daarbij is de continuïteit en de doelgerichtheid van het
natuurbeheer door particulieren in elk geval verzekerd voor terreinen, waar de Natuurschoonwet
van toepassing is en waar een kwalitatieve verplichting op rust voor de
omvorming naar natuur.
Er is al sprake van een toenemende samenwerking tussen (organisaties van) particulieren
en agrariërs met de grote beheerders. Door de gebiedsgerichte sturing en met de nieuwe
beheerregelingen wordt deze samenwerking in de toekomst verder gestimuleerd en
wordt het beheer beter afgestemd op de ecologische potenties.
Datum Kenmerk Paraaf: Vervolgblad
12 oktober 2007 DN. 2007/2923 8
Met de provincies en de Dienst Landelijk Gebied (DLG) zal ik nagaan of het hanteren van
voorwaarden bij de doorlevering van door de overheid verworven grond voor natuur
effectief is voor het stimuleren van gebiedsgerichte samenwerking. Ik wil er echter ook
voor waken dat dit geen onnodige rem zet op het particulier beheer.
Ik houd dus een hoge ambitie op dit punt en houd vooralsnog vast aan het daarvoor
afgesproken beleidskader. De periode van uitvoering van de omslag is nog te kort en de
evaluatieresultaten te onzeker om tot een aanpassing van de taakstelling hiervoor te
besluiten, zoals het MNP onder andere voorstelt. Ik zal de voortgang op dit punt
nauwgezet blijven volgen. Wel wil ik binnen het landelijke kader de provincies ruimte
bieden om flexibel om te gaan met de provinciale taakstellingen. Ik denk dan aan
situaties, waarbij een tegenvallende ontwikkeling in sommige provincies in onderling
overleg kan worden gecompenseerd door het extra benutten van kansen in andere
provincies. Mocht de komende jaren geen substantiële versnelling in het tempo van het
realiseren van de taakstelling optreden, dan zal de totale taakstelling voor particulier
beheer bij de Mid Term Review van het ILG alsnog heroverwogen worden.
3.3 Betere water en -milieucondities
De evaluaties van het MNP en de Natuurbalansen maken duidelijk, dat het verbeteren
van water- en milieucondities in en rond natuurgebieden een belangrijke voorwaarde is
voor het bereiken van de kwalitatieve doelen van de EHS en een effectief beheer. In het
bijzonder gaat het daarbij om het terugdringen van de verdroging, verzuring en
vermesting.
Ik onderken de noodzaak hiervan en zet mij ervoor in om samen met de departementen
VROM en V&W en de provincies in deze kabinetsperiode hier een grote stap voorwaarts in
te zetten.
Het verbeteren van de milieucondities krijgt vorm via verschillende sporen.
Via het generieke milieu-en waterbeleid en het landbouwbeleid wordt gewerkt aan
verlaging van de uitstoot van verzurende en vermestende stoffen, de verbetering van de
waterkwaliteit en een duurzamer bodembeheer. Dit is een zaak van lange adem en leidt
helaas niet snel genoeg tot de gewenste condities voor de natuur.
Een belangrijke weg waarlangs aan verbetering van de watercondities wordt gewerkt is de
implementatie van de KRW via de opstelling van stroomgebiedbeheerplannen. Daarin
moet duidelijk wordt gemaakt welke stappen kunnen worden gezet voor verbetering van
de ecologische kwaliteit van oppervlaktewateren en voor de bescherming van natuurgebieden
tegen verdere achteruitgang van kwaliteit en kwantiteit van het grondwater. Er
is de afgelopen tijd veel energie gestoken in het beter op elkaar afstemmen van processen
en doelen van het KRW-traject en het traject van Natura 2000 en dat blijft ook de komende
tijd nodig. Ik blijf me er samen met de staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat voor
inzetten om de trajecten van de KRW, Natura 2000 en de verbetering van watercondities
van de overige EHS-gebieden optimaal op elkaar te laten aansluiten, teneinde in elk geval
de benodigde watercondities voor de Natura 2000-gebieden in 2015 te realiseren.
