De Voorzitter van de Tweede Kamer Postbus 90801
der Staten-Generaal 2509 LV Den Haag
Anna van Hannoverstraat 4
Binnenhof 1 A Telefoon (070) 333 44 44
2513 AA S GRAVENHAGE Fax (070) 333 40 33
www.szw.nl
2513AA22XA
Contactpersoon Ons kenmerk AV/CAM/07/19063
Doorkiesnummer Datum 18 juli 2007
Onderwerp Inlenersaansprakelijkheid voor lonen
1. Inleiding
In verschillende debatten over het vrij verkeer van werknemers uit de Midden- en Oost
Europese landen is meermalen gesproken over inlenersaansprakelijkheid voor lonen. In mijn
brief van 6 april jl. (Kamerstukken II 2006/07, 29407, nr. 62) heb ik onder andere gereageerd
op de wens van de vakcentrales, zoals neergelegd in hun gezamenlijke brief aan uw Kamer
d.d. 27 maart jl., om te komen tot een wettelijke aansprakelijkheid voor inleners en
hoofdaannemers op het terrein van lonen. Tijdens het Algemeen Overleg met de Vaste
commissie voor Sociale Zaken en Werkgelegenheid van 19 april jl. heb ik aangegeven dat
nader bezien zou kunnen worden of kan worden opgetreden tegen werkgevers die arbeid
inlenen tegen voorwaarden waarbij ze kunnen vermoeden dat deze in strijd met de Wet op het
minimumloon en minimumvakantiebijslag en andere dwingende bepalingen wordt
aangeboden. Hierbij doelde ik op malafide inleners die kunnen weten dat zij gebruik maken
van een situatie die in strijd is met de wet. In mijn brief van 24 april jl. ben ik nader ingegaan
op het punt van de malafide inleners (Kamerstukken II 2006/07, 29407, nr. 70). In genoemde
brief geef ik aan met de Minister van Justitie te willen onderzoeken of de in artikel 273f van
het Wetboek van Strafrecht opgenomen bepaling, die het mogelijk maakt om op te treden
tegen alle mogelijke vormen van uitbuiting, waaronder arbeidsuitbuiting, ook een pendant in
het burgerlijk recht gegeven zou moeten worden. Tot slot heb ik tijdens het plenair debat over
vrij verkeer van werknemers d.d. 25 april jl. toegezegd om, conform de inhoud van de door uw
Kamer aangenomen motie van de leden Heerts en Van Gent (Kamerstukken II, 2006/07,
29407, nr. 69), uiterlijk in juni 2007 aan de Tweede Kamer een notitie toe te sturen met de
voor- en nadelen van een wettelijk recht voor werknemers om achterstallig loon te claimen bij
hun inlener, hierbij een onderscheid makend naar strafrechtelijke en civielrechtelijke
oplossingen voor het invorderingsprobleem.
2. Malafide inleners en onderbetaling wettelijk minimumloon
In de eerste plaats wil ik ingaan op de situatie waarin een werkgever een overeenkomst afsluit
met een uitzendbureau tegen een bedrag waarvan op voorhand duidelijk is dat de betreffende
werknemer niet het in Nederland geldende wettelijk minimumloon krijgt uitbetaald.
Ons kenmerk AV/CAM/07/19063
2a. Strafrecht
Het strafrecht biedt alleen onder bijzondere omstandigheden aanknopingspunten om op te
treden tegen een dergelijke malafide inlener. Bij strafrechtelijke vervolging dient immers
sprake te zijn van dusdanige slechte arbeidsomstandigheden, dat sprake is van uitbuiting zoals
bedoeld in artikel 273 f van het Wetboek van Strafrecht. Sinds de invoering van dit artikel zijn
naast seksuele uitbuiting ook andere vormen van uitbuiting op het terrein van arbeid en
diensten strafbaar gesteld, alsmede het profiteren van dergelijke uitbuiting. Degenen die
excessief misbruik maken van mensen in een arbeids- of dienstverleningsverhouding kunnen
op basis van dit artikel strafrechtelijk worden vervolgd. Uit de omstandigheden van het geval
moet blijken of de misstanden dermate ernstig zijn dat vervolging op grond van artikel 273 f
van het Wetboek van Strafrecht mogelijk is. Naar het oordeel van de Minister van Justitie kan
op grond van het strafrecht niet worden opgetreden tegen de inlener op grond van het enkele
feit dat de inlener op voorhand weet dat de uitlener onder het niveau van het wettelijk
minimumloon betaalt.
2b. Civielrecht
In beginsel is het denkbaar om in het burgerlijk recht een bepaling op te nemen op grond
waarvan een inlener wettelijk aansprakelijk wordt gesteld voor het betalen van het wettelijk
minimumloon aan de uitzendkracht in die situaties waarin de inlener bij het afsluiten van zijn
contract met het uitzendbureau in alle redelijkheid kan vermoeden dat de werknemer niet zal
worden betaald conform het wettelijk minimumloon. Hierbij kan worden gedacht aan de
situatie waarin de inlener aan de uitlener een bedrag moet betalen voor de inhuur van
arbeidskrachten, dat ver ligt onder de bruto wettelijk minimumloonkosten inclusief
werkgeverslasten. Gesteld kan worden dat de inlener in deze situatie onrechtmatig handelt
omdat hij willens en wetens profiteert van het ingebreke blijven van het uitzendbureau jegens
de uitzendkracht. In een dergelijke situatie waarin de inlener feitelijk te kwader trouw handelt
lijkt het ook rechtvaardig om hem aansprakelijk te stellen voor de betaling van het wettelijk
minimumloon. Het probleem dat zich hier voordoet is echter dat de werknemer zelf zal moeten
aantonen dat hij niet het wettelijk minimumloon heeft ontvangen van de uitlener (i.c. diens
formele werkgever) en dat de betreffende werknemer aansluitend zelf de inlener (i.c. diens
materiële werkgever) zal moeten aanspreken om aan hem het wettelijk minimumloon te
betalen. Op voorhand kunnen we er van uit gaan dat dit in de praktijk problemen met zich zal
meebrengen en het maar de vraag is of dit een effectieve aanpak van het geschetste probleem
is.
2c. Wet minimumloon en minimumvakantiebijslag
Het ligt dan ook meer voor de hand om voor deze situatie (zonodig) aan te sluiten bij hetgeen
thans al is geregeld in de Wet minimumloon en minimumvakantiebijslag. In mijn brief van 24
april jl. heb ik reeds aangegeven dat het in beginsel mogelijk is om hiervoor de Wet
minimumloon en minimumvakantiebijslag te wijzigen. De mogelijke wijziging houdt in dat de
Arbeidsinspectie aan de malafide inlener een boete en een last onder dwangsom oplegt om
---
Ons kenmerk AV/CAM/07/19063
alsnog het minimumloon te betalen, als het niet mogelijk blijkt te zijn om een boete of een last
onder dwangsom op te leggen aan de malafide (al dan niet buitenlandse) uitlener. Met een
dergelijke invulling wordt bovendien voorkomen dat de betrokken werknemer zelf in actie
moet komen richting de inlener. In november a.s. kom ik op dit onderwerp terug in mijn
rapportage over de uitwerking van de kernelementen van het flankerend beleid betreffende het
vrij verkeer van werknemers uit de Midden- en Oost-Europese landen.
3. Algemene wettelijke inlenersaansprakelijkheid voor lonen
Vervolgens kan de vraag worden gesteld of de bovenomschreven impliciete aansprakelijkheid
van een malafide inlener op het terrein van het wettelijk minimumloon niet zou moeten
worden uitgebreid, zodanig dat inleners te allen tijde wettelijk aansprakelijk zijn voor de
correcte betaling van de relevante lonen waar betrokken werknemers recht op hebben op grond
van het vigerend arbeidsrecht. In dat geval zou sprake zijn van een ongeclausuleerde wettelijke
inlenersaansprakelijkheid voor lonen zoals onder meer door de vakcentrales wordt voorgesteld
in hun gezamenlijke brief aan uw Kamer van 27 maart jl.
3a. Principiële standpunt
De introductie van een wettelijke inlenersaansprakelijkheid voor lonen betekent het plegen van
een forse inbreuk op de bestaande structuur van verantwoordelijkheden en aansprakelijkheden.
Zoals ik reeds heb aangegeven in mijn brief van 6 april jl. is een wettelijke aansprakelijkheid
voor correcte loonbetaling van een andere orde dan vormen van aansprakelijkheid voor
inleners die wij thans kennen, bijvoorbeeld met betrekking tot de naleving van de
Arbeidsomstandighedenwet en de Arbeidstijdenwet. Bij deze regelingen ligt de
verantwoordelijkheid voor de naleving van hieruit voortvloeiende verplichtingen bij de
werkgever waar de werknemer in kwestie zijn werkzaamheden verricht; in het geval van
uitzendarbeid is dat de inlener. Dat is ook logisch, omdat de inlener invloed heeft op de
omstandigheden waaronder arbeid wordt verricht. Wat betreft de loonbetaling en de naleving
van daarvoor geldende voorschriften is dat niet het geval. Kenmerkend is dat die
verplichtingen feitelijk bij een andere organisatie liggen dan de inlener. De inlener heeft daar
geen invloed op. De inlener betaalt een bedrag aan de uitlener (i.c. het uitzendbureau) en
ontvangt in ruil daarvoor één of meer uitzendkrachten die tijdelijk werkzaamheden verrichten
in zijn bedrijf. Het betaalde inleenbedrag is het bedrag dat inlener en uitlener met elkaar
hebben afgesproken en dient ter dekking van ten minste de van toepassing zijnde bruto
loonkosten inclusief werkgeverslasten van de uitlener. De uitlener en niet de inlener is
vervolgens verantwoordelijk voor een correcte loonbetaling aan zijn werknemer.
3b. Praktische argumenten
De voorstanders van een wettelijke inlenersaansprakelijkheid voor lonen wijzen echter op het
volgende. In de Invorderingswet 1990 is geregeld dat de inlener hoofdelijk aansprakelijk is
voor de loonheffingen in het geval de uitlener nalatig is. De Belastingdienst kan de
(achterstallige) afdracht van loonheffingen claimen bij de inlener in het geval de uitlener
---
Ons kenmerk AV/CAM/07/19063
daarmee ingebreke blijft. De inlener kan het risico dat hij hiermee loopt beperken door
overmaking van een bedrag ten behoeve van de betaling van de loonbelasting en premies
werknemersverzekeringen op een geblokkeerde rekening die door de uitlener ten behoeve
hiervan wordt aangehouden bij een speciale kredietinstelling (g-rekening). De Belastingdienst
kan het bedrag van de loonheffingen onttrekken van deze geblokkeerde rekening. In de wet
wordt storting op een geblokkeerde rekening overigens niet verplicht gesteld.
Gelijk de Belastingdienst bij de inlener kan aankloppen voor het invorderen van
loonheffingen, zou de werknemer een wettelijk recht moeten krijgen om achterstallig loon te
claimen bij de inlener. Ook hier zou de inlener wellicht de mogelijkheid moeten krijgen om
zijn aansprakelijkheidsrisico te verkleinen door periodiek het verschuldigde bedrag aan
loonkosten te storten op een separate, geblokkeerde rekening die de uitlener voor dit doel
aanhoudt bij een speciale kredietinstelling. Gelijk de Belastingdienst loonheffing int via het
onttrekken van middelen van de g-rekening van de nalatige uitlener, zo zou ook de werknemer
bij aantoonbare wanprestatie van de uitlener het loon waar hij recht op heeft kunnen innen via
een separate g-rekening van diens formele werkgever.
Zonder afbreuk te willen doen aan mijn eerdere constatering dat een dergelijk nieuw model
een forse inbreuk betekent op de bestaande structuur van verantwoordelijkheden en
aansprakelijkheden (waarvan ik dus geen voorstander ben), zal ik enkele aspecten nader
belichten. Hiermee kom ik tevens tegemoet aan de in uw Kamer aangenomen motie van de
leden Heerts en Van Gent.
Bij een hoofdelijke inlenersaansprakelijkheid voor de betaling van het correcte loon wordt de
inlener verantwoordelijk voor de naleving van de inhoudelijke loonbepaling uit een
arbeidscontract dat twee partijen (formele werkgever en de uitzendkracht respectievelijk de
vakbond), buiten hem om, tot stand hebben gebracht. Aangezien hij aansprakelijk wordt
gesteld voor correcte loonbetaling, zal hij minimaal moeten weten voor welk bedrag hij exact
hoofdelijk aansprakelijk is. Dit vereist dat de inlener zich voorafgaand aan het afsluiten van
een uitzendovereenkomst exact moet informeren over de hoogte van het loon waar betrokken
uitzendkracht recht op heeft evenals over het patroon van betalingstermijnen dat van
toepassing is. Lang niet in alle gevallen zal op voorhand duidelijk zijn op welk loon een
werknemer recht heeft; naast het initiële loon (brutoloon per tijdvak) kunnen immers ook
andere looncomponenten van toepassing zijn. Ook moet worden gewezen op de mogelijkheid
dat lonen met terugwerkende kracht kunnen worden gewijzigd, waardoor de inlener tijdens of
na afloop van de uitzendovereenkomst kan worden geconfronteerd met wijzigingen in het
bedrag waar hij op aangesproken kan worden. In veel gevallen zal deze verplichting haaks
staan op de reden waarom de inlener in zee wenst te gaan met uitzendbureaus, te weten het
voor een korte tijdsperiode inlenen van arbeidskracht zonder dat hij aandacht hoeft te besteden
aan het opzetten en bijhouden van een salarisadministratie. Dat dit gepaard gaat met een forse
administratieve rompslomp en een aanzienlijke toename van administratieve lasten voor het
---
Ons kenmerk AV/CAM/07/19063
bedrijfsleven hoeft hier verder geen betoog. Van de zijde van het bedrijfsleven hoeft dan ook
niet op veel sympathie voor deze vorm van inlenersaansprakelijkheid te worden gerekend.
Een wettelijke inlenersaansprakelijkheid voor lonen is door voorstanders bedoeld ter
voorkoming dan wel reducering van malafide uitzendpraktijken. Een dergelijk model kan
echter zelf een bron van malafide praktijken vormen. Zo kunnen werknemer en uitzendbureau
constructies opzetten waarbij men doet voorkomen alsof de werknemer geen of te weinig loon
ontvangt en vervolgens de inlener aansprakelijk stellen. De inlener wordt op deze wijze
geconfronteerd met grote financiële risico's. Gevolg is dat binnen dit model een systeem van
check en dubbelcheck zal moeten worden opgenomen, dat qua impact niet in verhouding staat
tot het doel het voorkómen van malafide praktijken waarvoor het zou worden
geïntroduceerd. Een dergelijk nader vorm te geven systeem zal kostbaar zijn en het is maar de
vraag in hoeverre een dergelijk systeem van check en dubbelcheck effectief is.
Een andere vraag is wanneer er feitelijk sprake is van een situatie waarin de uitlener zijn
wettelijke of contractuele verplichtingen niet nakomt en wie dat dan eigenlijk moet vaststellen.
Het ligt voor de hand er van uit te gaan dat de bewijslast bij de uitzendkracht ligt. De
uitzendkracht zal moeten aantonen dat de uitlener (zijn formele werkgever) in gebreke is
gebleven voor wat betreft het betalen van het toepasselijke loon. De uitzendkracht heeft hierbij
de mogelijkheid om langs civielrechtelijke weg zijn gelijk te halen. Pas nadat dit eenduidig is
vastgesteld en bekrachtigd door een officiële instantie (Nederlandse of buitenlandse civiele
rechter), kan binnen dit nieuwe model aansluitend de inlener aansprakelijk worden gesteld.
Maar dit roept de vraag op naar de meerwaarde van deze nieuwe invulling ten opzichte van de
status quo. De betreffende werknemer kan immers ook binnen de vigerende wetgeving de stap
naar de civiele rechter zetten om zijn gelijk te halen. In het geval het uitzendbureau is
gevestigd in een andere EU-lidstaat heeft de bewuste werknemer de mogelijkheid zich te
wenden tot de civiele rechter in Nederland dan wel de lidstaat waar het uitzendbureau is
gevestigd. En in het geval hij bij de rechter zijn gelijk haalt zal diens formele werkgever
alsnog het (achterstallige) loon dienen te betalen.
Ook kan de vraag worden gesteld naar de wijze waarop naleving van deze wettelijke regeling
kan worden vormgegeven. Naar mijn opvatting is hier geen rol weggelegd voor de
Arbeidsinspectie. Het afdwingen dat werkgevers alsnog achterstallig loon uitbetalen betreft in
Nederland een privaatrechtelijke aangelegenheid hier heeft de Arbeidsinspectie geen
bemoeienis mee. Uitzondering op voorgaande is het instrument van de last onder dwangsom
zoals opgenomen in de Wet minimumloon en minimumvakantiebijslag, waarbij de wetgever
zich baseert op de publiekrechtelijke verplichting voor de werkgever om ten minste het
wettelijk minimumloon te betalen.
Het is ook niet goed voorstelbaar hoe een wettelijke inlenersaansprakelijkheid voor lonen zou
kunnen bestaan zonder de mogelijkheid van periodieke stortingen door de inlener op een g-
---
Ons kenmerk AV/CAM/07/19063
rekening van (een deel van) het bedrag dat hij is overeengekomen met het uitzendbureau. In
geval van wanbetaling door de uitlener zal de inlener immers bovenop het bedrag dat hij met
de uitlener is overeengekomen en periodiek heeft betaald tevens de brutoloonkosten aan de
uitzendkracht moeten betalen. De vraag die zich vervolgens voordoet is hoe moet worden
geregeld dat een Nederlandse dan wel buitenlandse financiële instelling een bedrag zal
overmaken van de g-rekening van de (Nederlandse of buitenlandse) uitlener ten gunste van de
benadeelde uitzendkracht. Ook hier geldt dat de uitzendkracht de beschikking zal moeten
hebben over een onomstotelijk bewijs dat de uitlener persisteert in de wanbetaling. Zolang de
uitzendkracht een dergelijk bewijs niet kan overleggen kan de financiële instelling niet
overgaan tot het overmaken van een bedrag van de g-rekening van de uitlener. En zolang de
uitzendkracht zijn geld niet heeft ontvangen blijft de inlener hoofdelijk aansprakelijk voor de
correcte betaling van het loon, ondanks het feit dat de inlener zijn verplichting is nagekomen
getuige het bewijs van periodieke storting van het bedrag op de g-rekening van de uitlener.
4. Conclusie
Uit het voorgaande volgt dat ik geen voorstander ben van het idee van een wettelijke
inlenersaansprakelijkheid voor lonen. Het model legt de risico's te eenzijdig neer bij de
inleners en gaat gepaard met erg veel administratieve lasten. Naar mijn overtuiging zal de
invoering van een dergelijk model tot gevolg hebben dat op zichzelf legitieme in- en
uitleenconstructies aanzienlijk in omvang zullen gaan verminderen. Een dergelijke reductie
van flexibiliteit is naar de opvatting van het kabinet niet wenselijk.
Het ligt dan ook voor de hand om op dit punt de status quo te handhaven. Een uitzendkracht
heeft de mogelijkheid om via de gang naar de civiele rechter (in Nederland dan wel in de EU-
lidstaat waar het uitzendbureau is gevestigd) loonuitbetaling door de uitlener af te dwingen.
Cao-partijen hebben de mogelijkheid om in hun cao's bepalingen op te nemen waarin
aansprakelijkheden over en weer worden geregeld. In dit verband verwijs ik wederom naar de
`Aanbeveling inzake de toepassing van arbeidsvoorwaardelijke regels bij grensoverschrijdende
arbeid in Nederland' van de Stichting van de Arbeid (publicatienummer 9/06, d.d. 14 juni
Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid