Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties
Inhoud pagina: Burgemeesterslezing minister Ter Horst
12 september 2007
`Er kleeft iets magisch aan dit ambt'. Dat zei Geert Dales bij zijn
afscheid als burgemeester van Leeuwarden. `Mensen denken vaak dat de
burgemeester alles kan regelen' - zo vervolgt hij - `en niet zelden is
dat nog waar ook. Persoonlijke aandacht en betrokkenheid zorgen vaak
voor doorbraken. Een briefje hier, een telefoontje daar, een troostend
woord links en een uitgestoken hand rechts. Geen gesjoemel, alles
volgens de regels, maar wel klaar staan als actie echt geboden is.'
De magie van het burgemeestersambt. Zijn woorden deden me denken aan
de bespiegelingen van een andere ex-burgemeester. Ed van Thijn schreef
in zijn boek BM: `Vanaf het moment dat de ambtsketen om je schouders
glijdt word je een ander mens. Voor het eerst heb je het gevoel
gezagsdrager te zijn. Je merkt dat mensen van het ene op het andere
moment anders tegen je aan kijken. Ik heb in mijn loopbaan veel
openbare functies bekleed maar dit sloeg alles. Niet eerder werd ik
met zoveel respect bejegend.'
Teruggekeerd van het bovenaardse naar het aardse is er op de positie
van de burgemeester veel kritiek. De burgemeester heeft te weinig
bevoegdheden. Hij of zij is het gezicht van de stad maar niet het
hoofd. Hij is niet gekozen dus heeft hij geen mandaat.
Hij is benoemd dus besmet. Sommigen gaan nog verder: de burgemeester
is een pratend meubelstuk, een vleugellam bestuurder, een
bestuurlijke randgroepjongere...
Niets van dat al is helemaal waar. De burgemeester is geen superman of
wonderwoman, maar zeker ook geen meelijwekkend figuur. Er is al veel
en er komt nog meer ruimte voor de burgemeester. Want nog nooit is er
zoveel aandacht geweest voor een krachtig lokaal bestuur. De roep om
een zichtbare overheid wordt vooral op lokaal niveau manifest. Met een
centrale rol voor de burgemeester.
Mijn stelling is dat de burgemeester die rol het beste waar kan maken
in een niet-politieke, bestuurlijke positie. Juist zijn status als
benoemd door de Kroon geeft hem gezag. Juist zijn positie als
bestuurder boven de partijen geeft hem het vertrouwen van de
bevolking.
Laat ik ingaan op drie vragen die hiermee samenhangen. Eerst de
versterking van het lokaal bestuur. Waarom willen we dat en wat zijn
de gevolgen? Dan de positie van de burgemeester: wat is de invloed van
de aanstellingswijze op zijn functie? Staat zijn vermeende positie
niet haaks op de feitelijke positie? En ten slotte kom ik op het punt
van gezag en leiderschap.
Allereerst de versterking van het lokaal bestuur. In juni verscheen
het rapport van de VNG-commissie Gemeentewet en Grondwet, getiteld "De
eerste overheid".
De commissie, die onder voorzitterschap stond van Jozias van Aartsen,
stelt in zijn analyse terecht dat globalisering, met al zijn kansen en
mogelijkheden, ook leidt tot gevoelens van onzekerheid en een gemis
aan houvast. Hierdoor oriënteren mensen zich sterker op hun eigen
omgeving, hun eigen gemeente. Daar vinden ze herkenning en zekerheid.
Dit fenomeen wordt ook wel aangeduid als glokalisering.
De gemeente heeft van alle overheden het meest zicht op wat er zich
bij de burgers afspeelt. De gemeente is dan ook - in de woorden van de
commissie - "de eerste overheid". Om alle daarmee samenhangende
ambities te kunnen waarmaken, bepleit de commissie een zogeheten
"kanteling" van de staat.