Datum Kenmerk Paraaf: Vervolgblad
12 oktober 2007 DN. 2007/2923 9
Aanvullend aan het generieke spoor zetten Rijk en provincies in op het gebiedsgerichte
spoor. Dit krijgt vooral vorm in de opstelling en uitvoering van beheerplannen voor de
Natura 2000-gebieden en via de afspraken over maatregelen en middelen in het kader van
het Investeringsbudget Landelijk Gebied (ILG) 2007-2013. In het bijzonder wordt daarmee
een forse stap gezet naar een meer doelgerichte aanpak van de verdroging in de gebieden
op de provinciale TOP-lijsten. De Natura 2000-gebieden krijgen in dit verband prioriteit,
maar ook de verdroging in andere ecologische waardevolle en kwetsbare gebieden wordt
in deze periode aangepakt. Zo veel mogelijk worden de maatregelen voor verdroging
gebiedsgericht gecombineerd met maatregelen voor de andere milieuproblemen
(verzuring, vermesting) en andere gebiedsdoelen. Daarbij kan het gewenst zijn om het
(agrarisch) landgebruik in beïnvloedingsgebieden rond de EHS meer af te stemmen op
nattere omstandigheden, die noodzakelijk zijn voor het realiseren van de natuurdoelen.
Dit dient in de gebiedsgerichte aanpak te worden nagegaan, waarbij ook een effectievere
begrenzing van de EHS en combinatie met andere doelen aan de orde kunnen zijn. Om te
zorgen voor voldoende draagvlak en een goed perspectief voor de betrokken bedrijven is
een actieve benadering en de beschikbaarheid van flankerende maatregelen van belang.
In dat verband dient het instrumentarium van groen-blauwe diensten verder te worden
ontwikkeld. Hierbij is vrijwilligheid het uitgangspunt. Waar echter een individueel belang
de realisatie van gezamenlijk overeengekomen doelen dreigt te verstoren, is als uiterste
remedie ook de inzet van onvrijwillige maatregelen, zoals onteigening, aanvaardbaar en
mogelijk. In de ILG-afspraken is beperkte financiële ruimte geboden voor verwerving op
onteigeningsbasis.
De voortzetting van de regeling voor effectgerichte maatregelen in het kader van het
netwerk Ontwikkeling en Beheer Natuurkwaliteit (OBN) is van groot belang. Dat stelt
beheerders in staat om door specifieke maatregelen bepaalde natuurwaarden te
herstellen en vervolgens via het reguliere beheer langer in stand te houden, ook bij
tekortschietende condities. Ook hier dienen de Natura 2000-gebieden prioriteit te krijgen,
voor zover deze de inzet van dit instrumentarium behoeven.
Met de via het ILG voor dit doel per 2007 beschikbare en ten opzichte van de voorliggende
periode sterk toegenomen middelen en de daaraan gekoppelde afspraken wordt een
belangrijke impuls gegeven aan het gebiedsgericht verminderen van de verdroging,
verzuring en vermesting van de natuurterreinen.
Het IPO-rapport over de kosten van het realiseren van de water- en milieucondities voor
de EHS waarschuwt, dat de beschikbare middelen niet toereikend zijn om de gewenste
kwaliteit te bereiken.
De berekeningen in het rapport laten nog flinke marges zien, maar de richting is duidelijk.
In de praktijk zullen de feitelijke kosten sterk afhangen van de uitwerkingen in de beheerplannen
en van de feitelijk gekozen doelen en maatregelen in de gebiedsgerichte aanpak.
Zo is het lokaal slimmer begrenzen van de EHS voor meer effectiviteit en lagere
uitvoeringskosten - bijvoorbeeld door beter aan te sluiten bij de grenzen van het watersysteem
- al mogelijk binnen de kaders van de afgesproken spelregels voor de EHS.
Datum Kenmerk Paraaf: Vervolgblad
12 oktober 2007 DN. 2007/2923 10
Vanwege deze onzekerheden vind ik het nu belangrijker dat provincies de uitvoering van
de huidige afspraken met de beschikbare middelen voortvarend ter hand nemen volgens
een goed geregisseerde aanpak en in de praktijk leren, dan nu alle energie in te zetten op
een papieren exercitie van het vooraf verder detailleren van de financiële voorwaarden
voor de lange termijn.
Met de provincies is daarom afgesproken, dat zij in deze ILG-periode voortvarend aan de
slag gaan op grond van de gemaakte afspraken. Als de komende jaren (bij de Mid Term
Review ILG) blijkt, dat in deze periode de beschikbare financiën daadwerkelijk een knelpunt
vormen voor de overeengekomen ambitie, zal gezamenlijk worden gekeken naar
oplossingsmogelijkheden. In het Algemeen Overleg over de verdrogingsbestrijding van
25 september jl. is deze lijn nogmaals bevestigd.
4. Klimaatverandering en natuurbeheer
In het natuurbeheer moeten we rekening houden met klimaatverandering en de
consequenties daarvan voor planten en dieren in Nederland. Hoe kunnen we bij een
veranderend klimaat, en de daarvoor benodigde ruimtelijke en maatschappelijke
aanpassingen, de biodiversiteit en functionaliteit van de natuur voor onze maatschappij in
stand houden? Welke soorten kunnen we in Nederland een duurzame leefomgeving
garanderen? Welke nieuwe soorten vinden door klimaatverandering in Nederland een
goed habitat, maar kunnen mogelijk een bedreiging vormen voor de inheemse
ecosystemen. Wat kunnen we daaraan doen, hoe beïnvloeden ze het natuurbeheer?
Veranderingen in gedrag en samenstelling van soorten zijn al overal waarneembaar. Dat
kan ingrijpende gevolgen hebben voor de soorten zelf, maar ook voor de ecologische
ketens. Zo komt bijvoorbeeld de wintervlinder tegenwoordig al uit het ei, als de bladeren
van de zomereik zich nog niet hebben ontwikkeld. Maar de koolmees en de bonte
vliegenvanger hebben hun legtijd (nog) onvoldoende vervroegd om het verschijnen van
de jongen te laten samenvallen met de vervroegde piek in het rupsenaanbod.
Ondanks veel waarnemingen hebben we de consequenties nog niet scherp in beeld, want
de ecologische impact van klimaatverandering is van veel verbanden afhankelijk.
Bovendien is klimaatverandering slechts één van de factoren die de ontwikkeling van
ecosystemen bepalen.
Daarom moet worden geïnvesteerd in kennis. Zo wordt onderzocht of het natuurbeleid
voldoende klimaatrobuust is en welke knelpunten en kansen klimaatverandering oplevert
voor het natuurbeleid. Daarbij is onderwerp van studie of klimaatverandering moet leiden
tot flexibeler omgaan met soortgerichte doelen. Door terreinbeherende organisaties
worden met het rijk pilots uitgewerkt voor het vorig jaar gelanceerde concept "Natuurlijke
Klimaatbuffers".
Voor het natuurbeleid zie ik als reactie op klimaatverandering de volgende hoofdpunten:
o De huidige hoofdlijn van beleid (samenhangende EHS met robuuste verbindingen,
behoud en herstel van habitats en leefgebieden van soorten, verbeteren van water- en
milieucondities) blijft bij veranderend klimaat onverkort van belang. Deze hoofdlijn
bevordert de kansen van soorten om te migreren in het landschap en nieuwe
vestigingsplaatsen te vinden en om zich te herstellen van calamiteiten en vermindert
de kans op voortijdig (lokaal) uitsterven.
Datum Kenmerk Paraaf: Vervolgblad
12 oktober 2007 DN. 2007/2923 11
o We moeten meer ruimte bieden aan natuurlijke processen en dynamiek in het
landelijk gebied en de veerkracht van ecosystemen vergroten. Natuur moet robuuster
worden. Daarbij past het streven naar grotere eenheden natuur en het realiseren van
robuuste verbindingen, het werken aan natuurlijker watersystemen en het
verminderen van de milieubelasting op natuurterreinen.
o Voor de wateropgave door klimaatverandering en voor verbetering van het leefklimaat
zijn op termijn ruimtelijke aanpassingen en reserveringen nodig. Natuurgebieden
spelen daarbij een belangrijke rol. Veel natuur is immers verbonden met
watersystemen (rivieren, delta, kust, meren, moerassen, beken). In specifieke
gebieden kan dit leiden tot de wens om natuur in te zetten voor het opvangen van de
klimaatverandering (bijvoorbeeld waterberging, verbetering leefklimaat). Daarbij
kunnen aanpassingen in gebruik, begrenzingen of doelen van natuurgebieden en
zelfs in inrichting en beheer aan de orde zijn.
Hier wil ik in principe ruimte voor gebieden binnen de geldende randvoorwaarden
van behoud van natuurambities, wettelijke regels en bescherming van specifieke
natuurwaarden en habitats. Het verhoogt immers het maatschappelijk rendement van
natuur. Maar het biedt ook kansen voor verbetering van de ruimtelijke samenhang,
milieucondities en inbedding van natuurgebieden in de omringende multifunctionele
ruimte (klimaatbuffers, groen-blauwe netwerken). Dat bevordert het effectief
functioneren van de EHS en heeft ook positief effect op de biodiversiteit buiten de
EHS.
De provincies, als spil bij de regionale integratie van ruimtelijk beleid, waterbeleid,
milieubeleid en natuurbeleid, vervullen bij de uitwerking hiervan een centrale rol.
o Het MNP heeft in zijn verkenning "Nederland Later" een alternatieve opzet van de EHS
verkend. Deze zou de samenhang in de EHS kunnen versterken vanuit een absolute
prioriteit in het natuurbeleid voor de Natura 2000-gebieden en beter kunnen inspelen
op de klimaatontwikkeling.
Ik onderken het belang van het versterking van de samenhang en het creëren van
grotere eenheden voor de effectiviteit van de EHS. Daar bied ik ook ruimte voor
binnen de bestaande kaders van financiële middelen en de spelregels van de EHS.
Ik wil voorts met provincies en het MNP overleggen hoe voor enkele strategische en
kwetsbare delen van de EHS pilots kunnen worden uitgewerkt om te komen tot
verdere optimalisatie van de EHS met meekoppeling met klimaatadaptatie en
veiligheid.
o De consequenties van aanpassing van natuurbeleid aan klimaatverandering in termen
van taakstellingen en kosten en baten zijn vooralsnog niet in beeld. De komende tijd
zal het Rijk dan ook blijven investeren in verdere verkenning, kennisontwikkeling en
in monitoring van de klimaateffecten op de natuur.
Datum Kenmerk Paraaf: Vervolgblad
12 oktober 2007 DN. 2007/2923 12
5. Financiering
In principe zijn de uitgaven voor het realiseren van de EHS op grond van de huidige
taakstellingen voor verwerving, inrichting en beheer gedekt via de afspraken in het ILG
voor 2007-2013 en via de bestaande afspraken over het bezien van grondprijscompensatie
bij prijsstijgingen.
Bij de Mid Term Review van het ILG zal worden bekeken in hoeverre met deze middelen
de taakstellingen daadwerkelijk kunnen worden gerealiseerd en of de kwantitatieve
ontwikkeling van de EHS nog steeds op schema voor 2018 ligt, of dat aanpassing van
taakstelling of middelen nodig is.
Een onzekere factor in dit verband is de aanpassing van de normkosten voor beheer, die
thans door Staatsbosbeheer wordt uitgewerkt. Dit is niet alleen van belang voor
Staatsbosbeheer. Dit zal ook moeten worden afgestemd met de door de provincies op te
stellen beheerregelingen en zo een belangrijke informatiebron vormen bij de bepaling van
beheervergoedingen. Ook de mondiaal stijgende landbouwprijzen zullen doorwerken,
vooral in de kosten van het agrarisch natuurbeheer. Op de consequenties van deze
aanpassingen in kosten van regulier beheer kom ik in het voorjaar van 2008 terug.
Binnen het kader van de huidige financiële afspraken zijn nog niet alle financiële
consequenties van de kwalitatieve opgaven, zoals in deze Beleidsvisie benoemd, verwerkt.
Zo zijn de financiële consequenties van het streven naar een effectiever agrarisch beheer,
bijvoorbeeld door zwaardere pakketten en een eventuele uitbreiding van het areaal
weidvogelgebieden nog niet helder. Daar doe ik dan ook nog geen toezeggingen over.
De provincies gaan de komende jaren voortvarend aan de gang met de afgesproken
taakstellingen en middelen en bij de Mid Term Review zal duidelijk moeten worden of
extra inspanningen noodzakelijk zijn.
In het kader van de voorbereiding voor de begroting 2009, zal ik de verschillende kosten in
relatie tot de beschikbare intensiveringsmiddelen uit het coalitieakkoord wegen.
6. Toekomst
Er staan veel veranderingen op stapel voor het natuurbeheer. De diverse evaluaties en
rapporten bevestigen dat er een noodzaak is om stevig in te zetten om onze ambities voor
de natuur te realiseren. Ik ga daar ook voor. Gelukkig zijn er nu ook grote kansen om een
omslag te maken. Toegenomen kennis en bewustwording, meer bereidheid bij burgers en
andere doelgroepen om hieraan mee te werken, meer integratie tussen beleidsvelden,
bereidheid bij de overheid en ook bedrijven om hierin te investeren.
Daarmee zie ik een toekomst ontstaan, waarin het natuurbeheer midden in de samenleving
staat. Verschillende soorten beheerders werken dan gelijkwaardig samen aan het
beheer van natuur en landschappelijke waarden in het landelijke gebied, waarmee een
grote rijkdom aan biodiversiteit in stand wordt gehouden. Deze natuur is te vinden in
zowel grote, goed samenhangende eenheden als in de groen-blauwe netwerken in het
landelijk gebied, die ook verbonden zijn met stedelijk groen en ruime gelegenheid biedt
voor natuurbeleving aan een diversiteit van bevolkingsgroepen.
Datum Kenmerk Paraaf: Vervolgblad
12 oktober 2007 DN. 2007/2923 13
Zo worden ook de condities voor duurzame instandhouding van soorten en habitats in de
Natura 2000-gebieden gerealiseerd. Dit binnen een structuur van robuuste natuurgebieden
en waardevolle landschappen, waarmee ook klimaatinvloeden worden
opgevangen.
Voor elk gebied wordt onder regie van de provincies gebiedsgericht een kwaliteitscyclus
doorlopen waarbij beleid, bestemming, inrichting en beheer voor verschillende functies
op elkaar worden afgestemd, maatregelen uitgevoerd en de effecten gemonitord. Beheer
en maatregelen voor inrichting en verbetering van water- en milieucondities voor de
natuur zijn daarbij op elkaar afgestemd.
Provincies maken met beheerders beheerafspraken op basis van een goed ontwikkeld
kwaliteitssturingssysteem. De beheervergoedingen zijn kostendekkend en prikkelen tot
kwaliteit. De professionele terreinbeheerders werken daarbij nauw samen met particuliere
(in het bijzonder agrarische) beheerders in hetzelfde gebied, ze delen kennis en stemmen
beheeractiviteiten op elkaar af.
De particuliere beheerders, in het bijzonder de agrariërs, die zich inzetten voor deze
maatschappelijke diensten worden daarvoor beloond via een goed afgestemd systeem
van:
- subsidievoorwaarden in het GLB, die bijdragen aan maatschappelijke diensten
stimuleren;
- vergoedingen voor het accepteren en in stand houden van natuurlijke beperkingen;
- vergoedingen voor het beheer van landschappelijke waarden, zowel gefinancierd door
overheden als uit private bronnen;
- kostendekkende (en stimulerende) vergoedingen voor functiewijziging en het beheer van
natuurterreinen en van natuurwaarden in agrarisch gebied.
- bijpassende fiscale regelingen, zoals de bestaande fiscale vrijstellingen.
Voor het realiseren van dit toekomstperspectief moet nog veel gebeuren, maar de tijd is er
rijp voor. Ik zal mij er in deze kabinetsperiode voor inzetten om de kwantitatieve en
kwalitatieve ambities voor de EHS binnen de grenzen van wat haalbaar en betaalbaar is,
waar te maken en waar nodig verder uit te werken.
Met name zullen ook de provincies de komende periode voor een grote uitdaging staan,
om de gebiedsgerichte integratie van het voor de natuur relevante beleid en het beheer
van natuurgebieden binnen de context van het ILG vorm te geven. Voor veel in deze
beleidsvisie genoemde acties ligt bij hen een belangrijke taak. Ik zal de komende tijd
daarom ook met hen in overleg treden om deze punten verder uit te werken en afspraken
over te maken.
DE MINISTER VAN LANDBOUW, NATUUR EN
VOEDSELKWALITEIT,
G. Verburg
Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit