Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap
De Voorzitter van de Tweede Kamer
der Staten-Generaal
Postbus 20018
2500 EA Den Haag
Den Haag Ons kenmerk
10 september 2007 P&O/B&O/2007/23178
Onderwerp Bijlage:
Beleidsreactie evaluatie WOT en Rapport Evaluatie Wet op het onderwijstoezicht
andere ontwikkelingen in het onderwijstoezicht door EIM (deel 1 en 2)
Het coalitieakkoord stelt een nieuwe wijze van toezicht voor op basis van het uitgangspunt `verdiend
vertrouwen': Bij goed presteren van onderwijsinstellingen zal sprake zijn van vermindering van
toezicht1. De toezichthouder gaat de capaciteit meer op maat inzetten, waardoor scholen die het goed
doen een forse vermindering van de toezichtsintensiteit en last zullen ervaren en meer aandacht
uitgaat naar scholen met kwaliteitsproblemen. Dit is ondermeer uitgewerkt in de maatregelen uit
pijler vier van het beleidsprogramma2:
· uitwerken van de principes van `goed bestuur' (door het bijvoorbeeld mogelijk te maken om eerder
in te grijpen bij zwakke scholen);
· het versterken van de horizontale verantwoording door onderwijsinstellingen aan betrokkenen in
en rond de school (o.a. aan ouders, gemeenten en bedrijven);
· de inspectie van het onderwijs controleert de basiskwaliteit en de kwaliteit van de examens,
uitgaande van het beginsel van verdiend vertrouwen;
· minder inspectie bij scholen die het goed doen;
· het vergroten van de vrijheid van scholen door minder regeldruk en administratieve lasten.
Onze ambitie is om het toezicht op het onderwijsveld in te richten in lijn met het coalitieakkoord en het
onlangs gepresenteerde beleidsprogramma. Met deze brief informeren we u over twee
hoofdonderwerpen die niet los van elkaar gezien kunnen worden. Het betreft de evaluatie Wet op het
onderwijstoezicht (WOT) en de ontwikkelingen in het toezicht zoals die nu worden ingezet ter
implementatie van de OCW-nota `Toezicht in vertrouwen, vertrouwen in toezicht'3 en de
voortgangsnotitie `Governance'4. Al deze ontwikkelingen hebben als doel de kwaliteit van het onderwijs
te verbeteren.
1 Uit het Coalitieakkoord: "Samen Werken, Samen Leven" op blz. 18
2 Beleidsprogramma 2007-2011 "Samen Werken, samen leven" van 14 juni 2007
3 Kamerstukken II 2005/06, 30 183, nr. 11 van 11 september 2006
4 Kamerstukken II 2005/06, 30 183, nr. 9 van 28 juni 2006
Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap
Rijnstraat 50, Postbus 16375, 2500 BJ Den Haag T +31-70-412 3456 F +31-70-412 3450 W www.minocw.nl
blad 2/13
Deze brief geeft eerst onze beleidsreactie op de evaluatie WOT. Daarna beschrijven we de
ontwikkelingen in het toezicht: goed bestuur, risicogericht en proportioneel toezicht, programmatisch
handhaven, handhavend optreden inspectie, vermindering van de toezichtlast, het Team Nieuw
Toezicht (TNT) en de verdergaande integratie van toezichthouders. We sluiten af met een opsomming
van de belangrijkste activiteiten die het komende anderhalf jaar worden uitgevoerd om het nieuwe
onderwijstoezicht vorm te geven.
1. Beleidsreactie evaluatie WOT
Artikel 34 van de WOT geeft opdracht tot het doen van "verslag over de doeltreffendheid en de effecten
van deze wet in de praktijk". Met het oog hierop is een evaluatieonderzoek uitgevoerd door EIM. De
resultaten staan in het rapport Evaluatie WOT. Het rapport beschrijft de werking van de WOT in de
dagelijkse onderwijspraktijk. Uit de evaluatie blijkt dat de WOT in grote lijnen aan de verwachtingen
voldoet. Het is dus niet nodig een geheel nieuwe WOT op te stellen. De professionaliteit en de
onafhankelijkheid van de onderwijsinspectie zijn in orde en de instellingen zijn overwegend positief over
de inspectie. Tevens komt uit de evaluatie naar voren dat selectiviteit een goed en zinvol criterium is en
dat proportionaliteit een instrument is om een zekere minimumkwaliteit te garanderen. Het rapport
vestigt de aandacht op het belang van de inrichting van toezicht: de inrichting van extern toezicht moet
altijd aansluiten op het bestaande interne toezicht en systemen van kwaliteitszorg in de school. Een goed
principe om te gebruiken bij de inrichting van toezicht is single information. Dit doelt op het éénmalig
aanleveren van gegevens. Volgens het rapport is het goed vertrouwen te hebben in de gegevens van
scholen, maar de basis van gegevens moet breder zijn dan alleen de input van scholen zelf. Dit advies
nemen we ter harte. Naast deze positieve uitkomsten maken de onderzoekers kanttekeningen. De
onderzoekers geven aan dat het sanctierepertoire van de inspectie aan een andere invulling toe is en dat
bestaande interventie mogelijkheden creatiever door de inspectie benut kunnen worden. Daarnaast
constateert het evaluatierapport dat er op verschillende plekken stapeling van toezicht is en dat er (nog)
geen sprake is van echt integraal toezicht. Tevens adviseren de onderzoekers dat informatie van scholen
voor alle betrokkenen beschikbaar en inzichtelijk dient te zijn. Tot slot wordt aandacht gevraagd voor
het feit dat de gedachtevorming over effectief toezicht in het hoger onderwijs nog lang niet is afgerond.
Op een aantal conclusies en aanbevelingen gaan we in onder `Ontwikkelingen in het Toezicht'. Over
andere conclusies en aanbevelingen gaan wij eerst met de belanghebbenden van het toezicht
(onderwijsinstellingen, studenten, leraren, werkgevers, leerlingen en hun ouders) in gesprek. We
denken daarbij ondermeer aan de thema's definiëring en operationalisering van `kwaliteit' met het oog
op de invulling van de toezichtkaders, met daarin een toetsing van management en bestuur door de
onderwijsinspectie en gewenste ontwikkelingen van het toezichtportaal. Deze gesprekken hopen wij
eind 2007 te hebben afgerond.
2. Ontwikkelingen in het toezicht
2.1 Goed bestuur
Goed bestuur gaat over de vraag hoe optimaal gestuurd kan worden op goed onderwijs. De
uitgangspunten daarbij zijn:
1. Onderwijsresultaten verbeteren als het onderwijs beter aansluit op de capaciteiten en ambities
van leerlingen/studenten én op wat de samenleving nodig heeft.
2. Die betere aansluiting komt er door:
blad 3/13
· De professionals in het onderwijs meer ruimte en verantwoordelijkheden te geven;
· Heldere normen te stellen voor de onderwijsresultaten en andere aspecten die bepalend
zijn voor de onderwijskwaliteit;
· Garanties in te bouwen die ertoe leiden dat op de onderwijsinstellingen een voordurend
debat plaatsvindt over (het verbeteren van) de kwaliteit van het onderwijs;
· Garanties in te bouwen voor transparant bestuur;
· Een systeem van effectief en proportioneel toezicht, dat is gebaseerd op verdiend
vertrouwen, inclusief heldere interventieafspraken;
· De kwaliteitszorg en -borging binnen de instellingen te verbeteren.
Heldere normen
De afgelopen jaren hebben de onderwijsinstellingen meer ruimte gekregen om het onderwijs in te
richten naar eigen professionele inzichten. Het uitgangspunt hierbij is dat het onderwijs gaat over het
`hoe' en de overheid gaat over het `wat'. In het Coalitieakkoord en het beleidsprogramma is dan ook
afgesproken dat duidelijker wordt omschreven wat deelnemers/leerlingen moeten kennen en kunnen
aan het eind van de verschillende schoolsoorten. Verder stellen we eisen aan de examens in de
sectoren voortgezet onderwijs (vo) en beroeps en volwasseneneducatie (bve) en aan het aantal
contacturen tussen leerlingen/studenten in het primair onderwijs (po), vo en bve. Voor deze sectoren
geldt dat er bekwaamheidseisen zijn voor het onderwijsgevend personeel en rechtmatigheideisen voor
de besteding van financiële middelen.
Voor het hoger onderwijs (ho) heeft de wetgever globale normen vastgesteld voor het bachelor- en
masterniveau, maar geen specifieke voorschriften per vakgebied of opleiding. In het ho zijn de
professionals binnen universiteiten en hogescholen primair verantwoordelijk voor de kwaliteitsnormen.
Die normen moeten aansluiten bij nationale en internationale standaarden, bij de stand van de
ontwikkeling van de onderscheiden kennis- of vakgebieden én bij de missie en het profiel van de
instelling. Het zijn de professionals die in examencommissies vaststellen of een student het eindniveau
heeft behaald. Transparantie en onafhankelijke beoordeling zijn daarbij heel belangrijk:
examencommissies zullen met een nieuw wetsvoorstel voor het hoger onderwijs worden versterkt en de
aandacht voor toetsen en beoordelen wordt prominenter bij de externe kwaliteitsbeoordeling via
accreditatie.
Horizontale verantwoording
Goed onderwijs is alleen mogelijk als iedereen in en rond de school bijdraagt aan de onderwijskwaliteit
van de eigen school of instelling. `Iedereen' zijn in de eerste plaats de docenten, maar ook het
toeleverende en vervolgonderwijs, werkgevers, bestuurders, leerlingen/studenten en ouders. Het is
van groot belang dat al deze betrokkenen afspraken maken over hun bijdrage aan het onderwijs en met
elkaar een kritische dialoog voeren over belangrijke keuzes van de instelling. We zijn daarom
voorstander van horizontale verantwoording die ruimte biedt voor maatwerk op school- of
instellingsniveau. Horizontale verantwoording is overigens geen doel op zich, het is een middel om een
gestructureerd debat over de onderwijskwaliteit van een instelling te voeren met de belanghebbenden.
Het verticale toezicht sluit aan op de horizontale verantwoording. Als instellingen te lang onder de
maat presteren én geen uitzicht bieden op verbetering grijpen wij in. Daarvoor wordt, op basis van de
OCW-Visie op Toezicht (VOT), de `interventiepiramide' verder ontwikkeld die wij consequent zullen
toepassen.
blad 4/13
We zijn ons bewust dat de horizontale verantwoording op veel scholen nog onvoldoende vorm heeft
gekregen. Het jaardocument kan daarbij behulpzaam zijn. Scholen hoeven vanaf 2008 voor hun
jaarlijkse verantwoording slechts een beperkte hoeveelheid informatie aan te leveren, die bruikbaar is
voor zowel de horizontale verantwoording als het verticale toezicht. De richtlijnen voor de
jaarverslaggeving worden daarvoor aangepast.
Garanties voor transparant bestuur
Bestuurders van scholen en instellingen zijn verantwoordelijk voor goed onderwijs. Zij moeten ervoor
zorgen dat hun docenten kunnen excelleren, dat in de instellingen het goede gesprek over de kwaliteit
van het onderwijs wordt gevoerd en dat de organisatie op orde is. Om hierop te sturen is een
transparante bestuurscultuur nodig met:
· een intern systeem van onafhankelijk toezicht;
· een medezeggenschapsraad (in bve-sector ondernemingsraad en deelnemersraad) en een
klachtenprocedure;
· een jaarplan en een jaarverslag;
· goede interne verantwoording van decentraal naar centraal en van college van bestuur naar raad
van toezicht;
· goede informatie voor de interne toezichthouder, leerlingen/studenten, het vervolgonderwijs en
(waar relevant) bedrijven, gemeenten en ouders over de onderwijsresultaten en het beleid van de
onderwijsinstelling;
· regelmatig overleg met genoemde belanghebbenden over de kwaliteit van het onderwijs en de
onderwijsresultaten.
Deze eisen zijn nodig om het risicogerichte en proportionele toezicht te doen slagen.
We verwachten in het bijzonder van de interne toezichthouder dat zij hun rol effectief invullen. Zij
moeten het management scherp houden op het voldoen aan gestelde eisen, op de wijze waarop
kwaliteitsborging wordt vormgegeven en op de helderheid en uitvoerbaarheid van de keuzes. We juichen
toe dat alle onderwijssectoren op dit moment zelf branchecodes ontwikkelen en de invoering ervan
monitoren. We zullen de invoering en werking van deze codes nauwlettend volgen en waar nodig
stimuleren.
In het po veld is goed bestuur het minst ver ontwikkeld. Wij hechten aan kwaliteit van het onderwijs met
behulp van goed bestuur en eigen kwaliteitszorgsystemen. Wij zijn ons bewust dat met name in het po
deze ontwikkelingen tijd vragen. Wij houden hier rekening mee door te kiezen voor een minder
vergaande invoering van het nieuwe toezicht in het po. We beginnen in deze sector met pilots om
horizontale verantwoording en kwaliteitszorgsystemen verder te ontwikkelen.
2.2 Nieuw toezichtproces: risicogericht en proportioneel
In lijn met het geschetste kabinetsbeleid zal het toezichtproces voor de scholen in de komende jaren
veranderen. Het toezicht zal meer risicogericht en selectiever worden. Uit de evaluatie van de WOT
komt naar voren dat selectiviteit en proportionaliteit goede uitgangspunten zijn om het toezicht vorm
te geven. Het bestuur is verantwoordelijk voor de kwaliteit van het onderwijs in een school.
blad 5/13
Logischerwijs is het aanspreekpunt voor de inspectie dan ook het bevoegd gezag (hierna: bestuur) van
een school.
Per schoollocatie wordt jaarlijks een risicoanalyse gemaakt. Deze risicoanalyse is beslissend voor de
intensiteit van het toezicht. Zijn de risico's klein en zijn de eindresultaten op niveau dan vindt in dat
jaar geen verder onderzoek plaats en wordt volstaan met een gesprek met het bestuur. Dit zorgt voor
minder toezichtlasten bij een school. Bij grote risico's zal de inspectie uitvoerig onderzoek doen op de
betreffende scholen. De risicoanalyses worden altijd eerst besproken met het bestuur. De inspectie wil
het toezicht effectiever maken door ervaringen van belanghebbenden (ouders, leerlingen, gemeenten)
beter te gebruiken bij de risicoanalyse. Ook worden in het nieuwe toezicht de personele en financiële
gegevens van besturen en scholen gebruikt voor de risicoanalyse. Vooral wanneer er sprake is van
grote risico's in de onderwijskwaliteit worden de jaarrekeningen van bevoegde gezagen nader
geanalyseerd. De rode draad in deze veranderingen is: minder last, meer effect. De belangrijkste
consequenties van dit nieuwe toezicht zijn:
· Voor elk bestuur wordt jaarlijks voor zijn school/scholen een actueel toezichtarrangement
opgesteld op grond van de gemaakte risicoanalyse. De risicoanalyse is gebaseerd op een analyse
van de onderwijsopbrengsten, jaardocumenten van besturen en scholen, signalen en uitkomsten
van eerder toezicht;
· Deze toezichtarrangementen worden met de besturen besproken. Het toezichtarrangement bevat
de aard en de omvang van het toezicht;
· Geen risico betekent dat jaar geen verdere interventie/onderzoek en uitsluitend een gesprek met
het bestuur. Deze scholen, waar dus geen tekortkomingen worden vermoed, krijgen het zgn.
"basisarrangement". De systematiek van gestandaardiseerde periodieke kwaliteitsonderzoeken
wordt daarmee verlaten;
· Het toezicht wordt toezicht op maat (selectief en proportioneel). Dit betekent dat de onderzoeken
maatwerk zullen zijn en zullen focussen op de gesignaleerde risico's. Bij een laag risico wordt een
school beloond met minder toezicht, bij een hoog risico neemt het toezicht juist toe. Voor elke
school zal het jaarlijkse toezichtarrangement beschikbaar zijn. Als er onderzoeken zijn gedaan
door de toezichthouders zullen de rapporten daarvan ook op de inspectiewebsite worden geplaatst;
· Klachten, opgevat als signaal worden betrokken bij de vaststelling, actualisatie en waar nodig
verscherping van het toezichtarrangement. Ernstige klachten kunnen leiden tot een incidenteel
onderzoek;
· Bij (diepgaander) onderzoek wordt zoveel mogelijk gebruik gemaakt van al beschikbare informatie.
Het dossier van het bestuur en de school wordt niet alleen gevuld met gegevens die door de scholen
zijn aangeleverd, maar ook met gegevens van (objectieve) externe bronnen;
· Themaonderzoek en steekproefonderzoeken zullen worden gebruikt om te rapporteren over
(aspecten van) de kwaliteit van het onderwijs.
Voor besturen en de onderwijsinstellingen betekent bovenstaande het volgende:
In het beroepsonderwijs en de volwasseneneducatie (bve) is in het schooljaar 2006-2007 volgens de
lijnen van het nieuwe toezicht al in de testfase gewerkt. Deze werkwijze is geëvalueerd en besproken
met vertegenwoordigers van het onderwijsveld en andere belangenorganisaties. Deze organisaties
hebben in grote meerderheid aangegeven in te stemmen met de gehanteerde werkwijze en het
gebruikte toezichtkader. Vanwege de continuïteit heeft de inspecteur-generaal besloten het
experiment om te zetten in een (definitief) Toezichtkader BVE 2007 dat m.i.v. het schooljaar 2007-
2008 voor bve wordt gehanteerd. Dit toezichtkader is door de departementen van OCW en LNV
blad 6/13
goedgekeurd. Na evaluatie gaan we kijken óf en op welke wijze het waarderingskader voor het toezicht
op de kenniscentra kan worden omgezet in een definitieve (wettelijke) regeling.
Voor de sectoren po, vo en de expertisecentra (ec) is het nieuwe toezicht volgens de bovengeschetste
risicogestuurde aanpak volop in ontwikkeling. Dit betekent dat voor de periode september-december
2007 de prioriteit ligt bij de scholen die thans zeer zwak of risicovol zijn en onder intensiever toezicht
staan (de huidige PKO-2 en OKV-arrangementen). Met de besturen van deze scholen treedt de
inspectie actief in overleg, zij doet zo nodig onderzoek en pleegt waar nodig interventies. Hierbij kan
gedacht worden aan het maken van verbeterafspraken. Dit toezicht zal plaats vinden op basis van de
vigerende waarderingskaders. Het is toezicht op maat, toegesneden op de geconstateerde risico's.
Per 1 januari 2008 verwacht de inspectie te gaan werken met een nieuw toezichtkader inclusief een
aangepast waarderingskader. Dit toezichtkader wordt eerst in pilots getest. Het streven is voor
1 januari 2009 het nieuwe toezichtkader te implementeren.
De inspectie start in het najaar met de risicoanalyse. Op basis hiervan komen (nieuwe) risicovolle
scholen in beeld. De analyse moet uitwijzen of hier sprake is van mogelijke tekortkomingen. Met de
bevoegde gezagen van deze scholen wordt de komende maanden gesproken. In ernstige gevallen
vinden hier ook vervolgonderzoeken plaats. Scholen waar de risicoanalyse uitwijst dat er geen
tekortkomingen zijn, krijgen het basisarrangement. Op deze scholen vinden het komende jaar in
principe geen onderzoeken en interventies meer plaats, tenzij op basis van nieuwe gegevens
(bijvoorbeeld ernstige signalen) blijkt dat dit toch nodig is. In de periode tot 1 januari 2009 wordt door
de onderwijsinspectie met alle besturen gesproken over de aan hun scholen toe te kennen
toezichtarrangementen.
Naast deze nieuwe werkwijze houden we voor het po- en ec-veld vast aan inspectiebezoek aan alle
scholen. Toch willen we ook hier al winst boeken bij het terugdringen van de toezichtslast. Ook in het
po wordt de schriftelijke bevraging van scholen beperkt en het bezoek van de inspecteur richt zich
vooral op de bij ons bekende risico's. Door meer met onaangekondigde inspectiebezoeken te werken
wordt het effect van het toezicht vergroot. Daarnaast zullen ook voor het po en ec-veld de opbrengsten
van het onderwijs centraal moeten staan in het inspectietoezicht. Dit vraagt om een wijziging van
werkwijze en inhoud van het toezicht.
In het nieuwe toezichtproces wordt het toezichtarrangement gepubliceerd. In veel gevallen bevat dit
niet meer dan de opmerking dat er sprake is van een basisarrangement omdat er geen risico's of
tekortkomingen zijn. Indien er sprake is van een aangepast arrangement, worden ook de
tekortkomingen gepubliceerd. De verantwoording over hoe de toezichthouder tot dit oordeel is
gekomen, is ook openbaar. Dit kan een verslag van een kwaliteitsonderzoek zijn, maar in het vo
bijvoorbeeld ook de opbrengstenkaart. Per tekortkoming wordt precies vermeld om welke vestiging of
opleiding het gaat. Tevens wordt aangegeven welke maatregelen zijn afgesproken en wanneer de
ernstige tekortkomingen naar verwachting zijn opgeheven.
De huidige kwaliteitskaart kan met het nieuwe toezicht niet goed gevuld worden. In plaats daarvan
publiceert de inspectie voortaan een zogenaamde `toezichtkaart'. Hierin heeft het arrangement een
prominente plaats. Zo zien ouders en leerlingen direct of er sprake is van tekortkomingen. De kaart
bevat verder een onderbouwing van het arrangement (verslagen, rapporten) en voor het vo ook de
blad 7/13
opbrengstenkaart. Daarnaast bevat de kaart een toezichthistorie. De inhoud en vormgeving van de
toezichtkaart zijn nog in ontwikkeling.
Dit nieuwe toezicht is een aanscherping van de huidige WOT-praktijk. Hieronder valt ook het leveren van
maatwerk ten aanzien van (zeer) zwakke scholen. Bij (zeer) zwakke scholen zal sneller worden
ingegrepen indien nodig. We vragen de onderwijsinspectie de interventiepiramide (uit Visie op Toezicht)
met voorrang voor zeer zwakke scholen verder uit te werken. Het recente verschenen rapport van CPB5
naar het effect van de schoolbezoeken van de onderwijsinspectie in het basisonderwijs toont aan dat in
de eerste jaren na het bezoek van de inspecteur aan een school de CITO-scores stijgen. Inspecteurs
bezoeken met risicogericht en proportioneel toezicht vaker zwak presenterende scholen, waar dit
positieve effect dus goed uitpakt. Door de extra aandacht die in het nieuwe toezichtproces uitgaat naar
de zwakke scholen, zal dit effect zeker blijven bestaan.
2.3 Programmatisch handhaven
In 2007 zijn OCW en LNV gestart met programmatisch handhaven. Dit betekent dat wij de aanbeveling
uit de evaluatie om `de jaarlijkse afspraken tussen minister en inspectie over het toezichtkader als
kapstok te gebruiken om gewenste ontwikkelingen in het toezicht aan te brengen' overnemen. OCW,
LNV en de toezichthouder bepalen jaarlijks wat de prioriteiten in toezicht en handhaving zijn. Deze zult u
terugvinden in het Jaarwerkplan van de Inspectie van het Onderwijs.
In de bve-sector is begonnen om op basis van de WEB de risico's in kaart te brengen, zodat de
geïntegreerde toezichthouder in het werkplan voor 2008 rekening kan houden met de prioriteiten in de
handhaving. In het najaar van 2007 zal dit concept van programmatisch handhaven breder worden
toegepast binnen de diverse onderwijssectoren.
2.4 Wijzigingen in het handhavend optreden
Gekoppeld aan een goed functionerend toezichtproces is de inrichting van het handhavend optreden
binnen OCW en LNV een belangrijk punt van aandacht. Een belangrijk kenmerk hiervan is
slagvaardigheid. De maatschappelijke en politieke vraag om effectief handhavend optreden als de
regels en kwaliteitsnormen in het geding zijn, neemt toe. Om te komen tot een meer slagvaardige
handhaving van de onderwijswetgeving is ervoor gekozen de bevoegdheid tot het plegen van (lichte)
interventies, bij de (geïntegreerde) toezichthouder in het onderwijs onder te brengen. Met deze
uitwerking, in combinatie met programmatisch handhaven, sluiten wij aan bij de uitkomsten van de
evaluatie van de WOT. Wij vragen van de onderwijsinspectie dat zij zachte interventies gaat toepassen,
de verantwoordelijke bewindspersoon neemt een besluit over de allerzwaarste interventies (zoals het
stopzetten van de bekostiging of het geven van een aanwijzing aan het bestuur, die leidt tot het vertrek
van bestuursleden).
2.5 Geïntegreerd toezicht
In 2005 kondigde OCW aan delen samen te voegen van de drie toezichthouders: de Inspectie van het
Onderwijs, de Auditdienst afdeling Rekenschap (AD/RS) en de Centrale Financiën Instellingen afdeling
Financiën en Analyse (CFI-toezicht) 6. Inmiddels is er een intensieve samenwerking tussen het toezicht
op de onderwijskwaliteit, rechtmatigheid van bekostiging, financieel beheer en de financiële positie van
5 CPB Discussion Paper: Do school inspections improve primary school performance? Juni 2007, nr. 83
6 `OCW verandert, actieplan takenanalyse'. Kamerstukken II 2005/06, 29 362, nr.52.
blad 8/13
scholen en instellingen. Waar mogelijk doen de inspectie en AD/RS gezamenlijk onderzoek en brengen
zij één rapport uit. De rol van de instellingsaccountants verandert hiermee niet. Zij geven, in opdracht
van de besturen, accountantsverklaringen af bij de jaarrekeningen en bekostigingsgegevens.
Een van de redenen voor deze integratie was dat instellingen soms oneigenlijk gebruik maakten van
mazen in wet- en regelgeving. Voorbeelden zijn onregelmatigheden in het hbo (Commissie Schutte),
samenwerkingsverbanden in het vo en bve, onderwijstijd in vo en bve en ook de mogelijk te hoge
reservevorming bij scholen in het vo. Vanzelfsprekend willen we dergelijke ontwikkelingen zoveel
mogelijk voorkomen of bijsturen, maar zonder de regeldruk en het toezicht onnodig te verhogen. Binnen
de nieuwe toezichtorganisatie wordt daarom een afdeling Rekenschap ingesteld, die bestaat uit
(forensische) accountants, analisten en onderzoekers. Rekenschap zal bijdragen aan het geïntegreerde
toezicht op instellingen en toezicht houden op het functioneren van de instellingsaccountants.
Rekenschap heeft daarnaast als taak mogelijke ongewenste ontwikkelingen vroegtijdig te signaleren. De
eerder in deze brief beschreven ontwikkelingen in de informatievoorziening, het interne toezicht en ook
de brede invoering van het onderwijsnummer maken dit beter mogelijk dan in het verleden. Rekenschap
zal als onderdeel van de geïntegreerde toezichthouder ook mede ingaan op signalen, klachten en
meldingen van klokkenluiders. Waar nodig zal men interventies plegen, bijvoorbeeld door het uitvoeren
van themaonderzoeken, maar ook door het adviseren over wet- en regelgeving en het voorlichten van
het veld.
De samenwerking leidt, net als het risicogericht toezicht, tot effectiever toezicht en lagere lasten. Dat
komt doordat OCW en LNV informatie één keer opvragen, via de jaarverslaggeving om deze vervolgens
op te slaan in één gezamenlijke centrale database bij CFI. Ook zijn de vragenlijsten van de inspectie
grotendeels overbodig gemaakt, doordat in eerste instantie het toezicht op alle scholen wordt ingericht
op basis van kwantitatieve risico's aan de hand van de eindopbrengsten.
2.6 Team Nieuw Toezicht
Als tussenstap in de integratie van inspectie, AD/RS en CFI-toezicht is het management van de drie
genoemde diensten bij elkaar gebracht in een Team Nieuw Toezicht (TNT). TNT is verantwoordelijk voor
de aansturing en uitvoering van het gezamenlijke toezicht tot de wijziging van WOT. Deze constructie
dient tot de integratie van het financiële toezicht met het onderwijstoezicht. Zij zal wettelijk worden
vastgelegd in de WOT. De vervolgstappen naar de geïntegreerde toezichthouder zijn:
· Reorganisatie van de inspectie met AD/RS en CFI-toezicht naar één organisatie. Dat gebeurt in
2008;
· Een bezuiniging van 20% op het toezicht. Leidend hierbij is het nieuwe toezicht, met een veranderde
taken- en middelenverhouding;
· Uitbreiding van het domein van de onderwijsinspectie. In de WOT zal een wettelijke basis worden
gecreëerd dat de inspectie bevoegdheden geeft voor het uitvoeren van onderzoeken naar ondermeer
het financiële beheer, rechtmatigheid bij de instellingen en de administratie van
bekostigingsgegevens.
2.7 Eenduidig toezicht
Ook rijksbreed loopt een omvangrijk moderniseringsprogramma, genaamd Eenduidig Toezicht. De
Inspectieraad, het samenwerkingsverband van 14 rijksinspecties, werkt met andere toezichthouders op
alle overheidsniveaus aan lagere toezichtlasten en beter toezicht. Een voorbeeld van een dergelijke
samenwerking, waaraan onderwijsinspectie deelneemt, is het project Integraal Toezicht Jeugdzaken
blad 9/13
(ITJ). Doel hiervan is een meer samenhangende sturing en een beter toezicht op de volle breedte van alle
organisaties die zich met jeugd bezighouden.
2.8 Verdergaande integratie toezichthouders
Afgelopen maanden is een verkenning uitgevoerd naar verdergaande integratie van toezichthouders in
het middelbaar beroepsonderwijs (mbo) en het hoger onderwijs (ho).
Middelbaar beroepsonderwijs
Het huidige systeem van toezicht in het mbo is gecompliceerd. Er zijn veel toezichthouders, waartussen
de afstemming (nog) niet goed plaats vindt. De voorkeur is te komen tot één onafhankelijke
toezichthouder in het mbo, die toezicht houdt op de mbo-onderwijsinstellingen, inclusief examinering en
de kenniscentra beroepsonderwijs bedrijfsleven (KBB). Dat geeft duidelijkheid en zorgt voor minder
toezichtlasten. Om hiertoe te komen zijn de volgende stappen nodig:
· Voortzetting van de integratie van inspectie, AD/RS en CFI-toezicht. Deze integratie is, zoals
beschreven, in volle gang en zal in 2008 worden afgerond;
· Samengaan van de geïntegreerde toezichthouder met het Kwaliteitscentrum examinering
beroepsopleidingen (KCE). In eerste instantie gaat de aandacht uit naar het op orde brengen van de
kwaliteit van de examens en het borgen van de betrokkenheid van het landelijk en regionaal
(georganiseerd) bedrijfsleven. Daarvoor wordt met ingang van 15 november 2007 de aanwijzing
voor het toezicht op de examens in het mbo overgedragen aan de Inspectie 7. Mogelijke
belemmeringen in de WOT en de Wet educatie en beroepsonderwijs (WEB) zullen in het
integratietraject worden weggenomen.
Hoger onderwijs
Deze aanpak in het mbo is niet onverkort toepasbaar op het hoger onderwijs. Dit komt door de
specifieke kwaliteitsborging in het hoger onderwijs (accreditatie). Bovendien telt de internationale
context zwaarder mee. Nederland heeft zich verplicht aan het streven naar een Europese Hoger
Onderwijs ruimte en de dynamische ontwikkeling van het hoger onderwijs (Bolognaproces). Daarnaast
is de arbeidsmarkt voor hoger opgeleiden meer internationaal. Diploma's hebben een internationaal
civiel effect8. Met de ho-sector vindt eerst het gesprek plaats over de sturing en de bekostiging, zoals
aangekondigd in het Coalitieakkoord9. Tegelijkertijd werkt OCW aan een strategische agenda, een
integratie van het Hoger Onderwijs en Onderzoeksplan (HOOP) en het Wetenschapsbudget. De
uitkomsten van de eerdergenoemde verkenning worden hierbij meegenomen.
7 Zie brief van Staatssecretaris Van Bijsterveldt-Vliegenthart d.d. 6 september 2007
8 Onder civiel effect wordt verstaan: het gebleken vertrouwen dat
de samenleving, de overheid, het bedrijfsleven en vervolgopleidingen hebben in de resultaten die
kandidaten op een examen hebben behaald.
9 Blz. 19 coalitieakkoord: "Er komt na overleg met het onderwijsveld op korte termijn één nieuw
geïntegreerd wetsvoorstel voor bekostiging en besturing van hoger onderwijs en onderzoek. Dit
wetsvoorstel zal o.a. aandacht besteden aan kwaliteitsverbetering en de positie van kwetsbare
opleidingen. Tevens zal het uniforme, eenvoudige en handhaafbare bekostigingsregels bevatten die
oneigenlijke bekostiging kunnen tegengaan en recht doen aan de positie van de student. Het
wetsvoorstel leerrechten zal in afwachting van dit wetsvoorstel worden aangehouden."
blad 10/13
De instellingen voor hoger onderwijs zijn primair verantwoordelijk voor de kwaliteit van het onderwijs
dat zij verzorgen. De overheid is in het publieke domein verantwoordelijk voor de borging van publieke
belangen. In het (hoger) onderwijs zijn de publieke belangen: toegankelijkheid, kwaliteit en
rechtmatigheid (naleving regelgeving en besteding publiek geld). De instellingen zijn integraal
verantwoordelijk voor de uitvoering van de publieke taak: de wijze waarop het onderwijs wordt
gerealiseerd, inclusief de bedrijfsvoering, de interne kwaliteitsborging, de verantwoording en het
intern toezicht. Binnen de instellingen zijn checks and balances voorzien om de publieke belangen en
de kwaliteit van het onderwijs te borgen. Denk hierbij ondermeer aan medezeggenschap van staf en
studenten, interne kwaliteitszorg en horizontale verantwoording aan stakeholders. De raad van
toezicht heeft de bijzondere verantwoordelijkheid toe te zien op dit interne systeem van checks and
balances. Het is daarbij van belang dat de functies besturen en toezicht helder van elkaar worden
gescheiden. In de meeste bijzondere hogescholen en universiteiten is die scheiding al een feit, maar
een goede wettelijke regeling hiervoor ontbreekt tot nu toe. Om bestuurlijke helderheid te scheppen én
om de positie van zowel de bestuurders als de toezichthouders duidelijk af te bakenen, zal dit wettelijk
geregeld worden in het eerdergenoemde wetsvoorstel. Het overheidstoezicht maakt gebruik van deze
vormen van kwaliteitsborging.
Dit subsidiariteitbeginsel moet in onze visie leidend zijn voor de opbouw van de kwaliteitszorg in het
hoger onderwijs, als volgt:
· Het instellingsbestuur draagt zorg voor de kwaliteit van het onderwijs en de (interne)
kwaliteitszorg;
· De raad van toezicht ziet er op toe dat het instellingsbestuur dit zorgvuldig doet;
· Het Nederlandse Vlaamse Accreditatie Orgaan (NVAO) verleent periodiek accreditatie, op grond
van peer reviews;
· In het kader van de Bologna afspraken wordt Europees toezicht op het functioneren van de
nationale kwaliteitsorganen opgebouwd (het Europese register van kwaliteitsorganen);
De Onderwijsinspectie is in het hoger onderwijs belast met:
· het toezicht op rechtmatigheid en doelmatigheid. Daartoe voert de onderwijsinspectie jaarlijks aan
de hand van bestaande informatie een toets van het systeem van kwaliteitszorg en de
bedrijfsvoering (bedrijfsaudit) uit om te beoordelen voor welke instellingen geldt dat risico's in de
sfeer van de publieke belangen nopen tot nader onderzoek;
· het toezicht op kwaliteit op instellingsniveau: in bijzondere gevallen (mede op grond van signalen,
meldingen, klachten) verricht de inspectie incidenteel onderzoek (zgn. `brandweerfunctie');
vervolgens kan de onderwijsinspectie het instellingsbestuur aanspreken;
· het toezicht op kwaliteit op stelselniveau, inclusief het functioneren van het accreditatiestelsel.
In de recente motie van de leden Dibi en Zijlstra10 wordt gewezen op de complexiteit van de huidige
situatie met vier toezichthouders in het hoger onderwijs en wordt de regering gevraagd om de
mogelijkheden te onderzoeken om één Hoger Onderwijs Autoriteit in te stellen.
Het Interstedelijk Studenten Overleg (ISO) heeft in het rapport "Zuiver op de graad" 11 interessante
voorstellen gedaan voor verbetering van toezicht en accreditatie in het hoger onderwijs. Zoals
10 Kamerstukken II 2006/07, 30 800 VIII, nr. 132.
11 Aan de vaste commissie van de Tweede Kamer toegezonden op 12 juni 2007.
blad 11/13
toegezegd 12 gaan wij in deze brief nader in op de motie en de voorstellen van het ISO. De belangrijkste
voorstellen van het ISO zijn:
1) Het instellen van een Hoger Onderwijs Autoriteit (HOA), ondermeer belast met toezicht,
accreditatie en registratie, kwaliteitsverbetering, interventie en specifieke onderzoeken. De HOA
ontstaat door die taken van inspectie en IB-groep naar de HOA over te hevelen.
2) Het vereenvoudigen van accreditatie door de "graad" het aangrijpingspunt van accreditatie te laten
zijn, in plaats van de opleiding. Een "graad" is een breder gebied dan de huidige opleidingen.
In onze voorstellen wordt de situatie in het hoger onderwijs vereenvoudigd door het instellen van één
geïntegreerde toezichthouder (inspectie, AD/RS en CFI-toezicht) en één accrediterende zelfstandige
bestuursorganisatie (ZBO), de NVAO. Het is van belang om accreditatie en de onderwijsinspectie van
elkaar te blijven scheiden. De Bologna-afspraken stellen een onafhankelijk orgaan voor
accreditatie/kwaliteitszorg verplicht. Ook kan op deze manier het verdrag met Vlaanderen ongewijzigd
blijven. Daarnaast verschuift op deze manier het financiële toezicht niet naar een ZBO, wat zou leiden
tot aparte regelgeving en versnippering van de rekenschapfunctie.
Bovendien is het niet zinvol om de registratie van opleidingen van de IB-groep over te dragen aan een
nieuwe toezichtautoriteit. De IB-groep is zeer geschikt voor uitvoering van deze arbeidsintensieve
taak. Inspectie en NVAO zullen wel zoveel mogelijk samenwerken en het principe van single
information toepassen om de lasten van het toezicht voor instellingen zo laag mogelijk te houden.
Accreditatie op het niveau van (brede) graden is naar mijn oordeel niet goed uitvoerbaar, om dezelfde
redenen als waarom accreditatie op domeinniveau niet haalbaar bleek. Wij verwijzen naar de brief aan
de Tweede Kamer van 26 september 200513. Om de inspectie en de NVAO goed samen te laten werken,
zullen hun rollen te zijner tijd nader geëxpliciteerd worden, mogelijk in de WOT en de Wet op het hoger
onderwijs en wetenschappelijk onderzoek (WHW). De onderlinge rolverdeling tussen inspectie, NVAO
OCW en LNV zal daarnaast in een werkprotocol worden vastgelegd.
Tegelijk met de veranderingen in het toezicht is het nodig te kijken naar veranderingen in het systeem
van accreditatie. Eind 2009 zullen alle Nederlandse opleidingen op grond van een beoordeling door de
NVAO zijn geaccrediteerd, waarna de tweede ronde van start gaat. Het hoger onderwijs heeft met de
eerste accreditatie van alle opleidingen vertrouwen verdiend. In de tweede ronde is een meer
proportionele vorm van accreditatie passend: de lat (de basiskwaliteit) moet hoger gelegd worden en er
moet ruimte gemaakt worden om te werken aan echte kwaliteitsverbetering. Zoals eerder aangekondigd
zal het kabinet, na overleg met betrokkenen, een voorstel indienen bij de Tweede Kamer voor de
vernieuwing van het accreditatiesysteem. In september zullen wij u de hoofdlijnen van dit voorstel
toezenden.
3. Tot slot
In het komende anderhalf jaar kunt u het volgende van ons verwachten:
· We geven de principes van goed bestuur handen en voeten en versterken de horizontale
verantwoording:
o Begin 2008 sturen we het wetsvoorstel Goed onderwijs/goed bestuur in het primair en
voortgezet onderwijs naar de Kamer;
12 Zie mijn brief van 25 mei 2007 (HO/BS/07/20991).
13Kamerstukken II 2005/06, 29 853, nr. 25.
blad 12/13
o Voor de bve-sector is al een wetsvoorstel Raden van toezicht bve naar de Kamer gestuurd;
o We maken individuele afspraken met instellingen over de invoering van
competentiegericht leren met kwaliteitswaarborgen, zoals betere bedrijfsvoering en
feedback van deelnemers.
· De Inspectie van het Onderwijs controleert de basiskwaliteit (en de kwaliteit van de examens voor
het voortgezet onderwijs). Verdiend vertrouwen is daarbij het uitgangspunt:
o In het schooljaar 2007-2008 start de onderwijsinspectie met het nieuwe risicogerichte
proportionele toezicht. Op basis van een risicoanalyse wordt de toezichtintensiteit bepaald.
Dit betekent minder inspectie bij scholen die het goed doen;
o Met ingang van het Jaarwerkplan 2008 van de Inspectie van het Onderwijs wordt
programmatisch handhaven breder toegepast binnen de onderwijssectoren.
· Minder regeldruk en minder administratieve lasten:
o De integratie van Inspectie van het Onderwijs, Auditdienst en CFI wordt voorgezet. Het
management van de drie genoemde diensten stuurt dit als Team Nieuw Toezicht aan, totdat
de WOT gewijzigd is en de bevoegdheden voor het financiële toezicht ook aan de Inspectie
van het Onderwijs zijn overgedragen;
o In de bve-sector wordt gekeken naar het perspectief van integratie van de geïntegreerde
toezichthouder en KCE en naar het op orde brengen van de kwaliteit van de examens.
· Interventierepertoire inspectie:
o Het handhavend optreden wordt bij de geïntegreerde onderwijsinspectie belegd. Dit houdt
in dat de inspectie de bevoegdheid krijgt tot het plegen van lichte interventies en de
voorbereiding pleegt voor zware interventies. Over zware interventies (zoals het stopzetten
van de bekostiging of het geven van een aanwijzing aan het bestuur, die leidt tot het vertrek
van bestuursleden) blijft de verantwoordelijke bewindspersoon beslissen.
· Effectief toezicht hoger onderwijs:
o Over de vernieuwing van het accreditatiestelsel ontvangt de Tweede Kamer voor het eind
van dit jaar een voorstel.
De uitkomsten van de evaluatie van de WOT en de maatregelen uit het Coalitieakkoord en het
beleidsprogramma geven aanleiding de huidige WOT en in sommige gevallen de sectorwetgeving aan te
passen. Ook andere veranderingen leiden tot wijzigingen in de WOT:
· Het tweede lijnstoezicht op de gemeenten op het terrein van de kinderopvang verhuist van de
Inspectie Werk en Inkomen (IWI) naar de Inspectie van het Onderwijs. Reden hiervoor is dat
kinderopvang is overgegaan van het ministerie van SZW naar OCW. Hiertoe wordt ook een
wetswijziging van de Wet Kinderopvang voorbereid;
· De opheffing van het Landelijk Commissie Toezicht Indicatiestelling en de verschuiving van taken
naar de inspectie van het onderwijs.
blad 13/13
Alle elementen worden verwerkt in een voorstel tot wetswijziging. We verwachten dit wetsvoorstel
WOT in de loop van 2008 bij de Tweede Kamer te kunnen indienen.
De minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap De minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit
dr. Ronald H.A. Plasterk G. Verburg
De staatssecretarissen van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap,
Marja van Bijsterveldt-Vliegenthart Sharon A.M. Dijksma