Zo ver wil ik niet gaan. Allereerst kent onze Grondwet geen rangorde
tussen de verschillende bestuurslagen. Nederland is een
gedecentraliseerde eenheidsstaat en decentralisatie veronderstelt
nevenschikking tussen de onderscheiden bestuurslagen. Om dan van een
eerste overheid te spreken, zou de indruk kunnen wekken dat sprake is
van een rangorde.
Bovendien ziet de burger vooral "de overheid", waarbij voor hem minder
relevant is of hij met het Rijk, de provincie of de gemeente van doen
heeft. De burger is vooral geïnteresseerd in een overheid die goede
diensten verleent en hem niet teveel belemmert in zijn ontwikkeling.
Een overheid dus die zowel zichtbaar als onzichtbaar moet kunnen zijn.
Ik ben het wel met Van Aartsen eens dat we moeten streven naar een
sterk lokaal bestuur.
Dit kabinet ziet de gemeenten dan ook als een gelijkwaardige partner.
Voor het verwezenlijken van de maatschappelijke ambities is een
gezamenlijke krachtinspanning van Rijk en gemeenten nodig. Dit kabinet
wil een bijdrage leveren aan het versterken van vertrouwen tussen
overheid en burgers. En dat gaat ons niet lukken zonder de gemeenten.
Veel maatschappelijke problemen zijn lokale problemen. Lokale
problemen vragen om een lokale aanpak. Gemeenten moeten hierbij meer
ruimte krijgen om zelf prioriteiten te kunnen stellen. Die ruimte
krijgen ze ook. Op het gebied van onder andere veiligheid,
armoedebestrijding en jeugdzorg krijgen de gemeenten meer zeggenschap.
Het bestuursakkoord tussen Rijk en gemeenten zie ik als de basis voor
herstel van het onderling vertrouwen tussen de centrale en de lokale
overheden.
De aanbevelingen van de commissie-Van Aartsen tot versterking van de
gemeentelijke autonomie neem ik dan ook bijzonder serieus. Ik heb
begrepen dat de VNG afgelopen maandag in een buitengewone algemene
ledenvergadering het standpunt van de commissie-Van Aartsen heeft
onderschreven. Staatssecretaris Bijleveld en ik zullen bekijken hoe we
de gemeentelijke autonomie verder kunnen versterken.
Mijn tweede punt is de positie van de burgemeester. Hoe sterk of hoe
zwak is deze? Wat maakt de Nederlandse burgemeester zo uniek?
Uniek is de eigenstandige positie van de burgemeester die hij te
danken heeft aan de bijzondere aanstellingswijze. Artikel 131 van de
Grondwet bepaalt dat de burgemeester bij koninklijk besluit wordt
benoemd. Dit kabinet heeft er bewust voor gekozen de Kroonbenoeming te
handhaven. De wetsvoorstellen voor de gekozen burgemeester zijn
inmiddels ingetrokken.
Het is een duidelijke keuze voor een bestuurlijke burgemeester en niet
de politieke variant in de vorm van een lokaal regeringsleider. Een
keuze die het meest recht doet aan de boegbeeldfunctie van de
burgemeester. Ik kom daar zo op terug.
Van een zuivere Kroonbenoeming is echter al lang geen sprake meer. De
invloed van de raad op de benoeming is vanaf het begin van de jaren
'70 sterk toegenomen.
Dit begon met informele consultatie van de raad en soms ook de
wethouders, wat uiteindelijk leidde tot de instelling van de
vertrouwenscommissie. Maar het was nog altijd de commissaris van de
Koningin die de aanbeveling tot benoeming deed. En de minister van
Binnenlandse Zaken had toen nog de ruimte voor het voeren van een
benoemingsbeleid, waarbij bovenlokale overwegingen - waaronder
politieke spreiding - er toe konden leiden dat de voorkeur van de raad
of van Haagse lobbyisten niet in alle gevallen werd gevolgd.
