Antwoorden over ARK-rapport Bescherming van natuurgebieden
07 september 2007 - kamerstuk
Directie Natuur
De Voorzitter van de Tweede Kamer
der Staten-Generaal
Postbus 20018
2500 EA 's-GRAVENHAGE
uw brief van uw kenmerk ons kenmerk datum
juli 2007
18
DN. 2007/2442 augustus 2007
30
onderwerp bijlagen
Kamervragen over het ARK-rapport
Bescherming van natuurgebieden
Geachte Voorzitter,
Hierbij geef ik mede namens de minister van VROM antwoord op de schriftelijke vragen
van de vaste Kamercommissies voor Rijksuitgaven, LNV en VROM over het rapport
Bescherming van natuurgebieden van de Algemene Rekenkamer.
1
Is het juist dat het rapport van de Algemene Rekenkamer de werking van de Natuur-
beschermingswet 1998 bespreekt op de pagina's 8, 13, 16, 17 en 39 van het rapport? Zo ja,
waarop baseert de regering haar conclusie dat er in mindere mate is gekeken naar de
bescherming van de Natura 2000-gebieden via de Natuurbeschermingswet 1998 en dat
over de uitvoering van deze wet de Algemene Rekenkamer geen aanbevelingen doet?
Het onderzoek van de Algemene Rekenkamer richt zich op de planologische bescherming
van natuurgebieden via het ruimtelijk ordeningsbeleid en -instrumentarium, zoals in para-
graaf 1.1 van het rapport ook wordt gesteld. Daarbij schenkt de Algemene Rekenkamer
onder meer aandacht aan de werking van de Natuurbeschermingswet 1998. De aanbeve-
lingen in paragraaf 1.5 van het rapport zijn echter niet specifiek te herleiden tot specifieke
wetten. De aanbevelingen richten zich op de uitvoering van het natuurbeschermingsbeleid
in het algemeen. In de kabinetsreactie is wel uitgebreid ingegaan op de door u aange-
haalde opmerkingen die de Algemene Rekenkamer maakt over de Natuurbeschermings-
wet 1998.
2
Welke nuancerende opmerkingen met betrekking tot de representativiteit en actualiteit
zijn door de regering geplaatst bij de selectie van de tien casussen?
In het ambtelijk wederhoor met de Algemene Rekenkamer is er vanuit de ministeries van
LNV en VROM onder meer op gewezen dat provincies de laatste jaren aanvullende maat-
regelen hebben genomen om de doorwerking van het natuurbeschermingsbeleid te ver-
beteren. De onderzochte casus hadden zich deels vóór die periode afgespeeld.
Daarnaast is door LNV en VROM opgemerkt dat het moeilijk is om algemeen geldende
conclusies te trekken op grond van een beperkt aantal, niet aselect gekozen casus, al zijn
deze diepgaand onderzocht.
Vergelijkbare opmerkingen zijn gemaakt in de brief van de minister van VROM aan de
Tweede Kamer van 20 juni 2006 bij de aanbieding van het VROM-inspectierapport over de
toepassing van het compensatiebeginsel bij ingrepen in de Ecologische Hoofdstructuur
(Kamerstukken 2005-2006, 29435, nr. 170).
3
Waarop baseert de regering dat veel van de aanbevelingen ondersteuning van bestaand
beleid zijn? Om welke aanbevelingen gaat het dan specifiek?
In de periode waarin het Algemene Rekenkamerrapport is opgesteld is door Rijk en pro-
vincies tegelijkertijd gewerkt aan de Spelregels EHS. Met deze Spelregels, die uw Kamer in
juni zijn aangeboden (Kamerstuk 2006-2007, 30825, nr. 6), wordt dus al tegemoetgekomen
aan een aantal aanbevelingen uit het rapport van de Algemene Rekenkamer. In de Spel-
regels EHS hebben Rijk en provincies bijvoorbeeld afspraken gemaakt over toezicht op, en
registratie van de uitvoering van compensatie. Ook zijn inhoudelijke eisen aan compen-
satie toegevoegd aan de bestaande compensatieprocedure en is de mogelijkheid van
overname van de uitvoering van compensatie door het bevoegd gezag als nieuw element
opgenomen.
Daarnaast heb ik bij het aanbieden van de Spelregels EHS aangegeven de aanbeveling van
de Algemene Rekenkamer ter harte te nemen om decentrale uitvoerders van het rijks-
beleid te ondersteunen bij de uitvoering van het natuurbeschermingsbeleid.
4 en 7
Hoe moet begrepen worden dat enerzijds gesteld wordt dat er over de begrenzing van de
Natura 2000-gebieden geen onduidelijkheid zou bestaan terwijl anderzijds gemeld wordt
dat nog niet alle gebieden zijn aangewezen? Zijn er bij de ingebrachte zienswijzen over de
nu aangewezen gebieden geen vragen gesteld over de begrenzingen? En als gebieden nu
nog niet zijn aangewezen is er dan per definitie nog geen duidelijkheid over die grenzen?
Dat de Natura 2000-gebieden nog niet zijn aangewezen is niet het gevolg van onduidelijk-
heid over de begrenzingen van die gebieden. De gebieden zijn nog niet aangewezen
omdat de aanwijzingsprocedure die doorlopen moet worden om tot een zorgvuldig be-
sluit te komen, met de nodige reactietermijnen en verwerkingstijden, nog lopende is.
In de ingebrachte zienswijzen worden ook vragen gesteld over de begrenzingen. In
voorkomende gevallen zal als gevolg hiervan nog een grenscorrectie plaats kunnen
vinden. Inmiddels bevinden zich 118 Natura 2000-gebieden in de formele aanwijzings-
procedure. Van een gebied (Abtskolk-De Putten) is de procedure al eerder gestart. De
overige 43 Natura 2000-gebieden zijn nog niet in procedure omdat eind 2006 besloten is te
beginnen met de formele aanwijzing van de gebieden waarvoor de voorbereidingen
waren afgerond. Voor de laatste 43 gebieden zijn deze voorbereidingen inmiddels ook
voor een groot deel afgerond.
5
Op welke wijze vinden handhaving en toezicht plaats in de uitwerking van het rijksbeleid
met betrekking tot natuurbescherming? Kan de regering een overzicht geven van het
aantal handhavingsacties en geconstateerde overtredingen in natuurbeleid in het jaar
2006 en wat de gevolgen daarvan waren?
Bescherming van natuurgebieden verloopt via verschillende sporen. Enerzijds via het
ruimtelijk ordeningsbeleid en anderzijds via het toezicht op en de handhaving van de
naleving van de Natuurbeschermingswet 1998.
Ruimtelijk ordeningsbeleid
Gemeenten voeren het ruimtelijk beleid uit en zijn primair verantwoordelijk voor de
doorwerking van het rijksbeleid. Het toetsen van bestemmingsplannen is een taak van
provincies. Zij hebben onder de huidige Wet op de Ruimtelijke Ordening (WRO) goed-
keuringsbevoegdheid ten aanzien van bestemmingsplannen. Daarbij hebben provincies
ook de taak te toetsen of het bestemmingsplan conform het rijksbeleid is.
Het Rijk oefent preventief toezicht uit bij de totstandkoming van ruimtelijke plannen
(plantoetsing). Preventief toezicht betekent dat er vooraf op wordt toegezien dat rijks-
beleid en rijksregelgeving doorwerken in beleid, regelgeving en projecten van provincies
en gemeenten. Het preventief toezicht wordt selectief uitgevoerd volgens het document
"Naar een selectiever preventief toezicht op ruimtelijke plannen" dat op 22 december 2005
door het kabinet is vastgesteld. In de selectieve lijst van toetsonderwerpen zijn de EHS, de
Natura 2000-gebieden en de Natuurbeschermingswetgebieden opgenomen. Dit betekent
in de praktijk dat het Rijk bij een bestemmingsplanprocedure in een vooroverleg aan de
gemeente adviseert over al dan niet correcte doorwerking van het rijksbeleid (ex. artikel
10 van het Besluit op de ruimtelijke ordening). Indien ondanks het vooroverleg een
bestemmingsplan toch strijdig blijft met het rijksbeleid kan het Rijk overgaan tot het
inzetten bestuursrechtelijke instrumenten (zienswijze, bedenkingen en beroep).
Naast preventief toezicht kunnen er themaonderzoeken uitgevoerd worden. In 2005 heeft
de VROM-Inspectie het onderzoek "De uitvoering van het compensatiebeginsel, bij ruimte-
lijke ingrepen in de Ecologische Hoofdstructuur" uitgevoerd. Inmiddels is begonnen met
de implementatie van dit onderzoek in de praktijk en vindt er in samenwerking met het
IPO een verbreding van het onderzoek plaats.
Het Rijk (in casu de VROM-Inspectie) heeft in kader van de WRO zelf geen handhavings-
middelen om op te treden bij geconstateerde overtredingen. Het Rijk kan uitsluitend aan
gemeenten vragen handhavend op te treden. Er is bij het Rijk geen overzicht van hand-
havingsacties.
Natuurbeschermingswet 1998
Voor de handhaving van de Natuurbeschermingswet 1998 kan zowel de bestuursrechte-
lijke als de strafrechtelijke weg worden bewandeld.
Bij bestuursrechtelijke handhaving kan worden gedacht aan het intrekken van een vergun-
ning en het toepassen van bestuursdwang. Daarnaast kan het bevoegd gezag passende
maatregelen nemen. Daarnaast is strafrechtelijk optreden op grond van de Wet econo-
mische delicten mogelijk.
De bevoegdheid tot vergunningverlening, het toezicht op de naleving en de handhaving
van deze vergunningen is voor Natura 2000-gebieden op grond van de Natuurbescher-
mingswet 1998 voor het overgrote deel van de activiteiten bij de provincies belegd. In de
gevallen waar de minister van LNV bevoegd is vergunning te verlenen vindt toezicht en
handhaving door ambtenaren van het ministerie van LNV plaats.
Ten aanzien van het interbestuurlijk toezicht is een wetsvoorstel bij de Tweede Kamer
(TK 2006-2007, 31 038, nrs. 1-3) aanhangig, waarin wordt voorgesteld om de preventieve
plantoets te laten vervallen. Dit draagt bij aan een versnelling van de planprocedures en
aan een integrale besluitvorming. Op dit moment is het nog zo dat een provinciaal plan
dat de instandhoudingsdoelstelling van een Natura 2000-gebied kan aantasten, door de
minister van LNV moet worden goedgekeurd. Wanneer in plannen van andere ministers
sprake kan zijn van een aantasting van de instandhoudingsdoelstelling, dan moeten deze
plannen in overeenstemming met de minister van LNV worden vastgesteld. Vaststelling
van plannen van gemeenten en waterschappen die de instandhoudingsdoelstellingen
kunnen aantasten moeten door de provincie worden goedgekeurd.
Bij de opsporing van strafbaar gestelde feiten op grond van de Natuurbeschermingswet
1998 hebben ook de politie, het Openbaar Ministerie, en buitengewone opsporings-
ambtenaren (BOA's) van mijn ministerie - anders dan bezoldigd ambtenaren bij de AID -
van Staatsbosbeheer en van andere terreinbeheerders taken. De AID heeft nu geen actieve
rol in de handhaving, maar treedt met name op als kenniscentrum voor medehandhavers
van de groene wetgeving en heeft daarnaast in 2006 gewerkt aan ontheffingen voor grote
projecten. Momenteel wordt in het kader van programmatisch handhaven natuurwet-
geving bezien welke rol de AID hiernaast kan spelen.
In 2006 heeft het Openbaar Ministerie 61 verdachten geregistreerd in verband met over-
tredingen van de Natuurbeschermingswet 1998. Vier verdachten zijn geregistreerd in ver-
band met overtreding van artikel 16 (het zonder vergunning (doen) verrichten of gedogen
van verboden handelingen in een beschermd natuurmonument), 56 verdachten zijn
geregistreerd in verband met overtreding van artikel 19d (het verrichten van niet toe-
gestane handelingen in een Natura 2000-gebied) en 1 verdachte is geregistreerd in
verband met overtreding van artikel 20 (het zich wederrechtelijk bevinden in een Natura
2000-gebied).
Hierbij dient te worden opgemerkt dat slechts de processen-verbaal zijn geregistreerd die
door de politie bij het OM zijn ingezonden.
6
Welke provincies hebben de begrenzing van de EHS (nog) niet in orde en in
bestemmingsplannen verwerkt?
Alle provincies hebben de EHS doorvertaald naar hun eigen ruimtelijke plannen, maar niet
op dezelfde wijze. Individueel hebben de provincies de begrenzing van de EHS op orde,
maar tussen de provincies zijn er bijvoorbeeld verschillen in de mate van detail van de
begrenzing en de criteria waarop de begrenzing heeft plaatsgevonden. Ik streef ernaar om
in de loop van 2007 afspraken te maken met de provincies om te komen tot een een-
duidige en onderling vergelijkbare begrenzing van de EHS. De verwerking van de EHS in
bestemmingsplannen is geen taak van de provincies, maar van gemeenten.
8
De compensatie dient zo snel mogelijk te worden gerealiseerd. Wat is de definitie van "zo
snel mogelijk"? Betreft het hier de planologische mogelijkheden of de financiële situatie
van de initiatiefnemer? Wat betekent het dat dit "zo snel mogelijk" een vuistregel is? Zijn
er ook uitzonderingen mogelijk? Hoe controleert of bewaakt het Rijk haar rijksdoelen voor
natuurbescherming met zulke begrippen als `vuistregel' en `zo snel mogelijk'?
Volgens de Spelregels EHS (Kamerstuk 2006-2007, 30825, nr. 6) moet de planologische
vastlegging van een compensatieplan gelijktijdig plaatsvinden met de planologische
vastlegging van de ingreep in de EHS die de compensatie noodzakelijk maakt. In een
juridisch bindende overeenkomst tussen initiatiefnemer en bevoegd gezag worden
afspraken vastgelegd over de uitvoering van het compensatieplan. Bij `eenvoudige
projecten' moet compensatie gerealiseerd zijn binnen twee jaar na ondertekening van de
privaatrechtelijke overeenkomst. Bij complexere projecten geldt een termijn van vijf jaar
met maximale uitloop tot tien jaar. Van de termijnen van twee en vijf jaar kan in de
compensatieovereenkomst gemotiveerd worden afgeweken. Het bevoegd gezag draagt
zorg voor het toezicht op de uitvoering conform de afspraken.
In de Spelregels EHS is afgesproken dat gemeentes waarin compensatieplannen aan de
orde zijn jaarlijks over de voortgang rapporteren aan de provincie, als verantwoordelijke
voor de uitvoering van het EHS-beleid. De provincie controleert en verzamelt de rappor-
tages. Deze worden aangevuld met informatie over de compensatieprojecten waarvoor de
provincie bevoegd gezag is. De rapportage kan worden gevoegd bij de reguliere provin-
ciale verslaglegging aan het Rijk.
9
Op welke wijze denkt de regering de steeds terugkerende gang naar de rechter (vanwege
de ruimte voor maatwerk) te voorkomen?
In het natuurbeleid zijn flexibiliteit en ruimte voor maatwerk altijd belangrijke elementen
in de uitvoeringspraktijk van decentrale overheden geweest. Het hanteren van `open
normen' zoals de Algemene Rekenkamer dat noemt, is een bewuste keuze geweest omdat
het moeilijk is om deze begrippen op landelijk niveau gedetailleerd in te vullen of te
kwantificeren.
Of een ingreep of activiteit `significante effecten' heeft of een `aantasting van de wezen-
lijke kenmerken en waarden' met zich meebrengt, is sterk afhankelijk van de situatie ter
plaatse. Of een ingreep nadelig is voor de beschermde waarde in het natuurgebied, hangt
af van de kwetsbaarheid van die beschermde waarde en de aard van de ingreep.
Voor de EHS zijn algemene noties opgenomen in een checklist in de Spelregels EHS
(de bijlage `uitwerking natuurkwaliteit'). Het is belangrijk dat deze worden toegepast in
concrete situaties.
In Natura 2000-gebieden moet een passende beoordeling ten grondslag liggen aan een te
verlenen vergunning voor projecten die significante gevolgen kunnen hebben. Ik consta-
teer dat de kwaliteit van deze passende beoordelingen jaarlijks vooruitgaat. Ik geloof dat
deze kwaliteitsverbetering ook gevolgen zal hebben voor de behandeling van eventuele
bezwaar- en beroepsprocedures.
Vanzelfsprekend neemt het bevoegd gezag voor de vergunningverlening de ervaringen uit
eerdere beroepsprocedures mee bij de beslissing op volgende vergunningaanvragen. Het
ligt in de rede dat in de toekomst het aantal beroepsprocedures hierdoor zal afnemen.
10
Welke instrumenten voor handhaving hebben gemeenten tot hun beschikking om compen-
satie af te dwingen? Welke handhavingsinstrumenten zouden nog nodig zijn?
Uit het onderzoek van de VROM-Inspectie "De uitvoering van het compensatiebeginsel, bij
ruimtelijke ingrepen in de Ecologische Hoofdstructuur" is naar voren gekomen dat er geen
publiekrechtelijke mogelijkheden zijn om achteraf een compensatie af te dwingen. Het feit
dat een compensatiemaatregel concreet is aangegeven in het bestemmingsplan dat tevens
de ingreep toestaat, biedt geen basis voor afdwingen van compensatie. In de eerderge-
noemde Spelregels EHS, die mede naar aanleiding van het onderzoek van de VROM-
Inspectie zijn opgesteld, is daarom bij compensatie een privaatrechtelijke overeenkomst
met bankgarantie voorgeschreven.
Het expliciet in het bestemmingsplan opnemen van de compensatiemaatregel blijft nodig
om het genomen besluit in overeenstemming te laten zijn met het rijksbeleid voor de EHS.
Tevens is het opnemen van de compensatiemaatregel in het bestemmingsplan een onder-
handelingsbasis voor de gemeente om (indien er geen privaatrechtelijke overeenkomst
zou zijn) de initiatiefnemer te wijzen op de compensatieplicht.
11
Wat is de mening van de regering over het door de Algemene Rekenkamer voorgestelde
centrale registratiesysteem?
Zoals uit het antwoord op vraag 8 blijkt, is de regering een voorstander van registratie van
ingrepen in de EHS en de uitvoering van compensatieplannen. Omdat de provincie verant-
woordelijk is voor de uitvoering van het EHS-beleid, is zij ook de aangewezen instantie om
die registratie bij te houden.
In het kader van de Spelregels EHS is hierover afgesproken dat provincies de voortgang
met betrekking tot compensatie en de toepassing van herbegrenzing en saldobenadering
registreren en daarover in hun reguliere verslaglegging rapporteren. Een centrale
registratie is daarmee niet nodig.
12
Wat is de feitelijke onderbouwing van de regering van het afwijzen van de conclusie van
de Algemene Rekenkamer dat er te weinig richting wordt gegeven voor het uitvoeren van
rijksbeleid op het gebied van natuurbescherming? Waarop wordt dan de stelling geba-
seerd dat een beter richting geven vanuit het Rijk niet gewenst is?
In de kabinetsreactie op het rapport van de Algemene Rekenkamer over de Ecologische
Hoofdstructuur (2006) is erkend dat de afspraken over begrenzing en bescherming van de
EHS en de verantwoordelijkheidsverdeling hierbij in de praktijk tot onduidelijkheid leiden.
Daarom is het initiatief genomen om samen met de andere betrokken partijen de `spel-
regels' voor ruimtelijke bescherming van de EHS te verduidelijken. Met de Spelregels EHS
wordt helder richting gegeven aan de bescherming van de EHS en de omgang met in-
grepen in de EHS. Rijk en provincies zullen in 2009 de resultaten van de Spelregels evalu-
eren. Gezien de eensgezindheid tussen Rijk, provincies, VNG en maatschappelijke organi-
saties over de inhoud van het beleidskader verwacht ik veel van de werking van de Spel-
regels. Daarom acht ik het thans niet nodig om op dit punt verder richting te geven.
Zoals in de kabinetsreactie op het rapport van de Algemene Rekenkamer is aangegeven,
zullen Rijk en provincies wél de afweging maken of het inzetten van instrumenten uit de
nieuwe Wet ruimtelijke ordening de toepassing van de spelregels kan bevorderen. Ook
neem ik de aanbeveling van de Algemene Rekenkamer ter harte om de decentrale
uitvoerders van het rijksbeleid meer te ondersteunen, bijvoorbeeld met het Steunpunt
Natura 2000 en ondersteuning bij de toepassing en interpretatie van begrippen uit het
natuurbeschermingsbeleid.
13
Wat bedoelt de regering met "de juiste balans vinden tussen richting geven en ruimte
geven"?
Met de balans tussen richting geven en ruimte geven wordt het volgende bedoeld.
Het natuur(beschermings)beleid is een gezamenlijke verantwoordelijkheid van Rijk, pro-
vincies en gemeenten. Het Rijk stelt de kaders van het natuurbeleid vast en de uitvoering
vindt plaats door provincies (Natura 2000) of door provincies en gemeenten (EHS). Hier-
mee wordt richting gegeven volgens het uitgangspunt van decentralisering van het ruim-
telijk beleid (`centraal wat moet, decentraal wat kan'). In het natuurbeleid geeft LNV bij-
voorbeeld met de instandhoudingsdoelstellingen voor Natura 2000-gebieden richting aan
de vergunningverlening en het opstellen van de beheersplannen.
Anderzijds moet bij de nadere uitwerking en de uitvoering van het beleid recht gedaan
kunnen worden aan de situatie ter plaatse en de specifieke kenmerken van een gebied.
Daarom bieden de kaders die het Rijk stelt voldoende ruimte om de uitvoering van het
beleid toe te snijden op de situatie in de betreffende provincie of gemeente.
In het geval van Natura 2000 laat LNV bijvoorbeeld ruimte voor een nadere invulling van
de instandhoudingsdoelstellingen in het beheerplan naar omvang, locatie en tijd en met
oog voor de specifieke omstandigheden in het gebied.
DE MINISTER VAN LANDBOUW, NATUUR EN
VOEDSELKWALITEIT,
G. Verburg
---- --
Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit