Verkenning Vereenvoudiging Premieheffing Oktober 2007
Inhoudsopgave
Managementsamenvatting........................................................................................................i
1. Inleiding.................................................................................................................................1
2. Waar staan we?....................................................................................................................2
2.1. Walvis, Wfsv en Paarse krokodil.................................................................................2
2.2. Stand van zaken.............................................................................................................2
2.3. Details en verschillen.....................................................................................................3
3. Oplossingsrichtingen binnen het huidige stelsel................................................................5
3.1. Probleemveld I: Details.................................................................................................5
3.2. Probleemveld II: Verschillen......................................................................................10
3.3. Probleemveld III: Handelingen..................................................................................14
5. Afsluitend............................................................................................................................19
6. Bijlagen................................................................................................................................20
Bijlage 1 Minder details: Geen teruggaaf bij meerdere dienstbetrekkingen............................21
Bijlage 2 Minder details door vereenvoudiging tarieven eindheffing......................................23
Bijlage 3 Minder details bij onderscheid tussen loon uit tegenwoordige en vroegere arbeid..25
Bijlage 4: Vergoedingen en verstrekkingen.............................................................................28
Bijlage 5 Wegnemen verschillen tussen premiekortingen en vrijstellingen............................33
Bijlage 6 Wegnemen verschillen begrip loontijdvak...............................................................35
Bijlage 7 Wegnemen verschillen herleidingsregels voor de loon- en premieheffing..............38
Bijlage 8: Wegnemen verschillen loonoverheveling en loonsamenvoeging ...........................40
Bijlage 9: Afdrachtverminderingen..........................................................................................43
Bijlage 10: Wegnemen verschillen bij premieheffing door afschaffen franchise AWF..........44
Bijlage 11: Wegnemen verschillen loon- en premieheffing, vergoeding ZVW ......................46
Bijlage 12: Wegnemen verschillen loon- en premieheffing, bijtelling privégebruik auto.......48
---
Managementsamenvatting
Aanleiding voor deze verkenning
De motie Verhagen Rutte, ingediend tijdens de Algemene Politieke Beschouwingen 2006, vraagt de
regering onder meer met maatregelen te komen om de premieheffing voor werkgevers verder te
vereenvoudigen. Deze verkenning bespreekt de mogelijkheden hiertoe en gaat ook in op de
mogelijkheden voor een globaler loonbegrip, zoals toegezegd door de minister van Financiën.
Vraagstuk
Op het terrein van de loon- en premieheffing zijn in de periode 2002 - 2007 ingrijpende
vereenvoudigingen doorgevoerd. Desondanks worden de loonheffingen door werkgevers nog steeds
als ingewikkeld en bewerkelijk beschouwd. De regelgeving is gedetailleerd en er zijn verschillen
tussen de loonheffingen. In het coalitieakkoord en in EU-verband wordt ingezet op een nieuwe tranche
van in het algemeen 25% reductie administratieve lasten. Deze notitie verkent wat hierbij op het
terrein van de loonheffingen mogelijk is. Uiteraard is ook gelet op de andere aspecten die een rol
spelen, zoals de inkomenseffecten voor burgers, de arbeidsmarkteffecten, de effecten voor de
uitvoering en de budgettaire gevolgen.
Drie probleemvelden
Er zijn drie probleemvelden met administratieve lasten in het loondomein. Het gaat om:
1. de details in de regelgeving;
2. de verschillen tussen de loonheffingen;
3. de handelingen die werkgevers voor de loonheffingen moeten toepassen.
Oplossingen liggen in minder details en minder verschillen; dit leidt ook tot minder handelingen van
de werkgevers voor hun loonadministratie. Bij de oplossingen is een onderscheid gemaakt naar
mogelijkheden op korte en op langere termijn.
Mogelijkheden tot vereenvoudiging op korte termijn
Op korte termijn zijn nog enkele `technische' vereenvoudigingen mogelijk, waarbij - mede afhankelijk
van het moment van politieke besluitvorming - gedacht kan worden aan invoering per 1 januari 2009.
De administratieve lastenwinst die hiermee kan worden behaald, is beperkt. Daarom zijn ook
verdergaande vereenvoudigingen voor de langere termijn beschreven. Deze vereenvoudigingen bieden
perspectief voor een wezenlijke vermindering van administratieve lasten, maar hebben ingrijpende
gevolgen waarvoor draagvlak aanwezig moet zijn.
Minder details op langere termijn
In de sfeer van (belastingvrije) vergoedingen en verstrekkingen is sprake van gedetailleerde
regelgeving. Een vermindering van administratieve lasten kan worden bereikt door het huidige stelsel
van vergoedingen en verstrekkingen te vergroven. Daarbij moet worden aanvaard dat de loonheffingen
een grover karakter krijgen, waarbij niet of minder rekening wordt gehouden met de kosten die
werknemers voor hun dienstbetrekking maken. Inherent aan grovere loonheffingen is dat
herverdelingseffecten tussen werknemers intreden en dat er gevolgen voor de loonkosten van
werkgevers kunnen ontstaan. Om zicht te krijgen op mogelijk noodzakelijke compenserende
maatregelen is onderzoek nodig naar de mate waarin nu vergoedingen en verstrekkingen door
werkgevers worden gegeven.
Opheffing verschillen binnen de premieheffing werknemersverzekeringen op langere termijn
Bij de premieheffing bestaan verschillen tussen de werknemersverzekeringen die het stelsel minder
transparant maken. Deze verschillen hebben betrekking op de grondslag en het onderscheid
werknemers- en werkgeversdeel van de premie. De verschillen binnen de premieheffing
werknemersverzekeringen kunnen worden weggenomen door het werknemersdeel van de premie
AWF en de franchise AWF te laten vervallen. Dit heeft budgettaire consequenties en
inkomenseffecten, die bijvoorbeeld door een geleidelijke invoering kunnen worden gespreid en
ingepast in een evenwichtige ontwikkeling van de loonkosten, de koopkracht en het budgettaire beeld.
Het afschaffen van de franchise AWF heeft ook gevolgen voor de loonkosten van bedrijven. Deze
gevolgen zijn beperkt als het mogelijk blijkt een premiekorting vorm te geven die oploopt naar een
maximum op het niveau van het wettelijk minimumloon.
Opheffing verschillen tussen loon- en de premieheffing op langere termijn
Een uniform loonbegrip voor alle loonheffingen draagt bij aan de begrijpelijkheid van de
loonheffingen en aan een besparing van administratieve lasten. Met de Wet Walvis zijn veel
verschillen tussen het loonbegrip voor de premieheffing en de loonheffing weggenomen. Er resteren
nog enkele verschillen, onder meer met betrekking tot de vergoeding van de inkomensafhankelijke
bijdrage ZVW. Het wegnemen van deze verschillen heeft grote gevolgen voor de huidige
macrogrondslagen van de te onderscheiden loonheffingen. Een budgettair neutrale invoering lijkt niet
mogelijk zonder dat negatieve inkomenseffecten ontstaan voor gepensioneerden, rijke ouderen en
zelfstandigen. De negatieve inkomenseffecten kunnen slechts door de inzet van 0,5 tot 1,5 miljard
worden gemitigeerd.
Minder handelingen op langere termijn
Bij de handelingen die de werkgever voor de loonheffingen uitvoert, kan een onderscheid worden
gemaakt naar de aantallen handelingen, de frequentie en het tijdsbestek waarbinnen deze handelingen
worden uitgevoerd. De aantallen handelingen worden beperkt als de regelgeving minder gedetailleerd
is en er geen of minder verschillen tussen de loonheffingen zijn. Het aantal handelingen wordt
eveneens verminderd bij het eenmalig kunnen inleveren van gegevens. Bij het tijdsbestek waarbinnen
handelingen moeten worden uitgevoerd, gaat het in het bijzonder om de aangiftetermijn.
Mogelijkheden tot reductie van administratieve lasten
Het standaardkostenmodel laat zien dat de administratieve lasten die met de verschillende beschreven
probleemvelden samenhangen sterk uiteenlopen. Detaillering van het loonbegrip leidt volgens het
standaardkostenmodel naar de huidige stand tot administratieve lasten in de orde van grootte van
200 mln. De verschillen binnen het loonbegrip voor de werknemersverzekeringen en de verschillen
tussen het loonbegrip voor de werknemersverzekeringen en het loonbegrip voor de loonheffing leiden
tot administratieve lasten in de orde grootte 20 mln. Op het eerste gezicht zou dan ook de conclusie
kunnen zijn dat in de eerste plaats de detaillering van het loonbegrip absolute voorrang verdient bij het
formuleren van een aanpak.
Daarbij past echter een relativerende opmerking. In de praktijk blijkt niet alleen de absolute omvang
van de administratieve lasten voor werkgevers van belang. Werkgevers geven aan in de praktijk
onvoldoende te merken dat de administratieve lasten verminderen. Ook ervaren complexiteit en gebrek
aan transparantie spelen een belangrijke rol bij hun oordeel over het stelsel van loon- en
premieheffing. De relatieve omvang van de administratieve lasten blijkt daarom in de praktijk niet de
enige maatstaf te zijn. Dit rechtvaardigt dat beide probleemvelden op gelijkwaardige basis worden
bezien en beoordeeld op mogelijkheden om de administratieve lasten omlaag te brengen.
De maximale administratieve lastenwinst in een ander stelsel van heffing
Met de bovenstaande oplossingen kan een vermindering van administratieve lasten bereikt worden,
maar er zal op langere termijn sprake blijven van administratieve lasten voor bedrijven die
samenhangen met de heffing van collectieve middelen. Er is een maximum in de te behalen
administratieve lastenwinst die bereikt wordt wanneer werkgevers voor de loon- en premieheffing
geen andere administratie hoeven te voeren dan voor de eigen bedrijfsvoering en loonbetalingen
noodzakelijk is. Bij een dergelijk stelsel kan gedacht worden aan een geïntegreerde loon- en
premieheffing. Een consequentie daarvan is onder meer dat de uitgangspunten van heffing naar
draagkracht en de equivalentie tussen premies en uitkeringen geheel of gedeeltelijk worden verlaten.
Ook is sprake van een verlies aan instrumenten om de inkomensontwikkeling te sturen en kunnen
administratieve lasten verschuiven van de werkgever naar de overheid of burger. Verder dienen de
internationale complicaties te worden bezien.
---
1. Inleiding
Aanleiding
Tijdens de Algemene Politieke Beschouwingen 2006 is de motie Verhagen - Rutte1 aangenomen. In
deze motie constateren de opstellers dat het kabinet echt werk maakt van het verminderen van
administratieve lasten en dat voor 2007 de doelstelling om de administratieve lasten met 25% te
verminderen binnen handbereik ligt. De opstellers van de motie overwegen dat er grote behoefte
bestaat aan het stevig voortzetten van de administratieve lastenverlichting voor ondernemers en
verzoeken de regering onder meer met maatregelen te komen om de premieheffing voor werkgevers
verder te vereenvoudigen.2 Naar aanleiding van deze motie heeft de minister van Financiën bij brief
van 4 oktober 20063 mede namens de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid een studie
aangekondigd waarmee in beeld zou worden gebracht welke keuzes nodig zijn om verdergaande
vereenvoudigingen van de loonheffingen tot stand te brengen. Bij de behandeling van het
Wijzigingsplan "Paarse krokodil" heeft de minister van Financiën toegezegd nader onderzoek te doen
naar de mogelijkheden voor een globalere benadering van het loonbegrip4.
Deze notitie geeft invulling aan de gedane toezeggingen. Het verminderen van regeldruk voor
bedrijven blijft actueel. In het coalitieakkoord wordt ingezet op een nieuwe tranche van 25% reductie
administratieve lasten. Deze verkenning laat zien wat binnen het loondomein mogelijk is en welke
consequenties dit zou hebben.
Focus
De focus van deze notitie ligt op de mogelijkheden om de premieheffing voor werkgevers te
vereenvoudigen. Deze mogelijkheden worden afgewogen tegen andere relevante aspecten, zoals
budgettaire gevolgen, loonkosten en inkomensgevolgen.
Centrale invalshoek van deze notitie vormt de vereenvoudiging van de premieheffing
werknemersverzekeringen. Gelet op de nauwe relatie tussen de loonbelasting/premie
volksverzekeringen (de loonheffing), de premies werknemersverzekeringen en de
inkomensafhankelijke bijdrage in het kader van de Zorgverzekeringswet (ZVW) vormen deze
regelingen - de loonheffingen - een onlosmakelijk onderdeel van de analyse. Bij vereenvoudiging van
de premieheffing worden drie probleemvelden onderscheiden, namelijk:
1. De details in de regelgeving in het loondomein die vanuit het fiscale loonbegrip doorwerken
naar de premieheffing.
2. De verschillen binnen de premieheffing en tussen de loon- en premieheffing die de
transparantie van het stelsel verminderen.
3. De handelingen die werkgevers bij de naleving van hun fiscale en premieverplichtingen
moeten verrichten.
Leeswijzer
De notitie beschrijft het karakter van de heffingen, de vereenvoudigingen van de laatste jaren en de
stand van zaken (paragraaf 2). Vervolgens worden verschillende oplossingsrichtingen uitgewerkt die
binnen het huidige stelsel denkbaar zijn (paragraaf 3). Daarna wordt een schets gegeven van de
maximale administratieve lastenwinst (paragraaf 4). Tot slot worden conclusies getrokken (paragraaf
5). In de bijlagen zijn de effecten van de verschillende beleidsopties verder beschreven.
1 Kamerstukken II, 2006-07, 30 800, nr. 13.
2 De motie vroeg ook om de introductie van een kwartaalaangifte loonheffingen voor dga's zonder personeel. Naar aanleiding
van de motie worden deze dga's bij amendement (Kamerstukken II 2006-2007, 30804, nr. 12, Herdruk) per 1 januari 2008
buiten de loonheffingen gebracht.
3 Kamerstukken II, 2006-07, 30 800, nr. 45.
4 Nota naar aanleiding van het verslag, Kamerstukken II 2006-07, 30 577, nr. 7, blz. 2.
---
2. Waar staan we?
2.1. Walvis, Wfsv en Paarse krokodil
De laatste jaren zijn er forse inspanningen verricht zowel om te komen tot vereenvoudiging als om
verschillen weg te nemen:
1. Wet Walvis: met ingang van 1 januari 2005 is een ingrijpende vereenvoudiging en
harmonisatie van loonbegrippen tussen de premieheffing werknemersverzekeringen en de
loonheffing gerealiseerd. De overblijvende verschillen zijn gewogen, waarbij de conclusie was
dat die om uiteenlopende redenen in stand moesten blijven. Bij de Wet Walvis bleven de
verschillende karakters van de loonheffing en premieheffing werknemersverzekeringen
uitgangspunt.
2. Wet financiering sociale verzekeringen (Wfsv): met ingang van 1 januari 2006 leveren
werkgevers gegevens bij één heffende en controlerende instantie aan via een gecombineerde
elektronische aangifte voor de loonheffing, de premies werknemersverzekeringen en de
inkomensafhankelijke bijdrage Zorgverzekeringswet.
3. Wet "Paarse krokodil": met ingang van 1 januari 2007 zijn enkele vereenvoudigingen in het
loonbegrip en de loonadministratie aangebracht, waarmee is tegemoetgekomen aan een aantal
irritaties van werkgevers. De regels met betrekking tot kerstpakketten, bedrijfsfitness,
maaltijden, telefoon, internet, fiets, vaste reiskostenvergoedingen als naar een vaste plaats van
werkzaamheden wordt gereisd en reizen per openbaar vervoer werden vereenvoudigd.
2.2. Stand van zaken
Al deze inspanningen leiden tot een verlaging van de administratieve lasten in het loondomein met
circa 37%.
Administratieve lasten loondomein 2002-2007
De totale administratieve lasten samenhangend met wetgeving van Financiën en SZW
bedroegen naar de stand van 31 december 2002 6,9 mrd. Daarvan hing 1,7 mrd samen met
wetgeving in het loondomein. De volgende reductie van administratieve lasten in het
loondomein is sindsdien gerealiseerd:
Financiën SZW Totaal
Nulmeting 2002 4.325 2.533 6.858
waarvan buiten loondomein 3.595 1.554 5.149
waarvan loondomein a) 730 979 1709
Vereenvoudigingen in loondomein:
wet Walvis -120 -75 -195
wet financiering sociale verzekeringen -80 -20 -100
vereenvoudiging woon-werkverkeer -25 -24 -49
melding sociale verzekeringen -27 -27
afschaffing feestgeschenkenregeling -18 -34 -52
herberekening Walvis -85 -85
kinderopvang -31 -9 -40
afdrachtverminderingen -14 - -14
paarse krokodil -35 -16 -51
overig +2 -28 -26
Resterende administratieve lasten stand 409 661 1070
eind 2007
Vermindering % 44% 32% 37%
a) inclusief de administratieve lasten uit hoofde van uitkeringsverzorging van circa 300 mln.
in het SZW-domein en de afdrachtverminderingen van ca. 63 mln. in het Fin-domein.
---
Irritaties
Discussies rond regeldruk worden al gauw gevoerd onder de noemer "administratieve lasten". De
vraag is echter of deze term de verschillende aspecten die spelen in het loondomein voldoende recht
doet. De verschillen tussen de loonheffing en de premieheffing werknemersverzekeringen leiden
volgens het standaardkostenmodel niet tot hoge administratieve lasten. Dit is wel begrijpelijk, omdat
de verschillende berekeningen zich gemakkelijk in de administratie van een werkgever laten
automatiseren. Toch scoren de verschillen hoog op de irritatielijst van werkgevers. Blijkbaar is er iets
anders aan de hand: gebrek aan transparantie, gedetailleerde regelgeving en ogenschijnlijk onnodige
verschillen tussen de premie- en loonheffing leiden tot irritaties die zwaarder wegen dan een
kwantitatieve benadering van de administratieve lastendruk zou doen vermoeden.
2.3. Details en verschillen
Na de invoering van de hiervoor genoemde wetgeving is een nog veel gehoorde klacht dat het
loonbegrip nog steeds van een hoog detailniveau is. Met het wetsvoorstel Paarse krokodil zijn
wijzigingen doorgevoerd om die mate van gedetailleerdheid terug te brengen. Het hoge detailniveau in
het loonbegrip kenmerkt zich door een dilemma. De roep om minder regels staat op gespannen voet
met de vraag van de praktijk om duidelijkheid. Bovendien wil de wetgever vanuit een breder
budgettair perspectief en ter voorkoming van geschillen zo nodig grensverkennend gedrag beperken of
onmogelijk maken. Dit leidt als vanzelf tot detaillering van regelgeving.
Ook is sprake van verschillen binnen de premieheffing werknemersverzekeringen en tussen de
premieheffing werknemersverzekeringen en de loonheffing. Een deel van deze verschillen is te
herleiden tot het karakter van deze heffingen.
Bij de premieheffing werknemersverzekeringen is de verzekeringsgedachte van belang: de werknemer
is tegen premiebetaling verplicht verzekerd tegen het risico van inkomensverlies als gevolg van
werkloosheid en arbeidsongeschiktheid. De hoogte van het verzekerde bedrag is gerelateerd aan de
hoogte van het inkomen waarover premie verschuldigd is (equivalentiebeginsel). Met het toenemende
accent op de activerende werking van de werknemersverzekeringen is ook het accent op
premiedifferentiatie (en eigenrisicodragen) versterkt.
Voor de loonbelasting geldt in samenhang met de inkomstenbelasting het draagkrachtbeginsel: de
sterkste schouders dragen de zwaarste lasten. Ook worden de loon- en inkomstenbelasting ingezet als
instrument gericht op het bereiken van een wenselijke(r) inkomensverdeling.
Per 1 januari 2006 is Ziekenfondswet vervallen en de Zorgverzekeringswet (ZVW) in werking
getreden, leidend tot een derde heffingscomplex voor de inkomensafhankelijke bijdrage ZVW.
Het verschillende karakter van deze heffingen leidt tot enkele in het oog lopende verschillen:
· De kring van aan de loonheffing onderworpen personen5 verschilt van de kring van aan de
premieheffing werknemersverzekeringen onderworpen personen. Dit hangt er onder meer mee
samen dat alleen personen die verzekerd zijn voor de werknemersverzekeringen premie betalen.
· Loon uit vroegere dienstbetrekking behoort wel tot het loon voor de loonheffing, maar niet tot het
loon voor de premieheffing werknemersverzekeringen. Dit verschil vloeit rechtstreeks voort uit het
karakter van de werknemersverzekeringen: het verzekeren van het risico van verlies aan loon door
arbeidsongeschiktheid en werkloosheid. Bij loon uit vroegere dienstbetrekking is dat risico niet
aanwezig. Loon uit vroegere dienstbetrekking wordt ook vaak genoten door personen die toch al
niet verzekerd zijn (bijvoorbeeld 65-plussers).
· De loonheffing is een voorheffing op de inkomstenbelasting. Als teveel of te weinig loonbelasting
is ingehouden, wordt dat later rechtgezet met een aanslag inkomstenbelasting. De premieheffing
werknemersverzekeringen is thans meteen eindheffing. Om ervoor te zorgen dat in de loop van het
jaar niet te veel of te weinig premie wordt betaald, wordt gebruik gemaakt van voortschrijdend
cumulatief rekenen (VCR).
· De werknemersverzekeringen kennen als gevolg van premiedifferentiatie een groot aantal
verschillende tarieven.
5 Door internationaal belasting- en premierecht is het overigens mogelijk dat een werknemer slechts aan loonbelasting of
premie volksverzekeringen is onderworpen.
---
Daarnaast is ook sprake van verschillen tussen de loon- en premieheffing die samenhangen met meer
specifieke overwegingen die gerelateerd zijn aan het desbetreffende dossier. Deze verschillen zijn bij
de wetsvoorstellen Walvis en Wfsv beoordeeld en in stand gelaten. De discoördinatiepunten rond de
levensloopregeling en de auto van de zaak bestonden nog niet bij de voorbereidingen van de Wet
Walvis. Zij zijn op een later moment om politiekbeleidsmatige redenen toegevoegd.
Verschillen tussen het loon voor de loonheffing en het loon voor de premieheffing
Werknemersdeel AWF-premie
Het werknemersdeel in de AWF-premie is aftrekbaar van het loon voor de loonheffing, maar
niet van het loon van de premieheffing. De aftrekbaarheid voor de loonheffing past bij de
belastingheffing over de uitkeringen. Aftrek van het loon voor de premieheffing is onlogisch
omdat dan voor de berekening van de premie een kringverwijzing ontstaat.
Vergoeding voor de inkomensafhankelijke bijdrage ZVW
De vergoeding van de inkomensafhankelijke bijdrage ZVW behoort wel tot het loon voor de
loonheffing, maar niet tot het loon voor de premieheffing werknemersverzekeringen. De
achtergrond is een politieke keuze op grond van koopkrachtoverwegingen. Bovendien bestaat
op dit punt discoördinatie tussen het loon voor de loonheffing en het loon voor de
Zorgverzekeringswet. De vergoeding van de inkomensafhankelijke bijdrage ZVW behoort niet
tot het loon voor de Zorgverzekeringswet (anders ontstaat een kringverwijzing).
Levensloopregeling
Inleg in een levensloopregeling is aftrekbaar voor de loonheffing maar niet voor de
werknemersverzekeringen. De aftrekbaarheid voor de loonheffing was beleidsmatig
uitgangspunt bij het ontwerp van de regeling. Het werd niet gewenst de inleg ook aftrekbaar te
maken van het loon voor de premieheffing werknemersverzekeringen. Anders zouden door
levensloop minder uitkeringsrechten worden opgebouwd.
Bijtelling auto van de zaak
Met ingang van 1 januari 2006 is de bijtelling voor de auto van de zaak overgebracht van de
inkomstenbelasting naar de loonheffing. In eerste instantie is daarbij voorgesteld de bijtelling
ook tot het premieloon te rekenen. Daarvan is afgezien omdat een onjuiste verklaring van de
werknemer met betrekking tot het privé-gebruik een naheffingsaanslag premies
werknemersverzekeringen bij de werkgever tot gevolg zou hebben.
Eindheffing
Eindheffingsloon voor de loonheffing behoort in beginsel niet tot het loon voor de
werknemersverzekeringen. De uitzondering is het loon waarbij de loonheffing ten onrechte niet
van de werknemer is ingehouden en waarvoor een naheffingsaanslag wordt opgelegd. Bij
eindheffing is de loonheffing een werkgeverslast. Het eindheffingsloon wordt los van de
loonstrook van de werknemer tegen een vast tarief belast. Het tarief is afhankelijk van het
jaarloon van de werknemer. Met de eindheffingsregeling is een vereenvoudiging beoogd,
doordat kleinere loonvoordelen niet aan de individuele werknemer worden toegerekend.
Administratieve lasten door anderen dan de overheid
Niet alleen de overheid is verantwoordelijk voor de omvang van de administratieve handelingen. Er
zijn ook administratieve handelingen waar het bedrijfsleven zelf verantwoordelijk voor is, dan wel
verantwoordelijkheid voor zou kunnen nemen. Daarbij kan worden gedacht aan verplichtingen van
werkgevers voortvloeiend uit pensioenregelingen en bedrijfstak/cao-regelingen en ook contracten met
verzekeraars. Hoewel het veilig stellen van pensioenrechten wettelijk is geregeld, bepalen werkgevers
met de werknemers in de pensioenfondsen zelf de mate van complexiteit van de pensioenregeling en
dus ook de omvang en mate van de administratieve lasten. Ook bij cao- of bedrijfstakregelingen
kunnen werkgevers en werknemers bepalen welke bijzonderheden zij voor hun bedrijfstak willen
hebben en in welke mate de informatieverplichtingen in dat kader aansluiten bij al bestaande
verplichtingen6. Voorts is sprake van gemengde lasten, die samenhangen met de gewone
bedrijfsvoering van de werkgever, zoals een personeels- en een kostenadministratie, maar die ook
samenhangen met informatieverplichtingen van de overheid.
6 In het advies met betrekking tot "loon in" en "loon over" (zie paragraaf 3.3) adviseert Actal dat sociale partners om in
bijvoorbeeld pensioenreglementen vast te leggen dat de gegevens worden opgehaald uit de polisadministratie en niet meer bij
het bedrijfsleven en de burger.
---
3. Oplossingsrichtingen binnen het huidige stelsel
Hoe nu verder?
Deze paragraaf schetst oplossingsrichtingen binnen het huidige stelsel. De oplossingen hebben
betrekking op de volgende probleemvelden:
1. De details in de regelgeving in het loondomein die vanuit het fiscale loonbegrip doorwerken
naar de premieheffing.
2. De verschillen binnen de premieheffing en tussen de loon- en premieheffing die de
transparantie van het stelsel verminderen.
3. De handelingen die werkgevers voor de loonheffingen moeten toepassen.
In de eerste plaats blijft het wenselijk en noodzakelijk om te zoeken naar verbeteringen die op relatief
korte termijn kunnen worden ingevoerd. Zie paragraaf 3.1.1 en 3.2.1. In de tweede plaats kan worden
gekeken naar vereenvoudiging van het loonbegrip (paragraaf 3.1.2) en het wegnemen van verschillen.
Bij het wegnemen van verschillen (paragraaf 3.2.2 en 3.2.3) worden de heffingsstructuren van
premieheffing werknemersverzekeringen en loonheffing met behoud van het karakter zo veel mogelijk
op elkaar afgestemd. Daarbij geldt dat de winst in termen van administratieve lasten moet worden
afgewogen tegen aanzienlijke budgettaire verschuivingen en inkomensgevolgen. Bovendien gaat het
om verschillen die onlangs na uitvoerige politieke discussie tot stand zijn gekomen.
3.1. Probleemveld I: Details
Details in regelgeving veroorzaken administratieve lasten. Zij leiden tot beoordelingsmomenten en het
vastleggen daarvan. Het verminderen van details draagt bij aan reductie van administratieve lasten.
3.1.1. Mogelijkheden op korte termijn
In deze paragraaf worden drie mogelijkheden besproken om de regelgeving op korte termijn minder
gedetailleerd te maken. Daarbij kan - mede afhankelijk van het moment van politieke besluitvorming -
worden gedacht aan invoering per 1 januari 2009. Het wijzigen van wet- en regelgeving vergt tijd. Na
afronding daarvan hebben de werkgevers nog tijd nodig om zich op de wijzigingen voor te bereiden.
Geen teruggaven werkgevers als een werknemer meerdere dienstbetrekkingen heeft
Op de regel dat de loonheffingen per dienstbetrekking worden toegepast, wordt een uitzondering
gemaakt voor het overschrijden van de jaarlijkse maxima van de premies werknemersverzekeringen en
de inkomensafhankelijke bijdrage ZVW als een werknemer meerdere dienstbetrekkingen heeft. Het
meerdere wordt dan naar evenredigheid teruggegeven aan de verschillende werkgevers die het
werknemersdeel weer uitbetalen aan de werknemer (bij de inkomensafhankelijke bijdrage ZVW te
verrekenen met de belaste vergoeding, waardoor per saldo negatief loon ontstaat).
Deze teruggaven kunnen worden afgeschaft. Daarmee is een bedrag gemoeid van ongeveer 275 mln.
( 100 mln. premies werknemersverzekeringen en 175 mln. inkomensafhankelijke bijdrage ZVW).
De lastenverzwaring voor werkgevers kan in een totaalbeeld worden verwerkt. Met betrekking tot de
inkomensafhankelijke bijdrage ZVW is via de inkomstenbelasting een oplossing mogelijk (een bedrag
aan negatief loon, zoals nu via de loonbelasting) waardoor de positie van de werknemer niet wijzigt.
Bij het werknemersdeel in de AWF-premie ontbreekt deze mogelijkheid. Het afschaffen van deze
teruggaven kan een reductie van administratieve lasten opleveren van ongeveer 10 mln. (bijlage 1).
Vereenvoudiging tarieven eindheffing
Bij eindheffing moet in beginsel per werknemer een tarief (afhankelijk van diens jaarloon) worden
toegepast. Indien door meerdere werknemers eindheffingsbestanddelen worden genoten, kan een
gemiddeld tarief worden berekend (een globale vaststelling die redelijkerwijs overeenkomt met de
eindheffing indien per werknemer het juiste tarief was toegepast). Veel werkgevers geven de voorkeur
aan inhouding op het loon. Dat wordt eenvoudiger gevonden, zeker bij vergoedingen die toch al bij de
werknemer worden geboekt. Als vaste eindheffingstarieven kunnen worden toegepast, wordt de
eindheffing eenvoudiger. In onderdeel 4.5 van "Beleving telt" is opgemerkt dat hierbij een
vermindering van administratieve lasten met 9 mln. kan worden gerealiseerd. Een dergelijk voorstel
is toen niet gedaan, omdat bij een budgettair neutraal gemiddeld eindheffingstarief een nadeel ontstaat
voor bedrijfstakken die veel deeltijders in dienst hebben. Dit effect kan worden beperkt door bij
werknemers met lage lonen (met name deeltijders) lagere tarieven vast te stellen. De reductie aan
administratieve lasten is dan nog circa 5 mln. (zie ook bijlage 2).
---
Onderscheid tussen loon uit tegenwoordige dienstbetrekking en loon uit vroegere dienstbetrekking
Voor de loonheffingen wordt onderscheid gemaakt tussen loon uit tegenwoordige dienstbetrekking en
loon uit vroegere dienstbetrekking. Het loon van iemand met werk wordt loon uit tegenwoordige
dienstbetrekking genoemd. De daarover verschuldigde loonheffing wordt verminderd met de
arbeidskorting. Omdat in beginsel alleen bij loon uit tegenwoordige dienstbetrekking rechten op de
werknemersverzekeringen bestaan, worden alleen over dat loon premies werknemersverzekeringen
geheven. Het ligt niet voor de hand het onderscheid tussen loon uit tegenwoordige dienstbetrekking en
loon uit vroegere dienstbetrekking te laten vervallen. In de praktijk is echter niet altijd duidelijk of het
loon van een werknemer die op non-actief is gesteld loon uit tegenwoordige of uit vroegere
dienstbetrekking is. De praktijk kan daarin een handreiking krijgen door het invoeren van een fictie.
De fictie kan luiden dat de eerste drie maanden van non-activiteit nog sprake is van loon uit
tegenwoordige dienstbetrekking, terwijl daarna sprake is van loon uit vroegere dienstbetrekking. Dit
levert een reductie van administratieve lasten op van ongeveer 0,35 mln. (zie ook bijlage 3).
3.1.2. Mogelijkheden op langere termijn: een globaler loonbegrip
Naar de huidige stand is volgens de nulmeting met het stelsel van belaste en onbelaste vergoedingen
en verstrekkingen aan administratieve lasten een bedrag van ruim 200 mln gemoeid. Op de langere
termijn kan eraan worden gedacht het loonbegrip te vergroven door in dit stelsel aanpassingen door te
voeren. Gedacht kan worden aan voorstellen langs een van de volgende lijnen:
a. alle vergoedingen en verstrekkingen buiten het fiscale en premieloon brengen. In deze variant
hebben vergoedingen en verstrekkingen geen fiscale relevantie meer nadat is vastgesteld dat het
om een vergoeding of verstrekking gaat. Dit leidt tot een afname van de administratieve lasten;
b. een forfaitair bedrag voor vergoedingen en verstrekkingen niet meer tot het fiscale en premieloon
rekenen. Deze oplossingsrichting leidt ertoe dat de administratieve lasten afnemen indien de
werkgever afziet van specifieke vergoedingen en verstrekkingen en met zijn werknemers een
bedrag afspreekt dat binnen de gestelde marge blijft. Waar wel afzonderlijke vergoedingen en
verstrekkingen worden overeengekomen, moet daarvoor worden bijgehouden welke dat zijn
geweest en wat daarvan de waarde was. Daarmee hangen administratieve lasten samen;
c. alle vergoedingen en verstrekkingen integraal meenemen in het fiscale en premieloon. Hiermee
wordt een administratieve lastenverlichting bereikt, omdat niet langer hoeft te worden getoetst op
specifieke voorwaarden die aan belastingvrije vergoeding of verstrekking worden gesteld. Ook
wordt minder relevant in welke categorie een vergoeding of verstrekking precies valt. Daarentegen
leidt deze variant ook tot een toename van de administratieve lasten; deze is er het gevolg van dat
van vergoedingen en verstrekkingen die nu nog belastingvrij plaatsvinden in de toekomst belasting
en premie moet worden ingehouden;
d. vergoedingen tot het fiscale premieloon rekenen en verstrekkingen niet. Deze oplossingsrichting
leidt tot een administratieve lastenverlichting, omdat met verstrekkingen geen rekening meer hoeft
te worden gehouden bij de maandelijkse of vierwekelijkse berekening van de loonheffingen.
Verstrekkingen hoeven dus ook niet meer te worden gewaardeerd. Tegelijkertijd treedt een
administratieve lastenverzwaring op, omdat nu nog vrijgestelde vergoedingen in de loonheffingen
worden betrokken.
Het is moeilijk de hiervoor beschreven oplossingsrichtingen van nauwkeurige administratieve lasten-
en budgettaire effecten te voorzien. De reden hiervoor is dat elke variant tot gedragseffecten zal leiden,
die zich vooraf moeilijk laten schatten. Om die reden wordt in dit onderdeel in meer algemene termen
geschetst welke gevolgen de verschillende voorstellen kunnen hebben.
De beschreven varianten leiden allemaal tot herverdelingseffecten tussen werknemers. Of een
specifieke werknemer positieve of negatieve koopkrachteffecten ondervindt, is afhankelijk van de
vergoedingen en verstrekkingen die hij op dit moment ontvangt. Eveneens is van invloed de mate
waarin een werknemer in staat is na een regimewijziging nieuwe afspraken met zijn werkgever te
maken om eventuele negatieve daarmee samenhangende effecten te mitigeren.
---
Ad. a Vergoedingen en verstrekkingen buiten de heffing brengen
Beredeneerd vanuit het in de vorige paragraaf geschetste toetsingskader voor met vergoedingen en
verstrekkingen samenhangende administratieve lasten, is zeker dat het volledig buiten de heffing
plaatsen van alle vergoedingen en verstrekkingen de grootste administratieve lastenwinst oplevert. Dat
wil niet zeggen dat nu nog tot de administratieve lasten gerekende bedrijfskosten ook helemaal
verdwijnen. Te verwachten valt dat deze deels in stand blijven, omdat een werkgever voor eigen
doeleinden behoefte heeft aan vastlegging van datgene wat hij aan zijn werknemers heeft vergoed of
verstrekt. Alleen op die manier kan hij bijvoorbeeld voorkomen dat hij declaraties van werknemers
dubbel uitbetaalt. Overigens blijft ook de algemene administratieplicht voor bedrijven gewoon
bestaan.
Met deze oplossingsrichting wordt het aantrekkelijker belastbaar loon om te zetten in een
belastingvrije vergoeding of verstrekking. Dit zal naar verwachting leiden tot een budgettaire derving.
Uiteindelijk zal daarin een nieuw evenwicht moeten ontstaan. Daarin spelen de volgende elementen
een rol.
Werknemers zullen niet zonder meer met een lager loon genoegen nemen, omdat dit doorwerkt in de
hoogte van het pensioen en eventuele sociale zekerheidsuitkeringen. Voorts leiden vergoedingen en
verstrekkingen tot verplichte winkelnering. Het doel waarvoor ze worden verstrekt is een gegeven.
Ook voor werkgevers geldt dat zij niet zonder meer bereid zullen zijn om onbeperkt vergoedingen te
geven; deze moeten normaal gesproken een zakelijke basis hebben. Binnen deze grenzen is te
verwachten dat een deel van het belaste loon wordt omgezet in een onbelaste onkostenvergoeding. De
daarmee gemoeide budgettaire derving kan omvangrijk zijn, maar laat zich naar de huidige stand
moeilijk precies voorspellen.
In ieder geval is in deze variant in het bijzonder aandacht nodig voor situaties waarin werkgever en
werknemer zozeer met elkaar zijn vereenzelvigd dat zij ten opzichte van elkaar niet "at arm's length"
opereren. Het kan dan bijvoorbeeld gaan om de verhouding tussen een directeur-grootaandeelhouder
en zijn vennootschap. In dergelijke relaties zijn de marges waarbinnen (de verhouding tussen) belast
loon en onbelaste vergoedingen en verstrekkingen kunnen worden geoptimaliseerd ruimer, zodat deze
sowieso nadere regulering zouden behoeven.
Ad. b Een forfaitair bedrag voor vergoedingen en verstrekkingen niet tot het fiscale en premieloon
rekenen
De effecten van deze variant zijn naar verwachting vooral afhankelijk van de hoogte van het forfaitaire
bedrag dat belastingvrij kan worden vergoed en verstrekt. Als dit bedrag hoog genoeg is, wordt
feitelijk het effect bereikt van het buiten de heffing brengen van alle vergoedingen en verstrekkingen.
Naarmate het bedrag lager wordt vastgesteld, wordt het positieve effect voor de administratieve lasten
kleiner. Er zal immers in meer gevallen aanleiding zijn om naast het belastingvrije bedrag aanvullende
belaste vergoedingen en verstrekkingen overeen te komen.
Naarmate het forfaitaire bedrag hoger wordt vastgesteld, neemt daarmee ook de kans toe dat
omvangrijke(re) budgettaire effecten optreden. Ook de uiteindelijk optredende inkomenseffecten zijn
afhankelijk van de hoogte waarop het forfaitaire bedrag wordt vastgesteld. In de praktijk zou het
forfaitaire bedrag op termijn kunnen uitwerken als een soort standaard belastingvrije toeslag op het
loon.
Ad. c Vergoedingen en verstrekkingen integraal belasten
Het onder de loonheffingen brengen van alle vergoedingen en verstrekkingen zou bij gelijkblijvende
afspraken tussen werkgevers en werknemers leiden tot een toename van administratieve lasten. De
oorzaak hiervoor is dat extra vastleggingen nodig zijn om daarvan loonheffing in te houden en af te
dragen. Ook hier zijn echter gedragseffecten te verwachten. Werkgever en werknemer hebben er
immers geen belang meer bij om vergoedingen en verstrekkingen precies te optimaliseren op grond
van de regels voor wat nu onbelast kan worden vergoed of verstrekt. Verwacht kan dan ook worden
dat eenmaal vastgestelde vergoedingen en verstrekkingen in een aantal gevallen na een eenmalige
administratieve vastlegging niet meer separaat worden verloond, maar in één bedrag aan het belastbaar
loon worden toegevoegd.
---
Daarbij kan zelfs de vraag aan de orde zijn of nu nog separaat vastgestelde vergoedingen en
verstrekkingen op termijn niet helemaal in het loon zullen opgaan. In dat geval zijn de administratieve
lasten effectief tot nihil teruggebracht. Het integraal in de belastingheffing betrekken van
vergoedingen en verstrekkingen leidt tot extra belastingopbrengsten. Zonder nadere maatregelen
ontstaat zo een lastenverzwaring op het niveau van de individuele werkgever en werknemer. Deze zou
kunnen worden teruggesluisd naar werknemers en/of werkgevers. Zonder flankerend beleid zouden
hierbij wel herverdelingseffecten optreden tussen degenen die thans wel en thans geen vergoedingen
en verstrekkingen ontvangen.
Ad. d Vergoedingen belast, verstrekkingen onbelast
Voor deze variant is moeilijk aan te geven wat de effecten zouden zijn indien de vergoedingen- en
verstrekkingenregimes gelijk blijven. Het in de heffing betrekken van nu nog belastingvrije
vergoedingen leidt tot een toename van administratieve lasten, het belastingvrij maken van nu nog
belaste verstrekkingen tot een afname. Ook hier valt echter te verwachten dat er gedragseffecten zullen
optreden. Het wordt immers voordeliger om af te zien van een vergoeding en te kiezen voor een
verstrekking.
Fiscaal is de precieze waarde van de verstrekking onder normale omstandigheden niet meer relevant,
zodat daarmee geen substantiële administratieve lasten meer zijn verbonden. Indien alle vergoedingen
in verstrekkingen zouden worden omgezet, zou ook in deze variant in theorie een administratieve
lastenreductie tot nihil plaatsvinden.
In bijlage 4 is een beschrijving gegeven van de bredere context waarbinnen deze varianten zijn te
bezien.
---
3.1.3. Pensioenen en levensloop
Werkgeversorganisaties hebben aangegeven moeite te hebben met de gedetailleerdheid van de
wetgeving in de loonbelasting met betrekking tot pensioenen en levensloop.
Met betrekking tot de pensioenwetgeving wordt opgemerkt dat de wetgever met het oog op de
beheersing van de budgettaire consequenties grenzen heeft gesteld aan de opbouw van pensioenen. De
opbouw van pensioen komt ten laste van het fiscale loon en het premieloon. De pensioenuitkeringen
zijn belast voor de loonheffing, maar behoren niet tot het premieloon (loon uit vroegere
dienstbetrekking). Met ingang van 1 januari 2005 is de fiscale wetgeving met betrekking tot
pensioenen gewijzigd (Wet aanpassing fiscale behandeling VUT/prepensioen en introductie
levensloopregeling, hierna: "Wet VPL") ter uitvoering van het beleid dat erop is gericht dat
werknemers langer doorwerken. Als gevolg van de invoering van de Wet VPL moesten veel
werkgevers de door hen getroffen pensioenregelingen aanpassen; de administratieve lasten die dit met
zich brengt, hadden een eenmalig karakter.
Met betrekking tot de levensloopregeling heeft de wetgever gekozen voor fiscale begeleiding binnen
de loonbelasting. Fiscaal is de omkeerregel van toepassing: de inleg voor de levensloopregeling is
aftrekbaar, bij opnemen van het levenslooptegoed wordt er belasting geheven. De fiscale behandeling
wijkt af van de behandeling voor de premieheffing werknemersverzekeringen. Over de inleg worden
premies werknemersverzekeringen geheven, over de opnames niet. Stimulering van gebruik van de
levensloopregeling vindt (naast de toepassing van de omkeerregel) plaats door een fiscale
heffingskorting, de levensloopverlofkorting7. De werkgever heeft een belangrijke taak voor de
uitvoering van de levensloopregeling, hetgeen aanleiding was voor de politieke keuze de
levensloopregeling op te nemen binnen de loonbelasting en niet binnen de inkomstenbelasting. Bij
deze keuze was van belang dat de levensloopregeling dient als loonvervanging tijdens een periode van
(gedeeltelijk) onbetaald verlof. Afweging daarbij was dat het opbouwen van een voorziening ten
behoeve van een periode van (gedeeltelijk) onbetaald verlof een zaak is van werknemer en werkgever
gezamenlijk. Opnemen van de huidige levensloopregeling in de inkomstenbelasting zou - door de
daaraan gekoppelde uitbreiding van de doelgroep en van de opnamemogelijkheden - leiden tot forse
budgettaire consequenties en een toename van de uitvoeringskosten.
In het Coalitieakkoord is een aantal voornemens opgenomen voor aanpassing van de huidige
levensloopregeling, waaronder de integratie met het spaarloon. De uitwerking van deze voornemens
wordt bezien in samenhang met een bredere studie naar de mogelijkheden van een vereenvoudiging
van de bestaande fiscale regelingen voor inkomensreservering. De resultaten van deze studie worden
begin 2008 verwacht.
7 Thans 188 per kalenderjaar als in dat jaar ten minste 188 aan een voorziening in het kader van levensloop is
opgebouwd.
---
3.2. Probleemveld II: Verschillen
De loon- en premieheffing zijn al in hoge mate op elkaar afgestemd. Maar er resteren nog verschillen
die het stelsel minder transparant maken en daardoor leiden tot administratieve lasten en irritatie. Het
wegnemen van deze verschillen brengt één tarief voor de werknemersverzekeringen en één
heffingstructuur naderbij. Bij het opheffen van de verschillen wordt eerst ingegaan op de
mogelijkheden op korte termijn (paragraaf 3.2.1).
Vervolgens wordt ingegaan op de mogelijkheden om op langere termijn verschillen weg te nemen.
Het gaat daarbij om:
1. Verschillen binnen de premieheffing werknemersverzekeringen, zoals het verschil in grondslagen
door de AWF-franchise, het bestaan van een werknemersdeel van de premie en de verschillen
tussen premiekortingen en vrijstellingen (paragraaf 3.2.2).
2. Verschillen tussen de premieheffing en de loonheffing, zoals het verschil in personenkring, de
aftrekbaarheid van het werknemersdeel van de AWF-premie, de belastbaarheid van de
werkgeversvergoeding inkomensafhankelijke bijdrage ZVW, de behandeling van de
levensloopregeling en de bijtelling van de auto van de zaak (paragraaf 3.2.3).
3.2.1. Mogelijkheden op korte termijn
In deze paragraaf wordt ingegaan op de mogelijkheden om op korte termijn een aantal verschillen weg
te nemen.
Premiekortingen en vrijstellingen
Het samenvoegen van de premiekorting voor arbeidsgehandicapte werknemers en de
premievrijstelling bij het in dienst nemen of houden van oudere werknemers in één geharmoniseerde
regeling levert een vereenvoudiging op. Daarbij kan gedacht worden aan een systematiek van een
nominale korting op het totaal van de werkgeverspremies die door de werkgever worden afgedragen.
Hiermee wordt bij werkgevers een irritatiepunt weggenomen (zie ook bijlage 5).
Loontijdvak bij heffing volgens tabellen en bij cumulatief rekenen
De inhouding van loonbelasting/premie volksverzekering vindt plaats aan de hand van tabellen
(meestal per loontijdvak), terwijl voor de andere loonheffingen over het gehele jaar het systeem van
voortschrijdend cumulatief rekenen (VCR) geldt8. Het begrip loontijdvak is essentieel voor een juiste
toepassing van VCR. Daarbij zijn er nu onduidelijkheden (zoals bij de fictieve dienstbetrekking van
aannemers van werk). Door aanpassing van de regelgeving wordt dit transparanter (zie ook bijlage 6).
Herleidingsregels voor de loon- en premieheffing
Wettelijke jaarbedragen worden voor de loonheffing herleid op basis van 260 werkdagen en voor de
premies werknemersverzekeringen op basis van 261 werkdagen. Een oplossing is in alle gevallen uit
te gaan van 260 dagen. Hiermee wordt bij werkgevers een irritatiepunt weggenomen. (Zie bijlage 7.)
Loonoverheveling en loonsamenvoeging
In beginsel worden de loonheffingen per dienstbetrekking of uitkering toegepast. Op dat beginsel
gelden uitzonderingen. Met betrekking tot de loonoverhevelings- en loonsamenvoegingsbepalingen,
die voor de loonheffing soms afwijken van die voor de premies werknemersverzekeringen, is een
stroomlijning mogelijk. Een voorbeeld van een uitzondering is de situatie dat een uitkering via de
werkgever samen met ander loon aan de werknemer wordt betaald. Dan wordt dit loon samengevoegd.
Er is sprake van loon uit één tegenwoordige dienstbetrekking dat zo ook in de polisadministratie wordt
opgenomen. Het bezwaar hiervan is dat uit de polisadministratie niet meer blijkt hoe het loon is
opgebouwd. (zie bijlage 8).
Afdrachtverminderingen
Er zijn op dit moment drie subsidieregelingen die als afdrachtverminderingen voor de
loonbelasting/premie volksverzekeringen zijn vorm gegeven, te weten de afdrachtvermindering
onderwijs, de afdrachtvermindering zeevaart en de S&O-afdrachtvermindering (voor speur- en
8 Franchise en maximum premieloon worden door VCR op jaarbasis zo juist mogelijk toegepast, ook al schommelt het loon
binnen het jaar.
10
ontwikkelingswerk). Deze afdrachtverminderingen hebben verschillende achtergronden en zijn ook
verschillend uitgewerkt (zie bijlage 9). Als deze afdrachtverminderingen in subsidieregelingen worden
omgezet, leidt dit niet langer tot administratieve lasten in het loondomein. Een onderzoek naar een
omzetting van afdrachtverminderingen in subsidieregelingen gaat buiten het kader van deze
verkenning naar vereenvoudiging van premieheffing voor werkgevers en naar een globaler loonbegrip.
3.2.2. Opheffen van verschillen binnen de premieheffing op langere termijn
Bij de premieheffing bestaan verschillen tussen de werknemersverzekeringen die het stelsel minder
transparant maken. Deze verschillen hebben betrekking op:
· Het verschil in grondslag voor de premieheffing. Als gevolg van de franchise in de AWF-
premie wordt deze premie over een andere grondslag geheven dan de andere premies
werknemersverzekeringen.
· Het onderscheid werknemers- en werkgeversdeel van de premie. Doordat alleen de AWF-
premie een werknemersdeel kent, is hiervoor een aparte berekeningsslag nodig.
Door het wegnemen van deze verschillen binnen de premieheffing werknemersverzekeringen kan één
tarief voor de werknemersverzekeringen gerealiseerd kan worden.
Intermezzo: één tarief werknemersverzekeringen bij werkgevers
Het afschaffen van de franchise, het bundelen van de bestaande vrijstellingen en kortingen en het laten vervallen
van de werknemerspremie AWF maakt een gecombineerde premieheffing voor de werknemersverzekeringen
mogelijk. Onderstaande figuur maakt dat inzichtelijk. De resterende premies werknemersverzekeringen kennen
dan dezelfde systematiek en grondslag en kunnen in één keer geheven worden. De werkgever hoeft ze dan ook
niet meer als afzonderlijke bestanddelen te zien. Premiedifferentiatie blijft mogelijk: dat elke werkgever slechts
met één premie te maken heeft wil niet zeggen dat verschillende werkgevers niet een verschillende premie
betalen.
Voor oplossingsrichting I:
ZVW
AWF werknemers
AWF werkgevers
Wachtgeld werkgevers
WGA/WAO/WIA werkgevers
Na oplossingsrichting I:
ZVW
AWF werknemers
AWF werkgevers
Wachtgeld werkgevers
WGA/WAO/WIA werkgevers
0 10000 20000 30000 40000 50000 60000
euro's
Voorbeeld
In 2010 zijn de volgende landelijke premiepercentages vastgesteld:
WIA-basispremie (Aof) 5,4%
Werkloosheidspremie (AWF) 3,1 %
Voor werkgevers in het grootwinkelbedrijf is de sectorpremie 1,53% (en 1,23% voor eigen risicodragers ZW)
Werkgever A is een grootwinkelbedrijf en eigen risicodrager voor de ZW. Het bedrijf zou op grond van zijn ao-
historie een Aok-premiepercentage van 1,1% moeten toepassen.
In november 2009 ontvangt werkgever A van de Belastingdienst een beschikking, waarin staat dat het
toepasselijke percentage van de premieheffing werknemersverzekeringen 10,83% is. (In de toelichting bij deze
beschikking staat hoe het percentage berekend is (5,4+3,1+1,23+1,1=10,83). Dit percentage moet de werkgever
op het loon van elke individuele werknemer toepassen.
Daarnaast heeft de werkgever vanwege bij hem in dienst zijnde oudere en gehandicapte werknemers recht op een
premiekorting. Dit bedrag mag hij in mindering brengen op zijn premieafdracht. In enkele sectoren kan voor
kortdurende contracten sprake zijn van een afwijkend premietarief.
---
Eén tarief voor de werknemersverzekeringen bij werkgevers kan gerealiseerd worden door:
1) Het creëren van één grondslag voor de premieheffing werknemersverzekeringen
De AWF-franchise of premievrije voet leidt er toe dat de heffingsgrondslagen voor de verschillende
werknemersverzekeringen niet gelijk zijn. Voor het realiseren van één tarief voor de premieheffing
werknemersverzekeringen zal deze AWF-franchise afgeschaft moeten worden. Op het moment dat de
grondslag voor de premieheffing voor de verschillende werknemersverzekeringen gelijk getrokken is,
is het mogelijk per werkgever één premiepercentage voor het totaal van de werknemersverzekeringen
te realiseren. Dit tarief kan dan per werkgever verschillen, zodat ook de premiedifferentiatie WGA en
de premiedifferentiatie voor de sectorfondsen in stand kan blijven (zie ook bijlage 10).
Voor de werkgeverspremie zal het afschaffen van de franchise en een compenserende lagere premie
leiden tot een stijging van de loonkosten van lager betaalden en een daling van de loonkosten voor
hoger betaalden. Beter lijkt het om het werkgeversdeel van de franchise te vervangen door een
premiekorting die vanaf WML een vast bedrag bedraagt en tot WML oploopt met het inkomen.
Hiermee kunnen de loonkosteneffecten vrijwel één op één gecompenseerd worden. Deze korting
brengt weliswaar haar eigen administratieve lasten met zich, maar opent wel de weg naar een
gecombineerde premieheffing werknemersverzekeringen. Daarnaast bestaan binnen de premieheffing
werknemersverzekeringen verschillende vrijstellingen en kortingen die geharmoniseerd en gebundeld
kunnen worden tot één algemene premiekorting die ook het werkgeversdeel van de franchise vervangt.
Het afschaffen van de franchise voor de werknemerspremie zou leiden tot verschuivingen in het
inkomensbeeld. Deze inkomenseffecten doen zich niet voor indien het werknemersdeel van de AWF-
premie vervalt.
2. Het laten vervallen van het werknemersdeel van de premies werknemersverzekeringen
Eén tarief voor de werkgever komt nog dichterbij als ook het onderscheid tussen het werknemers- en
het werkgeversdeel van de AWF-premie vervalt waardoor alle premies werknemersverzekeringen een
volledige werkgeverspremie worden. Het vervallen van de werknemerspremie AWF betekent dat de
werknemersverzekeringen alleen nog werkgeverspremies kennen. Dit betekent een vereenvoudiging
en verheldering van het loonstrookje. De uitvoeringskosten van werkgevers en de overheid gaan
omlaag omdat er minder begrippen zijn, minder fouten worden gemaakt, minder verwerkingstijd en
opslagcapaciteit nodig is. Hiermee komt ook zicht op een verdergaande vereenvoudiging bijvoorbeeld
leidend tot één totaalpercentage voor alle premies werknemersverzekeringen die op het loon van alle
werknemers wordt ingehouden. Daarnaast heeft dit als voordeel dat een belangrijk, moeilijk op te
lossen verschil tussen de loonbelastingheffing en premieheffing wordt opgeheven. Het
werknemersdeel van de AWF-premie is nu aftrekbaar voor de loonbelasting, maar niet voor de
premieheffing.
Effecten wegnemen verschillen binnen premieheffing
De administratieve lastenreductie van bovenstaande opties bedraagt circa 10 mln. Bij het afschaffen
van de franchise AWF en het vervallen van werknemerspremie is sprake van grote bedragen die meer
(afschaffen franchise) of minder (vervallen werknemerspremie) worden geheven. Het budgettair
neutraal wegnemen van de verschillen binnen de premieheffing betekent grote verschuivingen op
andere onderdelen.
12
3.2.3. Opheffen van verschillen tussen het loon voor de loon- en de premieheffing op langere termijn
Met het voorgaande kan één tarief voor de premieheffing werknemersverzekeringen gerealiseerd
worden. Voor het realiseren van één heffingsstructuur voor de loon- en premieheffing is het, in
aanvulling op de hiervoor beschreven maatregelen, ook van belang de verschillen tussen de loon- en
premieheffing weg te nemen. Het realiseren van één heffingsstructuur voor de loon- en premieheffing
houdt in dat voor de loonheffing en de premieheffing dezelfde grondslagen en hetzelfde loonbegrip
van toepassing zijn. Eén heffingstructuur kan een tussenstap vormen naar een geïntegreerde loon- en
premieheffing, zoals in paragraaf 4 beschreven. Op langere termijn kunnen navolgende verschillen
tussen de loon- en premieheffing worden weggenomen, waardoor één heffingstructuur ontstaat:
A. De uniformering van de kring van personen voor de loonheffing en premieheffing
Uniformering van de kring van personen voor de loon- en premieheffing komt binnen bereik in de
beoogde herziening van de kring van personen voor de werknemersverzekeringen naar aanleiding van
het advies van de SER. Een kabinetsstandpunt hierover is in voorbereiding. Vooral in relatie tot kleine
banen, kan een administratieve lastenverlichting van circa 5 tot 10 mln. worden bereikt.
B. Het opheffen van de verschillen tussen het loon voor de loonheffing en dat voor de premieheffing
Een volgende stap is het verminderen of opheffen van de verschillen tussen het fiscale loon en het
loon voor de premieheffing (zie de box in paragraaf 2.3). Het gaat om:
1. Aftrek werknemersdeel premie AWF: Op dit moment is het werknemersdeel van de premie
Awf aftrekbaar van het fiscale loon, maar niet van het premieloon. Dit verschil wordt opgelost
door het afschaffen van het werknemersdeel (zie paragraaf 3.2.2);
2. Werkgeversvergoeding ZVW: De inkomensafhankelijke werkgeversvergoeding ZVW telt niet
mee voor het premieloon, maar is wel loon voor de loonheffing. Het wegnemen van dit
verschil leidt tot een eenvoudiger loonstrook en in combinatie met bovenstaande maatregel tot
een administratieve lastenreductie van 15 mln (zie bijlage 11).
3. Inleg levensloop: De inleg voor de levensloopregeling is wel aftrekbaar voor de loonheffing,
maar niet voor de premieheffing.
4. Privé-gebruik auto: De bijtelling privé-gebruik auto is wel loon voor de loonheffing, maar niet
voor de premieheffing (zie bijlage 12).
Voor de drie laatstgenoemde verschillen geldt dat zij recent (met ingang van 2006) na uitvoerige
discussie zijn ingevoerd. Daarbij is het ontstaan van nieuwe discoördinatie in het loonbegrip steeds
gewogen, maar daarbij prevaleerden andere overwegingen.
Effecten één heffingsstructuur voor de loonheffing en premieheffing
Als de voorstellen in paragraaf 3.2.2 en 3.2.3 worden doorgevoerd, wordt meer samenhang tussen de
loon- en premieheffing bereikt en enkele tientallen miljoenen aan administratieve lasten bespaard,
maar dit zal wel leiden tot een grote budgettaire verschuiving, die onvermijdelijk tot effecten leidt:
· Voor mensen zonder werkgever (zelfstandigen, ouderen met (hoger) aanvullend pensioen en
mensen met prepensioen) zijn er negatieve inkomenseffecten. Deze zijn slechts te mitigeren door
inzet van 0,5 tot 1,5 miljard euro).
· Een lagere aanspraak op uitkeringen voor degenen die deelnemen aan de levensloopregeling;
· Meer administratieve lasten voor werknemers met een auto van de zaak. Bovendien is de auto van
de zaak juist uit de inkomstenbelasting naar de loonbelasting gehaald in het kader van het
handhavingsbeleid. Hieraan waren toen budgettaire opbrengsten verbonden, welke door het
terugdraaien hiervan teniet gedaan kunnen worden. Indien de heffing in de inkomstenbelasting
niet kan worden geborgd, kan de discoördinatie worden opgeheven door het privé-gebruik auto in
een globaler loonbegrip te verwerken. Als de verstrekkingen worden vrijgesteld, kan dat ook
gelden voor de auto van de zaak. Worden alle verstrekkingen belast, dan kan dat zonder
uitzondering ook gelden voor de auto van de zaak. In beide situaties is sprake van een grof
loonbegrip dat echter voor alle loonheffingen uniform kan worden toegepast.
13
3.3. Probleemveld III: Handelingen
De derde uitdaging ligt in het beperken van de handelingen die de werkgever voor de loonheffingen
moet verrichten. De `last' van deze handelingen wordt bepaald door het aantal malen dat dezelfde
gegevens worden uitgevraagd, het aantal gegevens, de frequentie en de termijn waarin zij aan de
overheid moeten worden verstrekt.
Gegevensverkeer werkgever > overheid: eenmalige uitvraag van gegevens
Met ingang van 1 januari 2006 is het gegevensverkeer tussen overheid en werkgevers in het
loondomein ingrijpend gewijzigd. De afzonderlijke aanlevering van gegevens aan UWV en
Belastingdienst verdween en werd vervangen door de aangifte loonheffingen bij de Belastingdienst.
De verplichting loonheffing en premies werknemersverzekeringen gecombineerd af te dragen is
gekoppeld aan de verplichting tot het doen van deze loonaangifte. Daarbij wordt de hoogte van de
verschuldigde bedragen door de werkgever gespecificeerd.
Hoeveelheid uitgevraagde gegevens (de `gegevensset')
De gegevens uit de loonaangifte worden opgenomen in de polisadministratie. De polisadministratie
moet functioneren als basisregistratie voor loon- en uitkeringsgegevens. Dat wil zeggen dat informatie
die met de loonaangifte wordt uitgevraagd voor alle overheidsinstanties die daar belang bij hebben
beschikbaar komt. Daarmee wordt inhoud gegeven aan het uitgangspunt dat informatie door de
overheid slechts eenmaal wordt uitgevraagd en vervolgens naar behoefte binnen de overheid zelf
verder wordt gedistribueerd.9 Het wegvallen van dubbele uitvraag zal leiden tot een reductie van
administratieve lasten voor werkgevers.
De gegevensset voor de loonaangifte is een spiegel van de loon- en premieheffing en de
uitkeringsvaststelling. Voorts is bij het samenstellen van de gegevensset aansluiting gezocht bij de
vastleggingen in de loonadministratie van de werkgever. Een deel van de te leveren gegevens vervalt
bij een globaler loonbegrip (paragraaf 3.1.2) en bij het opheffen van verschillen tussen de
loonheffingen (paragraaf 3.2.2 en 3.2.3). Daarnaast kan op termijn ook vereenvoudiging van
uitkeringsregelingen en het aanpassen van regelingen, zodat zij zo veel mogelijk gebaseerd kunnen
worden op de gegevens in de polisadministratie, een verdergaande belangrijke bijdrage leveren aan het
terugdringen van het aantal gegevens. Onlangs is een gezamenlijk project van SZW en UWV van start
gegaan om de mogelijkheden hiervoor in kaart te brengen.
Eerstedagsmelding
De met ingang van 1 juli 2006 ingevoerde eerstedagsmelding is een melding die een werkgever bij de
Belastingdienst moet doen voordat een nieuwe werknemer bij hem aan de slag gaat. Voor de tweede
helft van 2007 staat een evaluatie van de eerstedagsmelding op het programma. Daarbij zal worden
bezien wat de effectiviteit van het instrument (versterking van de handhaving) is. Daarnaast zal ook de
samenloop van het uitvragen van gegevens via de eerstedagsmelding met het uitvragen van gegevens
via de loonaangifte aan de orde komen.
Aanlevertijdstip (aangiftetermijn)
Werkgevers hebben een maand de tijd om hun loonaangifte voor een bepaald loontijdvak samen te
stellen en in te dienen. Zo moet de aangifte voor januari uiterlijk eind februari bij de Belastingdienst
binnen zijn. Voor 2008 staat een evaluatie van de aangiftetermijn op het programma10.
9 Een belangrijk aandachtspunt bij de eenmalige gegevensuitvraag vormen de rechtswaarborgen en privacy. Voorkomen moet
worden dat eenmaal verkeerd geleverde gegevens slecht gecorrigeerd kunnen worden. Door zowel voor de werkgever als de
werknemer een belang te creëren bij juiste aanlevering en bij correctie van onjuist geleverde gegevens, kan hierin een balans
gevonden worden.
10 Kamerstukken II 2003-04, nr. 29 529, nr. 3, blz. 24.
14
Loon in-loon over (het genietingsmoment)
In de aangiftepraktijk wordt niet eenduidig omgegaan met de verwerking van het zogenoemde
genietingsmoment, dat wil zeggen: de wijze van administreren wanneer het loon is genoten. Een aantal
werkgevers boekt correcties in het aangiftetijdvak waarin de correctie wordt uitbetaald (loon in),
andere werkgevers boeken correcties terug naar het aangiftetijdvak waarop de correctie betrekking
heeft (loon over). Actal heeft met betrekking tot dit onderwerp op 2 februari 2007 een advies
uitgebracht11. De minister van SZW heeft toegezegd de Tweede Kamer hierover nader te
informeren.12
Heffing volgens tabellen versus cumulatief rekenen.
De inhouding van loonbelasting/premie volksverzekering vindt plaats aan de hand van tabellen
(meestal per loontijdvak), terwijl voor de andere loonheffingen over het gehele jaar het systeem van
voortschrijdend cumulatief rekenen (VCR) geldt13. Binnen de huidige structuur is het verschil in
heffingssystematiek onvermijdelijk, tenzij voor een geheel ander systeem van loonheffingen wordt
gekozen.
Gegevensverkeer werkgever>werknemer
Het gegevensverkeer tussen werkgever en werknemer heeft betrekking op specificatie van
loongegevens en de inhoudingen. Ook in het gegevensverkeer van werkgever naar werknemer zijn nog
belangrijke besparingsmogelijkheden te realiseren. Daarbij kan gedacht worden aan een
vereenvoudiging met betrekking tot de jaaropgaaf. De werkgever is verplicht jaarlijks aan de
werknemer een zogenoemde jaaropgaaf te verstrekken. Met deze jaaropgaaf is volgens de nulmeting
in 2002 een bedrag van 18,3 mln. aan administratieve lasten gemoeid. De jaaropgaaf bevat gegevens
die voor de werknemer van belang zijn bij het invullen van zijn aangifte inkomstenbelasting. Ook is de
jaaropgaaf voor de werknemer een hulpmiddel bij de beoordeling of hij in aanmerking komt voor een
teruggave van belasting. Ook voor de loonstrook bestaat besparingspotentieel. Besparing kan worden
bereikt door bijvoorbeeld digitalisering van de loonstrook. Volgens de nulmeting van 2002 bedragen
de administratieve lasten (in het domein overigens van Justitie), samenhangend met de loonstrook
circa 59,5 mln. Hier ligt ook een belangrijk irritatiepunt van werkgevers.
11 Gepubliceerd op www.actal.nl.
12 Kamerstukken II 2006-07, 28 219, nr. 37, blz. 1, en Kamerstukken II 2006-07, 26 448, nr. 328, blz. 3.
13 Franchise en maximum premieloon worden door VCR op jaarbasis zo juist mogelijk toegepast, ook al schommelt het loon
binnen het jaar.
15
4. Minimum lasten voor bedrijven en burgers
Het stelsel van loonheffing en premieheffing zoals we dat nu kennen is tientallen jaren geleden tot
stand gekomen. In deze notitie is nog eens duidelijk gemaakt dat loonheffing en premieheffing, bezien
vanuit dit historisch perspectief, elk hun eigen achtergrond kennen en daarmee ook verschillende
uitgangspunten en principes hebben.
De premieheffing is gebaseerd op de verzekeringsgedachte. De loonheffing draait om het heffen van
belasting ten behoeve van de schatkist; daarbij is het draagkrachtbeginsel van belang.
In het voorgaande is beschreven hoe een zekere vereenvoudiging met reductie van administratieve
lasten binnen de contouren van het huidige stelsel mogelijk is als de loonheffing en premieheffing
afzonderlijk blijven bestaan en naar elkaar toegroeien door zoveel mogelijk regelingen, begrippen en
tarieven te harmoniseren en daar waar mogelijk details weg te nemen.
Echt grote stappen zijn pas mogelijk als de uitgangspunten en principes van de stelsels worden
heroverwogen en de huidige structuur is vervangen door een situatie waarin de loonheffing en
premieheffing volledig geïntegreerd en gecombineerd zijn.
Daarmee komt ook een verschuiving in verantwoordelijkheden in zicht, waardoor administratieve
lasten voor werkgevers verder verminderen.
Op deze wijze kan een aanzienlijke vermindering van administratieve lasten voor burgers en bedrijven
bereikt worden. De meest vergaande vermindering van administratieve lasten wordt bereikt als de
werkgever naast de in het kader van de eigen bedrijfsvoering bijgehouden administratie geen extra
administratie voor belasting- en premieheffing hoeft te voeren en werknemer en werkgever een
eenduidig en helder inzicht hebben in loonkosten, brutoloon en nettoloon en hoe deze zich tot elkaar
verhouden.
Of en in hoeverre deze bodem in de administratieve lasten daadwerkelijk in zicht kan komen, hangt af
van hoe met eerder genoemde dilemma's en keuzes om wordt gegaan. Er zijn verschillende scenario's
denkbaar. Op basis van voorzichtige inschatting kan worden geconcludeerd dat bij het benaderen van
de bodem een zeer omvangrijke besparing van administratieve lasten kan worden bereikt, die in
absolute cijfers gemeten geen precedent kent.
De beschrijving van de bodem dient als ankerpunt in de discussie. Hiermee kan getoetst worden of de
tussenstappen en beleidsopties in de richting van de bodem wijzen. Met andere woorden: aan de hand
van de bodem, die het optimale administratieve beeld weergeeft, kan worden beoordeeld of
aanpassingen leiden tot verlichting of verzwaring van administratieve lasten. Daarnaast kunnen met
het beschrijven van de bodem een aantal fundamentele dilemma's en keuzes in beeld gebracht worden.
Het is daarbij niet het doel van dit hoofdstuk om een blauwdruk te bieden en een systeem van heffing
over looninkomsten geheel uit te schrijven. Daarvoor zitten er teveel haken en ogen aan.
Geïntegreerde loon- en premieheffing
Duidelijk zal zijn dat één heffingsgrondslag een belangrijke bijdrage zal leveren om tot een zo
eenvoudig mogelijk systeem te komen. Alle in de voorgaande paragrafen behandelde voorstellen voor
het opheffen van verschillen binnen de premieheffing en tussen loonheffing en premieheffing zouden
dan ook moeten worden uitgevoerd. Ook zal deze uniforme heffingsgrondslag minder details moeten
bevatten. Dit heeft consequenties voor het huidige vergoedingen- en verstrekkingenregime. Er wordt
minder rekening gehouden met specifieke omstandigheden van werknemers en er treedt een
herverdelingseffect op.
Bij een geïntegreerde loon- en premieheffing zal het ook niet meer noodzakelijk zijn te onderscheiden
in loonbelasting, premies werknemersverzekeringen, premies volksverzekeringen en
inkomensafhankelijke bijdrage ZVW. Er kan geheven worden naar één (meng)percentage en
werkgevers en werknemers kunnen volstaan met het overmaken van één bedrag per werknemer of
misschien zelfs één bedrag voor alle werknemers samen, waarbij het volledig aan de overheid is dit
bedrag te verdelen. Een geïntegreerde loon- en premieheffing met deze karakteristiek zal een
vergaande vereenvoudiging voor burgers en bedrijven opleveren.
16
Een andere verantwoordelijkheidsverdeling
Daarnaast is het van belang stil te staan bij de huidige verdeling van verantwoordelijkheden bij het
heffen van loonbelasting, premies volksverzekeringen, premies werknemersverzekeringen en de
inkomensafhankelijke bijdrage ZVW. Bij deze heffingen zijn betrokken de werkgever, de werknemer
en de overheid. Deze partijen hebben ieder een eigen rol en eigen verantwoordelijkheden. De overheid
stelt de regels vast. De werkgever en de werknemer bepalen onderling de arbeidsvoorwaarden,
waaronder het loon. De werkgever verwerkt een en ander in zijn administratie en zorgt voor adequate
afdracht van loonbelasting en premies. Daarbij maakt hij ook gebruik van informatie die hem door de
werknemer is aangeleverd. Bovendien is de werkgever het primaire aanspreekpunt van de
Belastingdienst. De Belastingdienst int de belastingen en premies en controleert de administratie van
en de afdracht door de werkgever. Verder zorgt de Belastingdienst er uiteindelijk voor dat de geïnde
bedragen verdeeld worden tussen de verzekeringsfondsen en de schatkist. In grote lijnen zal deze
verdeling van verantwoordelijkheden bij elk systeem van heffing over loon blijven bestaan, ook als het
systeem aanzienlijk vereenvoudigd zou worden en de administratieve lasten dientengevolge voor alle
betrokkenen samen in absolute zin afnemen. Wel kunnen er ook dan verschuivingen binnen de
verdeling van de verantwoordelijkheden over de betrokkenen optreden, waardoor de administratieve
lasten voor de werkgevers ook in relatieve zin afnemen en het aandeel van de werknemer (en de
Belastingdienst) dientengevolge relatief toeneemt .Daarom zal ook aandacht worden gegeven aan de
vraag wie van de betrokken partijen het beste in staat is een administratieve last op zich te nemen en te
dragen. Mogelijke aanpassingen in de verantwoordelijkheidsverdeling en de inbedding daarvan dienen
op langere termijn te worden bezien.
In de taakverdeling tussen werkgevers, werknemer en overheid zijn de volgende verschuivingen in de
taakverdeling denkbaar:
1. In een geïntegreerd systeem van loon- en premieheffing zou het kunnen komen tot het geheel
fiscaliseren van de premieheffing. Dat is echter niet noodzakelijk. Het is ook mogelijk dat de
werkgever één bedrag overmaakt, waarbij de overheid (Belastingdienst/UWV) regelt dat dit
wordt verdeeld in delen loonbelasting en premieheffing.
2. Een nog verdergaand stelsel zou inhouden dat de werkgever een bedrag aan loonheffing
inhoudt en afdraagt over de totale door hem betaalde loonsom, zonder dat die loonheffing aan
individuele werknemers wordt toegerekend. De werkgever is daarmee van zijn verplichting af.
Als er in de inkomstenbelasting andere inkomsten zijn, zou het netto door de werknemer
ontvangen loon kunnen worden omgerekend naar een bruto bedrag dat gebruikt kan worden
om de inkomstenbelastingschuld te bepalen. De door de werkgever ingehouden en af te dragen
heffing over de loonsom is dan niet langer een op een gekoppeld aan het bedrag waarmee in
de inkomstenbelasting wordt gerekend.
Dilemma's, keuzes en de gevolgen van die keuzes
Het integreren van de loon- en premieheffing en een andere taakverdeling brengen de bodem in de
administratieve lasten dichterbij, maar vragen ook om ingrijpende keuzes. Bij het maken van die
keuzes spelen dilemma's en er zullen, afhankelijk van de keuze, verschillende gevolgen zijn.
a) Minder details betekenen minder maatwerk
1. Een grover werkend stelsel kan op onderdelen voor belanghebbenden ingrijpende
inkomenseffecten hebben, er zullen bij een grover werkend stelsel individuele winnaars maar
ook individuele verliezers zijn.
2. Bestaande instrumenten voor inkomenspolitiek komen grotendeels te vervallen. Eventueel
zou dit effect weer deels kunnen worden gecompenseerd als ervoor wordt gekozen om in de
inkomstenbelasting verfijning plaats te laten vinden door het gebruik van bijvoorbeeld
gedifferentieerde tarieven, heffingskortingen, aftrekposten of toeslagen. In dat geval
verschuiven de administratieve lasten echter van werkgevers naar de Belastingdienst en de
werknemer.
3. Het is mogelijk een nog eenvoudiger, grover stelsel te ontwerpen als het beginsel van
heffing naar draagkracht geheel of gedeeltelijk wordt verlaten. Een geïntegreerde loon- en
premieheffing is het meest eenvoudig uitvoerbaar in samenhang met het invoeren van één vast
heffingstarief (vlaktaks) of met een tarief met een beperkt aantal schijven. Aanzienlijke
inkomenseffecten kunnen daarbij worden verwacht.
17
Ook is denkbaar dat twee of meer tariefschijven in de inkomstenbelasting in stand blijven. Als
de geïntegreerde loon- en premieheffing fungeert als voorheffing voor de inkomstenbelasting,
kan via die belasting de teveel of te weinig afgedragen belasting worden verrekend. Als er
sprake is van eindheffing, kan per onderneming al naar gelang de samenstelling van groep
werknemers- een gemiddeld tarief worden berekend, dat op de totale loonsom wordt
toegepast.
b) Loslaten van het equivalentiebeginsel in de premieheffing werknemersverzekeringen
Een geïntegreerde loon- en premieheffing zal in alle varianten ook gevolgen hebben voor de
grondslag van de uitkeringen in het kader van de werknemersverzekeringen. Voor de in de
sociale verzekeringen verankerde equivalentie- en verzekeringsgedachte moet de
premieheffing individualiseerbaar zijn. De equivalentie tussen het loon voor de premieheffing
en het loon dat dient als uitkeringsgrondslag is immers het uitgangspunt voor de werking van
de polisadministratie. Het uitvragen van gegevens aan werkgevers ten behoeve van het
vaststellen van uitkeringen krachtens de werknemersverzekeringen wordt daarmee zoveel
mogelijk voorkomen. Het loslaten van de equivalentie zou betekenen dat de op dit punt met de
polisadministratie beoogde reductie van administratieve lasten niet wordt gerealiseerd Indien
het loon niet meer individualiseerbaar is, zal dit leiden tot een toename van de administratieve
lasten bij de uitkeringsverstrekking. Een geïntegreerde loon- en premieheffing met een
uniform tarief heeft ook tot gevolg dat er niet meer gedifferentieerd kan worden in de hoogte
van de premies. Dit heeft tot gevolg dat de preventieve en activerende werking die nu van het
stelsel uitgaat, voor dit deel verloren gaat.
c) Internationale complicaties
Internationale complicaties kunnen optreden indien op grond van belastingverdragen het
heffingsrecht is toegewezen aan het buitenland, terwijl men hier in Nederland sociaal
verzekerd is. Hiervoor zullen wellicht verrekeningssystemen op individueel niveau moeten
worden ingesteld zoals die ook bestaan ter voorkoming van dubbele belastingheffing.
18
5. Afsluitend
De motie Verhagen - Rutte vraagt de regering te komen met maatregelen om de premieheffing verder
te vereenvoudigen. In het coalitieakkoord wordt ingezet op een nieuwe, algemene tranche van 25%
reductie van administratieve lasten.
In de notitie zijn aan de hand van drie probleemvelden mogelijkheden tot reductie van administratieve
lasten onderzocht.
Op het eerste probleemveld, minder details, zijn enkele regelingen geïnventariseerd waarbij
vereenvoudiging nog tot een lichte administratieve lastenverlichting kan leiden. Een grote stap vergt
ingrijpende keuzen in het omgaan met onkostenvergoedingen en verstrekkingen in natura, hetgeen
leidt tot forse verschuivingen in de lasten tussen verschillende groepen van werkgevers en
werknemers. Om zicht te krijgen in de effecten, is onderzoek nodig naar de mate waarin nu
vergoedingen en verstrekkingen door werkgevers worden gegeven.
Op het tweede probleemveld, minder verschillen, zijn knelpunten voor een groot deel al weggewerkt
door de Wet Walvis (meer uniform loonbegrip) en de Wfsv (gezamenlijke belasting- en
premieheffing). Overgebleven zijn de verschillen die samenhangen met de uitgangspunten van het
stelsel en verschillen die samenhangen met specifieke dossiers waarbij vanwege andere problemen is
besloten de verschillen te aanvaarden (bijvoorbeeld bij levensloop en privé-gebruik auto). In het licht
van een ideaal van één heffingsstructuur, waarbij werkgevers al hun werknemersverzekeringen met
één premie kunnen afrekenen, moeten op deze dossiers andere keuzen worden gemaakt. Een eerste
stap zou kunnen zijn om het werknemersdeel Awf (geleidelijk) af te schaffen en de franchise in het
werkgeversdeel Awf om te zetten in een korting. Hierdoor ontstaat één tariefstructuur voor de
werknemersverzekeringen. Het opheffen van alle verschillen betekent ook een verschuiving van
miljarden aan premie- en belastinginkomsten die nooit volledig inkomens- en loonkostenneutraal is
vorm te geven. Ook zou het betekenen dat keuzes uit het recente verleden die op specifieke dossiers
gemaakt zijn, teruggedraaid zouden worden.
Het derde probleemveld, minder handelingen voor werkgevers, hangt nauw samen met de eerste twee
probleemvelden. Hoe eenvoudiger de structuur en hoe minder details, hoe minder handelingen nodig
zijn om deze goed uit te voeren.
Samenvattend zijn er op korte termijn beperkte mogelijkheden voor het verlichten van administratieve
lasten. Op langere termijn wordt een beeld geschetst van een mogelijke belasting- en premiestructuur
die naar verwachting minder irritaties en administratieve lasten met zich meebrengt dan het huidige
stelsel. Tot slot schetst de notitie een uiterste variant waarin alle mogelijke vereenvoudigingen zijn
doorgevoerd. Dit minimum aan administratieve lasten wordt bereikt wanneer werkgevers voor de
loon- en premieheffing geen andere administratie hoeven te voeren dan voor de eigen bedrijfsvoering
en loonbetalingen noodzakelijk is. Een in het bijzonder te noemen consequentie is dat daardoor de
mogelijkheden worden beperkt om sturend op te treden in inkomens, loonkosten en prikkels.
19
6. Bijlagen
Verminderen details
Korte termijn:
Bijlage 1: Teruggave premies bij meerdere dienstbetrekkingen
Bijlage 2: Vereenvoudiging tarieven eindheffing
Bijlage 3: Onderscheid tussen loon uit tegenwoordige en loon uit vroegere dienstbetrekking
Lange termijn:
Bijlage 4: Vergoedingen en verstrekkingen
Verminderen verschillen
Korte termijn:
Bijlage 5: Premiekortingen en vrijstellingen
Bijlage 6: Loontijdvak bij heffing volgens tabellen en cumulatief rekenen
Bijlage 7: Herleidingsregels voor de loon- en premieheffing
Bijlage 8: Loonoverheveling en loonsamenvoeging
Bijlage 9: Afdrachtverminderingen
Bijlage 10: Afschaffen AWF-franchise, één grondslag voor de premieheffing
Lange termijn:
Bijlage 11: Vergoeding inkomensafhankelijke bijdrage ZVW
Bijlage 12: Bijtelling privé-gebruik auto van de zaak
20
Bijlage 1 Minder details: Geen teruggaaf bij meerdere dienstbetrekkingen
Als een werknemer meerdere dienstbetrekkingen heeft, kan meer aan premies
werknemersverzekeringen en inkomensafhankelijke bijdrage Zorgverzekeringswet worden betaald dan
met de wettelijke maxima in overeenstemming is. Het meerdere wordt naar evenredigheid aan de
werkgevers teruggegeven die vervolgens tot een verrekening met de werknemers overgaan. Het
schrappen van de teruggaafregelingen leidt tot een vermindering van administratieve lasten en
uitvoeringskosten. De budgettaire gevolgen kunnen in de tarieven worden verwerkt.
1. Wat is het probleem?
Er zijn extra administratieve lasten en extra uitvoeringskosten doordat premies
werknemersverzekeringen en inkomensafhankelijke bijdragen Zorgverzekeringswet aan werkgevers
worden teruggegeven als de werknemer nog een andere dienstbetrekking heeft en diens loon in totaal
uitkomt boven het maximum premieloon of het maximale bijdrage-inkomen voor de
inkomensafhankelijke bijdrage Zorgverzekeringswet. De werkgevers krijgen dan per werknemer het in
totaal teveel betaalde evenredig terug. Wat in totaal bij de werknemer teveel is ingehouden, krijgt hij
evenredig van de verschillende werkgevers terug (bij de inkomensafhankelijke bijdrage verminderd
met de vergoeding van de werkgever: per saldo ontstaat dan negatief loon). Een en ander is voor
werkgevers en werknemers moeilijk te volgen. Niet iedere werknemer zal er blij mee zijn dat zijn
werkgever op deze manier wordt geïnformeerd over het loon uit de andere dienstbetrekking.
2. Denkbare oplossingen
a. Geen teruggaven meer aan werkgevers
De teruggaven aan de werkgevers vinden niet meer plaats. Het financieel (afgezien van de
administratieve lasten) ongunstige effect voor werkgevers kan worden versleuteld in de tarieven. Het
gaat om ongeveer 100 mln. aan premies werknemersverzekeringen en ongeveer 175 mln.14 aan
inkomensafhankelijke bijdrage Zorgverzekeringswet.
De administratieve lasten dalen doordat de werkgevers de desbetreffende boekingen (ook in de
loonadministratie als de teruggaven deels aan de werknemers ten goede komen) niet meer hoeven uit
te voeren. Het gaat om ongeveer 10 mln. aan administratieve lasten. De uitvoeringskosten zullen
dalen. Met betrekking tot de inkomensafhankelijke bijdrage Zorgverzekeringswet wordt de werknemer
via de inkomstenbelasting in dezelfde positie gebracht als had hij één loon met een belaste vergoeding
voor de inkomensafhankelijke bijdrage ZVW. Voor zover hogere vergoedingen zijn belast, wordt het
meerdere als negatief loon in aanmerking genomen.
b. Geen teruggaven meer aan werkgevers, wel teruggaaf aan werknemer van door hem teveel betaalde
premie
Dit is een variant op oplossing a. Indien de werknemer een andere dienstbetrekking heeft en diens loon
in totaal uitkomt boven het maximum premieloon verleent de Belastingdienst of UWV aan de
werknemer een teruggaaf van de boven het jaarmaximum betaalde premie. De gegevens voor de
hoogte van de teruggaaf staan in de polisadministratie.
3. Hoe moet de denkbare oplossing worden beoordeeld?
a. Geen teruggaven meer aan werkgevers
Het past in de systematiek van de loonheffingen dat de werkgever alleen te maken heeft met het loon
van de eigen werknemers. Het is niet logisch dat de hoogte van de werkgeverslasten afhangt van de
omstandigheid dat de werknemer nog een andere dienstbetrekking heeft.
Voor de werkgevers betekent het vervallen van de teruggaafmogelijkheid wel een verslechtering, ook
al vallen daardoor administratieve lasten weg. Deze verslechtering kan in de tarieven worden
verdisconteerd.
14 Ontleend aan de memorie van toelichting bij de Verzamelwet sociale verzekeringen 2006; Kamerstukken II 2004-05, 30
238, nr. 3, blz. 4.
21
Voor de werknemers betekent het vervallen van de teruggaafmogelijkheid van hun teveel betaalde
AWF-premie ook een verslechtering. Bij mogelijkheid b wordt bezien of daaraan kan worden
tegemoet gekomen.
Voor zover nu inkomensafhankelijke bijdrage Zorgverzekeringswet aan de werkgevers wordt
teruggeven, ontstaat bij de werknemer negatief loon doordat de teruggaaf daarvan aan de werknemer
wordt verrekend met de terug te vorderen belaste vergoeding.
Dat effect wordt behouden. Voor zover de belaste vergoeding hoger is geweest dan het wettelijke
maximum per dienstbetrekking (in 2007: 1990), kan dit meerdere in de aangifte inkomstenbelasting
voor dat jaar als negatief loon worden aangemerkt. Per saldo verandert er dan voor de werknemer
niets. Er ontstaat wel een verschil in "timing". Het negatieve loon wordt een belastingjaar eerder in
aanmerking genomen. Met dit negatieve loon wordt tegemoetgekomen aan de omstandigheid dat de
werknemer financieel alleen te maken heeft met de loonbelasting/premie volksverzekeringen over de
vergoeding voor de inkomensafhankelijke bijdrage Zorgverzekeringswet. Die heffing moet niet hoger
zijn dan het wettelijke maximum.
b. Geen teruggaaf meer aan werkgevers, wel teruggaaf aan werknemer van door hem teveel betaalde
premie
Voor de werknemers betekent het vervallen van de teruggaafmogelijkheid via de werkgevers van hun
teveel betaalde AWF-premie een verslechtering. Bij een werknemer met twee werkgevers die ieder
30.000 loon betalen gaat het om een jaarbedrag van 289; een inkomenseffect van -0,8%. Dat
nadeel is te ondervangen als de Belastingdienst of UWV het boven het maximum betaalde aan de
werknemer teruggeeft. De gegevens over de teruggaaf staan in de polisadministratie.
Het gaat hier om teruggaven tot een totaal ongeveer 10 mln. per jaar. De uitvoeringskosten die aan
een dergelijk systeem zijn verbonden, hangen samen met het feit dat een afzonderlijk proces moet
worden ingericht, waarbij tevens erin moet worden voorzien dat de teruggegeven premies (die eerder
van het loon zijn afgetrokken) op de een of andere manier als loon moeten worden belast. Dat is een
bezwaar van deze variant. Een ander bezwaar is dat dan voor de AWF-premie een verschillend regime
voor werkgevers en werknemers zou ontstaan, hetgeen ten koste van de transparantie gaat.
Het probleem waaraan deze oplossing tegemoet beoogt te komen, wordt kleiner als het
werknemersaandeel in de premie wordt verlaagd en valt weg als dit werknemersdeel wordt afgeschaft.
4. Hoe past de denkbare oplossing in een langetermijnperspectief?
Oplossing a, het afschaffen van de teruggaafregeling, past in het kader van een eenvoudig systeem aan
loonheffingen. Bij oplossing b is dat minder het geval.
Ingeval de vergoeding voor de inkomensafhankelijke bijdrage niet meer belast wordt voor de
loonheffing (opheffing discoördinatiepunt), ontstaat een andere mogelijkheid. Als de
inkomensafhankelijke bijdrage volledig en onbelast is vergoed, is er geen reden de werknemer een
teruggaaf of een vermindering te verlenen. Voor degenen die geen vergoeding ontvangen, in het
bijzonder de gepensioneerden, blijft een teruggaaf van teveel betaalde inkomensafhankelijke bijdrage
echter noodzakelijk.
---
Bijlage 2 Minder details door vereenvoudiging tarieven eindheffing
De eindheffingsregeling kan worden vereenvoudigd door vaste tarieven in te voeren in plaats van de
huidige van het jaarloon afhankelijke tarieven. Daardoor wordt een vermindering van de
administratieve lasten bereikt.
1. Wat is het probleem?
Bij eindheffing wordt de loonbelasting/premie volksverzekeringen van de werkgever zelf geheven.
Doordat de loonstroken van de werknemers buiten schot blijven, kan door eindheffing vooral bij
loon in natura een vermindering van administratieve lasten worden bereikt. De hoogte van het bij
eindheffing toe te passen tarief is - op enkele uitzonderingen na, zoals bij spaarloon - echter
afhankelijk van het jaarloon van de werknemer. Hierdoor zijn extra administratieve handelingen
nodig. Die extra handelingen veroorzaken niet alleen administratieve lasten maar kunnen ook aan
toepassing van eindheffing in de weg staan.
2. Welke oplossingen zijn denkbaar?
a. Het invoeren van vaste eindheffingstarieven (die onafhankelijk zijn van het jaarloon van de
werknemer).
b. Eveneens vaste tarieven, echter met lagere tarieven bij werknemers met lage lonen. Dit alternatief
voorkomt dat bedrijven met werknemers met lage lonen erop achteruit gaan en om die reden van
eindheffing zouden afzien.
Beide oplossingen kunnen budgettair neutraal vorm worden gegeven. Het is ook mogelijk een
budgettaire (eventueel elders te compenseren) derving te accepteren, ten behoeve van een ruimer
bereik van de eindheffingsregeling.
3. Hoe moeten de denkbare oplossingen worden beoordeeld?
Inleiding
Sinds 1997 is eindheffing onder meer mogelijk voor kleinere bedragen aan loon in natura. Doordat de
loonbelasting/premie volksverzekeringen bij eindheffing van de werkgever zelf wordt geheven en niet
via de loonstrook van de werknemer wordt ingehouden, is een verlaging van administratieve lasten
mogelijk. De werkgever kan meestal kiezen of hij de eindheffingsregeling toepast dan wel bij de
werknemer loonbelasting/premie volksverzekeringen inhoudt. Toepassing van de eindheffingsregeling
vormt een inbreuk op het fiscale inkomensbegrip. Het eindheffingsloon telt niet mee voor het
belastbare inkomen uit werk en woning van de werknemer, wat ook van invloed is op
inkomensafhankelijke regelingen. Eindheffingsloon telt ook niet mee voor de premies
werknemersverzekeringen en de inkomensafhankelijke bijdrage Zorgverzekeringswet. Er is
nauwkeurig geregeld in hoeverre loon onder de eindheffing kan worden gebracht.
Afgezien van bijzondere regelingen (zoals de 25% eindheffing over spaarloon) gelden er twee
eindheffingstarieven, te weten het tabeltarief en het enkelvoudige tarief.
Bij het tabeltarief, dat in de regel van toepassing is, wordt rekening gehouden met de omstandigheid
dat de werknemer ook loon geniet doordat de werkgever de verschuldigde loonbelasting/premie
volksverzekeringen voor zijn rekening neemt (de zogenaamde brutering). Het tabeltarief loopt bij
werknemers tot 65 jaar uiteen van 50,70% in de eerste schijf15 tot 108,30% in de vierde schijf.
Bij het enkelvoudige tarief, dat slechts bij uitzondering van toepassing is en waarbij eindheffing wel
verplicht is, wordt geen rekening gehouden met brutering. Het enkelvoudige tarief loopt bij
werknemers tot 65 jaar uiteen van 33,65%16 tot 52%. Het enkelvoudige tarief wordt toegepast bij
bijzondere loonvoordelen waarover de werknemers niet zelf kunnen beschikken17.
15 Bij jaarlonen tot 6072 bij werknemers die recht hebben op de heffingskorting is het eindheffingspercentage 0.
16 Ook hier de uitzondering van 0% bij jaarlonen tot 6072 bij werknemers die recht hebben op de heffingskorting.
17 Belangrijkste voorbeelden: vergoeding van aan- en verkoopkosten woning bij bedrijfsverplaatsingen en andere zakelijke
verhuizingen; vergoeding van parkeer-, veer- en tolkosten boven de 0,19 per kilometer.
23
Deze tarieven zijn afhankelijk van het jaarloon van de werknemer18. Stel dat de werknemer bij zijn
verjaardag een cadeaubon krijgt van 100, dan moet voor de berekening van de eindheffing19 het
jaarloon van de werknemer worden vastgesteld. Het gaat daarbij om het jaarloon zoals dat voor
toepassing van de tabel bijzondere beloningen al in de loonadministratie is vastgelegd. De wet staat
overigens toe een gemiddeld tarief toe te passen als in het loontijdvak door meerdere werknemers
eindheffingbestanddelen worden genoten, bijvoorbeeld in de situatie dat het gehele personeel bij een
feestelijke gelegenheid een cadeaubon van 100 krijgt. Dan kan een gewogen gemiddeld percentage
worden vastgesteld, zodat niet per werknemer een berekening van de verschuldigde
loonbelasting/premie volksverzekeringen hoeft te worden gemaakt. Dan is wel een extra rekenslag
nodig. Indien vaste eindheffingstarieven gelden, komen deze administratieve lasten te vervallen.
Oplossing a
Het tabeltarief en het enkelvoudige tarief kunnen budgettair neutraal worden vastgesteld op
respectievelijk 65% (loonbelasting en premie volksverzekeringen) en 35%. Bij deze oplossing moet
een uitzondering worden gemaakt voor loon dat alleen aan eindheffing is onderworpen omdat een
naheffingsaanslag wordt opgelegd. Het vaste eindheffingstarief zou dan veel te laag zijn.
De vermindering van de administratieve lasten bedraagt ongeveer 9 miljoen.
Oplossing b
De onder a genoemde oplossing (budgettair neutrale vaste tarieven) is bezwaarlijk voor bedrijven die
veel deeltijdwerknemers met lage lonen in dienst hebben. Hun belastingdruk bij eindheffing wordt
zwaarder. Bij jaarlonen tot 17 320 (het eind van de eerste schijf) is het gebruteerde eindheffingstarief
thans 50,70% en het enkelvoudige tarief 33,65%.
Als wordt overwogen aan het genoemde bezwaar tegemoet te komen, ligt voor de hand daar een grens
te leggen. Bij werknemers met een jaarloon van minder dan 17 320 zouden tarieven dan 50% en
30% kunnen bedragen. Voor werknemers met een jaarloon van minder dan 6072 die recht hebben op
de heffingskorting zouden de percentages nihil kunnen blijven. Deze variant voorkomt dat werkgever
erop achteruit kunnen gaan. Per saldo ontstaat bij deze variant een budgettaire derving van ongeveer
10 mln.
Om deze derving op te vangen, zouden de genoemde percentages van 65% en 35% kunnen worden
verhoogd tot rond 70% en 40%. Dat is niet bezwaarlijk omdat de eindheffingpercentages bij jaarlonen
van meer dan 17 320 thans respectievelijk 70,60% en 41,40% bedragen.
Ook bij deze oplossing moet een uitzondering worden gemaakt voor loon dat alleen aan eindheffing is
onderworpen omdat een naheffingsaanslag wordt opgelegd.
De vermindering van de administratieve lasten bedraagt ongeveer 5 miljoen.
4. Hoe past de oplossing in een lange termijnperspectief?
Het werken met vaste eindheffingstarieven past in een vereenvoudigd systeem van loonheffingen.
18 Indien de werknemer uitsluitend belastingplichtig als premieplichtig is, geldt een herleid percentage.
19 Aangenomen dat de bijzondere geschenkenregeling (eindheffing van 20% tot maximaal 70 per jaar) is gebruikt, is in
deze situatie eindheffing mogelijk voor maximaal 272 op jaarbasis en maximaal 136 per verstrekking. Indien deze
maxima worden overschreden, is nog eindheffing mogelijk op basis van de zogenoemde 200-regeling voor bovenmatige
vergoedingen en verstrekkingen. Eindheffing is in dit voorbeeld overigens niet verplicht.
24
Bijlage 3 Minder details bij onderscheid tussen loon uit tegenwoordige en vroegere
arbeid
Loon uit vroegere arbeid maakt wel deel uit van het fiscale loon, maar niet van het premieloon. Opheffing van
dit verschil lijkt niet aan de orde. Wel zou meer duidelijkheid kunnen geboden in enkele "grensgevallen", waarin
het de werkgever niet altijd duidelijk is of sprake is van loon uit tegenwoordige dan wel uit vroegere arbeid. Een
belangrijke situatie is die van de op non-actief gestelde werknemer die zijn loon krijgt doorbetaald. Een
mogelijkheid is om voor zover een op non-actiefstelling niet langer voortduurt dan drie maanden ervan uit te
gaan dat in zoverre in ieder geval sprake is van loon uit tegenwoordige arbeid.
1. Wat is het probleem?
Het fiscale loon is de basis voor het premieloon. Een belangrijke uitzondering op deze regel is dat het
loon uit vroegere arbeid, enkele uitzonderingen daargelaten, niet tot het premieloon behoort. Dit
discoördinatiepunt vloeit voort uit het verzekeringskarakter van ZW, WW en WAO/WIA. In het
merendeel van de gevallen van loon uit vroegere arbeid is ook geen sprake van verzekeringsplicht
waardoor de vraag of sprake is van premieloon niet aan de orde komt. Als het discoördinatiepunt zou
worden opgeheven door het loon uit vroegere arbeid (wél) als premieloon te gaan aanmerken, zou dat
daarom eerder voor een administratieve lastenverzwaring zorgen in plaats van een verlichting. Het
levert bovendien een ongewenste situatie op als loon uit vroegere arbeid onderdeel zou vormen van de
grondslag voor de vaststelling van verzekerde rechten.
Er bestaan echter wel grensgevallen, waarbij onduidelijkheid kan bestaan of het gaat om loon uit
tegenwoordige dan wel uit vroegere arbeid. Het belang van dit onderscheid is:
1) voor de premies werknemersverzekeringen en de omvang van de verzekerde rechten voor de
werknemer, die hier duidelijk een ander belang (verzekerde rechten) heeft dan de werkgever
(loonkosten); en
2) voor de loonheffing, met name voor de vraag of de witte tabel (voor loon uit tegenwoordige arbeid,
waarbij rekening wordt gehouden met de arbeidskorting) of de groene tabel (voor loon uit vroegere
arbeid, zonder arbeidskorting) van toepassing is.
Belangrijkste grensgevallen in dit verband die aanleiding kunnen geven voor onduidelijkheid bij de
werkgever, zijn a) ontslagvergoedingen en b) doorbetaald loon in de periode dat een werknemer op
non-actief is gesteld.
2. Welke oplossingen zijn denkbaar?
Inleiding
Het begrip "loon uit vroegere arbeid" is afkomstig uit de loonbelasting (zij het dat in de Wet op de
loonbelasting 1964 de termen "loon uit tegenwoordige arbeid" en "loon uit vroegere arbeid" niet
letterlijk voorkomen, maar dat daarin de begrippen "loon uit tegenwoordige dienstbetrekking" en
"loon uit vroegere dienstbetrekking"worden gebruikt, hiermee wordt echter exact hetzelfde bedoeld).
Het begrip is daar echter niet gedefinieerd. Volgens vaste rechtspraak van de Hoge Raad is alleen dan
sprake van inkomsten uit tegenwoordige arbeid, indien de emolumenten ten nauwste verband houden
met bepaalde verrichte arbeid of met in een bepaald tijdvak verrichte arbeid. Van loon uit vroegere
arbeid is sprake indien de emolumenten meer algemeen hun oorzaak vinden in het voorheen verricht
zijn van arbeid.
a. Ontslagvergoedingen
Een ontslagvergoeding is vaak één totaalbedrag waarmee de werkgever zowel nog openstaande
financiële verplichtingen jegens de werknemer afwikkelt (bijvoorbeeld de uitbetaling van niet
opgenomen vakantiedagen en de nabetaling van reeds "verdiend" tantième) als aan de werknemer een
geldsom meegeeft met het karakter van "wachtgeld", dus als inkomensoverbrugging tot een nieuwe
baan is aanvaard. Het is bijvoorbeeld duidelijk dat de uitbetaling van niet opgenomen vakantiedagen
kwalificeert als loon uit tegenwoordige arbeid, óók als het hiervoor uitbetaalde bedrag onderdeel
uitmaakt van een ontslagvergoeding, die voor het overige als loon uit vroegere arbeid moet worden
25
aangemerkt: met name het eigenlijke wachtgeld, dat eveneens onderdeel uitmaakt van de
ontslagvergoeding (en daarvan de hoofdmoot uitmaakt), wordt aangemerkt als loon uit vroegere
arbeid.
Hoewel in de beleving van de werkgever sprake is van één afkoopsom om van de desbetreffende
werknemer "af te komen", moeten het loon uit tegenwoordige en het loon uit vroegere arbeid worden
uiteengevlochten. In het voorbeeld: openstaande vakantiedagen en de uitbetaling van een winstbonus
moeten afzonderlijk dus buiten de ontslagvergoeding om worden afgewikkeld. Hoewel dit
(administratief) goed mogelijk is, spoort dit niet met de beleving van de werkgever en kan om die
reden voor irritatie zorgen.
Voor de volledigheid wordt opgemerkt dat deze problematiek evenzeer speelt, ingeval men gebruik
wenst te maken van de zogenoemde stamrechtvrijstelling (op grond daarvan is de ontslagvergoeding
vrijgesteld van de heffing van loon- en inkomstenbelasting tegenover heffing over de toekomstige
stamrechtuitkeringen).
b. Op non-actief gestelde werknemer
Een werkgever stelt een werknemer op non-actief wegens een verstoorde arbeidsrelatie. De werkgever
onderneemt onmiddellijk actie om de arbeidsovereenkomst te beëindigen of tot een andere oplossing
te komen. Ondertussen krijgt de werknemer zijn loon gewoon doorbetaald. Als beide partijen geen
kans zien de verstoorde arbeidsrelatie weer vlot te trekken, kan een permanente situatie intreden,
waarbij de op non-actiefstelling uiteindelijk overgaat in een beëindiging van het dienstverband. In
situaties van op non-actiefstelling is de rechtspraak onvoldoende uitgekristalliseerd, zodat thans sprake
is van een onduidelijke situatie.
Ad a. (Ontslagvergoedingen)
Ten aanzien van de ontslagvergoeding bestaat op zich al de nodige duidelijkheid. Het probleem is
echter veelal dat werkgevers al hun verplichtingen jegens de (bijna ex- of ex-) werknemer in één
geldsom afwikkelen in plaats van de afwikkeling van de nog openstaande reguliere verplichtingen,
waar de werknemer ook aanspraak op had kunnen maken als hij niet uit dienst zou gaan, en het bedrag
dat zijn werkgever de werknemer mee moet geven, omdat die zijn baan verliest. Bij een werkzame
(wettelijke) oplossing kan worden gedacht aan een forfaitaire verdeelsleutel, die inhoudt dat van
ontslagvergoedingen een percentage x wordt geacht (al dan niet behoudens tegenbewijs) loon uit
vroegere arbeid te vormen en een percentage y loon uit tegenwoordige arbeid. Hiermee zou de
(administratieve) verplichting zoals hiervoor beschreven overbodig worden.
Aan een forfaitaire verdeelsleutel zijn echter zwaarwegende bezwaren verbonden. In de eerste plaats
zou de hoogte van de percentages x en y de werkelijkheid zoveel mogelijk moeten benaderen, omdat
de gekozen verdeelsleutel de omvang bepaalt van de verzekerde rechten van de werknemer; als de
verdeelsleutel sterk afwijkt van de werkelijkheid heeft dit een effect op de verzekerde rechten van de
werknemer. Gegevens op basis waarvan deze zouden kunnen worden vastgesteld, zijn echter niet
beschikbaar. In de tweede plaats kan een forfait in voorkomende individuele gevallen zeer ruw
uitwerken. Ofschoon desgewenst tevens kan worden geregeld dat tegenbewijs kan worden geleverd, is
dat vermoedelijk een moeilijk begaanbare weg: werkgever en werknemer hebben tegengestelde
belangen en kunnen, zeker als het gaat om de financiële afwikkeling van de beëindiging van een
dienstbetrekking, hierdoor met elkaar in conflict komen. Het is ook maar de vraag of een wettelijke
regeling met tegenbewijs tot een vermindering van administratieve lasten zou leiden. Om deze redenen
lijkt een forfaitaire verdeelsleutel niet haalbaar. Voor de hand liggende alternatieven voor een
forfaitaire verdeelsleutel zijn er echter evenmin. Om deze redenen lijkt een (wettelijke) oplossing niet
voorhanden.
26
Ad b. (op non-actief gestelde werknemer)
Voor de kwalificatie als loon uit tegenwoordige dan wel als loon uit vroegere arbeid zou in de
beleidssfeer een richtsnoer kunnen worden neergelegd, die inhoudt dat wordt aangesloten bij het
onderscheid tussen een tijdelijke op non-actiefstelling en een permanente situatie, waarbij de op non-
actiefstelling het voorportaal vormt van definitieve beëindiging van de dienstbetrekking. Op basis van
dit richtsnoer kan dan worden gesteld dat:
- voor de eerste situatie de loondoorbetaling het karakter heeft van een beloning voor bepaalde arbeid
of in een bepaald tijdvak verrichte arbeid, zodat de doorbetaling daarmee tot het loon uit
tegenwoordige arbeid behoort;
- voor de tweede (permanente) situatie, waarbij het duidelijk is dat de werknemer definitief niet meer
voor de werkgever zal werken, dat vanaf het moment dat de permanente situatie intreedt, sprake is van
loon uit vroegere arbeid.
Omdat het in de praktijk lastig kan zijn vast te stellen vanaf welk moment een permanente situatie is
ontstaan, waarbij het duidelijk is geworden dat de werknemer voor de desbetreffende werkgever geen
arbeid meer zal verrichten, is het echter tevens zaak het bovenstaande "tijdelijkheidscriterium" nader
te verduidelijken. Dit kan door in de beleidssfeer bijvoorbeeld goed te keuren dat van een tijdelijke
situatie in ieder geval sprake is, voor zover de op non-actief stelling niet langer voortduurt dan drie
maanden. Daarmee wordt voor veel gevallen van op non-actiefstelling duidelijkheid gecreëerd (loon
uit tegenwoordige arbeid) en zullen alleen de langdurige gevallen op eigen merites moeten worden
beoordeeld (veelal echter: loon uit vroegere arbeid).
Het kan daarnaast nuttig zijn om dan eveneens bekend te maken hoe de Belastingdienst/UWV aankijkt
tegen een aantal van dit soort vergelijkbare (veel voorkomende) "grensgevallen" (tegenwoordige of
vroegere arbeid), "varianten op het thema". Hierbij wordt opnieuw vgl. de op non-actiefstelling van
een werknemer op gevallen gedoeld ten aanzien waarvan in de rechtspraak nog niet (expliciet) een
eindoordeel is gegeven. Als voorbeeld wordt in dit verband genoemd: doorbetaald loon tijdens
ouderschapsverlof.
Overigens wordt opgemerkt dat het mogelijk niet eenvoudig is om draagvlak te krijgen van zowel
werkgevers als werknemers voor de ten aanzien van een aantal (c.q. de meest voorkomende)
grensgevallen te publiceren richtsnoeren / beoordelingscriteria. Als eerder aangegeven, hebben
werkgever en werknemer hier veelal een tegengesteld belang.
3. Hoe moet de denkbare oplossing worden beoordeeld?
Door in de onderhavige situaties meer duidelijkheid te verschaffen over de vraag of sprake is van loon
uit tegenwoordige dan wel uit vroegere arbeid kan een irritatiepunt bij werkgevers worden
weggenomen. De vermindering van administratieve lasten die dit oplevert, is moeilijk in een bedrag
uit te drukken, ook omdat dit onderwerp niet specifiek in de nulmeting is benoemd, maar indicatief
kan worden gesteld dat dit een reductie van administratieve lasten zou opleveren van ongeveer 0,35
mln.
4. Hoe past de oplossing in een lange termijn perspectief?
Het onderscheid tussen loon uit tegenwoordige arbeid en loon uit vroegere arbeid blijft van belang,
tenzij het verzekeringskarakter van de werknemersverzekeringen zou worden losgelaten.
27
Bijlage 4: Vergoedingen en verstrekkingen
Werkgevers ervaren het regime voor belastingvrije vergoedingen en verstrekkingen als belastend omdat het van
een hoog detailniveau is. Dit vergt werkzaamheden met betrekking tot:
· het classificeren van vergoedingen en verstrekkingen;
· het waarderen van verstrekkingen;
· het bepalen welke vergoedingen en verstrekkingen belastingvrij zijn en welke (gedeeltelijk) belast;
· het administratief verwerken van de vergoedingen en verstrekkingen.
Het is mogelijk de daarmee samenhangende administratieve lasten te beperken door de regels rond vergoedingen
en verstrekkingen te vergroven. Vergroving heeft een aantal neveneffecten, bijvoorbeeld in de vorm van
koopkrachtverschuivingen of gevolgen voor de belasting- en premieopbrengsten. In deze bijlage wordt een
aantal denkrichtingen voor vergroving van het stelsel van vergoedingen en verstrekkingen geschetst.
1. Wat is het probleem?
Naast regulier loon dat een werkgever doorgaans maandelijks op de bank- of girorekening van een
werknemer overmaakt, ontvangt een werknemer vaak ook nog vergoedingen voor bepaalde met de
dienstbetrekking samenhangende kosten, of verstrekt de werkgever de werknemer in verband met de
dienstbetrekking bepaalde zaken. Omdat fiscaal loon is "al hetgeen uit een dienstbetrekking wordt
genoten", is uitgangspunt dat ook deze vergoedingen en verstrekkingen tot het loon worden
gerekend.20 Als dit uitgangspunt onverkort zou worden toegepast, zou de werknemer worden belast
voor vergoedingen van kosten die rechtstreeks samenhangen met het dienstverband. Om dat te
voorkomen, worden vergoedingen en verstrekkingen die "geacht kunnen worden te strekken tot
bestrijding van kosten, lasten en afschrijvingen ter behoorlijke vervulling van de dienstbetrekking" tot
de vrije vergoedingen en verstrekkingen gerekend en om die reden niet in het fiscale loon betrokken.21
In de Wet op de loonbelasting 1964 is een aantal bepalingen opgenomen waarin voor specifiek
genoemde vergoedingen en verstrekkingen is geregeld dat deze niet tot het loon behoren. Veelal
worden voor die categorieën nadere regels gesteld, waarmee wordt afgebakend aan welke
voorwaarden zo'n vergoeding precies moet voldoen. Zo kan een belastingvrije vergoeding voor
werkkleding worden gegeven indien daarop een aan de inhoudingsplichtige gebonden beeldmerk is
aangebracht dat "minstens 70 cm2 groot" is22. Een ander voorbeeld van een nadere regeling is de
telefoonregeling. Een telefoon kan belastingvrij worden verstrekt indien "het zakelijk gebruik van
meer dan bijkomstig belang" is.23
Werkgevers moeten vergoedingen en verstrekkingen vastleggen in de loonadministratie. Gegeven het
hoge detailniveau van de regelgeving hangen daarmee ook relatief hoge administratieve lasten samen.
De wetgever wil ter voorkoming van geschillen en vanuit een breder budgettair perspectief zo nodig
grensverkennend gedrag onmogelijk maken. In die behoeftes is tot nog toe voorzien met gedetailleerde
regelgeving. Tegen deze achtergrond vraagt de praktijk om duidelijkheid wat wel en niet tot de
belastingvrije vergoedingen en verstrekkingen mag worden gerekend. Verder is er behoefte aan
specifieke vrijstellingen waaraan altijd extra administratieve lasten zijn verbonden. Van diverse kanten
wordt zo druk uitgeoefend in de richting van gedetailleerde bepalingen.
20 Art. 10, eerste lid, Wet op de loonbelasting 1964.
21 Art. 15 t/m 17a, Wet op de loonbelasting 1964.
22 Art. 15a, eerste lid, onderdeel b, Wet op de loonbelasting 1964, jo. art. 24 Uitvoeringsregeling loonbelasting
2001. Dit beeldmerkcriterium geldt overigens niet als kleding alleen maar geschikt is om voor het werk te
dragen, zoals een overall
23 Art. 15b, eerste lid, onderdeel f, jo. art. 17, Wet op de loonbelasting 1964.
28
Intermezzo: nulmeting vergoedingen en verstrekkingen
De nulmeting van de handelingen die noodzakelijk zijn voor het boeken van vrije en belaste
vergoedingen en verstrekkingen bevat een aantal stappen.
1. Bepalen van de waarde van een vergoeding of verstrekking
Indien een werknemer een vergoeding ontvangt, staat de waarde van die vergoeding daarmee
vast: het gaat om het bedrag dat de werknemer van zijn werkgever ontvangt. Bij een
verstrekking is dit anders; daar moet de verstrekking met inachtneming van
waarderingsvoorschriften op een geldswaarde worden herleid. Een verstrekking brengt op dit
punt dan ook extra administratieve lasten met zich.
2. Toetsen belastbaarheid
Voor elke vergoeding of verstrekking moet worden getoetst welk deel daarvan tot het loon
moet worden gerekend. Een aantal vergoedingen en verstrekkingen is voor 100% vrijgesteld,
andere vergoedingen en verstrekkingen zijn voor 100% belast. Voor weer andere vergoedingen
en verstrekkingen geldt dat deze zijn genormeerd; deze zijn voor een deel belast, en voor een
ander deel onbelast. Te denken valt aan een "bovenmatige" reiskostenvergoeding.
Reiskostenvergoedingen zijn tot 0,19 per kilometer onbelast, het meerdere is belast.
Naarmate de criteria voor belastbaarheid gedetailleerder of gecompliceerder zijn, zullen de
daarmee samenhangende administratieve lasten hoger zijn.
3. Opnemen van de vergoeding in de loonadministratie
Ten slotte moet de vergoeding of verstrekking in de loonadministratie worden verwerkt. In de
nulmeting wordt voor belastingvrije vergoedingen en verstrekkingen het eenmaal per jaar
invoeren van de vergoeding of verstrekking tot de administratieve lasten gerekend. Voor
geheel of gedeeltelijk belaste vergoedingen en verstrekkingen wordt ook tot de administratieve
lasten gerekend dat de vergoeding of verstrekking periodiek afhankelijk van het
betalingsritme moet worden opgenomen op de loonstaat en dat daarop controle moet
plaatsvinden.
Naar de huidige stand moeten werkgevers in de loonadministratie vastleggingen doen van de
vergoedingen en verstrekkingen aan hun werknemers. Het betreft zowel de belaste als de onbelaste
vergoedingen en verstrekkingen. In de afgelopen periode is langs twee wegen gewerkt aan het
terugdringen van de administratieve lasten die samenhangen met vergoedingen en verstrekkingen:
· in de Wet Walvis is de mogelijkheid geïntroduceerd om vergoedingen en verstrekkingen tot een
bedrag van 200 per werknemer per maand geglobaliseerd af te rekenen onder de eindheffing. De
gedachte is dat niet elke vergoeding of verstrekking individueel voor fiscale doeleinden bij de
ontvangende werknemer in aanmerking behoeft te worden genomen, maar "globaal" voor de
populatie die de vergoeding of verstrekking ontvangt. De werkgever moet de verschuldigde
loonheffing voor eigen rekening nemen. Over deze looncomponent behoeft geen premie
werknemersverzekeringen en geen inkomensafhankelijke bijdrage zorgverzekeringswet te worden
betaald. De administratievelastenvermindering bestaat uit het voorkomen van individuele
vastleggingen voor elke werknemer die een bepaalde vergoeding of verstrekking heeft ontvangen.;
· met het Wijzigingsplan "Paarse krokodil" is beoogd het regime voor een aantal specifieke
vergoedingen en verstrekkingen te vereenvoudigen, door de geldende criteria te versoepelen en
afzonderlijke categorieën op één noemer te brengen.
2. Welke oplossingen zijn denkbaar?
Om een vereenvoudiging te bereiken, zou de huidige regelgeving rond vergoedingen en
verstrekkingen grover gemaakt moeten worden. Daarbij kunnen de volgende algemene uitgangspunten
worden geformuleerd:
· verstrekkingen zullen vanuit administratief oogpunt in veel gevallen arbeidsintensiever zijn dan
vergoedingen. De reden hiervoor is dat een verstrekking op geld moet worden gewaardeerd om
deze in de loonadministratie te kunnen verwerken. Vergoedingen kunnen rechtstreeks voor het
bedrag van de vergoeding in de administratie worden opgenomen;
· de verwerking van een vergoeding of verstrekking in de loonadministratie is arbeidsintensiever
naarmate aan meer voorwaarden moet worden getoetst. Zo moet bij de reeds eerder genoemde
29
vergoeding voor een telefoon worden getoetst of "het zakelijk gebruik van meer dan bijkomstig
belang" is. De werkgever moet zich daarvan dus vergewissen. Dit leidt tot extra administratieve
lasten in vergelijking met een situatie waarin een telefoon zonder nadere toets mag worden
verstrekt;
· vanuit de systematiek van de nulmeting bezien, leiden onbelaste vergoedingen en verstrekkingen
tot lagere administratieve lasten dan belaste vergoedingen en verstrekkingen. De reden hiervoor is
dat voor belaste vergoedingen en verstrekkingen een administratie moet worden aangelegd van de
wijze waarop de vergoeding of verstrekking periodiek in de loonheffingen wordt betrokken. Voor
onbelaste vergoedingen en verstrekkingen volstaat een jaarlijkse vastlegging waaruit blijkt dat een
medewerker een bepaalde vergoeding of verstrekking ontvangt.
Op grond van deze uitgangspunten kan worden gedacht aan een vergroving van het vergoedingen- en
verstrekkingenregime langs een van de volgende lijnen:
e. alle vergoedingen en verstrekkingen buiten het fiscale en premieloon brengen. In deze variant
hebben vergoedingen en verstrekkingen geen fiscale relevantie meer nadat is vastgesteld dat het
om een vergoeding of verstrekking gaat. Dit leidt tot een afname van de administratieve lasten;
f. een forfaitair bedrag voor vergoedingen en verstrekkingen niet meer tot het fiscale en premieloon
rekenen. Deze oplossingsrichting leidt ertoe dat de administratieve lasten afnemen indien de
werkgever afziet van specifieke vergoedingen en verstrekkingen en met zijn werknemers een
bedrag afspreekt dat binnen de gestelde marge blijft. Waar wel afzonderlijke vergoedingen en
verstrekkingen worden overeengekomen, moet daarvoor worden bijgehouden welke dat zijn
geweest en wat daarvan de waarde was. Daarmee hangen administratieve lasten samen;
g. alle vergoedingen en verstrekkingen integraal meenemen in het fiscale en premieloon. Hiermee
wordt een administratievelastenverlichting bereikt, omdat niet langer hoeft te worden getoetst op
specifieke voorwaarden die aan belastingvrije vergoeding of verstrekking worden gesteld. Ook
wordt minder relevant in welke categorie een vergoeding of verstrekking precies valt. Daarentegen
leidt deze variant ook tot een toename van de administratieve lasten; deze is er het gevolg van dat
van vergoedingen en verstrekkingen die nu nog belastingvrij plaatsvinden in de toekomst belasting
en premie moet worden ingehouden;
h. vergoedingen tot het fiscale premieloon rekenen en verstrekkingen niet. Deze oplossingsrichting
leidt tot een administratievelastenverlichting, omdat met verstrekkingen geen rekening meer hoeft
te worden gehouden bij de maandelijkse of vierwekelijkse berekening van de loonheffingen.
Verstrekkingen hoeven dus ook niet meer te worden gewaardeerd. Tegelijkertijd treedt een
administratievelastenverzwaring op, omdat nu nog vrijgestelde vergoedingen in de loonheffingen
worden betrokken.
3. Hoe moeten de denkbare oplossingen worden beoordeeld?
Het is moeilijk de hiervoor beschreven oplossingsrichtingen van nauwkeurige administratievelasten-
en budgettaire effecten te voorzien. De reden hiervoor is dat elke variant tot gedragseffecten zal leiden,
die zich vooraf moeilijk laten inschatten. Om die reden wordt in dit onderdeel in meer algemene
termen geschetst welke gevolgen de verschillende voorstellen kunnen hebben.
De beschreven varianten leiden allemaal tot herverdelingseffecten tussen werknemers. Of een
specifieke werknemer positieve of negatieve koopkrachteffecten ondervindt, is afhankelijk van de
vergoedingen en verstrekkingen die hij op dit moment ontvangt. Eveneens is van invloed de mate
waarin een werknemer in staat is na een regimewijziging nieuwe afspraken met zijn werkgever te
maken om eventuele negatieve daarmee samenhangende effecten te mitigeren.
Ad. a Vergoedingen en verstrekkingen buiten de heffing brengen
Beredeneerd vanuit het in de vorige paragraaf geschetste toetsingskader voor met vergoedingen en
verstrekkingen samenhangende administratieve lasten, is zeker dat het volledig buiten de heffing
plaatsen van alle vergoedingen en verstrekkingen de grootste administratievelastenwinst oplevert. Dat
wil niet zeggen dat nu nog tot de administratieve lasten gerekende bedrijfskosten ook helemaal
verdwijnen. Te verwachten valt dat deze deels in stand blijven, omdat een werkgever voor eigen
doeleinden behoefte heeft aan vastlegging van datgene wat hij aan zijn werknemers heeft vergoed of
30
verstrekt. Alleen op die manier kan hij bijvoorbeeld voorkomen dat hij declaraties van werknemers
dubbel uitbetaalt. Overigens blijft ook de algemene administratieplicht voor bedrijven gewoon
bestaan.
Intermezzo: gemengde kosten in de administratievelastensfeer
Indien een werkgever aan een werknemer een vergoeding of verstrekking wil geven, moet hij
daarvoor bepaalde handelingen verrichten. Zo moet een vergoeding voor vakliteratuur die aan
een werknemer wordt betaald, worden geboekt in de loonadministratie. Het fiscaal niet meer
relevant verklaren van deze post zou de administratieve lasten dan ook omlaag brengen.
De vraag is vervolgens wat het effect zou zijn voor de kosten die de werkgever moet maken.
Voor zover de werkgever de vergoeding één op één volgens het ingeslepen patroon met de
daarbij behorende administratieve lasten in stand laat, blijven zijn kosten gelijk. Alleen worden
die dan niet meer tot de administratieve lasten gerekend. Indien de werkgever ervoor kiest
vergoedingen en verstrekkingen anders te categoriseren of in te delen, zou dat een
administratievelastenvoordeel tot gevolg kunnen hebben. Ook in die situatie blijven er nog
steeds kosten die samenhangen met de administratieve handelingen voor de vergoedingen en
verstrekkingen. Deze kosten worden echter niet meer tot de administratieve lasten gerekend.
De administratieve lasten die samenhangen met vergoedingen en verstrekkingen hebben dus
een gemengd karakter. Het schrappen van fiscale verplichtingen ter zake leidt ertoe dat de
administratieve lasten afnemen. Dit betekent echter niet dat de met de vergoedingen en
verstrekkingen samenhangende kosten ook geheel verdwijnen. Deze zullen geheel of
gedeeltelijk blijven bestaan, afhankelijk van de vraag in hoeverre een werkgever in staat is zijn
administratie na het vervallen van die verplichtingen efficiënter in te richten dan daarvóór het
geval was.
Met deze oplossingsrichting wordt het aantrekkelijker belastbaar loon om te zetten in een
belastingvrije vergoeding of verstrekking. Dit zal naar verwachting leiden tot een budgettaire derving.
Uiteindelijk zal daarin een nieuw evenwicht moeten ontstaan. Daarin spelen de volgende elementen
een rol.
Werknemers zullen niet zonder meer met een lager loon genoegen nemen, omdat dit doorwerkt in de
hoogte van het pensioen en eventuele sociale zekerheidsuitkeringen. Voorts leiden vergoedingen en
verstrekkingen tot verplichte winkelnering. Het doel waarvoor ze worden verstrekt is een gegeven.
Ook voor werkgevers geldt dat zij niet zonder meer bereid zullen zijn om onbeperkt vergoedingen te
geven; deze moeten normaal gesproken een zakelijke basis hebben. Binnen deze grenzen is te
verwachten dat een deel van het belaste loon wordt omgezet in een onbelaste onkostenvergoeding. De
daarmee gemoeide budgettaire derving kan omvangrijk zijn, maar laat zich naar de huidige stand
moeilijk precies voorspellen.
In ieder geval is in deze variant in het bijzonder aandacht nodig voor situaties waarin werkgever en
werknemer zozeer met elkaar zijn vereenzelvigd dat zij ten opzichte van elkaar niet "at arm's length"
opereren. Het kan dan bijvoorbeeld gaan om de verhouding tussen een directeur-grootaandeelhouder
en zijn vennootschap. In dergelijke relaties zijn de marges waarbinnen (de verhouding tussen) belast
loon en onbelaste vergoedingen en verstrekkingen kunnen worden geoptimaliseerd ruimer, zodat deze
sowieso nadere regulering zouden behoeven.
Ad. b Een forfaitair bedrag voor vergoedingen en verstrekkingen niet tot het fiscale en premieloon
rekenen
De effecten van deze variant zijn naar verwachting vooral afhankelijk van de hoogte van het forfaitaire
bedrag dat belastingvrij kan worden vergoed en verstrekt. Als dit bedrag hoog genoeg is, wordt
feitelijk het effect bereikt van het buiten de heffing brengen van alle vergoedingen en verstrekkingen.
Naarmate het bedrag lager wordt vastgesteld, wordt het positieve effect voor de administratieve lasten
kleiner. Er zal immers in meer gevallen aanleiding zijn om naast het belastingvrije bedrag aanvullende
belaste vergoedingen en verstrekkingen overeen te komen.
31
Naarmate het forfaitaire bedrag hoger wordt vastgesteld, neemt daarmee ook de kans toe dat
omvangrijke(re) budgettaire effecten optreden. Ook de uiteindelijk optredende inkomenseffecten zijn
afhankelijk van de hoogte waarop het forfaitaire bedrag wordt vastgesteld. In de praktijk zou het
forfaitaire bedrag op termijn kunnen uitwerken als een soort standaard belastingvrije toeslag op het
loon.
Ad. c Vergoedingen en verstrekkingen integraal belasten
Het onder de loonheffingen brengen van alle vergoedingen en verstrekkingen zou bij gelijkblijvende
afspraken tussen werkgevers en werknemers leiden tot een toename van administratieve lasten. De
oorzaak hiervoor is dat extra vastleggingen nodig zijn om daarvan loonheffing in te houden en af te
dragen. Ook hier zijn echter gedragseffecten te verwachten. Werkgevers en werknemers hebben er
immers geen belang meer bij om vergoedingen en verstrekkingen precies te optimaliseren op grond
van de huidige regels voor wat onbelast kan worden vergoed of verstrekt. Verwacht kan dan ook
worden dat eenmaal vastgestelde vergoedingen en verstrekkingen in een aantal gevallen na een
eenmalige administratieve vastlegging niet meer separaat worden verloond, maar in één bedrag aan het
belastbaar loon worden toegevoegd.
Daarbij kan zelfs de vraag aan de orde zijn of nu nog separaat vastgestelde vergoedingen en
verstrekkingen op termijn niet helemaal in het loon zullen opgaan. In dat geval zijn de administratieve
lasten effectief tot nihil teruggebracht. Het integraal in de belastingheffing betrekken van
vergoedingen en verstrekkingen leidt tot extra belastingopbrengsten. Zonder nadere maatregelen
ontstaat zo een lastenverzwaring op het niveau van de individuele werkgever en werknemer. Deze zou
kunnen worden teruggesluisd naar werknemers en/of werkgevers. Zonder flankerend beleid zouden
hierbij wel herverdelingseffecten optreden tussen degenen die thans wel en thans geen vergoedingen
en verstrekkingen ontvangen.
Ad. d Vergoedingen belast, verstrekkingen onbelast
Voor deze variant is moeilijk aan te geven wat de effecten zouden zijn indien de vergoedingen- en
verstrekkingenregimes gelijk blijven. Het in de heffing betrekken van nu nog belastingvrije
vergoedingen leidt tot een toename van administratieve lasten, het belastingvrij maken van nu nog
belaste verstrekkingen tot een afname. Ook hier valt echter te verwachten dat er gedragseffecten zullen
optreden. Het wordt immers voordeliger om af te zien van een vergoeding en te kiezen voor een
verstrekking.
Fiscaal is de precieze waarde van de verstrekking onder normale omstandigheden niet meer relevant,
zodat daarmee geen substantiële administratieve lasten meer zijn verbonden. Indien alle vergoedingen
in verstrekkingen zouden worden omgezet, zou ook in deze variant in theorie een
administratievelastenreductie tot nihil plaatsvinden.
4. Hoe past de oplossing in een lange termijnperspectief?
Het streven naar minder gedetailleerde regelgeving rond vergoedingen en verstrekkingen past in het
meer algemene streven om de regelgeving rond de loon- en premieheffing te vereenvoudigen. Om dat
doel voor vergoedingen en verstrekkingen te kunnen bereiken, zullen de daarbij behorende inkomens-
en budgettaire effecten worden geaccepteerd. Een nadere kwantificering wordt nu niet opgenomen,
omdat veel zal afhangen van de specifieke vormgeving van voorgenomen beleid en de daarmee
gepaard gaande gedragseffecten. Bij een eventuele verdere uitwerking zou bezien moeten worden hoe
een en ander verder in kaart te brengen is.
32
Bijlage 5 Wegnemen verschillen tussen premiekortingen en vrijstellingen
Het samenvoegen van de premiekorting voor arbeidsgehandicapte werknemers en de
premievrijstelling bij het in dienst nemen of houden van oudere werknemers in één geharmoniseerde
regeling levert een vereenvoudiging op. Daarbij kan gedacht worden aan een systematiek van een
nominale korting op het totaal van de werkgeverspremies die door de werkgever worden afgedragen.
1. Wat is het probleem?
Om te bereiken dat werkgevers werknemers met een zwakke arbeidsmarktpositie (ouderen,
arbeidsongeschikten en uitkeringsgerechtigden) in dienst nemen, kunnen zij een korting op of
vrijstelling van bepaalde premies werknemersverzekeringen krijgen. Het doel is steeds het zelfde,
maar de doelgroep verschilt en per regeling is er een ander regime, qua premie en qua systematiek
(korting of vrijstelling).
Het toepassen van de korting/vrijstelling betekent uiteraard enige administratieve lasten, maar het
voordeel weegt daar tegenop. Bovendien is geen sprake van een verplichting maar van een vrije keuze
om het instrument toe te passen.
Het probleem is in dit verband dat soms sprake is van een nominale premiekorting en soms van een
vrijstelling. Er zijn geen inhoudelijke redenen die voor het een of het ander pleiten. Hoewel dit een
relatief klein probleem is, zou één vaste systematiek makkelijker zijn waardoor het instrument
misschien meer zou worden toegepast.
Bijkomend probleem is dat het bedrag van de korting soms hoger is dan de verschuldigde premies. Dit
leidt dan tot geen of een kleiner financieel voordeel.
Achtergrond
Vorm van de instrumenten:
- Voor oudere werknemers bestaat een vrijstelling voor de Aof-premie.
- Voor arbeidsgehandicapte werknemers bestaat een nominale korting van ca 1000 op de
werknemerspremies WW en van ca 1000 op de premies arbeidsongeschiktheid. Voor werknemers die
minder dan de helft van het minimumloon verdienen is de korting ca 450 en voor Wajongers 1360.
- Voor uitkeringsgerechtigden is er een premievrijstelling voor alle werknemerspremies.
2. Welke oplossing is denkbaar?
Het doel van de premiekortingen en vrijstellingen (stimuleren dat werkgevers bepaalde groepen
werknemers in dienst nemen) kan ook worden bereikt door de financiële prikkel zo eenvoudig
mogelijk vorm te geven. Oplossing is daarom om te komen tot één uniforme kortingensystematiek
voor de totale premies.
Het meest voor de hand ligt het hiervoor de systematiek te gebruiken van een nominale korting op de
totale werkgeverspremies Awf, Aof, Whk en Aok. De werkgever kan dan bij de toepasselijke
doelgroepen (oudere werknemers, arbeidsgehandicapten en uitkeringsgerechtigden) deze korting
toepassen over het loon van al zijn werknemers. Deze oplossing is makkelijk te realiseren en spoort
met het idee om te komen tot één geïntegreerde premieheffing.
De werkwijze wordt nog makkelijker als de doelgroep wordt gelijkgeschakeld in die zin dat de korting
voor iedere werknemer die aan de criteria beantwoordt, even hoog is.
Het eerste alternatief zou een vrijstelling zijn, bijvoorbeeld van de Aof-premie. Qua administratieve
belasting kan een vrijstelling makkelijker uitvoerbaar zijn dan een korting. Een ander nadeel van een
korting zou kunnen zijn mogelijk misbruik (iemand uit de doelgroep een klein contract aanbieden
alleen om recht op de korting te krijgen).
Er zijn echter twee doorslaggevende argumenten om toch een korting voor te stellen. Een korting past
in de hier voorgestelde systematiek van een geïntegreerde premieheffing (een vrijstelling staat daar
haaks op) en het voordeel van een korting is dat dan sprake is van een vast bedrag. De kosten zijn dan
beter in te schatten.
---
Een ander (tweede) alternatief zou een subsidie zijn. Een korting is te verkiezen, omdat een subsidie
moet worden aangevraagd en toegekend, en het instrument van de korting door de werkgever
rechtstreeks kan worden toegepast.
Voorbeeld I:
Stel er zijn de volgende landelijke premiepercentages vastgesteld:
WIA-basispremie (Aof) 5,4%
Werkloosheidspremie (Awf) 3,1 % (zonder franchise, alleen werkgeverspremie)
Voor werkgever A geldt bovendien:
Sectorpremie 1,0%
Gedifferentieerde WGA-premie 1,1%
In november 2014 ontvangt werkgever A van de Belastingdienst een beschikking, waarin staat dat het
toepasselijke percentage van de premieheffing werknemersverzekeringen 10,6% is. Voor een oudere
werknemer mag hij een premiekorting toepassen van (bijvoorbeeld) 1500, voor een
arbeidsgehandicapte werknemer 2000 en voor een wajonger 1500. De werkgever bepaalt zelf
hoeveel werknemers voor welke korting in aanmerking komen en past de kortingen toe op het totale
bedrag aan premies dat hij afdraagt.
3. Hoe moet de denkbare oplossing worden beoordeeld?
Hiermee wordt bij werkgevers een irritatiepunt weggenomen. Er zijn geen uitvoeringskosten voor
UWV of de Belastingdienst, want de werkgever past het instrument zelf toe. Door de eenvoud is
sprake van minder handhavingskosten. De prikkelwerking blijft in stand of verbetert. Er zijn geen
inkomenseffecten. Het vervangen van vrijstellingen door kortingen heeft effect op de verdeling van
loonkosten. Dienstbetrekkingen met een laag inkomen zullen een groter voordeel met zich
meebrengen, dienstbetrekking met een hoger inkomen een lager. Dit omdat het financieel voordeel van
de vrijstelling stijgt met het inkomen en het financieel voordeel van de kortingen voor alle inkomens
gelijk is. Op macroniveau kunnen de loonkosten gelijk blijven. Alleen als door de grotere eenvoud er
meer gebruik van wordt gemaakt, zullen de loonkosten op macroniveau dalen.
De kosten van de vrijstelling voor oudere werknemers op dit moment bedragen 1 mld en de korting
voor arbeidsgehandicapten 39 mln. Door meer gebruik van het instrument zouden de budgettaire
gevolgen hoger kunnen worden. Vanwege de grotere eenvoud heeft het instrument waarschijnlijk een
groter bereik en daarmee meer effect, wat gunstiger arbeidsmarkteffecten impliceert. Het vervangen
van de vrijstelling voor oudere werknemers door een korting betekent bij gelijkblijvend budgettair
belang dat lager betaalde oudere werknemers goedkoper worden, en hoger betaalde oudere
werknemers duurder. Ten opzichte van de huidige vormgeving kan dus een (lichte) beperking in de
vraag naar hoger betaalde oudere werknemers optreden.
4. Hoe past de oplossing in een lange termijn perspectief?
Deze oplossing pas in het lange termijn perspectief van één eenvoudige tariefstructuur; er wordt dan
een korting toegepast op de totale loonheffing. Er kan dan een geïntegreerd systeem van kortingen
worden toegepast.
Een nog verder gaand perspectief is een verdere harmonisatie met fiscale afdrachtverminderingen.
Deze afdrachtverminderingen (zie bijlage 9) hebben verschillende achtergronden en zijn ook
verschillend uitgewerkt. Als deze afdrachtverminderingen worden geïntegreerd met de
premiekortingen, kunnen de totale kortingen worden toegepast op het totaal van de premieheffing en
de loonbelasting. Het zal in dat geval ook minder snel voorkomen dat kortingen niet verzilverd kunnen
worden, omdat werkgevers niet altijd alle afdrachtverminderingen of premiekortingen zullen hebben,
maar wel voor alle heffingen af moeten dragen. Het extra budgettaire beslag van de
afdrachtverminderingen en premiekortingen moet natuurlijk wel in de tarieven worden
gecompenseerd. Voor werkgevers die weinig of geen gebruik maken van de korting betekent dat een
nadeel.
34
Bijlage 6 Wegnemen verschillen begrip loontijdvak
De loonbelasting/premie volksverzekeringen wordt geheven aan de hand van tabellen. Bij de premies
werknemersverzekeringen en de inkomensafhankelijke bijdrage Zorgverzekeringswet wordt de
techniek van het voortschrijdend cumulatief rekenen toegepast. Dit verschil vloeit voort uit de huidige
heffingstructuren. Voor alle loonheffingen speelt het begrip loontijdvak een rol. Problemen met
betrekking tot het begrip loontijdvak kunnen via regelgeving worden opgelost.
1. Wat is het probleem?
- De werkgever moet voor de loonheffingen met verschillende systemen werken.
- Het voortschrijdende cumulatieve rekenen bij de premies werknemersverzekeringen en de
inkomensafhankelijke bijdrage Zorgverzekeringswet leidt tot inhaaleffecten die voor werknemers en
uitkeringsgerechtigden onbegrijpelijk zijn: eenzelfde brutobetaling kan de ene maand een andere
netto-uitkomst opleveren dan in de andere maand.
- Het begrip loontijdvak is lastig. Bij werknemers met fictieve dienstbetrekkingen (aannemers van
werk, gelijkgestelden, thuiswerkers) is vaak onduidelijk wat het loontijdvak is. Zij worden niet per tijd
betaald, maar naar productie. Voor de inhouding van loonbelasting/premie volksverzekeringen is dit
opgelost door een tabel met vaste percentages24 toe te passen. Voor de premies
werknemersverzekeringen en de inkomensafhankelijke bijdrage Zorgverzekeringswet werkt dit niet.
- Er kan discussie over bestaan hoe er wordt geheven als er geen loontijdvak is voor de loonbelasting
maar wel voor de werknemersverzekeringen.
2. Welke oplossingen zijn denkbaar?
- De problemen met betrekking tot het begrip loontijdvak kunnen via regelgeving tot een oplossing
worden gebracht. Voor de aannemers van werk, gelijkgestelden en thuiswerkers wordt het loontijdvak
per fictie vastgesteld. Als de franchise in de AWF-premie wordt afgeschaft, zou het loontijdvak
kunnen worden omschreven als de periode in het kalenderjaar sinds het moment waarop de
arbeidsverhouding tot stand is gekomen en het tijdstip van de loonbetaling. Als de franchise in de
AWF-premie niet wordt afgeschaft, kan met vuistregels als loontijdvak worden aangewezen een dag,
een week, een maand of drie maanden, afhankelijk van de tijdstippen waarop het loon wordt betaald.
Naarmate het loontijdvak exacter wordt vastgesteld, worden premies en uitkeringsrechten
nauwkeuriger vastgesteld. De wijzigingen hebben niet tot gevolg dat de verzekeringsplicht kan
veranderen. Budgettaire gevolgen zijn er in beginsel niet.
- Discussie over de vraag hoe er wordt geheven als er geen loontijdvak is voor de loonbelasting maar
wel voor de werknemersverzekeringen, kan worden opgelost door ieder tijdvak waarover loon wordt
betaald te laten kwalificeren als een loontijdvak voor alle loonheffingen.
- Er zijn geen gevolgen voor de administratieve lasten of de uitvoeringskosten.
Binnen de huidige structuur is niets te doen aan het verschil in heffingssystematiek (tabellen voor de
loonbelasting/premie volksverzekeringen versus cumulatief rekenen voor de andere loonheffingen).
3. Hoe moeten de denkbare oplossingen worden beoordeeld?
De genoemde oplossingen spreken voor zichzelf.
Ter toelichting van de opmerking dat er binnen de huidige structuur niets is te doen aan het verschil in
heffingstechniek tussen loonbelasting/premie volksverzekeringen enerzijds en premies
werknemersverzekeringen/inkomensafhankelijke bijdrage Zorgverzekeringswet anderzijds, wordt het
volgende opgemerkt.
Systematiek loonbelasting/premie volksverzekeringen
De loonbelasting heeft een progressieve tariefstructuur, vier schijven met oplopende percentages. De
premie volksverzekeringen kennen vaste percentages met een maximum waarover premies zijn
verschuldigd (het maximum van de tweede belastingschijf). Voor de inhouding van
24 Het verschil is afhankelijk van de vraag of de heffingskorting van toepassing is.
35
loonbelasting/premie volksverzekeringen gelden gecombineerde tarieven. In de derde en vierde schijf
is alleen loonbelasting verschuldigd.
Bij de inhouding van loonbelasting/premie volksverzekeringen wordt gerekend met de
heffingskorting. Die bestaat uit verschillende onderdelen. De algemene heffingskorting die niet
loonafhankelijk is en de loonafhankelijke arbeidskorting. Voor 65-plussers gelden extra
heffingskortingen.
Voor de inhouding van loonbelasting/premie volksverzekeringen wordt gewerkt met tabellen,
afhankelijk van de tijd waarover het loon wordt genoten. Er zijn onder andere tabellen voor
maandlonen, vierwekenlonen, weeklonen en daglonen. Daarin is naar tijdsevenredigheid rekening
gehouden met de progressie in het tarief en de heffingskortingen. Voor loontijdvakken waarover geen
tabel is vastgesteld (de afspraak bijvoorbeeld dat over vijf weken wordt betaald), moet een en ander
naar evenredigheid worden vastgesteld. Incidenteel loon, zoals vakantiegeld, wordt belast naar de tabel
bijzondere beloningen. De hoogte van het tarief bij toepassing van de tabel bijzondere beloningen
hangt af van het jaarloon van de werknemer in het vorige jaar. Praktisch worden deze
loonbestanddelen belast naar het tarief dat de werknemer over de top van zijn loon is verschuldigd. In
de geautomatiseerde loonadministratie zijn rekenregels opgenomen die ervoor zorgen dat de
tabelbedragen worden ingehouden. Indien teveel of te weinig is ingehouden, wordt dit op aanslag
inkomstenbelasting gecorrigeerd. Een werknemer die maar een paar maanden heeft gewerkt, kan een
groot deel van de ingehouden loonbelasting/premie volksverzekeringen terugkrijgen.
Systematiek werknemerspremies
De AWF-premie heeft deels een progressief karakter. Het percentage is weliswaar niet progressief,
maar over een deel van het loon (de franchise) wordt niet geheven. De AWF-premie heeft deels ook
een degressief karakter: als het maximum premieloon is bereikt wordt er niet verder meer geheven.
Dat geldt ook voor de andere premies werknemersverzekeringen.
Per loontijdvak worden premies voor de werknemersverzekeringen geheven, waarbij naar
evenredigheid rekening wordt gehouden met franchise en maximum premieloon. Om te voorkomen
dat franchise en maximum premieloon bij wisselende lonen in de loop van het jaar niet goed tot hun
recht komen, wordt de techniek van het voortschrijdend cumulatief rekenen gebruikt. Deze techniek
wordt geautomatiseerd in de salarisadministratie toegepast.
Er is geen correctie via een aanslag zoals in de inkomstenbelasting. Om te voorkomen dat franchise en
maximumpremieloon niet tot hun recht komen, moet er het hele jaar worden doorgerekend.
Alleen voor zover er door lonen van verschillende werkgevers meer aan premie is betaald dan met het
maximum premieloon overeenstemt, wordt dit meerdere teruggegeven.
Systematiek inkomensafhankelijke bijdrage Zorgverzekeringswet
Met betrekking tot loon dat van een inhoudingsplichtige wordt genoten, wordt de systematiek van het
voortschrijdend cumulatief rekenen gebruikt.
Ook voortschrijdend cumulatief rekenen voor de loonbelasting/premie volksverzekeringen?
In theorie is dit mogelijk. Praktisch verschil bij werknemers in een doorlopende dienstbetrekking lijkt
alleen te bestaan bij de bijzondere beloningen, bijvoorbeeld het vakantiegeld. Als het vakantiegeld in
de maand mei wordt uitbetaald, wordt cumulatief gerekend over het totale loon in de eerste vijf
maanden. Op jaarbasis bezien kan het vakantiegeld dan naar een hogere tariefschijf zijn belast.
Hoewel dit in de rest van het jaar weer wordt rechtgetrokken, kan het psychologische effect ongunstig
zijn. Het cumulatief rekenen voor de loonbelasting lijkt wel lastig te worden als er in de loop van het
jaar een wijziging in de heffingskorting komt (in verband met een andere baan of het 65 jaar worden).
Ook tabellen voor premies werknemersverzekeringen en inkomensafhankelijke bijdrage
Zorgverzekeringswet?
Er wordt dan per loonbetaling definitief afgerekend. Het cumulatieve element in de berekening valt
weg. Nadeel is dat franchise en maximum premieloon minder tot hun recht komen. Als het
vakantiegeld via een tabel bijzondere beloningen wordt belast, kan het effect ontstaan dat het
maximum in november of december wordt overschreden.
Een mogelijkheid om franchise en maximum premieloon zo goed mogelijk toe te passen, is het
invoeren van een aan de belastingheffing gelijke systematiek voor de premieheffing
werknemersverzekeringen en voor de inkomensafhankelijke bijdrage Zorgverzekeringswet. De
36
gegevens met betrekking tot de loontijdvakken (en daarmee franchise en maximum premieloon) staan
in de polisadministratie. Consequentie is dat werkgevers en werknemers achteraf aanslagen kunnen
krijgen waarop zij moeten betalen of terugontvangen. Per saldo nemen de administratieve lasten dan
toe.
4. Hoe past de oplossing in een lange termijn perspectief?
Alleen binnen één heffingsstructuur lijkt het mogelijk - en ook pas zinvol - de tabellen en het
voortschrijdend cumulatief rekenen op dezelfde leest te schoeien. Zolang er voor de premies
werknemersverzekeringen en de inkomensafhankelijke bijdrage Zorgverzekeringswet geen
jaarafrekening plaatsvindt (zoals nu al het geval is met de premies volksverzekeringen), heeft een
systeem van voortschrijdend cumulatief rekenen grote voordelen, zelfs als de franchise in de AWF-
premie wordt afgeschaft. Omdat er per loontijdvak een maximum geldt, ontstaan anders
toevalstreffers.
Indien het werknemersdeel in de AWF-premie wordt afgeschaft, vervalt in zoverre het probleem dat
werknemers te maken hebben met de inhaaleffecten van voortschrijdend cumulatief rekenen.
37
Bijlage 7 Wegnemen verschillen herleidingsregels voor de loon- en premieheffing
Wettelijke jaarbedragen worden voor de loonbelasting/premie volksverzekeringen herleid op basis van 260
werkdagen. Voor de premies werknemersverzekeringen en de inkomensafhankelijke bijdrage
Zorgverzekeringswet wordt gerekend op basis van 261 werkdagen. Dit verschil leidt tot irritaties. De meest voor
de hand liggende oplossing is bij alle loonheffingen uit te gaan van herleiding op basis van 260 werkdagen.
1. Wat is het probleem?
Wettelijke jaarbedragen worden voor de loonbelasting/premie volksverzekeringen herleid op basis van
260 werkdagen. Voor de premies werknemersverzekeringen en de inkomensafhankelijke bijdrage
Zorgverzekeringswet wordt gerekend op basis van 261 werkdagen. Dit verschil leidt tot irritaties. Het
probleem speelt overigens alleen bij werkgevers die lonen per dag, per week of per vier weken
betalen.
2. Welke oplossingen zijn denkbaar?
Oplossing 1. Bij de berekening van de bedragen voor de franchise en het maximum premieloon in de
werknemersverzekeringen en het maximum bijdrage-inkomen voor de Zorgverzekeringswet wordt een
jaar op 260 in plaats van 261 werkdagen gesteld. Dit betekent een wijziging bij werknemers met
daglonen, weeklonen en vier wekenlonen. Bij de lagere lonen wordt iets minder premie
werknemersverzekeringen betaald. Bij de hogere lonen wordt iets meer premie en
inkomensafhankelijke bijdrage Zorgverzekeringswet betaald.
Oplossing 2. Bij de herleiding wordt voor de loonbelasting/premie volksverzekeringen uitgegaan van
een jaar dat uit 261 in plaats van 260 werkdagen bestaat. Dit betekent dat de dagtabellen, de
weektabellen en de vierwekentabellen wijzigen, waardoor in de meeste jaren (zeg vijf van de zes) bij
werknemers iets meer loonbelasting/premie volksverzekeringen wordt ingehouden.
Oplossing 1 verdient wat inkomenseffecten betreft de voorkeur.
3. Hoe moet de denkbare oplossing worden beoordeeld?
Huidig systeem herleiding voor loonbelasting/premie werknemersverzekeringen
De loonbelasting kent een jaartarief en jaarbedragen voor de heffingskorting. Voor kortere
loontijdvakken wordt de belasting door herleiding bepaald. Daarbij wordt een jaar op 260 werkdagen
gesteld.
Huidig systeem herleiding voor premies werknemersverzekeringen en inkomensafhankelijke bijdrage
Zorgverzekeringswet
Sinds de invoering van de Wfsv per 1 januari 2006 wordt voor het vaststellen van de premies
werknemersverzekeringen gerekend met loontijdvakken van een dag, een week, vier weken of een
maand. Deze loontijdvakken zijn relevant voor de franchise en het maximum premieloon. De bedragen
voor de franchise en het maximum premieloon worden per loontijdvak vastgesteld op basis van 261
werkdagen per jaar. Dit systeem geldt ook voor de inkomensafhankelijke bijdrage
Zorgverzekeringswet.
Oplossing 1. Financiële gevolgen als ook voor de premies werknemersverzekeringen en de
inkomensafhankelijke bijdrage Zorgverzekeringswet op basis van 260 werkdagen wordt gerekend
Bij de werknemers met daglonen, weeklonen of vier wekenlonen worden franchise en
maximumpremieloon iets hoger. Voor een werknemer met een dagloon gaat de franchise bijvoorbeeld
van 60,00 naar 60,23 en het maximum premieloon van 172,48 naar 173,14 (bedragen 2007).
Afhankelijk van het loon wordt er daardoor iets minder (bij de lagere lonen) of iets meer (bij de hogere
lonen25) aan premies betaald. Het laatste geldt ook bij de inkomensafhankelijke bijdrage
Zorgverzekeringswet. Het maximale bijdrage-inkomen per dag wordt 117,78 in plaats van 117,32
(bedragen 2007).
Bij loontijdvakken van een maand wijzigt er niets.
25 Ook dan is er het gunstige effect bij de franchise, maar de verhoging van de franchise is lager dan de verhoging van het
maximum premieloon.
38
Oplossing 2. Financiële gevolgen als ook voor de loonbelasting op basis van 261 werkdagen wordt
gerekend
In de jaren met 52 loonweken loopt de inhouding van loonbelasting/premie volksverzekeringen thans
gelijk op met de verschuldigde inkomstenbelasting/premie volksverzekeringen (afgezien van
afrondingen binnen de tabel). In jaren met 53 weken, zeg eens in de zes jaar, wordt nu ten opzichte
van de inkomstenbelasting te weinig loonbelasting/premie volksverzekeringen ingehouden. Als de
loonbelastingtabellen op 261 dagen per jaar worden gebaseerd - dat is op 52,2 weken - loopt de
inhouding van loonbelasting/premie volksverzekeringen in geen enkel jaar gelijk op met de
verschuldigde inkomstenbelasting/premie volksverzekeringen. In de jaren met 52 weken (de
standaard) wordt teveel aan loonbelasting/premie volksverzekeringen ingehouden; in de jaren met 53
weken is dat nog steeds te weinig (het verschil wordt dan wel kleiner dan nu).
Bij loonbelastingtabellen op basis van 261 werkdagen wordt, zoals gezegd, in de jaren met 52 weken
meer loonbelasting/premie volksverzekeringen ingehouden. De eerste reden daarvoor is dat per dag
1/261e in plaats van 1/260e deel van de algemene heffingskorting en de arbeidskorting in de tabel
wordt verwerkt. De tweede reden daarvoor is dat dan eerder een schijfgrens wordt overschreden26. Per
kalenderjaar gaat het per saldo om meer inhouding aan loonbelasting/premie volksverzekeringen van
gemiddeld ongeveer 6 in de eerste schijf27, 17 in de tweede schijf, 19 in de derde schijf en 40
in de vierde schijf28. Indien een aanslag inkomstenbelasting/premie volksverzekeringen wordt
opgelegd, wordt het verschil weer rechtgetrokken. Er worden echter geen aanslagen
inkomstenbelasting opgelegd als het te betalen bedrag minder is dan 42 of het terug te geven bedrag
niet meer is dan 13.
Het (macro) budgettaire effect van overgang naar 261 of 260 werkdagen op jaarbasis hangt af van het
aantal personen in loondienst waarvoor een dagtabel, week- of vierwekentabel geldt in de loonheffing.
Als 80% tot 90% van de werknemers in loondienst te maken heeft met een maandtabel, waarbij het
verschil in werkdagen niet uitmaakt, zal het budgettaire effect klein zijn.
Gevolgen voor andere loonbelastingregels
Bij de vaststelling van diverse bedragen in de Uitvoeringsregeling loonbelasting 2001 (waardering
loon in natura e.d.) wordt voor de herleiding van jaarbedragen en maandbedragen tot week- en
dagbedragen ook uitgegaan van 260 dagen per jaar. Bij oplossing 2, het overgegaan op 261 dagen voor
de berekening van de loonbelastingtabellen, moet worden overwogen de berekening van deze
bedragen ook te passen. Dat is op zichzelf geen bezwaar.
Gevolgen voor de salarisadministraties
Bij beide oplossingen moet in de meeste salarisadministraties eenmalig een rekenregel worden
aangepast. Daar staat tegenover dat het irritatiepunt is weggenomen.
4. Hoe past de oplossing in een lange termijn perspectief?
Toepassing van een uniforme herleidingsregel maakt de loonheffing meer transparant.
26 Ter illustratie. De eerste schijf eindigt in 2007 voor het gehele jaar bij 17 319. In de huidige dagtabel ligt de grens bij een
loon van 66,61 ( 17 319 gedeeld door 260). Bij een dagtabel op basis van 261 dagen komt deze grens op 66,36 uit. Het
tarief van de tweede schijf wordt dus iets eerder bereikt, met bij de daarboven liggende daglonen een iets hogere inhouding
als gevolg.
27 Het exacte bedrag (oplopend tot 13) is afhankelijk van de hoogte van het loon.
28 Hierbij is uitgegaan van een werknemer die jonger is dan 57 jaar bij wie de algemene heffingskorting en de arbeidskorting
van toepassing zijn. Oudere werknemers hebben een hogere arbeidskorting, waardoor hun nadeel bij herleiding op basis van
261 werkdagen nog wat groter is.
39
Bijlage 8: Wegnemen verschillen loonoverheveling en loonsamenvoeging
In beginsel worden de loonheffingen per dienstbetrekking of uitkering toegepast. Er zijn
uitzonderingen, de bepalingen met betrekking tot loonoverheveling en loonsamenvoeging. Probleem is
dat deze bepalingen niet voor al de loonheffingen gelijk zijn. Stroomlijning is mogelijk. Ook wordt
ingegaan op de problemen die UWV nu heeft met de zogenoemde werkgeversbetalingen, waarbij een
fiscale samenloopbepaling een rol speelt.
1. Wat is het probleem?
Inleiding
Op het beginsel dat de loonheffingen per dienstbetrekking of uitkering worden toegepast gelden
uitzonderingen, de bepalingen met betrekking tot loonoverheveling en loonsamenvoeging. Deze
bepalingen zorgen ervoor dat de ingehouden loonheffing zoveel mogelijk overeenstemt met de
uiteindelijk door de werknemer/uitkeringsgerechtigde te betalen inkomstenbelasting/premie
volksverzekeringen. Met betrekking tot de premieheffing werknemersverzekeringen en de
inkomensafhankelijke bijdrage Zorgverzekeringswet strekken deze bepalingen ertoe franchise en
maxima gelijk goed toe te passen.
Eerste probleem bij loon uit verschillende vroegere dienstbetrekkingen
Het probleem is dat verschillende percentages voor de inkomensafhankelijke bijdrage
Zorgverzekeringswet van toepassing kunnen zijn, terwijl er na samenvoeging fiscaal nog maar één
loon is.
Tweede probleem in geval van twee dienstbetrekkingen bij dezelfde werkgever
Het probleem is dat voor de loonbelasting geen samenvoeging plaatsvindt en voor de andere
loonheffingen wel, waardoor er verschillende berekeningen moeten worden gemaakt.
Derde probleem bij de zogenoemde werkgeversbetalingen
Bij de zogenoemde werkgeversbetalingen betaalt UWV de uitkering met de bijbehorende
werkgeverslasten aan de werkgever die uitkering en ander loon vervolgens als één loon aan de
werknemer uitbetaalt. Dan vindt fiscaal samenvoeging van uitkering en loon plaats, waarmee wordt
voorkomen dat de werknemer/uitkeringsgerechtigde met hoge aanslagen inkomstenbelasting wordt
geconfronteerd. Een probleem is dat de polisadministratie dan maar één loon uit tegenwoordige
dienstbetrekking vastlegt, waardoor een eventuele volgende uitkering niet automatisch juist kan
worden vastgesteld. Een ander probleem is dat UWV de te vergoeden werkgeverslasten niet goed kan
bepalen in verband met de premievrijstelling bij werknemers die na hun 50e in dienst treden en de
premiedifferentiatie bij sommige sectorfondsen.
2. Welke oplossingen zijn denkbaar?
Eerste probleem bij loon uit verschillende vroegere dienstbetrekkingen
Het probleem kan worden voorkomen door samenvoeging achterwege te laten. De nadelen van deze
oplossing zijn echter groter dan het probleem. De betrokkenen worden dan geconfronteerd met hoge
aanslagen inkomstenbelasting/premie volksverzekeringen. Tevens wordt de kans vergroot dat meer
aan inkomensafhankelijke bijdrage Zorgverzekeringswet wordt ingehouden dan met het wettelijke
maximum in overeenstemming is. Een betere oplossing is het zoveel mogelijk uniformeren van de
verschillende percentages voor de inkomensafhankelijke bijdrage Zorgverzekeringswet bij loon uit
vroegere dienstbetrekking (zie het aanhangsel bij deze bijlage voor de huidige situatie).
Tweede probleem in geval van twee dienstbetrekkingen bij dezelfde werkgever
De oplossing is het systeem voor de loonbelasting/premie volksverzekeringen in overeenstemming te
brengen met andere loonheffingen, te weten de lonen samenvoegen.
40
Derde probleem bij de zogenoemde werkgeversbetalingen
De gesignaleerde problemen kunnen worden voorkomen door de werkgeversbetalingen af te schaffen.
De nadelen daarvan zijn echter groter dan de problemen. De betrokkenen krijgen dan te maken met
hoge aanslagen inkomstenbelasting/premie volksverzekeringen. Bovendien sluit de praktijk van een
werkgeversbetaling aan bij afspraken tussen werkgevers en werknemers over het loonniveau bij
arbeidsongeschiktheid. De werkgever betaalt dan overeenkomstig die afspraken één loon uit.
Het probleem van UWV met betrekking tot de uitkeringsrechten moet worden opgelost door een
aanpassing in de polisadministratie. Het probleem met betrekking tot de door UWV aan de werkgever
te betalen werkgeverslasten kan worden opgelost door een grovere regelgeving, waardoor geen
specifieke berekening per werkgever meer nodig is.
3. Hoe moeten de denkbare oplossingen worden beoordeeld?
Eerste probleem bij loon uit verschillende vroegere dienstbetrekkingen
De genoemde oplossing levert een meer transparant systeem op, zonder dat aan de samenvoeging
wordt afgedaan.
Tweede probleem in geval van twee dienstbetrekkingen bij dezelfde werkgever
Op dit moment vindt alleen voor de loonbelasting/premie volksverzekeringen geen samenvoeging
plaats. Als deze uitzondering wordt opgeheven, wordt het systeem van loonheffingen transparanter.
Derde probleem bij de zogenoemde werkgeversbetalingen
De thans gesignaleerde problemen moeten op zichzelf worden opgelost. Het schrappen van de
samenvoegingsbepaling leidt tot andere problemen. Omdat UWV de gegevens over de uitkering heeft,
moet de polisadministratie zodanig kunnen worden aangepast dat eventuele nieuwe uitkeringsrechten
automatisch juist worden vastgesteld. Een grovere regelgeving met betrekking tot door UWV te
vergoeden werkgeverslasten heeft - bij een budgettair neutrale vormgeving - als nadeel dat sommige
werkgevers meer aan vergoeding krijgen dan nodig is en anderen te weinig. Dit vergt nog een
zorgvuldige analyse, ook om te voorkomen dat werkgevers niet meer willen meewerken aan het
doorbetalen van de uitkering.
4. Hoe past de oplossing in een lange termijn perspectief?
Samenvoeging is gunstig vanuit het oogpunt van transparante heffing bij de
werknemer/uitkeringsgerechtigde. Daardoor wordt de progressie in het inkomstenbelastingtarief al bij
de inhouding toegepast. De genoemde oplossingen doen daaraan niet af, maar strekken ertoe de op dit
punt nog aanwezige verschillen tussen de loonheffingen weg te nemen.
41
Aanhangsel bij bijlage 8
Overzicht verschillende tarieven Zorgverzekeringswet bij loon uit vroegere dienstbetrekking
Situatie Percentage Vergoeding
AOW'er 6,5% nee
Bijstandsgerechtigd (jonger dan 65 jaar) 6,5% ja
Bijstandsgerechtigd (vanaf 65 jaar) 4,4% nee
Nabestaande (Anw-uitkering) 6,5% ja
Nabestaande (nabestaandenpensioen in aanvulling op de Anw-uitkering) 4,4% nee
Pensioen 4,4% nee
Uitkering voor vervroegde uittreding (ingegaan na 1 januari 2006) 4,4% nee
Uitkering voor vervroegde uittreding (ingegaan vóór 1 januari 2006) en 6,5% ja
alleen indien in 2005 ziekenfondsverzekerd
Uitkering voor vervroegde uittreding (ingegaan vóór 1 januari 2006) en in 4,4% nee
2005 niet-ziekenfondsverzekerd
WAO'er/WIA'er 6,5% ja
WW'er 6,5% ja
42
Bijlage 9: Afdrachtverminderingen
Afdrachtverminderingen
Er zijn op dit moment drie afdrachtverminderingen voor de loonbelasting/premie volksverzekeringen,
te weten de afdrachtvermindering onderwijs, de afdrachtvermindering zeevaart en de S&O-
afdrachtvermindering (voor speur- en ontwikkelingswerk). Tot het bedrag van de
afdrachtvermindering(en) hoeft de werkgever de door hem van de werknemers ingehouden
loonbelasting/premie volksverzekeringen en de door hem zelf verschuldigde eindheffing niet aan de
Belastingdienst af te dragen. Het saldo wordt niet negatief, de werkgever krijgt geen teruggaaf als de
berekende afdrachtvermindering hoger is dan de anders af te dragen loonbelasting/premie
volksverzekeringen. Er vindt ook geen verrekening plaats met de te betalen premies
werknemersverzekeringen en de inkomensafhankelijke bijdrage Zorgverzekeringswet.
· De afdrachtvermindering onderwijs bestaat op dit moment uit een achttal verschillende
regelingen, zoals een faciliteit met betrekking tot werknemers die een bepaalde
beroepspraktijkvorming volgen, met afhankelijk van de gevolgde vorm van onderwijs vaste
bedragen per kalenderjaar per werknemer van 1200, 2500 en 3000. Deze bedragen
worden tijdsevenredig toegepast als de werknemer/leerling maar een deel van het jaar bij de
werkgever werkt29. Bij sommige regelingen is een voorwaarde dat het loon van de werknemer
beneden een toetsloon blijft.
· De afdrachtvermindering zeevaart bedraagt een vast percentage (meestal 40%) van het loon
van zeevarenden.
· De S&O-afdrachtvermindering bedraagt een percentage van de lonen die aan speur- en
ontwikkelingswerk zijn besteed. Het percentage is 14, te verhogen met 2830 voor zover het
S&O-loon in het kalenderjaar niet hoger is dan 110 000. Voor een onderneming is de
maximale S&O-afdrachtvermindering 8 mln. per kalenderjaar.
Als deze afdrachtverminderingen in subsidieregelingen worden omgezet, leidt dit niet langer tot
administratieve lasten in het loondomein. Een onderzoek naar een omzetting van
afdrachtverminderingen in subsidieregelingen gaat buiten het kader van deze verkenning naar
vereenvoudiging van premieheffing voor werkgevers en naar een globaler loonbegrip.
29 Uitzondering de afdrachtvermindering van 300 per procedure erkenning verworven competenties.
30 Voor starters 46.
43
Bijlage 10: Wegnemen verschillen bij premieheffing door afschaffen franchise AWF
Voor de werkgeverspremie kan de franchise afgeschaft worden. Dit leidt tot grote stijging van de loonkosten van
de lager betaalden en een daling van de loonkosten voor hoger betaalden. Beter lijkt het om de franchise te
vervangen door een premiekorting die vanaf WML een vast bedrag bedraagt en tot WML oploopt met het
inkomen. Hiermee kunnen de loonkosteneffecten vrijwel een op een gecompenseerd worden. Deze korting
brengt weliswaar zijn eigen administratieve lasten met zich mee, maar het opent wel de weg naar een
gecombineerde premieheffing werknemersverzekeringen.
Het afschaffen van de franchise voor de werknemerspremie leidt tot verschuivingen in het inkomensbeeld,
waarbij vooral voor lagere inkomens en belastingplichtigen zonder werkgever negatieve effecten ontstaan. Dit
probleem speelt niet als de werknemerspremie AWF afgeschaft wordt.
O. Achtergrond
De AWF-premieheffing kent een franchise voor zowel het werknemersdeel als voor het
werkgeversdeel van de AWF-premie. Hierdoor is geen premie verschuldigd over het loon tot het
wettelijk minimumloon. Door de franchise in de AWF-premie wordt over een heel ander
inkomenstraject geheven dan de andere heffingen. De AWF-franchise in de werkgeverspremie AWF is
in 1996 ingevoerd31. Deze maatregel maakte onderdeel uit van een pakket van maatregelen ter
bevordering van de vraag naar met name eenvoudige arbeid32. Per 1 januari 1998 is tevens een
franchise in de werknemerspremie AWF geïntroduceerd. De franchise compenseerde de
inkomensgevolgen van de Pemba-operatie voor de lage inkomens33. Met de Pemba-operatie werden
de AAW/WAO-premies ten laste gebracht van de werkgevers om een vorm van premiedifferentiatie
mogelijk te maken. Loonkostenneutraliteit werd bereikt door een verlaging van de
overhevelingstoeslag. Deze uitruil van premies en overhevelingstoeslag is gecompleteerd met de
invoering van de franchise in de werknemerspremie AWF om een evenwichtig koopkrachtbeeld 1998
te bereiken.
1. Wat is het probleem?
Er zijn verschillende argumenten om de franchise in de AWF af te schaffen:
1. De AWF-franchise zorgt voor extra berekeningen en maakt de loonstrook minder inzichtelijk. De
verwachte AL-reductie bij afschaffing van de franchise bedraagt 2 miljoen. Dit bedrag lag hoger
toen nog met daglonen werd gerekend bij het vaststellen van de franchise, maar door overgang op
de loontijdvakkensystematiek zijn de administratieve lasten al met 8 miljoen gedaald.
2. In de beleving van werkgevers is de franchise een belangrijk irritatiepunt. Deze irritatie wordt
voornamelijk veroorzaakt doordat de premieberekening op het loonstrookje niet eenvoudig is uit te
leggen.
3. Een franchise past meer principieel niet in een verzekering tegen werkloosheid: een werknemer is
vanaf de eerst verdiende euro verzekerd, maar er wordt pas vanaf het minimumloon premie
betaald. Het feit dat lage inkomens nauwelijks premie betalen maar wel volledig zijn verzekerd,
kan vanuit oogpunt van een evenwichtig inkomensbeleid wellicht begrijpelijk zijn, een dergelijke
constructie is echter een oneigenlijk element in een sociale verzekering.
4. Aanpassingen van de AWF-premie gaan vanwege de franchise gepaard met relatief grote
inkomenseffecten bij de hogere middeninkomens, terwijl bij lagere inkomens (rond WML) juist
31 Wijziging van de Coördinatiewet sociale verzekering en Werkloosheidswet (franchise Werkloosheidswet)
Tweede Kamer, vergaderjaar 1995-1996, 24483, nr. 3.
32 In het pakket van maatregelen was ook opgenomen een autonome verlaging van de overhevelingstoeslag, de
introductie van de afdrachtvermindering lage lonen en een rijksbijdrage aan de ZFW ten gunste van het
werknemersdeel van de procentuele ZFW-premie onder gelijktijdig vervallen van de franchise voor het
werkgeversdeel van de ZFW-premie.
33 Over de achtergronden en overwegingen kan het volgende worden opgemerkt. Met de Pemba-operatie werden
de AAW/WAO-premies ten laste gebracht van de werkgevers om een vorm van premiedifferentiatie mogelijk te
maken. Loonkostenneutraliteit werd bereikt door een verlaging van de overhevelingstoeslag. Deze uitruil van
premies en overhevelingstoeslag is gecompleteerd met de invoering van een franchise in de werknemerspremie
Awf om een evenwichtige koopkrachtbeeld in 1998 te bereiken.
---
kleine effecten optreden. Deze inkomenseffecten zijn moeilijk via andere (fiscale) weg te
compenseren. Zonder franchise zijn de optredende inkomenseffecten meer gespreid.
De eerste twee genoemde argumenten sluiten ook aan bij de argumentatie van de SER bij zijn voorstel
de AWF-franchise af te schaffen.
Een laatste reden om te kijken naar afschaffing van de franchise is dat dit een voorwaarde is om te
komen tot verdergaande vereenvoudigingen van de premieheffing (zoals één totaalpercentage voor alle
premies werknemersverzekeringen die op het loon van alle werknemers kan worden toegepast).
2. Welke oplossingen zijn denkbaar?
Effect afschaffen franchise (zonder compensatie)
· De afschaffing van de franchise voor werkgevers leidt tot een lastenverzwaring voor werkgevers
van ruim 3,5 miljard.
· De afschaffing van de franchise voor werknemers leidt er toe dat zij 3,5 miljard meer WW-
premie betalen. Doordat deze aftrekbaar is, gaan werknemers er per saldo 2,1 miljard op
achteruit.
· Hierdoor nemen de loonkosten van de lager betaalden toe met 2 tot 3% en met ongeveer 1% voor
midden- en hogere inkomens.
· Er zijn geen inkomenseffecten voor werknemers meer bij afschaffing van het werknemersdeel
Awf..
Compensatie werkgevers
De lastenverzwaring voor werkgevers kan op de volgende manieren worden teruggesluisd:
1. Verlaging werkgeversdeel WW-premie van 4,40% naar 1,85%.
· De loonkosten stijgen dan nog met ruim 1% voor een baan op het minimumloonniveau (+ 250).
De loonkosten voor modale en hogere inkomens nemen licht af. Deze effecten passen niet binnen
het streven om de arbeidsparticipatie te stimuleren van met name de lager betaalden.
· Deze maatregel brengt geen nieuwe administratieve lasten met zich mee.
2. Een premiekorting van 650 per werknemer
· De loonkosten blijven dan vrijwel gelijk bij personen die tenminste het minimumloon verdienen
(maximaal + 0,1%). Het financiële voordeel van de huidige franchise bedraag namelijk ongeveer
650 vanaf WML. Bij inkomens onder WML is het huidige voordeel van de franchise lager. Als
ook voor inkomens onder WML een premiekorting van 650 zou gelden, zouden daarvoor de
loonkosten fors dalen. In het extreme geval (dienstbetrekking van 1 uur per week) zou de korting
zelfs (veel) hoger kunnen zijn dan de totale loonkosten. Dit kan op twee manieren worden
ondervangen:
o Inkomensafhankelijke vormgeving van de korting tot WML. De korting loopt dan op met
een percentage van het loon tot het bedrag van 650 wordt bereikt.
o De korting heeft een bedrag van maximaal 650 maar mag per dienstbetrekking niet meer
bedragen dan het voor die dienstbetrekking verschuldigde bedrag aan AWF-premie.
· Deze maatregel brengt wel nieuwe administratieve lasten met zich mee, zeker als rekening wordt
gehouden met de genoemde aanpassingen voor dienstbetrekkingen met een loon onder WML.
45
Bijlage 11: Wegnemen verschillen loon- en premieheffing, vergoeding ZVW
Het niet belasten van de vergoeding voor de inkomensafhankelijke bijdrage ZVW lost een belangrijk
discoördinatiepunt op, en leidt samen met niet meer aftrekbaar maken van de AWF-werknemerspremie tot een
AL-reductie van 15 miljoen. Het leidt wel tot een budgettaire derving van 5,5 miljard. De financiering van het
voorstel via hogere belastingtarieven leidt tot negatieve inkomenseffecten voor mensen zonder werkgever die
niet profiteren van de maatregel, maar wel moeten meebetalen (zelfstandigen, ouderen met aanvullend pensioen
en mensen met prepensioen).
Probleem
· Het probleem is dat er verschillen bestaan tussen het loon voor de premieheffing
werknemersverzekeringen, het loon voor de belastingheffing en het bijdrage-inkomen voor de
ZVW (Zorgverzekeringswet). Het verschil in begrippen leidt tot extra kosten voor werkgevers en
uitvoeringsorganisaties, aangezien meerdere cijfers moeteen worden geadministreerd en
uitgewisseld. De verschillen gaan ten koste van de inzichtelijkheid van het systeem en de
salarisstrook. Hierdoor krijgen werkgevers veel vragen van hun werknemers.
· Eén van de verschillen betreft de vergoeding door de werkgever van de inkomensafhankelijke
bijdrage voor de ZVW. Deze vergoeding is geen SV-loon of bijdrage-inkomen voor de ZVW,
maar wel fiscaal loon voor de loonheffing.
· Dit verschil is technisch overigens geen probleem omdat de ZVW-vergoeding wordt berekend in
de salarispakketten. Dit leidt dus in principe niet tot extra handelingen door de werkgever.
· Als deze discoördinatie wordt opgelost en als tegelijkertijd de discoördinatie met betrekking tot de
WW-premie wordt opgelost, wordt er een administratieve lastenbesparing van 15 mln.
gerealiseerd. Belangrijker is echter dat een groot irritatiepunt van werkgevers wordt weggenomen.
Oplossingsrichtingen
Er zijn twee mogelijkheden om het verschil op te heffen:
1. De vergoeding door de werkgever van de inkomensafhankelijke bijdrage voor de ZVW wordt
eveneens meegeteld bij het SV-loon en het bijdrage-inkomen voor de ZVW.
2. De vergoeding door de werkgever van de inkomensafhankelijke bijdrage voor de ZVW valt niet
langer onder het fiscale loonbegrip.
Een tussenoplossing zou nog zijn om het ene loonbegrip wel te coördineren, maar het andere niet. Dit
heeft echter geen zin.
Beoordeling oplossingsrichtingen
· Het opheffen van dit discoördinatiepunt leidt tot een administratieve lastenbesparing van 15 mln.
· Overigens leidt alleen de tweede oplossingsrichting tot een inzichtelijker systeem, aangezien er bij
de eerste oplossing een kringverwijzing ontstaat bij de berekening van de ZVW-vergoeding (de
ZVW-bijdrage hangt af van het fiscale loon, het fiscale loon hangt af van de hoogte van de
vergoeding voor de ZVW-bijdrage, de hoogte van de vergoeding hangt af van de ZVW-bijdrage
zelf, wat weer afhangt van het fiscale loon etc.). Dit is moeilijk uit te leggen aan een werknemer
en overigens ook aan de werkgever zelf.
· Alleen de tweede oplossing kan dus echt het irritatiepunt bij werkgevers wegnemen.
Neveneffecten van de tweede oplossingsrichting zijn:
· Zonder nadere maatregelen kost dit voorstel zo'n 5,5 miljard. Hierbij is geen rekening gehouden
met de doorwerking op de inkomensafhankelijke regelingen. Doordat het verzamelinkomen
gemiddeld lager wordt, neemt het recht op inkomensafhankelijke regelingen toe. Deze extra
uitgaven zijn nog niet in beeld gebracht, maar kunnen fors oplopen.
· De algemene inkomenseffecten van het afschaffen van de bijtelling van de inkomensafhankelijke
bijdrage staan in onderstaande tabel bij variant 0.
· De uiteindelijke inkomenseffecten zijn afhankelijk van de nadere maatregelen om de 5,5 miljard
te compenseren. Bij variant 1 gebeurt dit door een verhoging van de belastingtarieven en
46
aanpassing van enkele heffingskortingen34. Overigens is bij de berekening van deze
inkomenseffecten het verhogende effect van de doorwerking naar de huurtoeslag niet
meegenomen.
· De inkomenseffecten bij variant 1 zijn bij sommige niet in de standaardtabel opgenomen groepen
groter. Namelijk bij die groepen die zelf hun inkomensafhankelijke bijdrage betalen en die niet of
nauwelijks profiteren van de afschaffing van de bijtelling. Het gaat hierbij om
geprepensioneerden, rijkere ouderen en zelfstandigen. Een alleenstaande oudere met een inkomen
op modaal gaat er 1% op achteruit en met een inkomen op 1,5*modaal 2,4%. Een paar ouderen
met een inkomen op modaal gaat er 0,5% op achteruit en met een inkomen op 1,5*modaal 2,3%.
Zelfstandigen op WML gaan er 1% op achteruit, op modaal 2,1% en 2*modaal 2,6%. Gezien de
forse inkomenseffecten ligt compensatie van deze groepen voor de hand. Deze groepen kunnen het
beste worden gecompenseerd via een verlaging van het lage tarief voor de inkomensafhankelijke
bijdrage (onder verhoging van het hoge tarief en verlaging van het werkgeversdeel WW-premie)
en een beperking van de verhoging van de belastingtarieven. De kosten hiervan bedragen 0,5 tot
1,5 miljard.
· Lagere uitvoeringskosten Belastingdienst/UWV.
Standaard presentatie inkomenskengetallen
Koopkrachtcijfers 0 1
Actieven:
Alleenverdiener mk
modaal 3,8% 0,8%
2*modaal 2,7% -0,4%
Tweeverdiener
modaal + ½*modaal mk 3,5% 0,3%
2*modaal + ½*modaal mk 2,7% -0,4%
modaal + modaal zk 3,9% 0,3%
2*modaal + modaal zk 3,3% -0,1%
Alleenstaande
WML 3,3% 0,0%
modaal 3,9% 0,3%
2*modaal 2,9% -0,4%
Alleenstaande ouder
WML 0,2% 0,2%
modaal 3,0% 0,4%
Inactieven
Sociale minima
paar mk 2,5% -0,1%
alleenstaande 3,4% 0,3%
alleenstaande ouder 2,7% 0,1%
AOW (alleenstaand)
sociaal minimum 1,5% 0,6%
AOW +5000 1,8% -0,1%
AOW (paar zk)
sociaal minimum 1,4% 0,0%
AOW+10000 0,7% -0,1%
34 Verhogen tarief 1e schijf met 2,60, tarief 2e schijf met 2,35, tarief 3e schijf met 1,75, ouderenkorting met 370
en aanvullende combinatiekorting met 40 en verlaging van de aanvullende ouderenkorting met 200 en de
combinatiekorting met 15.
47
Bijlage 12: Wegnemen verschillen loon- en premieheffing, bijtelling privégebruik auto
Bijtelling privégebruik auto van de zaak is wel loon voor de loonheffing (en ZVW) maar niet voor de
premieheffing. Om dit recent tot stand gekomen verschil op te heffen, ligt het voor de hand deze bijtelling niet
meer via de loonheffing te laten lopen, maar via de inkomstenbelasting. Dit betekent een verschuiving van de
administratieve lasten van de werkgever naar Belastingdienst en werknemer. Indien de heffing via de
inkomstenbelasting niet kan worden gewaarborgd (de reden om de bijtelling naar de loonheffing over te
hevelen), kan worden overwogen het privé-gebruik auto in een globaler loonbegrip te verwerken waarbij geen
tegenbewijs meer mogelijk is. Dat loonbegrip voor privé-gebruik auto kan dan voor alle loonheffingen gelden.
Dit verschil (de bijtelling behoort niet tot het premieloon) is aangebracht om te voorkomen dat een
naheffingsaanslag premies werknemersverzekeringen wegens een onjuiste verklaring van de
werknemer met betrekking tot het privégebruik auto aan de werkgever moet worden opgelegd.
1. Wat is het probleem?
Het discoördinatiepunt leidt tot extra kosten voor werkgevers en uitvoeringsorganisaties, aangezien
hierdoor meer cijfers moeten worden geadministreerd en uitgewisseld. De verschillen gaan ten koste
van de inzichtelijkheid van het systeem en de salarisstrook. Hierdoor krijgen werkgevers veel vragen
van hun werknemers.
2. Welke oplossingen zijn denkbaar?
Er zijn vier mogelijkheden om het verschil op te heffen:
1. De bijtelling weer overhevelen naar de inkomstenbelasting.
2. De bijtelling ook van toepassing verklaren op het premieloon met behoud van tegenbewijsregeling.
3. De bijtelling ook van toepassing verklaren op het premieloon en de tegenbewijsregeling afschaffen.
4. Eindheffing bij de werkgever.
3. Hoe moeten de oplossingen worden beoordeeld?
· De eerste oplossing leidt tot een administratieve lastenbesparing voor werkgevers van 12 mln.
Ook wordt een irritatiepunt van werkgevers weggenomen omdat zij zich niet meer hoeven te
bemoeien met de privésfeer van de werknemer.
· Ook de tweede oplossing betekent een administratieve lastenbesparing voor werkgevers. Het
discoördinatiepunt is echter aangebracht naar aanleiding van de onrust die was ontstaan onder
werkgevers. Werkgevers waren bang dat zij zich zouden moeten gaan bemoeien met de privésfeer
van de werknemer om te voorkomen dat zij naheffingsaanslagen krijgen als de werknemer het
afgesproken aantal privé-kilometers zou overschrijden. De tweede oplossing zal naar verwachting
irritatie bij werkgevers opwekken in plaats van wegnemen. Daarom wordt niet nader op deze
oplossingrichting ingegaan.
· De derde oplossingsrichting neemt deze irritatie weg bij werkgevers. Zij hoeven zich niet langer te
bemoeien met de privésfeer van de werknemer. De werkgever loopt niet langer het risico van
naheffing.
· Tenslotte leidt ook de vierde oplossing tot een administratieve lastenbesparing voor werkgevers.
Ook in dit geval wordt een irritatiepunt bij werkgevers weggenomen omdat zij zich niet meer
hoeven te bemoeien met de privésfeer van de werknemer.
Neveneffecten van de eerste oplossingsrichting zijn:
· De controle op de bijtelling moet op een andere manier worden geborgd. De bijtelling van de auto
van de zaak is juist met ingang van 2006 overgeheveld naar de loonbelasting om de handhaving
van deze regeling te verbeteren, waarmee een budgettair belang was gemoeid van 100 mln..
· Er treden inkomenseffecten op doordat werknemers de inkomensafhankelijke bijdrage voor de
Zorgverzekeringswet niet meer vergoed krijgen door de werkgever.
· Terugkeer van de frauderisico's die met het opnemen van de auto van de zaak in de loonbelasting
werden weggenomen.
48
Zoals hiervoor is opgemerkt, wordt niet ingegaan op de neveneffecten van de tweede
oplossingsrichting.
Neveneffecten van de derde oplossingsrichting zijn:
· Deze wijziging zal behoorlijke weerstand oproepen bij werknemers die de auto van de zaak niet of
nauwelijks privé gebruiken en bij werkgevers met een groot wagenpark dat alleen zakelijk
gebruikt wordt.
· Met de bijtelling van de auto van de zaak wordt het privé-voordeel dat de werknemer geniet
belast. Indien deze niet of nauwelijks privé rijdt, is er geen rechtvaardiging voor deze
belastingheffing.
· Een gevolg zal een toename van het autogebruik zijn.
· De extra belastingopbrengst bedraagt 485 mln. De wijziging kan budgettair neutraal vorm
worden gegeven door het percentage van de bijtelling van 22 te verlagen tot 15,7.
· Als de auto van de zaak wel tot het premieloon wordt gerekend, en de tegenbewijsregeling vervalt,
levert dit 180 mln. op aan de lastenkant. Hiervan komt 45 mln. voor rekening van werknemers
(AWF-premie) en 135 mln. voor werkgevers (AWF/wachtgeld en WAO/WIA). Daarnaast zal
het tot hogere uitgaven leiden (hogere premiegrondslag = hogere uitkering) die oplopen tot 75
mln. in het vierde jaar (structureel).
Neveneffecten van de vierde oplossingsrichting zijn:
· Een verhoging van de kosten voor werkgevers.
· Er treden forse positieve inkomenseffecten voor werknemers.
· De regeling doet geen recht aan het feitelijke voordeel dat ondervonden wordt van het hebben van
een auto van de zaak.
49
Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid