Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap
Kwaliteit belonen in het hoger onderwijs?
Nr. 20070210/899, juli 2007
Onderwijsraad
Nassaulaan 6
2514 JS Den Haag
e-mail: secretariaat@onderwijsraad.nl
070 310 00 00 of via de website: www.onderwijsraad.nl
Inhoudsopgave
Samenvatting ............................................................................................ 7
1 Inleiding .......................................................................................... 9
1.1 Aanleiding: overheid wil mede sturen op onderwijskwaliteit .................................................9
1.2 Adviesvraag: kan onderwijskwaliteit een rol spelen bij bekostiging van het hoger onderwijs?9
1.3 Over dit advies ...................................................................................................................12
2 Ervaring opdoen met bekostiging op basis van bijzondere
onderwijskwaliteit gewenst .......................................................... 14
2.1 Bestaande activiteiten op het gebied van (bijzondere) onderwijskwaliteit............................14
2.2 Bijzondere onderwijskwaliteit verdient verdere aanmoediging ............................................15
2.3 Aangrijpingspunten voor overheidssturing .........................................................................18
2.4 Nederland: vooralsnog vooral ervaring met planvorming....................................................21
2.5 Het buitenland: groeiende aandacht voor bekostiging gerelateerd aan onderwijskwaliteit...21
2.6 Mogelijke neveneffecten van sturing op bijzondere onderwijskwaliteit ...............................22
2.7 Conclusie: ervaring opdoen met bekostiging op basis van bijzondere onderwijskwaliteit
gewenst..............................................................................................................................23
3 Aanbevelingen voor ervaring opdoen met financiële
overheidssturing op bijzondere onderwijskwaliteit..................... 25
3.1 Nogmaals: waarom is het opdoen van ervaring met bekostiging op basis van bijzondere
onderwijskwaliteit gewenst?...............................................................................................25
3.2 Kader voor de aanbevelingen: docent en kennis centraal ....................................................26
3.3 Bekostiging op basis van bijzondere onderwijskwaliteit: aanpak en indicatoren..................26
3.4 Inzet extra middelen gewenst.............................................................................................29
3.5 Monitoring en evaluatie ......................................................................................................30
3.6 Op termijn: een integraal advies over bekostiging van hoger onderwijs ..............................30
Afkortingen............................................................................................. 32
Literatuur................................................................................................ 33
Bijlagen
Bijlage 1: Adviesvraag ................................................................................................................37
Bijlage 2: Overzicht bekostigingscriteria andere landen .................................................................41
Kwaliteit belonen in het hoger onderwijs? 5
6 Onderwijsraad, juli 2007
Samenvatting
Aanleiding en adviesvraag
In juli 2006 heeft de staatssecretaris van OCW (Onderwijs, Cultuur en Wetenschap) de
Onderwijsraad advies gevraagd over de hoofdlijnen van een nieuw bekostigingssysteem
voor het hoger onderwijs waarin zogenoemde leerrechten centraal staan. In oktober 2006
heeft de raad daarover advies uitgebracht. Een tweede adviesvraag betrof een onderdeel
van het nieuwe systeem: de onderwijsopslag. Dit omvat een deel van de overheids-
bekostiging van het hoger onderwijs. Deze middelen (25% van het totale bedrag van circa
3 miljard euro) zouden moeten worden toebedeeld aan instellingen van hoger onderwijs
aan de hand van criteria voor onderwijskwaliteit.
Sinds de adviesaanvraag over de onderwijsopslag is het politieke krachtenveld aanzienlijk
gewijzigd. Dat heeft ook gevolgen gehad voor het wetsvoorstel inzake de leerrechten. In
het coalitieakkoord van het kabinet-Balkenende IV is een nieuw, geïntegreerd wetsvoorstel
voor bekostiging en besturing van het hoger onderwijs aangekondigd. In afwachting
daarvan is het wetsvoorstel inzake de leerrechten aangehouden.
Uitlatingen van de kant van de nieuwe minister wijzen erop dat er slechts een geringe
kans bestaat dat het fenomeen leerrechten terugkomt. Dat heeft gevolgen voor de
onderwijsopslag en daarmee voor de wijze waarop de raad de adviesvraag beantwoordt.
De raad kiest daarom voor een meer algemene benadering van de relatie tussen bekos-
tiging en onderwijskwaliteit. In aansluiting op de criteria die in de adviesaanvraag zijn
vermeld, heeft het advies betrekking op kwaliteit die basiskwaliteit te boven gaat. Het
advies duidt deze aan als `bijzondere kwaliteit'.
Ervaring opdoen gewenst met bekostiging van bijzondere
onderwijskwaliteit
Zowel in Nederland als in andere landen is het financieel sturen op onderwijskwaliteit of
op kwaliteit die basiskwaliteit te boven gaat, geen vanzelfsprekende zaak. In Nederland
nemen veel instellingen van hoger onderwijs eigen initiatieven om bijzondere kwaliteit
van onderwijs te stimuleren. Het bestaande bekostigingssysteem heeft met name oog
voor aantallen studenten en diploma's en biedt nauwelijks stimulansen voor bijzondere
kwaliteit. Als treffend voorbeeld hiervan ziet de raad het feit dat instellingen door het
systeem blijkbaar onvoldoende worden geïnspireerd om zich op het thema bijzondere
kwaliteit aan een beoordeling door de NVAO (Nederlands-Vlaamse Accreditatieorganisatie)
te onderwerpen.
De overheid heeft hier een belangrijke verantwoordelijkheid. Opmerkelijk is dat in het
wetenschappelijk onderzoek al enkele decennia een breed geaccepteerde aanpak geldt om
bijzondere kwaliteit te belonen. De inzet van de overheid, de instellingen en de NWO
(Nederlandse Organisatie voor Wetenschappelijk Onderzoek) op de omgang met en de
erkenning van bijzondere kwaliteit is daar duidelijk. Ook voor de erkenning van bijzon-
dere kwaliteit van het onderwijs hoewel lastiger omdat het om twee partijen gaat:
docent én student aan hogescholen en universiteiten is een dergelijke inzet gewenst. De
focus zou daarbij volgens de raad gericht moeten zijn op het belang van uitstekende
docenten en van uitstekende resultaten van studenten.
Kwaliteit belonen in het hoger onderwijs? 7
Aanbevelingen
De raad vindt het de moeite waard te bezien of door middel van de bekostigings-
systematiek de kwaliteit van het hoger onderwijs verder kan worden bevorderd.
De raad pleit daartoe voor de inzet van maximaal 150 miljoen euro aan additionele
middelen. De hoogte van dat bedrag correspondeert met circa 5% van de middelen die
voor het onderwijs in deze sector beschikbaar zijn. De raad vindt dat het aantal indi-
catoren waarop een opleiding beoordeeld moet worden, beperkt moet zijn. Hij kiest voor
de volgende twee: `docenten: kwaliteit en opleidingsniveau' en `gerealiseerd niveau'. Deze
passen goed bij de genoemde aandachtsgebieden. Toekenning moet plaatsvinden aan
opleidingen die op beide indicatoren hoog scoren in absolute zin, dan wel vér uitstijgen
boven vergelijkbare (zo mogelijk ook buitenlandse) opleidingen. Uitgaande van zo'n 20%
als excellent beoordeelde opleidingen, betekent dit een extra bekostiging van de des-
betreffende opleiding van 25%.
De uitvoering kan geschieden door de NVAO, die een beoordelingskader heeft waarin de
voorstellen van de raad passen. Hij adviseert de uitvoering te laten plaatsvinden parallel
aan de reguliere accreditatietrajecten. Daardoor wordt onnodige bureaucratie zo veel
mogelijk vermeden.
Evaluatie van groot belang
Aangezien het in eerste instantie de bedoeling is ervaring op te doen, is het van buiten-
gewoon belang het hele proces te voorzien van een degelijke procedure van monitoring
en evaluatie. Een cruciaal onderdeel zal moeten zijn de mate waarin de inzet van de voor-
gestelde 5% aan de doelstelling beantwoordt. Praktische vragen (zoals bijvoorbeeld: zijn
de gekozen indicatoren het meest geschikt en hoe zijn de extra middelen ingezet?) zijn
hierbij eveneens aan de orde.
Het is zeker denkbaar dat de uitkomst tussentijds leidt tot bijvoorbeeld op- of neer-
waartse bijstelling van genoemd bedrag. Overigens geldt ook voor deze procedure dat
scherp moet worden toegezien op het vermijden van ongewenste bureaucratie.
Integraal advies over bekostiging van hoger onderwijs
Een meer verantwoorde keuze met een definitief karakter is volgens de raad pas mogelijk
als het een en ander kan worden geplaatst in een breder kader van een integraal bekosti-
gingsmodel. De kenmerken van een integraal model zijn immers van betekenis voor de
keuzen die worden gemaakt ten aanzien van de wenselijkheid van overheidssturing op
(bijzondere) kwaliteit.
Dit betekent dat de raad ook een meer omvattend vervolgadvies wil uitbrengen over het
aangekondigde wetsvoorstel waarin een nieuw bekostigingssysteem zal worden gepre-
senteerd. Hij gaat ervan uit dat dit wetsvoorstel en de desbetreffende voorbereidende
wetgevingsnotitie aan hem voor advies zullen worden voorgelegd.
8 Onderwijsraad, juli 2007
1 Inleiding
In juli 2006 heeft de staatssecretaris van OCW (Onderwijs, Cultuur en
Wetenschap) de Onderwijsraad in de eerste plaats advies gevraagd over de
hoofdlijnen van een nieuw bekostigingssysteem voor het hoger onderwijs
waarin zogenoemde leerrechten centraal staan. In oktober 2006 heeft de raad
daarover advies uitgebracht. De tweede adviesvraag betrof een onderdeel van
het nieuwe systeem: de onderwijsopslag. Dit omvat een deel van de overheids-
bekostiging van het hoger onderwijs. Deze middelen zouden moeten worden
toebedeeld aan instellingen van hoger onderwijs aan de hand van criteria voor
onderwijskwaliteit. Daarover gaat dit advies.
1.1 Aanleiding: overheid wil mede sturen op onderwijskwaliteit
In het kader van de eventuele invoering van leerrechten was de overheid op zoek naar
mogelijkheden om de bekostiging van het hoger onderwijs voor een deel afhankelijk te
laten zijn van de kwaliteit van het onderwijs. Aangezien hier sprake is van een ingewik-
keld vraagstuk, legde de staatssecretaris van OCW dit voor advies voor aan de
Onderwijsraad.
In de adviesaanvraag van de staatssecretaris ging het in concreto om 25% van het totale
onderwijsdeel van het overheidsbudget voor hoger onderwijs. Deze opzet was nauw
verbonden met de keuze voor een grote invloed van studenten op de bekostiging via de
inzet van leerrechten.
Inmiddels heeft een kabinetswisseling plaatsgevonden. Het is duidelijk dat het huidige
kabinet anders aankijkt tegen leerrechten dan het vorige. Daarmee is ook het voorstel
betreffende de onderwijsopslag in een ander daglicht komen te staan. Niettemin beant-
woordt de raad de vraag van de staatssecretaris, zij het in het licht van de gewijzigde
politieke omstandigheden.
1.2 Adviesvraag: kan onderwijskwaliteit een rol spelen bij bekostiging van het
hoger onderwijs?
Vraag van de staatssecretaris van OCW
De adviesvraag van de staatssecretaris van 13 juli 2006 hield nauw verband met het
Wetsvoorstel financiering in het hoger onderwijs, dat onder andere voorziet in de invoe-
ring van leerrechten.1 Het daaraan gekoppelde concept-ontwerp Bekostigingsbesluit WHW
2008 (Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek) zoals hij dat aan de
raad voorlegde (verder: het besluit), bevatte regels voor de operationalisering van de
wettelijke bepalingen inzake leerrechten. In zijn adviesaanvraag (bijlage 1) refereerde de
toenmalige staatssecretaris aan de op 13 juni 2006 door de Tweede Kamer aangenomen
1 TK 2005-2006, 30387, nr. 77.
Kwaliteit belonen in het hoger onderwijs? 9
motie-Visser-Slob, die aangaf dat "bewezen voorsprong bij kwaliteitsbevordering dient te
worden bevorderd in plaats van het compenseren van gebleken achterstand".2
Om in beeld te krijgen wat de plaats van de onderwijsopslag in het beoogde bekostigings-
model was, is in onderstaand kader de kern ervan kort weergegeven.
De minister van OCW stelt jaarlijks de omvang vast van de landelijk beschikbare rijks-
bijdrage voor de instellingen die onderwijs of onderzoek verrichten en de omvang van de
delen daarvan. Voor de minister van LNV (Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit) is
mutatis mutandis hetzelfde bepaald voor onderwijs en onderzoek op het gebied van
landbouw en natuur.
Deze rijksbijdrage bestaat uit de volgende delen:
een onderwijsdeel wo (wetenschappelijk onderwijs);
een onderwijsdeel hbo (hoger beroepsonderwijs);
een onderzoeksdeel wo; en
een deel ontwerp en ontwikkeling hbo, en (voor wat betreft de minister van OCW)
tevens een deel ondersteuning geneeskundig onderwijs en onderzoek.
In het kader van dit advies gaat het om de onderwijsdelen hbo en wo. De verdeling
hiervan over enerzijds de hogescholen en anderzijds de universiteiten, vanwege het
verzorgen van geaccrediteerde bachelor- en masteropleidingen, was volgens het besluit
gebaseerd op:
het aantal studenten dat leerrechten aanwendt (in de peilperiode, gewogen naar de
onderscheiden bekostigingsniveaus);
de diplomaopslag (eveneens gerelateerd aan de inzet van leerrechten); en
de onderwijsopslag.
De onderwijsopslag was in eerste instantie bedoeld als vereveningsmechanisme bij de
invoering van het nieuwe bekostigingsmodel (op basis van leerrechten) om de nieuwe
systematiek zo budgettair neutraal mogelijk per instelling in te voeren. De opslag was
daarmee niet voor alle instellingen gelijk. Het was de bedoeling op termijn de onderwijs-
opslag beleidsrijk aan te passen, waardoor sprake was van een dynamische opslag.3
Strategische plannen van de instellingen moesten hiervoor de basis vormen.
Onder het regime van de beoogde Wet financiering in het hoger onderwijs zou 75% van
het landelijk beschikbare onderwijsbudget (de onderwijsdelen van de rijksbijdrage voor
universiteiten en hogescholen) beschikbaar zijn voor de instellingen, in de vorm van
`verzilvering' van door studenten ingezette leerrechten (waarvan weer 25% is gerelateerd
aan het aantal afgegeven getuigschriften).
De resterende 25% van het landelijke onderwijsbudget zou beschikbaar zijn voor de
onderwijsopslag. Deze zou voor de universiteiten in de plaats komen van de basis-
voorziening, die onder benamingen als `vaste voet', `vast deel', `basisvoorziening' en
dergelijke heeft gefigureerd. Voor de hogescholen is dit een nieuw element, aangezien het
bekostigingsmodel voor de hogescholen een dergelijke basisvoorziening, afgezien van de
kunstopleidingen, niet kent.
2 TK 2005-2006, 30387, nr. 79.
3 De onderwijsopslag behoort, anders dan deze term doet vermoeden, tot het onderwijsdeel van de door
de overheid voor bekostiging van het hoger onderwijs beschikbaar gestelde middelen. Het gaat dus niet
om additionele middelen. Hetzelfde geldt voor de diplomaopslag.
10 Onderwijsraad, juli 2007
Politieke ontwikkelingen: onzekerheid over doorgang leerrechten
De Tweede Kamerverkiezingen hebben geresulteerd in het aantreden van het kabinet-
Balkenende IV. Het coalitieakkoord vermeldt dat er op korte termijn één nieuw geïnte-
greerd wetsvoorstel voor bekostiging en besturing van hoger onderwijs en onderzoek
komt. Dit wetsvoorstel zal onder andere aandacht besteden aan kwaliteitsverbetering en
de positie van kwetsbare opleidingen. Het Wetsvoorstel leerrechten is in afwachting van
dit geïntegreerde wetsvoorstel aangehouden.
De raad wijst op het beleidsprogramma van het kabinet-Balkenende IV Samen Werken,
Samen Leven. Dit vermeldt: "Een nieuw model voor financiering van het hoger onderwijs
zorgt ervoor dat kwaliteit, onderwijsinzet en prestaties worden beloond. Kwaliteit- en
rendementsverbeteringen komen aan bod in de strategische agenda voor hoger
onderwijs-, onderzoeks- en wetenschapsbeleid, die in september 2007 verschijnt."5
Uitlatingen van de kant van de minister wijzen erop dat er slechts een geringe kans
bestaat dat het fenomeen leerrechten terugkomt in de vorm zoals die is gepresenteerd in
het wetsvoorstel en het besluit. Dat heeft gevolgen voor de onderwijsopslag en daarmee
voor de wijze waarop de raad de adviesvraag beantwoordt. Het is de vraag of een advies
dat specifiek is gericht op de onderwijsopslag in nauwe relatie met het wetsvoorstel
leerrechten nog wel zinvol is.
De raad concludeert dat het de voorkeur verdient in het advies niet exclusief uit te gaan
van de specifieke insteek van de oorspronkelijke adviesvraag. Hij kiest voor een meer
algemene benadering van het vraagstuk van de relatie tussen bekostiging en verbetering
van onderwijskwaliteit.
Vertrekpunt van de raad: een algemeen advies over overheidssturing op
onderwijskwaliteit in het hoger onderwijs
Gelet op de huidige onzekerheid rond het beleid betreffende de bekostiging van hoger
onderwijs neemt de raad het bestaande bekostigingssysteem als vertrekpunt. Dat bete-
kent onder meer dat het advies niet ingaat op de volgende elementen uit de oorspron-
kelijke adviesaanvraag:
invoering van bekostiging via de inzet van leerrechten (inclusief uitwerking naar de
parameter behaalde getuigschriften); en
een onderwijsopslag van 25% van het onderwijsdeel die is gerelateerd aan genoemd
bekostigingsmodel op basis van leerrechten.
Dit laat overigens onverlet dat waar nodig bepaalde aspecten van de bekostigingscontext
globaal aan de orde kunnen komen. Bijvoorbeeld: wanneer er wordt gesproken over
middelentoewijzing via directe sturing op onderwijskwaliteit, kan aan de orde komen
welke bekostigingscontext daarbij een rol speelt of welke de voor- en nadelen zijn van
bepaalde percentages van het budget waarop wordt gestuurd.
De raad brengt een beknopt algemeen advies uit over de wenselijkheden en mogelijk-
heden van bekostiging in het hoger onderwijs aan de hand van criteria die zijn te rela-
teren aan onderwijskwaliteit.
De centrale adviesvraag luidt daarmee: kan onderwijskwaliteit een rol spelen bij
bekostiging van hoger onderwijs?
5 Ministerie van Algemene Zaken, 2007.
Kwaliteit belonen in het hoger onderwijs? 11
In een latere fase, bijvoorbeeld bij de advisering over (de wetgevingsnotitie betreffende)
het voorgenomen nieuwe geïntegreerde wetsvoorstel voor bekostiging en besturing van
hoger onderwijs en onderzoek, zal de raad nader ingaan op het concrete voorstel van de
regering.
1.3 Over dit advies
Aanpak
Stevige beoordelingscriteria
De raad zoekt zo veel mogelijk aansluiting bij de criteria en de randvoorwaarden uit de
oorspronkelijke adviesaanvraag. Met inachtneming van de aanname dat onderwijs-
instellingen van overheidswege in staat moeten worden gesteld een kwalitatief verant-
woord onderwijsaanbod in stand te houden of op te bouwen, los van conjunctuur of
tijdelijke aantrekkingskracht, gaat het om criteria die aan de volgende eisen voldoen.
Zij moeten zo helder zijn dat ontwikkelingen waaraan wordt getoetst, te meten zijn
en basis zijn voor keuzes, zonder dat sprake is van juridische procedures vanwege
gebrek aan objectiviteit.
Zij moeten zo onderscheidend zijn dat niet alle instellingen per definitie aan de
criteria moeten (kunnen) voldoen.
Zij moeten consistent zijn, in die zin dat zij passen binnen het zich ontwikkelende
hogeronderwijsbeleid. Daarmee moeten zij meerjarig van betekenis kunnen zijn én
recht doen aan de zich ontwikkelende relatie tussen overheid en instellingen.
Het voorgaande impliceert dat het in dit advies gaat om sturing op kwaliteit die de
basiskwaliteit te boven gaat. Onder basiskwaliteit wordt in dit advies verstaan: de
kwaliteit zoals die in het kader van de reguliere accreditatieprocedure wordt vastgesteld.
Kwaliteit die deze basiskwaliteit te boven gaat, wordt aangeduid als `bijzondere kwaliteit'.
De raad sluit zich aan bij de definitie van de NVAO (Nederlands-Vlaamse Accreditatie-
organisatie): een opleiding is van bijzondere kwaliteit als deze op een bepaald facet een
voorbeeldfunctie vervult voor andere relevante opleidingen (zo mogelijk in internationaal
perspectief). De kwaliteit van dit facet stijgt uit boven de gangbare praktijk bij relevante
andere opleidingen.
Randvoorwaarden: een beperkt aantal indicatoren en zo veel mogelijk aansluiten bij
bestaande instrumenten
De raad vindt in de eerste plaats dat bij de bepaling van de omvang van het desbetref-
fende budget rekening moet worden gehouden met de aard van het gehele bekostigings-
stelsel. Namelijk in die zin dat, indien in het algemeen al sprake is van sterke kwaliteits-
impulsen, de omvang van het specifieke budget omgekeerd evenredig daaraan is.
In de tweede plaats vindt de raad het vanuit een oogpunt van hanteerbaarheid en van
beheersbaarheid van het proces van belang, dat het aantal indicatoren voor onderwijs-
kwaliteit zo beperkt en globaal mogelijk is. Hij kiest voor slechts enkele (robuuste)
indicatoren, die moeten gelden voor alle instellingen. Met andere woorden: de instellingen
moeten niet naar wens uit de indicatoren een keuze kunnen maken, die voor hen naar
verwachting de voordeligste uitkomst zal bieden. Ook bestaat de kans dat bijvoorbeeld
vrij snel een situatie van routine ontstaat, waardoor in feite sprake is van een informeel
verdelingsmodel. Anderzijds blijkt uit ervaringen in Spanje (de regio Valencia), waar
instellingen kunnen kiezen uit een groot aantal indicatoren, dat bepaalde typen
instellingen (bij voorbeeld technische universiteiten) al snel dezelfde indicatoren kiezen.6
6 In Spanje wordt het hogeronderwijsbeleid op regionaal niveau bepaald.
12 Onderwijsraad, juli 2007
Ten slotte moeten volgens de raad bureaucratie en ongewenst strategisch gedrag zo veel
mogelijk worden voorkomen en moet bij de operationalisering bij voorkeur aansluiting
worden gezocht bij een bestaand instrument.
Leeswijzer
In hoofdstuk 2 analyseert de raad de wenselijkheden en mogelijkheden om te komen tot
specifieke bekostiging van bijzondere onderwijskwaliteit. Hoofdstuk 3 bevat concrete
aanbevelingen.
Kwaliteit belonen in het hoger onderwijs? 13
2 Ervaring opdoen met bekostiging op basis van
bijzondere onderwijskwaliteit gewenst
Zowel in Nederland als in andere landen is het financieel sturen op onderwijs-
kwaliteit of op kwaliteit die basiskwaliteit te boven gaat (bijzondere kwaliteit),
geen vanzelfsprekende zaak. In Nederland zijn de instellingen van hoger
onderwijs op eigen initiatief actief om bijzondere kwaliteit te leveren. Niettemin
kunnen zij nog wel enige aanmoediging gebruiken. Op dit moment biedt echter
het bestaande bekostigingssysteem weinig stimulansen daartoe. De raad
concludeert dat het gewenst en mogelijk is dat de overheid financieel stuurt op
bewezen bijzondere onderwijskwaliteit. Voorwaarden hierbij zijn dat slechts
enkele indicatoren worden gehanteerd en gekozen wordt voor een eenvoudige,
niet-bureaucratische uitvoering.
2.1 Bestaande activiteiten op het gebied van (bijzondere) onderwijskwaliteit
De hogescholen en universiteiten doen veel aan gericht kwaliteitsbeleid door onder
andere kwaliteitszorgsystemen. Verschillende instellingsplannen geven uitdrukking aan
dit streven naar kwaliteitsverhoging door de instellingen zelf.
Een aantal instellingen is bezig opleidingen of onderwijstrajecten in te richten, die kunnen
bogen op kwaliteit die de basiskwaliteit in aanzienlijke mate te boven gaat. Voorbeelden
hiervan zijn de universiteitscolleges en onderscheidings-/honoursprogramma's in weten-
schappelijk onderwijs en hbo, onderwijsprijzen, extra beloning van excellente docenten,
onderwijsleerstoelen en programma's voor internationale mobiliteit.
Een ander voorbeeld van sturen op bewezen kwaliteit is de situatie bij onderzoeksmasters
in de sociale wetenschappen. Er is sprake van een zware inzet in het onderwijsprogramma
van hoog gekwalificeerde medewerkers (hoogleraren en universitaire hoofddocenten).
Naast eigen initiatieven zijn er wettelijke bepalingen die stimulansen vormen voor kwali-
teitsbevordering in het onderwijs. Zonder uitputtend te zijn, kunnen de volgende worden
genoemd. De WHW bepaalt dat het instellingsbestuur er zorg voor draagt dat, zo veel
mogelijk in samenwerking met andere instellingen, wordt voorzien in een regelmatige
beoordeling, mede door onafhankelijke deskundigen, van de kwaliteit van de opleidingen.
Dit voorschrift is nader uitgewerkt in de bepalingen betreffende de accreditatie. Een
verdere uitwerking is te vinden in de accreditatiekaders van de NVAO. Veel activiteiten
van de instellingen in het kader van de kwaliteitszorg zijn hierop terug te voeren.
Daarnaast is er nog een reeks wettelijke voorschriften die aan kwaliteitsbevordering
kunnen worden gerelateerd. Te denken valt aan de bepalingen inzake de omvang van de
studielast, de examens en examencommissies, en de onderwijs- en examenregeling. Ten
aanzien van de laatste is bijvoorbeeld bepaald dat het instellingsbestuur zorg draagt voor
een regelmatige beoordeling van deze regeling en daarbij, ten behoeve van de bewaking
en zo nodig bijstelling van de studielast, van het tijdsbeslag dat daaruit voor de studenten
voortvloeit.
14 Onderwijsraad, juli 2007
Andere bepalingen hebben veelal betrekking op de kwaliteit van de instroom. Genoemd
kunnen worden de bepalingen betreffende de nadere vooropleidingseisen (profielen). Ook
kunnen aanvullende eisen worden gesteld indien de uitoefening van het beroep waarop
een opleiding voorbereidt dan wel de organisatie en de inrichting van het onderwijs,
specifieke eisen stelt. Deze eisen hebben dan betrekking op kennis of vaardigheden die
niet (in voldoende mate) onderdeel zijn van het voortgezet onderwijs of het mbo (middel-
baar beroepsonderwijs). Ten slotte kan in dit verband worden genoemd de bevoegdheid
eisen te stellen bij de toelating tot de masteropleiding.
Behoudens de initiatieven van de instellingen zijn er weinig expliciete stimulansen voor
het nastreven van bijzondere kwaliteit van het onderwijs door de overheid. De overheids-
stimulansen zijn in het algemeen gericht op basiskwaliteit.
In het wetenschappelijk onderzoek geldt al sinds enkele decennia een breed geaccep-
teerde andere aanpak. De inzet van de overheid, de instellingen en de NWO (Nederlandse
organisatie voor Wetenschappelijk Onderzoek ) op de omgang met en de erkenning van
(bijzondere) kwaliteit is daar duidelijk gearticuleerd. Voorbeelden zijn de open competitie,
veni-vidi-vici-beurzen, aangewezen maatschappelijke en technische topinstituten,
Akademiehoogleraren7 en Spinozapremiewinnaars8.
Uit bovengenoemde voorbeelden blijkt dat sturing op kwaliteitscriteria (hoe globaal ook)
in het onderzoek algemeen geaccepteerd en gestimuleerd wordt. Volgens de raad heeft
deze kwaliteitsbenadering ook gevolgen voor de waardering van bijzondere kwaliteit van
het wetenschappelijk onderwijs.
2.2 Bijzondere onderwijskwaliteit verdient verdere aanmoediging
Zoals in paragraaf 2.1 aangegeven, tonen de universiteiten en hogescholen zich in het
algemeen actief in het kader van de kwaliteitsverhoging op zowel instellings- als
opleidingsniveau. Zij doen veel aan kwaliteitsbevordering, maar het lijkt verstandig te
bezien hoe ervaring kan worden opgedaan met aanvullende kwaliteitsbevordering in de
bekostigingssfeer vanuit landelijke optiek.9 Wat zou daartoe helpen? Veel kan gedaan
worden door de instellingen en de opleidingen zelf. En de minister kan in zijn periodieke
overleg met de instellingen dit punt bij voortduring agenderen.10
De minister kan naast agendering ook zijn juridische en financiële instrumenten inzetten.
Op stelselniveau worden instellingen in het bestaande systeem van hoger onderwijs niet
7 Akademiehoogleraren worden door de KNAW (Koninklijke Akademie van Wetenschappen) in de
gelegenheid gesteld om zich vijf jaar lang geheel naar eigen inzicht bezig te houden met innovatief
onderzoek en onderwijs, zonder de bestuurlijke verplichtingen die normaal gesproken tot hun functie
behoren. De KNAW financiert het salaris van de Akademiehoogleraar en een onderzoeksbudget (bij
elkaar 200.000 euro per hoogleraar). De betrokken universiteit moet ter vervanging van de Akademie-
hoogleraar een jonge veelbelovende onderzoeksleider aantrekken. De onderzoeksleider krijgt zo de
gelegenheid een eigen onderzoekslijn te beginnen.
8 De Spinozapremie, ook wel gezien als de 'Nederlandse Nobelprijs', wordt door de NWO toegekend aan
Nederlandse onderzoekers die tot de absolute top van de wetenschap behoren. De laureaten zijn inter-
nationaal vermaard en weten jonge onderzoekers te inspireren.
9 De wenselijkheid daartoe wordt onderstreept door het rapport van het Centraal Planbureau; zie
Centraal Planbureau, 2007.
10 Artikel 3.1, lid 1, WHW: "Onze minister pleegt geregeld overleg met een vertegenwoordiging van de
instellingsbesturen van de bekostigde universiteiten en hogescholen, de Open Universiteit, de
Koninklijke Nederlandse Akademie van Wetenschappen en de Koninklijke Bibliotheek over
aangelegenheden van algemeen beleid met betrekking tot die instellingen."
Kwaliteit belonen in het hoger onderwijs? 15
optimaal geprikkeld om te streven naar bijzondere kwaliteit van het onderwijs. Het accre-
ditatieproces is vooral gericht op het voldoen aan een aantal normen van basiskwaliteit.
Dit garandeert een zeker kwaliteitsniveau, maar stimuleert instellingen niet of weinig om
er nog een schepje bovenop te doen.
Een belangrijke vraag die hier aan de orde is, gaat over de mate waarin het huidige bekos-
tigingssysteem expliciet of impliciet stimulansen tot verbetering van onderwijskwaliteit
bevat. Hieronder wordt ingegaan op de drie bekostigingscomponenten.
Kwaliteitscriterium: component getuigschriften
Op dit moment bedraagt het deel van de rijksbijdrage dat gerelateerd is aan getuig-
schriften, voor het wo 50% en voor het hbo 53% van de respectieve onderwijsdelen van de
begroting voor hoger onderwijs. Dit hoge aandeel van de component getuigschriften
stamt, wat de universiteiten betreft, uit de tijd van invoering van het zogenoemde PBM in
2000 (Prestatie Bekostiging Model). Met de invoering van dit model werd gekozen voor
een versterking van de kwaliteit van de instellingen in de vorm van een prestatie-
oriëntatie in de bekostiging wat betreft de onderwijscomponent. Eerdere bekostigings-
modellen bevatten weinig prestatiestimulansen voor de universiteiten, mede omdat
gewerkt werd met verwachte in plaats van gerealiseerde rendementen (PGM, Plaatsen
Geld Model) of met slechts een beperkt aandeel (20%) van de onderwijsbekostiging voor
de component getuigschriften (HOBEK-model, Hoger Onderwijs Bekostiging). De gedachte
was dat universiteiten zich meer moesten inspannen om studenten te laten afstuderen.
Daarvoor was een model nodig dat universiteiten dwong tot `prestaties'. Kwantitatief
studierendement werd opgevat als een indicator voor het presteren van een instelling en
dus als een van de indicatoren van de kwaliteit van de instelling. De forse getuigschriften-
component in de bekostiging zet instellingen aan tot verhoging van het rendement, maar
brengt tegelijkertijd het risico van kwaliteitsverlaging en diploma-inflatie met zich mee.
Ook hiervoor geldt dat instellingen wel een prikkel hebben om een zekere kwaliteits-
standaard te hanteren, maar weinig stimulansen hebben om de lat hoger te leggen en
studenten extra uit te dagen.
Component studentenaantallen
De bekostigingscomponent gerelateerd aan het aantal eerstejaars in het wetenschappelijk
onderwijs geeft universiteiten een prikkel om nieuwe studenten te werven, maar verder
alleen in hen te investeren als ze een goede kans van slagen lijken te hebben. Overigens
heeft dit als mogelijk positief effect dat het aanzet tot selectie in het eerste jaar, in lijn
met het geven van een bindend studieadvies en de prestatiegerelateerde studiefinan-
ciering.
Daarnaast biedt de koppeling van de bekostiging aan studentenaantallen een vorm van
indirecte vraagfinanciering (die mogelijk nog sterker zou worden bij invoering van de
eerder voorgestelde leerrechten). De concurrentie tussen instellingen die daar het gevolg
van is, zou een kwaliteitsbevorderend effect kunnen hebben. Volgens Jongbloed en
Vossensteijn (2002) zijn er echter weinig empirische gegevens die onderbouwen dat
vraagfinanciering ook daadwerkelijk tot kwaliteitsverbetering in het onderwijs leidt. Het
feit dat studenten in sterke mate een regionaal bepaalde keuze maken, is in dit verband
van belang.
Bovendien bestaat de indruk dat concurrentie op kwaliteit vooral plaatsvindt op het
terrein van onderzoek. Rankings van universiteiten zijn bijvoorbeeld vooral gebaseerd op
de onderzoeksprestaties en niet of nauwelijks op onderwijsprestaties. Ook de interne
financiering van universiteiten is sterk gericht op onderzoek. Carrièremogelijkheden zijn
vooral gekoppeld aan onderzoeksprestaties en goede onderzoekers worden bijvoorbeeld
vaak `beloond' met extra tijd voor onderzoek en minder onderwijsverplichtingen. In ieder
16 Onderwijsraad, juli 2007
geval biedt ook dit geen prikkel om te streven naar excellentie in het onderwijs. Niettemin
kan een positieve ontwikkeling worden gesignaleerd bij bepaalde onderzoeksmasters
waar sprake is van een zware inzet door hoogleraren en universitaire hoofddocenten.
Component vaste voet
Naast de studentgerelateerde bekostiging ontvangen universiteiten een niet-student-
gebonden component, de historisch gegroeide vaste voet.11 Blijkens het bij de advies-
aanvraag gevoegde concept-ontwerp van het besluit zou deze component als onderwijs-
opslag ook van toepassing moeten worden voor hogescholen. In de huidige situatie
ontvangen universiteiten deze onderwijsopslag echter ongeacht hun prestaties, waar geen
extra prikkel van uitgaat voor verhoging van de kwaliteit.
De hiervoor besproken componenten van de onderwijsbekostiging lijken in hoofdzaak
bedoeld om de instellingen in staat te stellen het verlangde onderwijs te organiseren op in
beginsel het niveau van de basiskwaliteit. Alleen de component getuigschriften kan vanuit
een oogpunt van kwantitatief rendement beschouwd worden als een kenmerk van kwali-
teit van de instelling als organisatie. Het is opvallend dat naar de vraag of hiervan een
werkelijk kwaliteitsbevorderend effect op het onderwijsniveau uitgaat geen systematisch
empirisch onderzoek is verricht, terwijl hier toch sprake is van een belangrijke bekosti-
gingsindicator. Uit het voorgaande kan worden geconcludeerd dat ook het bekostigings-
systeem op stelselniveau weinig stimulansen bevat voor het streven naar bijzondere
kwaliteit. Deze constateringen rechtvaardigen een nader onderzoek naar de wijze waarop
ervaringen kunnen worden verzameld over sturing op onderwijskwaliteit via financiële
prikkels.
Verantwoordelijkheid van de overheid
Op basis van de Grondwet heeft de overheid voor zover het om onderwijs gaat als
kerntaak de zorg voor de deugdelijkheid. In het hoger onderwijs is dit vorm gegeven door
bekostiging te koppelen aan (onder andere) aannemelijk gemaakte basiskwaliteit. De
NVAO verzorgt hiervoor de toetsing. Wat de kwaliteit betreft is de raad van mening dat
deze thans als minimumconditie adequaat gewaarborgd is door het accreditatiestelsel. Als
een opleiding is geaccrediteerd, is aan een van de voorwaarden voor bekostiging voldaan.
Kwaliteit is dan geen criterium bij de afweging in het kader van beslissingen inzake
bekostiging.
Zoals aangegeven in het advies Doelgericht investeren in het onderwijs, is handhaving van
het huidige niveau van de publieke bekostiging gewenst om de basiskwaliteit en de
toegankelijkheid van het hoger onderwijs te garanderen, zeker in de bachelorfase.12 Ook
in Angelsaksische landen met een grotere private bijdrage ligt de publieke bekostiging
van hoger onderwijs op een vergelijkbaar niveau als in Nederland. Wel is meer differen-
tiatie van de publieke bekostiging denkbaar in het licht van maatschappelijke doel-
stellingen.
Om de kwaliteit te verhogen en excellentie te stimuleren, is echter een grotere private
bijdrage gewenst. Eigenlijk zou deze hogere private bijdrage ook vergezeld moeten gaan
van extra publieke middelen om de concurrentie met bijvoorbeeld Amerikaanse topuniver-
siteiten aan te kunnen gaan; Nederlandse instellingen beschikken namelijk niet over de
11 Naar opleiding en type instelling is sprake van differentiatie. In het hbo is in het algemeen geen sprake
van een vaste voet. Dat is wel het geval voor het hoger kunstonderwijs
12 Onderwijsraad, 2006a. In dit advies stelt de raad dan ook voor om, bij verhoging van de eigen bij-
drage van studenten, met name voor de bachelorfase te kiezen voor geleidelijkheid.
Kwaliteit belonen in het hoger onderwijs? 17
enorme vermogens die Amerikaanse private topuniversiteiten inzetten om hun studenten
te subsidiëren.13
In zijn advies Bekostiging hoger onderwijs heeft de raad reeds de vraag aan de orde
gesteld of de overheid verder moet gaan, in die zin dat ook bijzondere kwaliteit moet
worden gehonoreerd.14 Hij heeft ten aanzien daarvan het standpunt ingenomen dat de
overheidsverantwoordelijkheid niet beperkt is tot de thans wettelijk geregelde basis-
kwaliteit.
Gelet op het voorgaande, waaruit blijkt dat het huidige hogeronderwijsstelsel landelijk
weinig stimulansen voor het realiseren van bijzondere kwaliteit kent, vindt de raad het de
moeite waard te bezien of door middel van de bekostigingssystematiek de kwaliteit van
het hoger onderwijs verder kan worden bevorderd.
2.3 Aangrijpingspunten voor overheidssturing15
In aansluiting op genoemde conclusie bevat deze paragraaf een korte inventarisatie van
kwaliteitskenmerken die mogelijke aangrijpingspunten voor overheidssturing bevatten.
Verkennend onderzoek `topkwaliteit'16
Uit een verkennend onderzoek naar kenmerken van bijzondere kwaliteit van hoger
onderwijs in het onderzoek `topkwaliteit' genoemd komt een aantal indicatoren naar
voren, op basis waarvan volgens de opstellers opleidingen zijn te identificeren die zich
significant onderscheiden van de overige opleidingen.
Naar discriminerend vermogen tussen `top' en `geen top' zijn volgens het rapport de
volgende vijf facetten van onderwijskwaliteit voor hbo respectievelijk wetenschappelijk
onderwijs het belangrijkste. Voor het hbo worden genoemd: de relatie tussen doel-
stellingen en inhoud van het programma; de hbo-oriëntatie; de kwaliteit van het perso-
neel; de programma-eisen; en de afstemming tussen vormgeving en inhoud. Voor het wo:
de missie, doelstellingen en eindtermen; de opbouw en inhoud van het programma; de
effectiviteit van de organisatie respectievelijk de kwaliteit van de staf; de onderwijs-
leeromgeving; en de studeerbaarheid.
Excellentie volgens de NVAO
Ook de NVAO houdt zich, zij het tot nu toe niet in operationele zin, bezig met bijzondere
kwaliteitskenmerken van opleidingen.17 Als één of meer van bedoelde kenmerken worden
aangetoond, leidt dat tot een officiële aantekening in het accreditatierapport. Dit heeft
overigens geen consequenties in termen van extra bekostiging.
De NVAO definieert `bijzondere kwaliteit' als `excellentie'. Daarvan is sprake als een
opleiding op het desbetreffende facet een voorbeeldfunctie vervult voor andere relevante
opleidingen (zo mogelijk in internationaal perspectief). De vbi (visiterende en beoorde-
lende instantie) stelt vast of de opleiding voor alle criteria binnen het betreffende facet
overtuigend heeft aangetoond, bij voorbeeld via een (internationale) vergelijking met een
set relevante opleidingen, dat de kwaliteit van dit facet ver uitstijgt boven de gangbare
13 Winston, 1999.
14 Onderwijsraad, 2003.
15 Kwaliteit die basiskwaliteit te boven gaat, wordt door de aangehaalde actoren verschillend geduid:
topkwaliteit, bijzondere kwaliteit, excellentie.
16 Van den Broek, Hampsink & Sand, 2006.
17 Nederlands-Vlaamse Accreditatieorganisatie, 2006b.
18 Onderwijsraad, juli 2007
praktijk bij relevante andere opleidingen. Onder relevante opleidingen worden opleidin-
gen verstaan die inhoudelijk of procesmatig van belang zijn voor het betreffende facet.
Het Addendum bijzondere kwaliteitskenmerken van de NVAO bevat een beoordelingskader
waarin verschillende kwaliteitsaspecten worden onderscheiden.18 De NVAO noemt deze
`onderwerpen'. Tabel 1 geeft een overzicht.
Tabel 1: Onderwerpen en facetten beoordelingskader NVAO
Onderwerpen Facetten
1) Doelstellingen van de opleiding (1) domeinspecifieke eisen
(2) niveau
(3) oriëntatie
2) Programma (4) algemene eisen van het wetenschappelijk
onderwijs
(5) relatie tussen doelstellingen en inhoud van het
programma
(6) samenhang programma
(7) studeerbaarheid en studielast
(8) instroom
(9) omvang van het programma
(10) afstemming tussen vormgeving en inhoud
(11) toetsing en beoordeling
3) Inzet van personeel, personeelsbeleid (12) eisen wetenschappelijk onderwijs
(13) kwantiteit personeel
(14) kwaliteit personeel
4) Voorzieningen (15) materiële voorzieningen
(16) studiebegeleiding
5) Interne kwaliteitszorg (17) evaluatie van resultaten
(18) maatregelen tot verbetering
(19) betrekken van studenten, alumni en
beroepenveld
6) Resultaten (20) gerealiseerd niveau
(21) onderwijsrendement
De facetten moeten afzonderlijk beoordeeld worden aan de hand van één of meer criteria
die elk weer zijn uitgewerkt in één of meer toetspunten. De instelling geeft zelf aan op
welke van de 21 facetten zij ver boven vergelijkbare (internationale) instellingen/
opleidingen denkt te functioneren.
Bij de beoordeling op facetniveau wordt een vierpuntsschaal gehanteerd: onvoldoende,
voldoende, goed en excellent. Tabel 2 laat zien dat deze vierpuntsschaal feitelijk niet
wordt benut.
18 Nederlands-Vlaamse Accreditatieorganisatie, 2006a.
Kwaliteit belonen in het hoger onderwijs? 19
Tabel 2: Scores op 21 facetten in afgeronde percentages en aantal
Hbo (%) Wo (%) Aantal
Onvoldoende 1 1 70
Voldoende 67 90 5.538
Goed 31 8 1.778
Excellent 1 1 53
Totaal 100 100 7.439
Bron: Inspectie van het Onderwijs, 2007
De Inspectie van het Onderwijs constateert voor de geaccrediteerde opleidingen 2005-
2006 dat sprake is van een gebrek aan differentiatie.19 De begrippen voldoende en goed
zijn te weinig onderscheidend. De ene vbi gebruikt voldoende als standaardwaarde en de
andere goed. Daarnaast wordt van de twee uitersten op de schaal weinig gebruikgemaakt.
Slechts 53 keer wordt de score excellent toegekend. Dat is volgens de Inspectie weinig
"wanneer men in aanmerking neemt dat het streven naar excellentie een belangrijk
beleidsvoornemen is van een aantal universiteiten en hogescholen. Dit streven heeft zich
blijkbaar nog niet in concrete resultaten gemanifesteerd." Dit geldt te meer daar een
beoordeling van een opleiding op excellentie slechts plaatsvindt op verzoek van de
desbetreffende instelling.
Wensen Tweede Kamer
Bij de parlementaire behandeling van het Wetsvoorstel financiering in het hoger onderwijs
in 2006 zijn verschillende ideeën geopperd omtrent mogelijke indicatoren. Daarbij moet
bedacht worden dat het hier ging om een onderwijsopslag in samenhang met de invoe-
ring van leerrechten. De Kamer ging ervan uit dat allerlei zaken die op dit moment afzon-
derlijk worden gefinancierd, zouden kunnen worden ondergebracht in het budget van de
onderwijsopslag. De ideeën van de Kamer geven aan dat nogal uiteenlopend wordt ge-
dacht over welke indicator geschikt zou kunnen zijn. In ieder geval is sprake van een
groot aantal en van verschillende typen. Genoemd kunnen worden:
middelen voor lectoren, promoties van docenten en RAAK-gelden (Regionale Aandacht
en Actie Kenniscirculatie) bundelen via onderwijsopslag ten behoeve van
hogescholen;
ontwikkeling professionele masters in het hbo;
behoud van conjunctuurgevoelige opleidingen (bijvoorbeeld geesteswetenschappen);
maatschappelijke meerwaarde;
door de overheid te bepalen maatschappelijke doelstellingen (ondernemerschap, inzet
jegens allochtone studenten);
niet-studentgebonden, dure onderwijsvoorzieningen zoals collecties en werkplaatsen;
kwaliteit en rendement van onderwijs;
internationale profilering; en
`het profiel' van de instelling.
Met inachtneming van de relativering voor zover het de context betreft waarin de zeer
uiteenlopende suggesties werden gedaan, acht de raad een aantal daarvan te overwegen
vanuit een algemeen perspectief op bekostiging op basis van kwaliteitsgerelateerde
criteria. Hij merkt hierbij echter op dat hij, hoewel hij maatschappelijke meerwaarde als
een belangrijk aangrijpingspunt beschouwt, zich in de context van dit advies richt op
bijzondere onderwijskwaliteit.
19 Inspectie van het Onderwijs, 2007.
20 Onderwijsraad, juli 2007
2.4 Nederland: vooralsnog vooral ervaring met planvorming
Voor zover bekend is er in Nederland tot nu toe geen ervaring opgedaan met het syste-
matisch bekostigen van aangetoonde bijzondere onderwijskwaliteit. Wél zijn er door de
overheid regelmatig programma's uitgevoerd waarbij planvorming ten aanzien van
(bepaalde aspecten van) kwaliteitszorg of -bevordering het aangrijpingspunt vormde.
Kwaliteit en studeerbaarheid
In de eerste plaats kan genoemd worden het project Kwaliteit en studeerbaarheid (1995-
2002). Doel van het project was concrete en structurele verbeteringen van de kwaliteit en
studeerbaarheid in het hoger onderwijs te stimuleren. Het bood instellingen de mogelijk-
heid voorstellen tot verbetering te formuleren en in te dienen. Daarvoor werden middelen
beschikbaar gesteld uit het zogenoemde Studeerbaarheidsfonds. De basis vormde het
door een instelling op te stellen plan voor kwaliteitsmanagement. Dit plan zou de doel-
stellingen moeten formuleren die werden nagestreefd met betrekking tot verbetering van
de kwaliteit van het onderwijs en aangeven welke instrumenten zouden worden gebruikt
om deze doelstellingen te realiseren. Als onderwerpen voor het kwaliteitsplan werden
aangereikt: onderwijsorganisatie, studentenvoorzieningen, personeelsbeleid en bedrijfs-
economisch beleid. Er moest sprake zijn van operationele doelstellingen in het kader van
kwaliteits- en studeerbaarheidsbevordering, bijvoorbeeld toegespitst op werkvormen,
didactische kwaliteit, toetsingsvormen, leermiddelen, studieconcept, studielast en derge-
lijke. Ze zouden ook concreet toetsbaar moeten zijn op hun beoogde effect.
Uit de evaluatie door de Inspectie blijkt dat positieve conclusies kunnen worden getrokken
ten aanzien van de vraag of de (financiële) inspanningen voortkomend uit het Studeer-
baarheidsfonds de moeite waard zijn geweest.20 Geconcludeerd wordt dat in 69% van de
projecten de doelen zijn gerealiseerd. In 23% van de projecten zijn de aanvankelijke
doelen niet gehaald, maar is er wel sprake van een substantieel resultaat in lijn met de
intenties van het fonds.
Ruim baan voor talent
Een tweede voorbeeld vormt het project Ruim baan voor talent (2004-2007). Doel ervan
was het genereren en honoreren van voorstellen van instellingen voor experimenten met
betrekking tot selectie van studenten en collegegeldverhoging bij opleidingen in het
hoger onderwijs met `erkende evidente meerwaarde' en met betrekking tot flexibele
toelating. Bij meerwaarde werd in ieder geval gedacht aan opleidingen die iets extra's
bieden ten opzichte van reguliere opleidingen en zich vanwege kwaliteit onderscheiden.
Het zou dan kunnen gaan om elementen als uitstekende studiebegeleiding, internationale
oriëntatie, verbinding met zwaartepunten in het onderzoek, aanbod van speciale topcur-
sussen, kwaliteit van docenten, combinaties van leren en werken, en het profijt dat de
student op de arbeidsmarkt heeft van de opleiding. In het kader van dit project is de
indruk ontstaan dat, ondanks de nog korte looptijd, de experimenten waardevol zijn voor
de kwaliteit en de diversiteit van het hoger onderwijs.
2.5 Het buitenland: groeiende aandacht voor bekostiging gerelateerd aan
onderwijskwaliteit
Uit een inventarisatie van de situatie in een aantal landen komt naar voren dat de bekosti-
ging van hoger onderwijs in enkele gevallen is te relateren aan het niveau van de kwaliteit
van het onderwijs. Bekostiging is vaak voor een belangrijk deel gebaseerd op het aantal
20 Inspectie van het Onderwijs, 2003.
Kwaliteit belonen in het hoger onderwijs? 21
studenten, soms ook (deels) op het aantal behaalde studiepunten of het aantal verstrekte
diploma's.
Een goed voorbeeld van bekostigingsvariatie op onderwijskwaliteit zijn de subsidies voor
Centres of Excellence in Teaching and Learning (CETL's) in Engeland. In 2005 zijn 74 van
deze centra uit 260 nominaties geselecteerd om te voorkomen dat instellingen zich alleen
richten op de kwaliteit van het onderzoek, ten koste van het onderwijs. Dit project is nog
niet geëvalueerd. Dat geldt wel voor een voorloper van de CETL's, de zogenoemde
`subject centres'. Hoewel deze, anders dan de CETL's, zijn te beschouwen als didactische
ontwikkelcentra voor bepaalde vakken, zijn aan hun functioneren aanwijzingen te ont-
lenen voor de in dat geval beoogde specifieke kwaliteitsverbetering.
Verder kent de Amerikaanse staat Tennessee een ingewikkeld systeem van prestatie-
beoordeling op grond waarvan instellingen 5% extra bekostiging kunnen verdienen. De
criteria daarvoor zijn gebaseerd op een mengeling van input- en outputindicatoren, die
sinds de invoering in 1978 bovendien elke vijf jaar gewijzigd zijn. Dit geeft al aan dat het
niet eenvoudig is om te komen tot een eenduidige en robuuste set van prestatie-
indicatoren.
In Zweden is een commissie ingesteld die in het najaar van 2007 moet komen met een
voorstel voor herziening van het bekostigingssysteem voor het hoger onderwijs. Een
onderwerp dat daarbij op de agenda staat is de mogelijkheid om bekostiging te koppelen
aan de onderwijskwaliteit. De eerste gedachten gaan daarbij uit naar kwaliteitsbeoor-
deling door een commissie van internationale experts voor de toewijzing van 3 tot 5
miljoen Zweedse Kronen (0,3 tot 0,5 miljoen euro) per opleiding per jaar gedurende een
periode van zes jaar.21
In Vlaanderen komen instellingen, in afwachting van een nieuw bekostigingssysteem dat
hoofdzakelijk is gebaseerd op aantallen studiepunten en diploma's, voorlopig nog in
aanmerking voor een beperkte extra bekostiging op basis van een onderwijsontwikke-
lingsplan. Daarnaast krijgen studenten met een beurs van de Vlaamse Gemeenschap een
gewicht van 1,5 om te voorzien in de extra kosten die verbonden zijn aan "opleidings-
kwetsbare studenten met een laag cultureel kapitaal".
Bijlage 2 bevat een overzicht van de bekostigingscriteria in de verschillende landen. Uit
het overzicht blijkt dat slechts in Engeland en de Verenigde Staten een poging is
ondernomen overheidsbekostiging te relateren aan aangetoonde onderwijskwaliteit.
2.6 Mogelijke neveneffecten van sturing op bijzondere onderwijskwaliteit
Directe effecten zullen afhankelijk zijn van de hoeveelheid middelen die ervoor beschik-
baar worden gesteld. Overigens is het waarschijnlijk dat een instelling zelf al extra
middelen heeft geïnvesteerd in een excellent beoordeelde opleiding met het oog op het
bereiken van die status.
Een indirect effect kan zijn dat een excellente opleiding extra studenten trekt, zodat de
uiteindelijke financiële effecten groter kunnen zijn dan het beperkte extra budget. In de
huidige situatie kan dit overigens ook. Het enige verschil is dat kwaliteitsverschillen op dit
moment minder transparant zijn en instellingen daardoor minder stimulansen hebben om
erin te investeren. Een risico is dat sturing op onderwijskwaliteit ten koste zou kunnen
gaan van andere opleidingen binnen dezelfde instellingen. Ook zou het kunnen leiden tot
21 Met dank aan Helena Lejon van Högskoleverket (Zweeds Nationaal Agentschap voor Hoger Onderwijs).
22 Onderwijsraad, juli 2007
een verschraling van het onderwijsaanbod wanneer het zou betekenen dat niet-excellente
opleidingen moeten sluiten bij gebrek aan studenten.
Anderzijds zou dit ook een gewenste ontwikkeling kunnen zijn. Tot dusver lijken namelijk
vooral andere factoren dan de onderwijskwaliteit (bijvoorbeeld de geografische nabijheid
en de sfeer van de stad) doorslaggevend te zijn bij de keuze voor een opleiding. Dit is
echter ook begrijpelijk gezien de relatief kleine verschillen in (zichtbare) kwaliteit tussen
opleidingen. Het is de vraag wat er gebeurt wanneer deze verschillen meer transparant
zullen worden.
Meer differentiatie kan leiden tot andere keuzes van studenten. Als studenten bewust
kiezen voor een opleiding van bijzondere kwaliteit, kan dat bijdragen aan de ervaren
onderwijskwaliteit. Als de toeloop van studenten in korte tijd erg groot zou worden, kan
dit echter ook weer negatieve gevolgen voor de kwaliteit hebben.
Volgens de Universiteit Utrecht hebben bijvoorbeeld `honours programmes' ook een
positief effect op de rest van de opleiding; onder andere doordat vernieuwende werk-
vormen die met succes beproefd zijn in het `honours track' daarna ook toegepast kunnen
worden in de rest van het programma.
De argumentatie van mogelijke neveneffecten van sturing op onderwijskwaliteit over-
ziende, vindt de raad dat te verwachten positieve effecten het de moeite waard maken te
bezien of door middel van de bekostigingssystematiek de kwaliteit van het hoger onder-
wijs verder kan worden bevorderd.
2.7 Conclusie: ervaring opdoen met bekostiging op basis van bijzondere
onderwijskwaliteit gewenst
In dit hoofdstuk is de raad nagegaan in hoeverre de instellingen zelf op dit moment
inspanningen leveren met het oog op bijzondere onderwijskwaliteit, welke rol het
bekostigingssysteem in dit verband speelt en of er aanleiding is tot extra stimulansen van
overheidswege. De raad constateert dat de universiteiten en hogescholen al een flinke
inspanning leveren ter bevordering van de onderwijskwaliteit. Het gaat daarbij in enkele
gevallen ook om activiteiten waarbij wordt gestreefd naar bijzondere kwaliteit.
Niettemin denkt de raad dat er hogere kwaliteit bereikt kan worden als het bekostigings-
systeem, aanvullend op hetgeen de instellingen reeds ondernemen, stimulansen daartoe
zou bevatten.22 De drie componenten van het huidige bekostigingssysteem aantallen
studenten, aantallen getuigschriften en vaste voet bevatten nauwelijks landelijke
stimulansen tot het leveren van bijzondere onderwijskwaliteit. Blijkens inspectieonder-
zoek worden de instellingen landelijk onvoldoende aangemoedigd zich aan een NVAO-
oordeel over excellentie van opleidingen te onderwerpen.
De raad concludeert dan ook dat er aanleiding is voor de overheid om meer interactie
tussen instellingsinitiatieven en overheidsstimulansen gericht op bijzondere onderwijs-
kwaliteit in te zetten. Een proces dat zodanig ingericht moet worden dat ervaring kan
worden opgedaan met een of meer kwaliteitsindicatoren en dat een ingewikkeld en
22 De OESO (Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling) constateert dat het het
ministerie van OCW ontbreekt aan effectieve sturingsinstrumenten om de nationale agenda uit te voeren.
In dat opzicht wordt te veel overgelaten aan de instellingen. Daarnaast meent de OESO dat het ministerie
naast de reguliere lumpsum geen financieel instrument heeft om specifiek aanvullend beleid te voeren.
Zie Organisation for Economic Development and Cooperation, 2007.
Kwaliteit belonen in het hoger onderwijs? 23
bureaucratisch model met een groot aantal indicatoren wordt voorkomen. De uitwerking
onder verantwoordelijkheid van de NVAO behelst naar het oordeel van de raad een welis-
waar uitgebreide, maar zorgvuldige methode die een objectieve beoordeling redelijk nabij
komt. Zoals vermeld, geeft de instelling op dit moment zelf aan op welk van de 21 facet-
ten hij ver boven vergelijkbare (internationale) instellingen/opleidingen denkt te functio-
neren. In het kader van specifieke financiële stimulering als hier bedoeld, lijkt het echter
beter enkele facetten aan te wijzen.
Het volgende hoofdstuk bevat aanbevelingen voor gerichte middelentoewijzing in
verband met bijzondere kwaliteit. Deze hebben betrekking op de indicatoren en op de
operationalisering.
24 Onderwijsraad, juli 2007
3 Aanbevelingen voor ervaring opdoen met
financiële overheidssturing op bijzondere
onderwijskwaliteit
In het vorige hoofdstuk heeft de raad geconcludeerd dat de overheid de
mogelijkheden moet bezien om met financiële middelen, in wisselwerking met
activiteiten en middeleninzet van de instellingen, te sturen op bijzondere
onderwijskwaliteit. Teneinde hiermee ervaring op te doen pleit de raad voor de
inzet van een behoorlijk bedrag aan additionele middelen tot maximaal 150
miljoen euro. De hoogte van genoemd bedrag correspondeert met circa 5% van
de onderwijsmiddelen die voor het hoger onderwijs beschikbaar zijn. Het kader
voor de aanbevelingen wordt gevormd door de begrippen docent en kennis. De
twee indicatoren waarvoor de raad kiest (docenten: kwaliteit en opleidings-
niveau; en studenten: gerealiseerd niveau) sluiten daarbij aan. De uitvoering
kan geschieden door de NVAO, parallel aan de reguliere accreditatietrajecten.
3.1 Nogmaals: waarom is het opdoen van ervaring met bekostiging op basis
van bijzondere onderwijskwaliteit gewenst?
De raad constateert dat de universiteiten en hogescholen een flinke inspanning leveren ter
bevordering van de onderwijskwaliteit. Daarbij gaat het duidelijk niet alleen om wettelijk
verplichte en vrijwillige activiteiten om te voldoen aan de eisen behorende bij de zoge-
noemde basiskwaliteit. Het gaat ook om activiteiten waarbij de lat hoger wordt gelegd:
het streven naar bijzondere kwaliteit of, in NVAO-termen, excellentie. Al met al gaat het
dus om kwaliteit voor een grote groep studenten en om kwaliteit voor een kleinere groep.
Alle gewaardeerde initiatieven en activiteiten nemen echter niet weg dat waarschijnlijk
meer bereikt zou kunnen worden als ook het bekostigingssysteem aanvullende stimu-
lansen zou bevatten. Het bestaande systeem voldoet in dit opzicht niet. Een belangrijke
indicatie daarvoor ontleent de raad aan het kennelijke feit dat instellingen zich blijkbaar
nauwelijks geïnspireerd voelen zich op het thema excellentie aan een beoordeling van de
NVAO te onderwerpen (zie hoofdstuk 2). De drie componenten van het huidige bekosti-
gingssysteem aantallen studenten, aantallen getuigschriften en vaste voet bevatten
onvoldoende landelijke stimulansen tot het leveren van bijzondere onderwijskwaliteit.
Wat is gesteld voor het bestaande bekostigingssysteem geldt voor een deel ook voor het
nieuwe systeem dat, naar de raad heeft begrepen, de universiteiten en hogescholen voor
ogen staat. Dit zou, bezien vanuit het hier besproken perspectief, niet principieel afwijken
van het bestaande.
De raad is in het algemeen van mening dat een bekostigingssysteem voor het hoger
onderwijs enerzijds instellingen in staat moet stellen tot een bedrijfseconomisch verant-
woorde manier van werken met het oog op het bieden van kwalitatief goed onderwijs.
Anderzijds dient het zo veel mogelijk stimulansen te bevatten voor een kwalitatief
verantwoord aanbod. Aangezien er in dit stadium weinig zicht is op de mate waarin dit in
een nieuw bekostigingssysteem wel het geval zal zijn, is de raad er voorstander van
Kwaliteit belonen in het hoger onderwijs? 25
voorlopig door middel van specifieke financiële stimulering instellingen te inspireren tot
een (nog) grotere inspanning op het gebied van bijzondere onderwijskwaliteit.
3.2 Kader voor de aanbevelingen: docent en kennis centraal
De raad heeft als rode draad in zijn standpuntbepaling en advisering dat onderwijs-
kwaliteit in belangrijke mate wordt bepaald door de kwaliteit van de docent. Met zijn
advies Waardering voor het leraarschap (2006b) heeft hij dat recentelijk nog eens
expliciet tot uitdrukking gebracht.
Daarnaast heeft hij in zijn verkenning Versteviging van kennis in het onderwijs (2006d) en
in zijn gelijknamige vervolgadvies (te verschijnen september 2007) een krachtig pleidooi
gehouden voor het meer centraal stellen van de onderwijsinhoud. Uiteraard met hand-
having van het grote belang van hoogwaardige onderwijskundige kennis en didactische
vaardigheden.
In het licht van deze benadering, waarbij de verhoging van het kennisniveau van studen-
ten en de kwaliteit van docenten in het algemeen centraal staan, komt de raad tot de
volgende aanbevelingen.
3.3 Bekostiging op basis van bijzondere onderwijskwaliteit: aanpak en
indicatoren
Om onderwijskwaliteit een impuls te geven, beveelt de raad gerichte financiële maatre-
gelen aan. In Engeland wordt daar sinds kort ervaring mee opgedaan in de vorm van
subsidiëring van CETL's. Om te voorkomen dat universiteiten zich alleen concentreren op
de kwaliteit van hun onderzoek, is daar in 2005 het initiatief genomen tot het aanwijzen
van dergelijke centra. Uit 260 inzendingen zijn door een onafhankelijke commissie 74
instituten geselecteerd verspreid over disciplines en regio's. Deze CETL's ontvangen in
totaal 315 miljoen pond (circa 500 miljoen euro) voor een periode van 5 jaar (2005-
2010).23 In 2007 vindt een tussentijdse evaluatie plaats op grond van zelfevaluatie-
rapporten van de CETLs, waarna in 2010 een eindevaluatie plaatsvindt.
Door de looptijd van vijf jaar en een relatief eenvoudige evaluatieprocedure kunnen de
administratieve kosten relatief beperkt blijven. Hoewel het systeem op zich succesvol lijkt
te zijn, vormt de aanbodgerichtheid ervan wel een beperking: een CETL op het gebied van
de natuurkunde heeft zijn deuren moeten sluiten door een gebrek aan studenten.
De raad haalt het voorgaande uitsluitend aan als voorbeeld van een mogelijke invulling.
Hoewel er in dit stadium geen aanwijzingen zijn dat de Engelse invulling een risico in zich
draagt van institutionalisering en bureaucratisering, bepleit de raad een invulling waarbij
op voorhand duidelijk is dat dergelijke risico's zo veel mogelijk worden vermeden of
beperkt. In beginsel moet elke activiteit van een nader te bepalen omvang voor parti-
cipatie in aanmerking kunnen komen. Door bijvoorbeeld parallel aan de NVAO-accreditatie
een looptijd van zes jaar te kiezen in combinatie met een relatief eenvoudige evaluatie-
procedure, kunnen ook de administratieve lasten relatief beperkt blijven.
23 Zie de website van HEFCE, www.hefce.ac.uk.
26 Onderwijsraad, juli 2007
Procedure via de NVAO
Het kandideren van een opleiding geschiedt op basis van een op verzoek van de instelling
uitgevoerde NVAO-beoordeling op excellentie, parallel aan de reguliere accreditatiecyclus.
Een dergelijke opzet heeft als voordeel dat al een uitgewerkt en aanvaard beoordelings-
kader en een procedure beschikbaar zijn. Ook de aanpak waarbij een opleiding moet
aantonen een voorbeeldfunctie te hebben voor andere relevante opleidingen, waarbij een
internationale vergelijking op het hanteren van een internationale standaard indien
enigszins mogelijk een belangrijk facet is, is naar de mening van de raad aantrekkelijk.
Het aansluiten bij bestaande procedures biedt als waarborg dat de juridische houdbaar-
heid van beslissingen zo goed mogelijk gewaarborgd is. Ook kan op die manier de
procedure effectief worden georganiseerd. (Extra) bureaucratie wordt dan vermeden.
Aldus wordt bevorderd dat de baten opwegen tegen de kosten die de organisatie met zich
meebrengt.
Wat betreft de beoordeling door de vbi's merkt de raad het volgende op. Zoals de
Inspectie van het Onderwijs (2007) constateert, wordt van de uitersten op de beoorde-
lingsschaal (onvoldoende en excellent) weinig gebruikgemaakt. Bij het oordeel excellent is
dat verklaarbaar, omdat dit oordeel alleen wordt uitgesproken over een opleiding die door
de desbetreffende instelling is voorgedragen. Dit laatste gebeurt tot nu toe nauwelijks.
Wat betreft het oordeel onvoldoende ligt de situatie anders, omdat dit oordeel in de
reguliere accreditatieprocedure kan worden uitgesproken. Er wordt wel verondersteld dat
de vbi's aarzelingen hebben bij het uitspreken van een dergelijk oordeel, gelet op de
ernstige consequenties voor de desbetreffende opleiding. De raad verwacht dergelijke
aarzelingen niet ten aanzien van het in collegiaal verband uitspreken van het oordeel
excellent.
Een ander belangrijk aspect bij de beoordeling door de vbi's betreft volgens de Inspectie
de onderbouwing van de oordelen. Zij heeft zich bij het onderzoek daarnaar speciaal
gericht op het facet gerealiseerd niveau. Op basis van haar analyse constateert de
inspectie dat de beschrijvingen van dit facet ("een van de belangrijkste facetten waarop
opleidingen worden beoordeeld") slechts in de helft van de onderzochte gevallen inzicht
geven in hoe en waarom het niveau wordt gerealiseerd.24 Dit illustreert volgens de raad de
noodzaak van kwalitatief hoogstaande panels, zeker bij de beoordeling op excellentie.
Beperkt aantal indicatoren, te beoordelen in samenhang met de kerntaken
van hbo en wetenschappelijk onderwijs
De raad is voorstander van een beperking van het aantal indicatoren waar juist de over-
heid zich op richt, in aanvulling op hetgeen de instellingen op zich nemen. In het licht van
het genoemde centrale kader is hij van mening dat de volgende criteria, die passen in de
NVAO-kaders, een leidende rol moeten spelen. Algemeen uitgangspunt daarbij moet zijn
dat, zoals bij de accreditatie al het geval is, gekeken wordt naar de prestaties in het licht
van de basisopgave waar het hoger onderwijs voor staat. Voor het wetenschappelijk
onderwijs gaat het dan om het academische karakter, de relatie tussen onderwijs en
onderzoek. Voor het hbo moet de beroepsoriëntatie centraal staan. Voorts is van belang
dat Nederland zowel voldoende topopleidingen heeft die een internationaal eindniveau
24 "De beschrijvingen zijn vaak summier en presenteren vooral feiten en geen oordelen. In het licht van
de publieke verantwoording valt het tegen dat de teksten zo weinig inzicht bieden in het proces van
oordeelsvorming. Omdat in de steekproef ook goede voorbeelden zijn aangetroffen is de inspectie van
mening dat het mogelijk is de inzichtelijkheid van de rapportages te verbeteren. De onderbouwing van
het oordeel over de gerealiseerde kwaliteit wordt bijvoorbeeld inzichtelijker als de feiten worden
voorzien van een interpretatie of oordeel van het onderzoekspanel."
Kwaliteit belonen in het hoger onderwijs? 27
laten zien, als opleidingen die vergeleken met de vorige accreditatie een opmerkelijke
verbetering laten zien.25
De raad stelt voor de volgende indicatoren te hanteren.
1) Docenten: kwaliteit en opleidingsniveau26
De kwaliteit van docenten is van cruciaal belang voor de kwaliteit van het onderwijs. Een
opleiding die het oordeel excellent ambieert, investeert aantoonbaar in de kwaliteit van
docenten. Dit kan bijvoorbeeld door veel aandacht voor bij- en nascholing van docenten,
zowel op vakinhoudelijk als didactisch terrein. Het opleidingsniveau van de docenten is
hierbij een mede te betrekken factor. Met name in het hbo zal gekeken moeten worden
naar het aandeel docenten met een masters- en doctorsgraad. De NVAO heeft onlangs op
het belang hiervan gewezen.27 Daarnaast duiden verschillende onderzoeken op een
positieve correlatie in zowel funderend als hoger onderwijs tussen de kwaliteit van
docenten en onderwijsresultaten.28
2) Studenten: gerealiseerd niveau29
Afgezien van een toetsing op meer algemene niveau-eisen die in Europa gangbaar zijn
voor hogeronderwijsopleidingen en op de specifieke vereisten vanuit het vakgebied, gaat
het hier om een concrete beoordeling van het afstudeerniveau, tot uitdrukking komend in
representatieve eindwerkstukken. Deze afstudeerprojecten moeten aantonen dat het
niveau van de afgestudeerden uitstijgt boven het (bachelor- of master-) basisniveau
binnen het desbetreffende vakgebied.
De voorbeeldfunctie is een belangrijk aspect in het toepassen van de indicatoren. De raad
stelt voor deze indicatoren op twee manieren te hanteren. In de eerste plaats kan gekeken
worden naar de betekenis van de prestaties op beide indicatoren op het moment van
beoordeling ten opzichte van vergelijkbare opleidingen dan wel een internationaal
gehanteerde standaard. In de tweede plaats dient de opleiding aan te tonen dat zij zich in
bijzondere mate onderscheidt door de aanmerkelijke vooruitgang die op deze indicatoren
in de afgelopen accreditatieperiode is geboekt.
Samenwerkingsverbanden
Een element dat hierbij ook een rol zou kunnen spelen, is bijvoorbeeld de vraag of sprake
is van een samenwerkingsverband met lerarenopleidingen of andere instellingen. Het is
ook goed denkbaar dat, net als bij de onderzoeksscholen, allianties van opleidingen
meedingen.30 Voordelen van samenwerkingsverbanden zijn een grotere kans op
25 Een belangrijke rol spelen hierbij studenten die als eersten in hun gezin of familie hoger onderwijs
gaan volgen. Dit is gelukkig een omvangrijke groep. Van circa 60% van de hbo-studenten hebben de
ouders geen ho-opleiding. Bij de wo-studenten is dat bij 40% het geval (ITS/ResearchNed, 2005). Daartoe
behoren nagenoeg alle studenten met een niet-westerse migratie-achtergrond. Het aandeel personen met
een dergelijke achtergrond van de totale bevolking bedraagt bijna 10% (CBS, situatie per 1 januari 2006).
26 Te rekenen tot facet 14 (kwaliteit personeel) van het addendum bijzondere kwaliteitskenmerken,
Nederlands-Vlaamse Accreditatieorganisatie, 2006a.
27 Nederlands-Vlaamse Accreditatieorganisatie, 2007.
28 Rivkin, Hanushek & Kain, 2005; Hoffmann & Oreopoulos, 2006; Clotfelter, Ladd & Vigdor, 2006.
Empirisch onderzoek laat ook zien dat bijscholing van docenten een effectief middel kan zijn om
onderwijsprestaties te verbeteren (Angrist & Lavy, 2001). Mede op basis van genoemde onderzoeken
benoemt het CPB het verhogen van de kwaliteit van docenten als een `kansrijke optie' (Cornet, Huizinga,
Minne & Webbink, 2006).
29 Facet 20 van het addendum bijzondere kwaliteitskenmerken, Nederlands-Vlaamse
Accreditatieorganisatie, 2006a.
30 Bijvoorbeeld opleidingen met een gezamenlijk examen. Zie Onderwijsraad, 2004.
28 Onderwijsraad, juli 2007
voldoende massa en een grotere mate van spreiding, waardoor andere eenheden binnen
de instellingen van de erkende excellentie kunnen profiteren. Door als samenwerkings-
verband te participeren blijft de verbetering van de onderwijskwaliteit niet beperkt tot een
enkele opleiding, maar komt deze ten goede aan meer opleidingen. Andere opleidingen
kunnen hierdoor worden geprikkeld in hun onderwijs te investeren om in deze of de
volgende ronde een kans te maken.
3.4 Inzet extra middelen gewenst
Bij de vraag op welke wijze de financiële overheidssturing ingevuld zou moeten worden,
is de hoofdvraag: zijn extra middelen gewenst en is het, in samenhang daarmee, gewenst
dat de instellingen uit eigen middelen eveneens bijdragen?
Wil het proces van het opdoen van ervaring een redelijke kans van slagen hebben, dan ligt
het in de rede om extra middelen ter beschikking te stellen. De raad stelt voor dat de
overheid voor hbo en wetenschappelijk onderwijs tezamen maximaal 150 miljoen euro
extra middelen inzet, bovenop het voor het hoger onderwijs beschikbare budget (het
onderwijsdeel). De hoogte van dit bedrag komt overeen met circa 5% van het onderwijs-
deel. Het is beschikbaar voor opleidingen die op de facetten kwaliteit personeel en
gerealiseerd niveau vér uitstijgen boven vergelijkbare (zo mogelijk ook buitenlandse)
opleidingen. Doordat de 5% extra bekostiging wegens bijzondere onderwijskwaliteit niet
over alle opleidingen behoeft te worden verdeeld, maar gericht wordt geïnvesteerd in een
deel van de opleidingen, is het mogelijk om die opleidingen een substantiële impuls te
geven.31 Het bedrag per opleiding zou daarbij gebaseerd moeten zijn op het gemiddeld
aantal studenten in de accreditatieperiode.
Voor de verwerving van draagvlak, maar ook voor het inspireren van instellingen tot
bijzondere prestaties is het van cruciaal belang dat tegenover de extra prestaties een
daarmee corresponderende bekostiging staat. De raad verwacht hiervoor draagvlak bij de
instellingen, ondanks het feit dat zij extra inspanningen hebben moeten leveren om
bijzondere kwaliteit te realiseren en bereid moeten zijn zich aan een beoordeling door de
NVAO te onderwerpen.
De raad suggereert om excellent beoordeelde opleidingen (dat zijn dus opleidingen met
internationaal gereputeerde docenten en internationaal concurrerende afstudeerprojecten
of opleidingen die in de accreditatieperiode een opvallende vooruitgang hebben geboekt
bij de docentenkwaliteit en bij de waarde van de afstudeerprojecten) te belonen met
maximaal 25% extra onderwijsbekostiging.32 Op deze manier kan een vijfde van de
opleidingen (naar rato van studentenaantallen) voor extra onderwijsbekostiging in
aanmerking komen. Als het aantal excellent beoordeelde opleidingen zeer groot wordt,
dan roept dat echter de vraag op of de beoordelingsprocedure onderscheidend genoeg is.
In dat verband biedt de uiteindelijke verdeling van de middelen ook belangrijke informatie
in het kader van de evaluatie.
31 Wanneer dit bedrag wordt ingezet om voor bijvoorbeeld 20% van de studenten onderwijs van
bijzondere kwaliteit mogelijk te maken, dan zou het onderwijsdeel voor de desbetreffende opleidingen
met 25% kunnen worden verhoogd. In het advies Doelgericht investeren (Onderwijsraad, 2006a) werd
voorgesteld om excellent onderwijs voor 20% van de studenten mogelijk te maken. Om aan het
bekostigingsniveau van buitenlandse topopleidingen te kunnen komen, werd daarbij een bedrag van 600
miljoen euro nodig geacht, dat ook deels uit private investeringen zou moeten worden opgebracht.
32 Internationaal: vergelijkenderwijs of gezien een internationale standaard.
Kwaliteit belonen in het hoger onderwijs? 29
De extra middelen voor excellent beoordeelde opleidingen worden toegevoegd aan het
lumpsum-budget van de instelling. Het ligt voor de hand dat het instellingsbestuur deze
middelen ten goede laat komen aan de desbetreffende opleidingen.33
Omdat de accreditatie van alle opleidingen verspreid over een periode van zes jaar
plaatsvindt, zal het extra budget geleidelijk oplopen: van 25 miljoen euro in het eerste
jaar van de nieuwe accreditatieronde tot 150 miljoen euro wanneer de accreditatieronde
voor alle opleidingen voltooid is.
3.5 Monitoring en evaluatie
In dit advies stelt de raad dat het gewenst is dat systematisch ervaring wordt opgedaan
met een zekere mate van aanvullende financiële sturing op bijzondere onderwijskwaliteit.
Omdat Nederland weliswaar enige ervaring heeft met kwaliteitsbekostiging (met name
diplomabekostiging en bekostiging via het Studeerbaarheidsfonds), maar zeker niet veel
(de prestatiebekostiging is nauwelijks op zijn effecten bestudeerd), kiest de raad voor een
voorzichtig standpunt: een aanvullende, expliciet aan bijzondere kwaliteit gerelateerde
bekostiging bovenop de reguliere rijksbijdrage. Zoals aangegeven correspondeert de
hoogte van het voorgestane maximum-bedrag met circa 5% van het onderwijsdeel in de
rijksbijdrage.
Aangezien het in eerste instantie de bedoeling is ervaring op te doen, is het van buitenge-
woon belang het hele proces te voorzien van een degelijke procedure van monitoring en
evaluatie. Te denken valt aan een periode van zes jaar, parallel aan de `reguliere' accredi-
tatietermijn. Een cruciaal onderdeel zal moeten zijn de mate waarin de inzet van de voor-
gestelde 5% aan de doelstelling beantwoordt. Hierbij zijn bijvoorbeeld een aantal vragen
aan de orde. Is er een positief effect op het niveau van andere opleidingen? Zijn de
gekozen indicatoren het meest geschikt? Hoe zijn de extra middelen ingezet?
Het is zeker denkbaar dat de uitkomst tussentijds leidt tot bijvoorbeeld op- of neer-
waartse bijstelling van genoemd bedrag. Overigens geldt ook voor deze procedure dat
scherp moet worden toegezien op het vermijden van ongewenste bureaucratie.
3.6 Op termijn: een integraal advies over bekostiging van hoger onderwijs
De raad tekent ten slotte bij dit advies het volgende aan. In hoofdstuk 1 heeft hij aange-
geven het huidige bekostigingssysteem als vertrekpunt te nemen voor dit advies, gelet op
de onzekere situatie wat betreft het overheidsbeleid ten aanzien van de bekostiging van
het hoger onderwijs. Dat brengt uiteraard de nodige beperkingen met zich mee. Een meer
verantwoorde keuze met een definitief karakter is volgens hem pas mogelijk, als het een
en ander kan worden geplaatst in een breder kader van een integraal bekostigingsmodel.
De kenmerken van een integraal model zijn immers van betekenis voor de keuzen die
worden gemaakt ten aanzien de wenselijkheid van overheidssturing op (bijzondere) kwali-
teit.
33 Overigens hebben de instellingen naast de overheidsbijdrage voor het onderwijs nog andere inkomsten
(onder andere collegegelden en onderzoeksgelden). De omvang daarvan is met name bij de universiteiten
aanzienlijk. Als deze inkomsten worden meegerekend, betekent 25% extra onderwijsbekostiging circa 5%
extra op de totale universiteitsbegroting. Voor de hogescholen is dit percentage een stuk hoger, omdat zij
(vrijwel) geen onderzoeksactiviteiten hebben.
30 Onderwijsraad, juli 2007
Dit betekent dat de raad ook een meer omvattend vervolgadvies wil uitbrengen over het
aangekondigde wetsvoorstel voor bekostiging en besturing van hoger onderwijs en on-
derzoek. Hij gaat ervan uit dat dit wetsvoorstel en de desbetreffende voorbereidende
wetgevingsnotitie aan hem voor advies zullen worden voorgelegd.
Kwaliteit belonen in het hoger onderwijs? 31
Afkortingen
CBS Centraal Bureau voor de Statistiek
CETL Center of Excellence in Teaching
CPB Centraal Planbureau
hbo hoger beroepsonderwijs
HEFCE Higher Education Funding Council of England
HOBEK Hoger Onderwijs Bekostiging
KNAW Koninklijke Nederlandse Akademie van Wetenschappen
NVAO Nederlands-Vlaamse Accreditatieorganisatie
NWO Nederlandse organisatie voor Wetenschappelijk Onderzoek
OCW Onderwijs, Cultuur en Wetenschap
OESO Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling
PBM Prestatie Bekostiging Model
PGM Plaatsen Geld Model
vbi visiterende en beoordelende instantie
WHW Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek
wo wetenschappelijk onderwijs
32 Onderwijsraad, juli 2007
Literatuur
Angrist, J.D. & Lavy, V. (2001). Does Teacher Training Affect Pupil Learning? Evidence from
Matched Comparisons in Jerusalem Public Schools. Journal of Labor Economics, 19(2),
343-369.
Bleijerveld, R.H.T. (2006). Een Duits experiment: het laten ontstaan van `Elite' universiteiten.
TH&MA, Tijdschrift voor Hoger onderwijs & Management, 2006(4), 45-47.
Broek, A. van den, Jong, R. de, Hampsink, S. & Sand, A. (2006). Topkwaliteit in het hoger onderwijs.
Een verkennend onderzoek naar kenmerken van topkwaliteit in het hoger onderwijs. Nij-
megen: RU Nijmegen, ITS/IOWO.
Centraal Planbureau (2007). Excellence fot productivity? Den Haag: CPB.
Clotfelter, C.T., Ladd, H.F. & Vigdor, J.L. (2006). Teacher-Student Matching and the Assessment of
Teacher Effectiveness. Journal of Human Resources, 41(4), 778-820.
Commissie Ruim Baan voor Talent (2006). Tussenrapportage 2006. Den Haag: Ministerie van OCW.
Cornet, M., Huizinga, F., Minne, B. & Webbink, D. (2007). Kansrijk kennisbeleid. Den Haag: CPB.
Higher Education Funding Council for England (2007). Review of the teaching funding method.
Geraadpleegd op 7 mei 2007 via de website van HEFCE,
http://www.hefce.ac.uk/learning/funding/review/.
Hoffmann, F. & Oreopoulos, P. (2006). Professor Qualities and Student Achievement. NBER Working
Paper 12596 (october 2006).
Inspectie van het Onderwijs (2003). Studeerbaarheid in het hoger onderwijs. Utrecht: Inspectie van
het Onderwijs.
Inspectie van het Onderwijs (2007). De staat van het onderwijs. Onderwijsverslag 2005/2006.
Utrecht: Inspectie van het Onderwijs.
ITS/ResearchNed (2006). Studentenmonitor 2005. Nijmegen: ITS/ResearchNed.
JM Consulting (2003). The costs of alternative modes of delivery. Geraadpleegd op 19 juli 2007 via
de website van HEFCE, www.hefce.ac.uk/pubs/rdreports/2003.
Jongbloed, B. & Vossensteyn, H. (2002). Bekostiging van hoger onderwijs: tijd voor keuzes. En-
schede: CHEPS.
Kaiser, F., Vossensteyn, H. & Koelman, J. (2001). Public funding of higher education. Enschede:
CHEPS.
Ministerie van Algemene Zaken (2007). Samen Werken, Samen Leven. Den Haag: Ministerie van
Algemene Zaken.
Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (2007). Brief van de minister aan de Tweede
Kamer d.d. 15 mei 2007 inzake het OESO Thematisch rapport hoger onderwijs- en onder-
zoekbeleid. Den Haag: Ministerie van OCW.
Nederlands-Vlaamse Accreditatieorganisatie (2006a). Addendum bijzondere kwaliteitskenmerken.
Geraadpleegd op 19 juli 2007 via de website van de NVAO, http://nvao.net/bijzondere-
kwaliteits-kenmerken.
Nederlands-Vlaamse Accreditatieorganisatie (2006b). Notitie Nieuwe beleidslijnen bijzondere kwali-
teitskenmerken. Den Haag: NVAO.
Nederlands-Vlaamse Accreditatieorganisatie (2007). Brief van 3 mei 2007 aan onder meer de HBO-
raad inzake kwalitatieve aspecten van het hoger onderwijs. Den Haag: NVAO.
Organisation for Economic Co-operation and Development (2006). Funding Systems and Their
Effects on Higher Education Systems. Geraadpleegd op 7 mei 2007 via de website van de
OECD, www.oecd.org/dataoecd/36/23/38279332.pdf.
Organisation for Economic Co-operation and Development (2007). Thematic Review of Tertiary
Education. The Netherlands. Country Note. Parijs: OESO.
Onderwijsraad (2003). Bekostiging hoger onderwijs. Den Haag: Onderwijsraad.
Kwaliteit belonen in het hoger onderwijs? 33
Onderwijsraad (2004). Examinering in het hoger onderwijs. Den Haag: Onderwijsraad.
Onderwijsraad (2006a). Doelgericht investeren in het onderwijs. Den Haag: Onderwijsraad.
Onderwijsraad (2006b). Waardering voor het leraarschap. Den Haag: Onderwijsraad.
Onderwijsraad (2006c). Examinering: draagvlak en toegankelijkheid. Den Haag: Onderwijsraad.
Onderwijsraad (2006d). Versteviging van kennis in het onderwijs. Den Haag: Onderwijsraad.
Onderwijsraad (2007). Versteviging van kennis in het onderwijs. Den Haag: Onderwijsraad.
Rivkin, S.G., Hanushek, E.A. & Kain, J.F. (2005). Teachers, Schools, and Academic Achievement.
Econometrica, 73(2), 417-458.
Verbij, A. (2007). Strijd tussen universiteiten is goed voor Duitse wetenschap, Trouw, 16 januari
2007.
Winston, G.C. (1999). Subsidies, Hierarchy and Peers: The Awkward Economics of Higher Educa-
tion. Journal of Economic Perspectives, 13(1), 13-36.
34 Onderwijsraad, juli 2007
In het kader van de voorbereiding van dit advies is overlegd met onderstaande
personen
Mevrouw I. de Bruijn LSVb
De heer dr. K. Dittrich NVAO
De heer drs. C. Geldof HBO-raad
De heer drs. A. de Graaf HBO-raad
De heer dr. B. Jacobs Universiteit van Tilburg/Universiteit van
Amsterdam
De heer dr. G. de Jager HBO-raad
De heer dr. B. Jongbloed CHEPS/Universiteit Twente
De heer dr. S. Noorda VSNU
De heer dr. Chr. Otten VSNU
De heer dr. ir. J. Ritzen Universiteit Maastricht
De heer S. Schukking LSVb
De heer ir. R. de Wijkerslooth de Weerdesteyn Radboud Universiteit Nijmegen/VSNU
Kwaliteit belonen in het hoger onderwijs? 35
36 Onderwijsraad, juli 2007
BIJLAGE 1
Adviesaanvraag
Kwaliteit belonen in het hoger onderwijs? 37
BIJLAGE 2
Overzicht bekostigingscriteria andere landen
Kwaliteit belonen in het hoger onderwijs? 41
Voor de gedachtevorming over de onderwijsopslag is het interessant om te bezien welke
ervaringen andere landen met kwaliteitsstimulansen in de bekostiging hebben opgedaan.
Daarom wordt in deze bijlage in eerste instantie gekeken naar de bekostigingscriteria
voor het hoger onderwijs in de referentielanden en de Verenigde Staten. Figuur 1 geeft
een overzicht van de bekostigingscriteria in de verschillende landen.
België (Vlaanderen)
In Vlaanderen ligt een voorstel op tafel voor een nieuw financieringssysteem dat moet
ingaan in 2008. Bekostiging van het hoger onderwijs is daarbij gebaseerd op het aantal
studiepunten dat studenten behalen en een diplomabonus van dertig studiepunten voor
het behalen van een professionele bachelor of initiële master. Een voorwaarde voor de
diplomabonus is dat studenten minimaal de helft van de benodigde studiepunten aan de
desbetreffende instelling hebben behaald. Daarnaast wordt het opzetten van gezamenlijke
opleidingen beloond met een bonus in de vorm van een verdubbeling van het aantal
studiepunten.
Studenten met een beurs van de Vlaamse Gemeenschap krijgen een gewicht van 1,5 om te
voorzien in de extra kosten die verbonden zijn aan `opleidingskwetsbare studenten met
een laag cultureel kapitaal'. Overwogen wordt om in de toekomst het opleidingsniveau
van de moeder als indicator daarvoor te gebruiken. De bedoeling is dat hetzelfde gewicht
gaat gelden voor deeltijdstudenten. Tegelijkertijd wordt de studiefinanciering veranderd
in een systeem met een soort leerrechten, waarbij studenten extra leerrechten kunnen
verdienen door het boeken van studievoortgang.
Op dit moment komen instellingen ook nog in aanmerking voor een beperkte extra
bekostiging op basis van het indienen van een onderwijsontwikkelingsplan. Het is de
bedoeling dat deze geoormerkte subsidie verdwijnt bij de invoering van het nieuwe
financieringssysteem.
Duitsland
De bekostiging van hoger onderwijs is vooral een zaak van de deelstaten. Van oudsher
hadden instellingen relatief weinig autonomie en was de financiering van hun personeel
door de deelstaten vooral gebaseerd op historische gronden. De laatste jaren gaan steeds
meer deelstaten echter over op een systeem van lumpsumfinanciering gebaseerd op
studentenaantallen en diploma's.34
Tegelijkertijd wordt op federaal niveau de opbrengst van de verkoop van UMTS-frequen-
ties voor mobiele telefoons (bijna 2 miljard euro) gebruikt om elite-universiteiten te
creëren. Doel hiervan is om een onderzoeksklimaat te scheppen dat de vergelijking met
Engelse en Amerikaanse topuniversiteiten kan doorstaan. Met de extra middelen kunnen
instellingen toponderzoekers binnenhalen en vrijstellen van andere taken, zoals onder-
wijs. Het geld is dus niet bedoeld voor verbetering van het onderwijs, al hopen de elite-
universiteiten wel betere studenten aan te trekken.35
In juni 2005 besloten de Duitse federale regering en de regeringen van de deelstaten om
een beperkt aantal instellingen voor een periode van vijf jaar extra financiële middelen ter
beschikking te stellen op basis van bewezen onderzoeksprestaties. De additionele
middelen worden als volgt verdeeld:
40 keer 1 miljoen euro per jaar voor `Graduate Schools';
30 keer 6,5 miljoen euro per jaar voor `Centres of Excellence';
34 Zie de website Eurybase, www.eurydice.org.
35 Verbij, 2007.
42 Onderwijsraad, juli 2007
10 keer 21 miljoen euro per jaar voor universiteiten op basis van het instellingsplan,
onder de voorwaarde dat de instelling ook financiering voor minimaal een Graduate
School en een Centre of Excellence heeft binnengehaald; en
20% aanvullende financiering voor indirecte uitgaven.
De aanvragen voor de Graduate Schools en Centres of Excellence werden door een
internationale jury beoordeeld op basis van criteria van wetenschappelijke kwaliteit,
interdisciplinariteit, internationale samenwerking en het gebruik van de regionale
onderzoekscapaciteit. Op grond van deze beoordeling werden tien universiteiten
uitgenodigd om een instellingsplan in te dienen. Slechts drie daarvan ontvingen aan het
eind van de eerste ronde in oktober 2006 het predicaat elite-universiteit: de universiteiten
van Karlsruhe en München en de technische universiteit München. In oktober 2007 vindt
een tweede ronde plaats, zodat andere universiteiten (bijvoorbeeld Berlijn, Aken en
Heidelberg) de mogelijkheid hebben om alsnog in de prijzen te vallen.36
Engeland
In Engeland is in 2005 gestart met een herziening van onderwijsbekostiging in het hoger
onderwijs. Een van de veronderstellingen daarbij is dat een verschuiving van publieke
naar private financiering van hoger onderwijs vraagt om een bescherming van maatschap-
pelijke prioriteiten die door marktwerking onder druk kunnen komen te staan.37
Bij de verdeling van de bekostiging in Engeland wordt op dit moment een bandbreedte
van plus of min 5% gehanteerd. Dit wil zeggen dat eventuele gedifferentieerde bekosti-
gingstoeslagen alleen aan instellingen worden toegekend voor zover de totale bekostiging
binnen een bandbreedte van 5% rond de standaard bekostiging blijft; instellingen kunnen
dus niet meer dan 5% extra financiering binnenhalen. Bij de herziening van de bekostiging
wordt echter voorgesteld om vanaf 2008 extra toeslagen buiten deze bandbreedte moge-
lijk te maken.38
In het bekostigingsvoorstel gaat de HEFCE (Higher Education Funding Council of England)
uit van drie aangrijpingspunten voor extra bekostiging:
(1) studentgerelateerd: bijvoorbeeld om bij te dragen aan de extra kosten ter
ondersteuning van studenten uit achterstandsgroepen;
(2) instellinggerelateerd: bijvoorbeeld om bij te dragen aan de extra kosten van
gespecialiseerde instellingen; en
(3) voorzieninggerelateerd: bijvoorbeeld om bij te dragen aan de extra kosten van
`foundation degrees'.
Daarbij worden twee bekostigingsmethodes gehanteerd:
variabel: bijvoorbeeld gerelateerd aan kosten die variëren met het aantal activiteiten
(het aantal studenten); en
vast: bijvoorbeeld gerelateerd aan de kosten van oude en historische gebouwen.
Ad 1)
Extra kosten verbonden aan deelname van achterstandsgroepen; het is echter lastig
om te bepalen hoe hoog die extra kosten zijn.
Extra kosten verbonden aan het opleiden van deeltijdstudenten; het is duurder voor
een instelling om twee `halve' studenten op te leiden dan een `hele' student.
Onderzoek in opdracht van de HEFCE heeft geleid tot een bekostigingspremie van
36 Bleijerveld, 2006.
37 Higher Education Funding Council for England, 2007.
38 Higher Education Funding Council for England, 2007.
Kwaliteit belonen in het hoger onderwijs? 43
10% voor deeltijd undergraduate studenten, ongeacht het soort opleiding.39 Instel-
lingen worden geacht de extra kosten van deeltijd postgraduate studenten te
bekostigen uit de relatief hogere collegegelden voor deze groep.
Ad 2)
Extra kosten voor instellingen in Londen. Instellingen ontvangen een toeslag voor de
hogere kosten van gebouwen en van levensonderhoud van personeel.
Extra kosten voor onderhoud van oude en historische gebouwen; de HEFCE vraagt
zich af of deze kosten onderdeel van de onderwijsbekostiging moeten blijven, maar
kiest voorlopig voor een vaste vergoeding voor oude en historische gebouwen op
basis van de huidige waarde.
Extra kosten verbonden aan het in stand houden van kleine en gespecialiseerde
instituten die bijdragen aan het maatschappelijk belang van een diverse sector. Een
adviescommissie met experts uit de sector zal zich buigen over een herziening van
de bekostiging in de zomer van 2007.
Ad 3)
Extra kosten van foundation degrees, korte opleidingen in samenwerking tussen
instellingen en werkgevers. De HEFCE bepleit daarom handhaving van een bekosti-
gingspremie voor studenten die een foundation degree volgen.
Extra kosten van intensieve opleidingstrajecten van minimaal 45 weken per jaar. Deze
versnelde en flexibele opleidingen in met name de masterfase ontvangen een bekosti-
gingstoeslag van 25% per student.
Daarnaast bestaan nog enkele al dan niet tijdelijke vormen van extra bekostiging, bijvoor-
beeld voor dure en kwetsbare studies (in met name bètarichtingen).
Om de drempel voor het volgen van onderwijs laag te houden en flexibele deelname
mogelijk te maken, kunnen instelling aanspraak maken op bekostiging vanaf 3-4 studie-
punten (0,03 fte op basis van 120 studiepunten per jaar).
HEFCE stelt verder voor om niet alleen studenten te bekostigen die een volledig jaar-
programma hebben afgerond, maar ook om studenten die dat niet hebben gehaald te
bekostigen naar rato van het aantal studiepunten dat ze hebben behaald. De angst bestaat
dat bekostiging op basis van succes ten koste gaat van het academische niveau (vergelijk
diplomabekostiging). Anderzijds moeten studenten die uitvallen wel minimaal 20
studiepunten (0,16 fte) hebben behaald om voor bekostiging in aanmerking te komen.
Deze drempel moet voorkomen dat instellingen een prikkel hebben om hun aanbod op te
splitsen in te kleine eenheden.
Om te voorkomen dat instellingen zich alleen concentreren op de kwaliteit van hun
onderzoek, zijn in Engeland in 2005 Centres of Excellence in Teaching (CETLs) aange-
wezen. Uit 260 inzendingen zijn door een onafhankelijke commissie 74 instituten
geselecteerd, verspreid over disciplines en regio's. Deze CETLs ontvangen in totaal 315
miljoen pond (circa 500 miljoen euro) voor een periode van 5 jaar (2005-2010).40 In 2007
vindt een tussentijdse evaluatie plaats op grond van zelfevaluatie-rapporten van de CETLs,
waarna in 2010 een eindevaluatie plaatsvindt. Door de looptijd van 5 jaar en een relatief
eenvoudige evaluatieprocedure kunnen de administratieve kosten relatief beperkt blijven.
Hoewel het systeem op zich succesvol lijkt te zijn, vormt de aanbodgerichtheid ervan wel
een beperking: een CETL op het gebied van de natuurkunde heeft zijn deuren moeten
sluiten door een gebrek aan studenten.
39 JM Consulting, 2003.
40 Internet: www.hefce.ac.uk (16-03-2007).
44 Onderwijsraad, juli 2007
Frankrijk
De bekostiging van hogeronderwijsinstellingen in Frankrijk is grotendeels gebaseerd op
studentenaantallen.41
Zweden
In Zweden is de bekostiging vooral gebaseerd op het aantal ingeschreven studenten en op
het aantal studiepunten, waarbij het aandeel van inputcriteria iets meer dan de helft is.42
Verder maken instellingen jaarlijks afspraken over doelstellingen, bijvoorbeeld het aantal
studenten in bepaalde vakken (zoals bèta en techniek) en eventueel andere afspraken
waaraan additionele middelen zijn verbonden.43 Bij de invoering van dit systeem was
overigens ook beoogd om de bekostiging te koppelen aan de onderwijskwaliteit, maar dit
is niet gelukt. Op dit moment is deze vraag opnieuw aan de orde in een commissie die
zich bezighoudt met het ontwerpen van een nieuw bekostigingsysteem voor het hoger
onderwijs. Daarbij zijn bijvoorbeeld ideeën ontwikkeld over een kwaliteitsbeoordeling van
onderwijs en onderzoek door een commissie van internationale experts, voor de toewij-
zing van 3-5 miljoen SEK (0,3 tot 0,5 miljoen euro) per opleiding per jaar gedurende een
periode van zes jaar. Dit zou het bijvoorbeeld mogelijk maken voor een opleiding om drie
tot vijf extra docenten aan te stellen. 44
Verenigde Staten
Publieke instellingen voor hoger onderwijs in de Verenigde Staten worden grotendeels
bekostigd door de verschillende staten. Daarnaast bestaan wel verschillende federale
subsidies voor zowel onderzoek als onderwijs (onder andere studiebeursprogramma's) .
In de staat Tennessee is de bekostiging van instellingen voor het belangrijkste deel
gebaseerd op het aantal studenten. Andere factoren die een rol spelen zijn bijvoorbeeld
het vloeroppervlak van de campus, budgetten voor specifieke opleidingen, desegregatie
en beursprogramma's voor achterstandsleerlingen. Daarnaast kunnen instellingen voor
hoger onderwijs in Tennessee sinds 1978 circa 5% extra bekostiging verdienen op basis
van hun score op een aantal prestatie-indicatoren. De doelstellingen daarvan worden elke
vijf jaar bijgesteld. In de periode 2001-2004 ging het daarbij om indicatoren op het terrein
van testresultaten van studenten en programmabeoordeling (60%), tevredenheid van
studenten en werkgevers (20%), planning en samenwerking (10%) en studievoortgang en
implementatie van kwaliteitsaanbevelingen (15%). De uiteindelijk verkregen prestatie-
bekostiging is niet afhankelijk van de prestaties van andere instellingen, alle instellingen
komen in aanmerking voor maximaal 5% extra middelen.45
41 Kaiser, Vossensteyn & Koelman, 2001.
42 Kaiser e.a., 2001.
43 Zie de website Eurybase, www.eurydice.org.
44 Met dank aan Helena Lejon van Högskoleverket (Zweeds Nationaal Agentschap voor Hoger Onderwijs)
en Mikael Lindahl van de Universiteit Stockholm.
45 Kaiser e.a., 2001.
Kwaliteit belonen in het hoger onderwijs? 45
Figuur 1. Bekostigingscriteria in referentielanden en de Verenigde Staten
Land Studenten- Studie- Diploma's Onderwijs- Onderzoeks- Prestatie- Achterstands- Specifieke Deeltijd- Samen- Lokale
aantallen punten kwaliteit kwaliteit afspraken groepen opleidingen studenten werking omstandig-
heden/
huisvesting/
historie
Nederland X X X X X X
België X X X X X X
(Vlaanderen)
Duitsland X X X X
(NRW)
Engeland X X X X X X X
Frankrijk X X
Zweden46 X X X
VS X X X X X
(Tennessee)
46 In Zweden is de wens om de bekostiging aan de kwaliteit van onderwijs- en onderzoek te koppelen onderdeel van een herziening van de het bekostigingsstelsel..
46 Onderwijsraad, Juli 2007