Hans Wiegel kan nog steeds smakelijke anekdotes vertellen over
benoemingen uit de periode dat hij minister van Binnenlandse Zaken
was. Twee jaar geleden deed hij dat op deze plek. Bijvoorbeeld over de
heer Apotheker die tegen de zin van de gemeente Muntendam werd
benoemd. Wiegel schreef de raad toen een brief waarin stond dat ze erg
blij met de nieuwe burgemeester moesten zijn. Bij de eerste
raadsvergadering las Apotheker de brief voor en hij besloot met de
woorden: `Zo, wij zijn de enige gemeente met een burgemeester met een
garantiebewijs.'
De minister en de commissaris van de Koningin hadden toen nog een
stevige vinger in de pap. En dat was maar goed ook, bevestigde Wiegel
vorige week nog in zijn column in de Pers. Ik citeer: "Het grote
vertrek na korte tijd uit het ambt - vrijwillig of onvrijwillig -
bestond niet. Ik durf te zeggen: omdat de Commissarissen der Koningín
en de miníster het hele veld van sollicitanten goed konden overzien,
beter dan een gemeenteraadslid dat nu meebeslist."
Sinds 2001 is het niet langer de commissaris van de Koningin maar de
raad die een aanbeveling tot benoeming doet. De minister van BZK heeft
in beginsel de aanbeveling van de raad te volgen, tenzij zwaarwegende
gronden aanleiding tot afwijking geven. De Kroonbenoeming is dus
verregaand gedemocratiseerd. De wet laat mij geen ruimte voor het
voeren van een benoemingsbeleid.
Dat neemt overigens niet weg dat ik het gewenst vind met alle
betrokkenen te streven naar een meer divers samengesteld
burgemeesterscorps: meer vrouwen en allochtonen en een evenwichtige
spreiding over de politieke partijen. Daarover ga ik graag het gesprek
aan met de politieke partijen en de commissarissen van de Koningin.
Het minimaliseren van de invloed van de minister roept wellicht ook de
vraag op: waarom laten we de raad dan niet formeel de burgemeester
benoemen, zoals sommige politieke partijen bepleiten.
Laat ik het maar eerlijk zeggen: ik zie daar geen heil in. Nu de
gekozen burgemeester - naar ik taxeer - voorgoed van het politieke
toneel is verdwenen, is een balans tussen invloed van de raad en van
de kroon het meest wenselijke model. Er is voldoende gemeente-interne
legitimatie door de bemoeienis van de raad, en de benoeming door de
Kroon verschaft de burgemeester de externe legitimatie. Daarin zit de
kracht van de burgemeester.
Bij de algehele grondwetsherziening van 1983 lag het belangrijkste
motief om de Kroonbenoeming te handhaven in de politisering van het
lokaal bestuur. Juist vanwege dit fenomeen - dat sinds de jaren '60
opkwam - hechtte men aan een onafhankelijke, onpartijdige en
afstandelijke positie van de burgemeester. Dat argument heeft vandaag
de dag nog niets aan waarde ingeboet.
En er is iets bijgekomen. Het vertrouwen in `de politiek' is niet
groot. Bestuurders die boven de partijen staan en zich niet
partij-politiek afficheren hebben meer kans het vertrouwen van de
bevolking te winnen.
Een door de raad benoemde burgemeester zou betekenen dat de
burgemeester afhankelijk wordt van de partijpolitieke verhoudingen in
de raad. En dit zou het einde betekenen van zijn eigenstandige
positie.
De burgemeester verandert in een dergelijk stelsel tot partijpolitiek
leider van de uitvoerende macht die zijn positie ontleent aan een
raadsmeerderheid. Hij wordt getransformeerd tot eerste wethouder. Dit
zal de magie van het ambt niet ten goede komen.
Sommige burgemeesters vinden dat ze meer zouden kunnen doen als ze
rechtstreeks door de bevolking zijn gekozen. Boven een interview met
Job Cohen stond deze zomer tot mijn verbazing de kop: "Niet gekozen,
dus tamelijk machteloos; Cohen kan als benoemde burgemeester geen
maatregelen treffen in Zuidoost".
Ik was daarover nogal verbaasd. Het is bij uitstek de burgemeester
die zonder macht maar met gezag kan opereren. Juist dankzij die
eigenstandige positie. En Cohen is daar een van de beste voorbeelden
van.
Natuurlijk: rechtstreekse verkiezing van de burgemeester door de
bevolking betekent een eigen kiezersmandaat. Dat is echter alleen
zinvol als dat mandaat werkelijk politieke dimensies zou krijgen.
In het voorstel van het vorige kabinet was dit niet zo. Ik vond die
figuur vlees noch vis: een `lokaal regeringsleider' zonder echte
bevoegdheden. Als we ooit over zouden stappen op rechtstreekse
verkiezing van de burgemeester, dan moet deze ook over de juiste
bevoegdheden beschikken.
Te denken valt aan de benoeming van wethouders, een
aanwijzingsbevoegdheid, het recht de gemeenteraad te ontbinden in
geval van conflict en het beëindigen van het hoofdschap van de raad.
Het verkiezingsprogramma van de burgemeester wordt dan leidend voor
het beleid, en niet langer de programma's van de politieke partijen
voor de raadsverkiezingen.
In dat model wordt het ambt van burgemeester een politieke functie. En
de vraag is of zo'n figuur past in de Nederlandse politieke cultuur.
Na Fortuyn dachten we even van wel. Ik ook, maar nu de rust
-schijnbaar of niet - een beetje is teruggekeerd doet het verstand dat
ook. We zijn geen volk van grote leiders, we zijn een volk van
compromissensluiters. Historici zoals de hoogleraar James Kennedy
wijzen hier vaak op. Hij zegt: `Als Nederlanders een probleem
tegenkomen gaan ze het liefst met alle partijen aan tafel om eruit te
komen. Het is het land van consensus.'
Geen land van grote leiders, een land van consensus. Is de
burgemeester een consensus-zoekende slapjanus? Of is de burgemeester
de koersbepaler, de spelverdeler, en de mediator.
Mijn stelling is dat het huidige bestel de burgemeester niet weerhoudt
koersbepaler, spelverdeler en mediator te zijn. Alle randvoorwaarden
zijn aanwezig. Hij vervult als belangrijkste representant van het
gemeentebestuur een spilfunctie in het lokaal bestel. Hij is
voorzitter van de raad, voorzitter en lid van het college van B&W en
eenhoofdig bestuursorgaan, belast met de handhaving van de openbare
orde en veiligheid. Hij is het boegbeeld van het lokale bestuur en in
potentie de meest bekende en aanspreekbare bestuurder.
De burgemeester kan deze verschillende rollen en posities binnen de
drie bestuursorganen van het gemeentebestuur combineren omdat hij een
van buiten de gemeente komende bestuurder is. Zijn onpartijdig profiel
voorkomt voorts dat hij openlijk in concurrentie treedt met de bij
uitstek partijpolitiek georiënteerde bestuurders in het lokaal
bestuur, de wethouders. En het geeft hem voldoende afstand tot de
`dorpsoudsten' (in dorp én stad!). Wel gecommitteerd maar niet
gecomprómitteerd.
Bovendien krijgt de burgemeester op het gebied van openbare orde en
veiligheid steeds meer bevoegdheden. `Sheriff met een keten', luidde
onlangs de kop boven een NRC-artikel.
Denk bijvoorbeeld aan de mogelijkheden woningen te sluiten in geval
van drugsoverlast, het aanwijzen van veiligheidsrisicogebieden en het
instellen van cameratoezicht. Het is mijn bedoeling dat burgemeesters
deze kabinetsperiode nog meer bevoegdheden zullen krijgen. Er liggen
op dit moment bij de Tweede Kamer voorstellen - zoals het uit huis
plaatsen van daders van huiselijk geweld en het treffen van specifieke
maatregelen tegen overlast en verloedering. De burgemeester zal dus
ook in de toekomst steeds nadrukkelijker in beeld komen als
verantwoordelijke voor de handhaving van de openbare orde en
veiligheid. Van onderschatting kan dus geen sprake zijn.
Een veel gehoorde vraag na de invoering van de dualisering in het
lokaal bestuur is: kan de burgemeester dan nog wel voorzitter zijn van
de raad? Sommigen vinden van niet. De burgemeester zou te nadrukkelijk
in het college zijn gepositioneerd om nog als raadsvoorzitter te
kunnen functioneren. Een bestuurlijke spagaat, zo zegt men.
Loyaliteitsconflicten zouden op de loer liggen.
Ook ik was er voorstander van dat de burgemeester de raad niet meer
zou voorzitten. Ik zag als voordeel dat de burgemeester zich kon
profileren als de voorzitter van het college en de dualisering
daarmee verder gestalte kreeg. Maar ik ben gaan inzien dat het risico
dat raad en burgemeester en dus raad en college van elkaar vervreemden
levensgroot is.
Vóór de dualisering, toen wethouders nog deel uit maakten van de raad,
speelden zij een rol als go-between tussen raad en college. Dat is
voorbij en de burgemeester zal dat gat moeten opvullen. Het maakt zijn
positie er niet makkelijker op maar wel sterker, als hij daar goed mee
om weet te gaan. Daar komt bij dat de burgemeester voor zijn
functioneren in hoge mate afhankelijk is van het vertrouwen dat hij
van de raad geniet. Regelmatig contact tussen hem en de raad is een
eerste vereiste.
Een burgemeester die zich van zijn raad vervreemdt, loopt grote
risico's, zo heeft onderzoek naar de achtergronden van `vallende
burgemeesters' aangetoond. Uit dit onderzoek van de hoogleraren
Korsten en Aardema bleek dat niet de dualiséring leidde tot meer
vallende burgemeesters, maar veel meer het bredere verschijnsel in de
samenleving van toenemende mondigheid en korte lontjes, ook in de
politiek.
Communicatie en omgevingsgerichtheid zijn voor een burgemeester nog
belangrijker geworden. Om die reden bepleiten mijn ministerie, de
commissarissen van de Koningin en het Nederlands Genootschap van
Burgemeesters sinds enige jaren het voeren van
functioneringsgesprekken tussen raad en burgemeester.
En wat het voorzitterschap betreft: ik zal voorstellen dat de
burgemeester voorzitter van de gemeenteraad blijft, ook ná aanvaarding
van de grondwetswijziging tot het vervallen van de bepaling over het
raadsvoorzitterschap, Het voorzitten van de raadsvergadering is meer
dan een louter technisch voorzitterschap. Het is een wezenlijk
onderdeel van de functie. De burgemeester is als enige in alle drie de
centrale gemeentelijke bestuursorganen vertegenwoordigd. Dat geeft een
unieke positie. Beëindiging van het voorzitterschap is een uitholling
van zijn functie.
De positie van de burgemeester is verstevigd bij de invoering van de
dualisering. Dit als antwoord op de zogeheten `status-incongruentie'.
Oftewel, het verschil tussen de veronderstelde en feitelijke positie
van de burgemeester.
De burgemeester kreeg als taak de eenheid van het collegebeleid te
bevorderen. Hij kan zelf onderwerpen op de agenda van het college
zetten en voorstellen doen. Daarnaast ziet hij toe op de kwaliteit van
de dienstverlening, wat van groot belang is voor het vertrouwen van
burgers in de overheid.
In de wethouders zal de burgemeester niettemin de politieke
aanvoerders moeten erkennen. Dat is de uiteindelijke grens van het
ambt. Een goede burgemeester kan daar ontspannen mee omgaan. Neem
bijvoorbeeld burgemeester Opstelten van Rotterdam, die na een
turbulente periode een college met Leefbaar Rotterdam verruilde voor
een college met de PvdA.
Ik kom daarmee op het laatste punt: gezag en leiderschap. Daarover kan
ik kort zijn.
Natuurlijk gezag hoort bij de burgemeester. Maar gezag is niet
natuurlijk meer, in de zin als vanzelfsprekend, zoals in de jaren 20.
Ik citeer een waarnemer uit die tijd in het Groningse Ten Boer: `Als
je de burgemeester tegenkwam, nam je je pet af. Was je volwassen, dan
tikte je in elk geval tegen je pet. Later leerde ik de burgemeester
zelf kennen. We hadden als jongens kattenkwaad uitgehaald en werden
door de veldwachter van school gehaald en naar het gemeentehuis
gebracht. De burgemeester wachtte ons in zijn kamer op. Voor hem lag
een groot boek en daarin werden onze namen opgeschreven. Dat maakte
grote indruk. Zo ging dat toen, zo bestreed men vandalisme.'
Zo'n dik boek heb ik nooit gehad. Ik denk Geert Dales ook niet.
Misschien is het een idee om het weer in te voeren..
Gezag is nu veel meer iets dat je moet verdienen. Een crisis, waarbij
alle ogen op je gericht zijn dwingt een burgemeester dit te tonen.
Maar veel meer nog gaat het om de dienstverlening aan de burger.
Minder zichtbaar, maar meer van invloed. Persoonlijke aandacht voor
die ene klachtenbrief, dat ene bezwaarschrift of burgerinitiatief is
van grote waarde.
En leiderschap? Van Gunsteren stelt in zijn boek Vertrouwen in
democratie daarover het volgende: "Het is opmerkelijk dat in de
democratie de roep om leiderschap sterk is. Daar kennen we immers geen
absolute baas, maar vertrouwen we op ambten waarvan de bevoegdheden
omschreven zijn, ambten die door burgers afwisselend worden vervuld.
Wat moet een leider daar in hemelsnaam aan toevoegen?" Een terechte
relativering. Zeker in een polderland als Nederland waar een
persoonlijk, eenhoofdig leiderschap nooit populair is geweest.
Veel meer dan de sterke man of vrouw uithangen, gaat het om te zorgen
voor eenheid in bestuur. De mensen zijn niet geïnteresseerd in interne
verdeeldheid. Ze willen een overheid die hun problemen aanpakt. Juist
de door de Kroon benoemde burgemeester is in staat hier een stevige
bijdrage aan te leveren.
Tot slot.
Ik begon met een aantal citaten over de magie van het ambt. Hoe staat
het daar nu mee? Worden we nog steeds een ander mens als de ambtsketen
om de schouders glijdt? Ik mag hopen van wel. Sterker nog, de rol van
de burgemeester wordt alleen maar belangrijker.
Ik geloof in de kracht van de gemeenten om de burgers meer bij het
beleid te betrekken en de overheid zichtbaarder te maken.
De dualisering van het gemeentebestuur heeft bijgedragen aan een
levendiger lokaal bestuur. In de recente verkiezingsuitslagen - en de
soms teleurstellende opkomstcijfers - zie ik het bewijs dat grote
groepen burgers zich nog steeds niet vertegenwoordigd voelen door de
overheid. De Vries en Van der Lubben poneren in hun boek Een
onderbroken evenwicht in de Nederlandse politiek twee hypothesen. De
ene luidt dat de continuïteit in de Nederlandse politiek altijd groter
is dan de discontinuïteit. De andere luidt dat de Nederlandse politiek
zal moeten wennen aan permanente instabiliteit. Het antwoord valt
moeilijk te voorspellen. Het maakt de uitdaging voor de overheid des
te groter.
Voor de oppervlakkige beschouwer is het burgemeestersambt wellicht een
eigenaardige en weinig aantrekkelijke functie. Ik zelf vind het een
van de mooiste ambten van ons openbaar bestuur. Ik ben benieuwd of
Geert Dales dat met mij eens is. Als burgemeester was hij altijd goed
zichtbaar en duidelijk hoorbaar. Hij heeft er van genoten, zij het wat
korter dan gebruikelijk. Was de magie bij hem na drie jaar uitgewerkt?
Ik kan het me niet voorstellen, maar ik laat hem daarover graag zelf
aan het woord. Dank u wel.
(NB: alleen het gesproken woord geldt)
---
Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties