Kamerbrief betreffende Commissieverzoek inzake vragenlijst over
absorptiecapaciteit voor internationale steun voor ontwikkelingslanden
07-09-2007 | Kamerstuk | Nederlands Ministerie van Buitenlandse Zaken
Graag bied ik u hierbij de reactie aan op het verzoek van de vaste
commissie voor Buitenlandse Zaken van 20 juli 2007 met kenmerk
30800V-104 inzake de vragenlijst over absorptiecapaciteit voor
internationale steun voor ontwikkelingslanden.
De minister voor Ontwikkelingssamenwerking,
Bert Koenders
Vraag 1
In reactie op het voorstel van het lid Herben om uit overwegingen van
absorptiecapaciteit van ontwikkelingslanden voor ontwikkelingshulp een
maximum te hanteren van 4 % van het BBP naar analogie van de
cohesiehulp in EU verband antwoordt de minister dat een one size fits
all benadering onrealistisch is omdat dan armere landen minder steun
zouden ontvangen dan minder arme. Ook antwoordt de minister dat arme
landen in tegenstelling tot middeninkomenslanden in de EU grotere
behoefte hebben aan vergroting van de institutionele en
macro-economische absorptiecapaciteit inclusief de politieke aspecten.
Uit onderzoek blijkt echter keer op keer dat Westerse pogingen om goed
bestuur te bevorderen geen daverend succes zijn. Dat betekent dus dat
de rechtvaardiging voor hulp die een substantieel percentage van het
BNP van het ontvangende land betreft gevonden wordt in een beleid dat
magere resultaten oplevert. Zou het niet veel beter zijn om
hulpverslaving te voorkomen zodat de Nederlandse hulp aan de
partnerlanden plus de totale internationale hulp niet een substantieel
deel van het BNP uitmaakt?
Antwoord
Hulpverslaving is vooralsnog een fenomeen waarvan de effecten
onduidelijk zijn. In onderzoek naar hulpverslaving wordt weinig
duidelijkheid geboden over de definiëring. Bij welk percentage van
hulp van BNP -danwel van overheidsuitgaven- is er feitelijk sprake van
`verslaving'? Het debat gaat veeleer over de vraag welke schadelijke
effecten zouden kunnen optreden en hoe die te analyseren. Hierbij
spelen drie thema's een rol, nl. het effect van buitenlandse steun op
de waarde van de valuta en binnenlandse prijsvorming (`dutch disease'
effecten), de invloed op belasting inning en de invloed op interne
verantwoordingsmechanismen. Tevens is er een algemene notie dat ook
bij hulp sprake is van afnemende meeropbrengsten. Op het punt van
`dutch disease'effecten worden geen eenduidige conclusies getrokken.
In theorie treden deze effecten op, maar een goed macro-economische
beleid zorgt ervoor dat de potentieel verstorende effecten juist
worden benut als impulsen voor aanpassing. Hierbij valt te denken aan
de aanbodeffecten van prijsstijgingen of de import effecten van
verruiming van deviezen. Macro-economische beleid is in het afgelopen
decennium in de partnerlanden sterk verbeterd en `dutch disease
effecten' worden nauwelijks -en zeker niet als structureel probleem-
vastgesteld. Op het punt van de belastinginkomsten kan in algemene zin
worden vastgesteld dat belastingen als financieringsbron door
overheden onderbenut worden, zeker voor zover het BTW en
inkomstenbelasting betreft. Overigens stijgen de belastinginkomsten
als percentage van de overheidsinkomsten in veel van onze
partnerlanden wel geleidelijk, mede als gevolg van toenemende
capaciteit bij overheden in de planning en uitvoering van het
begrotingsproces. Ontwikkelingssamenwerking heeft in belangrijke mate
bijgedragen aan die capaciteitsversterking middels aandacht voor de
openbare financiën. Een belangrijk zorgpunt is het effect van
grootschalige hulp op lokale verantwoordingsstructuren. De lokale
instituties die deze verantwoording moeten dragen en inspireren
(bijvoorbeeld vakbewegingen, werkgeversorganisaties, parlement,
consumentenbonden) blijken heel zwak, zeker in veel van onze
Afrikaanse partnerlanden. In de analyse van dit fenomeen worden de
effecten van hulp over het algemeen gelijksoortig verondersteld aan
die van grote afhankelijkheid van bijvoorbeeld inkomsten uit
grondstofexporten (koper, olie).
De hierboven gespecificeerde effecten van hulp betreffen geheel
verschillende dimensies van het begrip absorptie. Wat ontbreekt is een
constatering dat hulp niet zou helpen als gevolg van gebrek aan
absorptie capaciteit. Die stelling zou ook niet te verdedigen zijn. Er
zijn talloze voorbeelden van concrete resultaten die worden geboekt,
zoals bijvoorbeeld in de rapportage `Resultaten in Ontwikkeling' zijn
gerapporteerd. De bereikte resultaten in de voor armoede bestrijding
belangrijke sectoren rechtvaardigen het geven van internationale hulp
alleszins. Het is juist dat resultaten gediend zijn bij verbetering
van bestuur. Evenzeer is juist dat resultaten ook zullen helpen om
bestuur te verbeteren. Het hierboven genoemde punt van interne
verantwoording - politiek, financieel, bestuurlijk- is daarbij
cruciaal. Steeds sterker wordt de roep dat donoren zich vooral ook
lokaal dienen te kunnen verantwoorden. Van belang is om te realiseren
dat de vraag naar verantwoording wordt gestimuleerd. Voor Nederland is
dit een aandachtspunt in het beleid en hierin trekken we samen op met
andere donoren.
Ontwikkeling, armoedevermindering en verbetering van bestuur gaan dus
hand in hand. De effectiviteit van bestuur voor armoedevermindering
wordt daarbij op hoofdlijnen bepaald door een gecoördineerde inzet van
het macro-economische en sectorale beleid, van de institutionele
capaciteit gericht op de productie en levering van specifieke
overheidsdiensten, en van de aansturing, monitoring en verantwoording
van de beleidsuitvoering.
Zoals vermeld in mijn reactie op het voorstel van lid Herben, wordt de
Nederlandse inzet landenspecifiek vastgesteld. Hierbij wordt rekening
gehouden met de macro-economische en institutionele
absorptiecapaciteit van het land. Indien hulp echter wordt gemaximeerd
op basis van een percentage van het BNP zou dit tot gevolg hebben dat
armere landen minder hulp krijgen. Ik acht dit onwenselijk in het
licht van de acute noden in deze landen.
Vraag 2
Kunt U een overzicht geven van de percentages van totale ODA in
relatie tot het BBP van de Nederlandse partnerlanden? En ook het
percentage van de Nederlandse ontwikkelingshulp in relatie tot het BBP
van de partnerlanden?
Antwoord
In bijlage 1 wordt deze informatie gegeven.
Vraag 3
Uit de meest recente resultatenrapportage blijkt dat onze inspanningen
om goed bestuur te bevorderen moeilijk meetbaar zijn en voor zover dat
wel het geval is geen spectaculaire resultaten laten zien. Bent u
bereid om deze reden minder geld uit te geven aan de bevordering van
goed bestuur en meer aan directe steun aan de productieve sectoren?
Antwoord
Zie ook mijn antwoord op vraag 1. De verbetering van de kwaliteit van
bestuur is een zaak van lange adem. Ik verwacht dan ook geen
spectaculaire resultaten, maar ben blij met stappen, ook kleine, in de
goede richting op dit terrein. Het feit dat verbetering van goed
bestuur en ontwikkeling hand in hand gaan, geldt ook voor de
productieve sectoren. Het scheppen van de noodzakelijke
randvoorwaarden is bijvoorbeeld voor het bedrijfsleven belangrijk om
zich te vestigen en te investeren in een ontwikkelingsland.
Voorbeelden van deze randvoorwaarden zijn investeringen in
infrastructuur, het verbeteren van wet-en regelgeving maar ook
investeringen in de sociale sectoren, zoals onderwijs en
gezondheidzorg.
Vraag 4
Wat zijn tot nu toe de ervaringen met de uitvoering van de Verklaring
van Parijs? Kunt u aangeven wat de stappen zijn die sindsdien gezet
zijn en eventuele resultaten die dit heeft opgeleverd ten aanzien van
verbeterde alignment?
Antwoord
Teneinde in 2010 te kunnen vaststellen of de in de Verklaring van
Parijs gestelde doeleinden zijn gerealiseerd is in het afgelopen jaar
een nulmeting van de overeengekomen voortgangsindicatoren uitgevoerd.
Het opstellen van deze nulmeting, getrokken door het partnerland,
heeft in veel landen een substantiële impuls gegeven aan het proces
van harmonisatie en alignment. Het is te vroeg om uitspraken te kunnen
doen over het effect van deze Verklaring op de concrete resultaten van
harmonisatie en alignment, maar de signalen omtrent het effect op de
aard en kwaliteit van de samenwerking zijn positief. Het heeft in
ieder geval geleid tot een versterkte beleidsdialoog, waarbij concrete
resultaten worden verwacht, zowel van de ontvangende overheid, maar
waarin donoren ook worden gehouden aan de door hun gemaakte afspraken.
Onder auspiciën van het OESO/DAC evaluatie netwerk is inmiddels een
evaluatie van de uitvoering van de Verklaring van Parijs van start
gegaan, die wordt vormgegeven en uitgevoerd door partnerlanden en
donoren tezamen. De Nederlandse IOB is vanaf het begin actief
betrokken bij de voorbereiding van deze evaluatie. Denemarken heeft de
algehele leiding over de evaluatie, waarbij tien partnerlanden en een
gelijk aantal donoren / ontwikkelingsorganisaties betrokken zijn.
De evaluatie wordt in twee fasen uitgevoerd. De eerste fase bestaat
uit het ondernemen van zogeheten `donor hoofdkwartier evaluaties' en
`evaluaties in de partnerlanden'. De tweede fase van de evaluatie
vangt medio 2008 aan en richt zich op het in kaart brengen en
beoordelen van de effecten van Verklaring van Parijs.
Hoewel het te vroeg is om uitspraken te doen over de concrete effecten
van de Verklaring van Parijs, zijn de wil en de capaciteit van de
regeringen van de partnerlanden om donorharmonisatie ter hand te nemen
in de afgelopen jaren duidelijk toegenomen. Na de ondertekening van de
Verklaring van Parijs, begin 2005, is sprake van een groeiende
betrokkenheid van donoren -ook de minder progressieve- en
partnerlanden. In veel partnerlanden zijn door regering en donoren
gedragen harmonisatie actieplannen in de maak, of hebben bestaande
plannen een nieuwe dynamiek gekregen. Juist de toenemende
betrokkenheid van de regeringen in partnerlanden zorgt voor positieve
resultaten ten aanzien van alignment, zowel beheersmatig als
beleidsmatig.
In de Nederlandse beleidsuitvoering is de Parijse agenda meer en meer
verankerd in het beleidsinstrumentarium van Ontwikkelingssamenwerking,
zoals Track Records (van het armoedebeleid, het economische beleid en
de goed bestuurssituatie) en instructies en beoordelingscriteria bij
meerjarige- en jaarplannen. Deze agenda is ook in belangrijke mate
bepalend geweest voor de Nederlandse inzet in verschillende
internationale fora. Een voorbeeld daarvan is de recent aangenomen EU
Code of Conduct. In andere gevallen heeft de Verklaring van Parijs
stimulerend gewerkt, bijvoorbeeld bij de Verenigde Naties die hierdoor
haar programma's beter zal laten aansluiten bij harmonisatieprocessen
in ontwikkelingslanden.
Vraag 5
Kunt u aangeven met welke donorlanden er verregaande samenwerking kan
plaatsvinden en welke partnerlanden dat betreft?
Antwoord
Beleidsmatig zijn bilaterale donoren als de EU, VK, Zweden, Noorwegen,
Denemarken, Ierland, Finland, Canada en Zwitserland, en meer en meer
ook Frankrijk, België, Oostenrijk en Duitsland bereid om
geharmoniseerd -en aligned- te werken.
Op beheersmatig niveau is inmiddels met enkele landen, te weten
Denemarken, Finland, Ierland, Noorwegen, Verenigd Koninkrijk, Zweden
en Canada overeenstemming bereikt over gemeenschappelijke financiering
arrangementen. Ook wordt gewerkt aan meer gezamenlijke programmering
en planning.
Één van de meest vergaande wijzen van samenwerking aan donorzijde
(harmonisatie) is via de zogenaamde joint assistance strategies (JAS),
waarbij de programmering van donoren en die van het partnerland
geïntegreerd worden. Hiervan zijn er inmiddels vijf gerealiseerd, te
weten in Zambia, Uganda, Tanzania en -meer recent- Ghana en Kenia. Ook
de samenwerking in bijvoorbeeld Mozambique is vergaand en
vergelijkbaar met een JAS. Een overzicht van de deelname aan die
JAS-processen is vervat in bijlage 2. Daarnaast is in de meeste landen
waar algemene begrotingssteun wordt gegeven sprake van een verregaande
vorm van samenwerking ten aanzien van de wijze van aanbieden van
begrotingssteun en het monitoren van de resultaten, zoals bijvoorbeeld
in Kaap Verdië, Senegal, Burkina Faso, Rwanda, Nicaragua en Vietnam.
Vraag 6
Zijn er verbeteringen te bemerken, mede door de alignment van donor-
en partnerlanden, ten aanzien van de absorptiecapaciteit van dan wel
de instituties dan wel uitvoering voor concrete productie en levering
van diensten? Kunt u hier voorbeelden van geven?
Antwoord
Verbeteringen zijn het duidelijkst zichtbaar in de gemeenschappelijke
programmerings- en planningsexercities die in enkele landen worden
ondernomen, in bovengenoemde JAS-processen en in silent partnerships .
Doel hierbij is dat de overheid met minder donoren per sector om de
tafel hoeft te zitten, transactiekosten worden verminderd en de
absorptiecapaciteit van de ontvangende overheid beter benut. Maar ook
in een aantal partnerlanden waar geen algemene begrotingssteun wordt
gegeven, wordt geharmoniseerd samengewerkt, bijvoorbeeld bij
verbetering van bestuur en begrotingshervormingen (Public Finance
Management- /PFM- Reform) via Multi Donor Trust Funds. Resultaten doen
zich voor op het niveau van de samenwerking, zoals een verbeterde
beleidsdialoog, het bespreekbaar maken en aanpakken van corruptie, het
doorvoeren van hervormingen en het creëren van een stabieler politiek
en macro-economisch klimaat.
Harde aantoonbare effecten van die gezamenlijke inspanning van donoren
en partnerlanden op de productie en levering van overheidsdiensten in
ontwikkelingslanden zijn in kwantitatieve zin vooral zichtbaar in de
sectoren onderwijs en gezondheidszorg. De kwaliteit van die diensten
blijft evenwel vaak nog achter en verdient extra aandacht. Daarnaast
is in de sectoren waarin samengewerkt wordt, zoals bekend uit de
recente resultatenrapportage, een geleidelijke overgang te zien, van
projectsteun via sectorale financiering naar begrotingssteun.
Vraag 7
"...vergroting van de institutionele en macro-economische
absorptiecapaciteit, inclusief politiek aspecten..." kan de effectieve
inzet van de groeiende hulpstroom gericht op het behalen van de
Millennium Ontwikkelingsdoelen (MDG's) in de armste landen verbeteren.
Kunt u aangeven wat de gevolgen zijn geweest van het niet kunnen
absorberen van de hulp en wat het scenario zou zijn als in de
toekomst, ondanks de Verklaring van Parijs, het toch weer fout gaat
en, in een (legitiem) streven de MDG's te halen een te grote
hulpstroom richting armste landen meer kapot maakt dan opbouwt?
Antwoord
Uiteraard biedt het actie nemen op grond van ervaringen uit het
verleden geen garanties voor de toekomst. Maar de situatie is wel
degelijk veranderd en de Verklaring van Parijs speelt daarin een
fundamentele rol. Daarom is er mij veel in gelegen van deze Verklaring
een succes te maken. Dit vraagt, niet alleen aan Nederland, maar aan
de gehele donorgemeenschap, om moedige stappen en af te zien van oude
recepten. Meer hulp via schaalvergroting is niet effectief zonder
"betere hulp". Betere hulp door meer geharmoniseerde en afgestemde
(aligned) inzet, de hoofdcomponenten van de Verklaring van Parijs. Een
lagere absorptiecapaciteit betekent minder mogelijkheden om armoede
effectief te bestrijden. De door Nederland jaarlijks uitgevoerde ex
ante toetsing middels het Track Record maakt het mogelijk om inzicht
te krijgen in de absorptiecapaciteit van een land en welke
hulpmodaliteiten daarbij het beste passen.
Parijs is beloftevol, maar dan moeten overheden wel gemeenschappelijke
belangen willen dienen, zich participatief opstellen en juist actief
deelname van uitgesloten en achtergebleven groepen willen bevorderen.
Ik zie dat niet als een voorwaarde vooraf, maar als een onderdeel van
verweven processen. Meer samenwerken met overheden en gebruik van
lokale processen en regelgeving betekent diepgaande samenwerking en
doordringen op het niveau waar politieke afwegingen plaatshebben. De
belofte van Parijs verdient het dat we ons erop richten dat deze meer
politieke benadering van Ontwikkelingssamenwerking daadwerkelijk zijn
beslag krijgt. Door zo meer betrokkenheid in de samenwerking bij het
bestuur te stimuleren kan worden voorkomen dat hulpstromen ineffectief
of zelfs schadelijk worden.
1: Een silent partnership is een samenwerking tussen twee (of
meerdere) donoren in een land, meestal in dezelfde sector, waarbij één
donor de uitvoerende taken op zich neemt en optreedt namens de andere
donor (de silent donor). De leidende donor rapporteert regelmatig over
de voortgang naar de silent donor.
* Ministerie van Buitenlandse Zaken
* Bezuidenhoutseweg 67
* Postbus 20061
* 2500 EB Den Haag
* Tel.: 070-3 486 486
* Fax: 070-3 484 848
* Internet: www.minbuza.nl
Bijlagen
* Bijlage 1 | PDF, 55 Kb
* Bijlage 2 | PDF, 38 Kb
Ministerie van Buitenlandse Zaken