Partij van de Arbeid

Den Haag, 09 juli 2007

EMBARGO TOT MOMENT VAN UITSPREKEN

Gesproken woord geldt

Bijdrage van De Vries (EK PvdA) over

'adequaat volkenrechtelijk mandaat' op 9 en 10 juli 2007


1. Vandaag besteedt de Kamer aandacht aan de afspraak in het coalitieakkoord dat een 'adequaat volkenrechtelijk mandaat' is vereist bij deelname aan missies met inzet van Nederlandse militairen.

Het debat gaat dus niet, zoals ik hier en daar las, over de vraag of er een onderzoek moet worden ingesteld naar de besluitvorming door de Nederlandse regering om aan de oorlog in Irak steun te verlenen. Of, en zo ja wanneer, daarover zal worden gedebatteerd zal de Kamer nader moeten vaststellen.


2. De regering heeft een aantal vragen van de Kamer beantwoord en ons een notitie gestuurd. Dank daarvoor. Doel van de notitie is om in overleg met de Eerste en Tweede Kamer tot een 'nadere plaatsbepaling te komen'. De notitie is dus volgens de regering nog niet af.


3. Eerst iets over de omschrijving van het onderwerp: het coalitieakkoord legt vast dat een 'adequaat volkenrechtelijk mandaat' vereist is bij deelname aan missies met inzet van Nederlandse militairen. Omdat het hier over volkenrecht gaat, neem ik aan dat de regering van oordeel is dat ook militaire interventies waarbij geen Nederlandse militairen zijn betrokken op zo'n adequaat volkenrechtelijk mandaat moeten berusten.


4. Wat betekent het woord 'adequaat' hier eigenlijk? Bestaan er ook volkenrechtelijke mandaten die niet adequaat zijn? Kan dat woord niet beter worden geschrapt? De notitie maakt duidelijk dat de omschrijving in het coalitieakkoord ook in ander opzicht niet erg precies is. Allereerst moet volgens de notitie immers worden vastgesteld of geweldstoepassing en uitzending van militairen in overeenstemming is met het internationale recht. Met andere woorden, is er een rechtsgrondslag? Nederland hecht daar om twee redenen zeer veel betekenis aan. Ten eerste omdat ons land grondwettelijk verplicht is de internationale rechtsorde te bevorderen en ten tweede vanwege de reputatie van Den Haag als 'juridische hoofdstad van de wereld'. Wij zijn het daar van harte mee eens.


5. Een militaire missie die in overeenstemming is met het internationale recht moet dus volgens de regering voldoen aan twee te onderscheiden vereisten:


1. er is een rechtsgrondslag. De hoofdregel is immers dat geweld in internationale verhoudingen niet is toegestaan, tenzij er een uitzondering van toepassing is; en


2. er is een mandaat voor een missie. Dat betreft het verlenen van de opdracht met daarin de politieke en militaire doelstellingen en de specifieke taakomschrijving.


6. De notitie gaat over het verlenen van militaire steun , maar zegt dat er een verband is met het verlenen van politieke steun 'in welke mate en op welke manier die dan ook verleend wordt'. Politieke steunverlening is van een andere orde dan deelname aan een militaire missie, aldus de notitie, maar ook voor politieke steunverlening is het bestaan van een volkenrechtelijke rechtsgrondslag een vereiste. Ik zou de minister willen vragen aan te geven of dat volgens hem dezelfde rechtsgrondslag is als bij een militaire missie.


7. De hoofdregel is, dat geweld in internationale relaties niet is toegestaan. De regel kent volgens de regering twee mogelijke uitzonderingen die een rechtsgrondslag kunnen opleveren.

De eerste is gelegen in artikel 51 van het Handvest van de Verenigde Naties, dat het recht op individuele of collectieve zelfverdediging erkent. Een staat die wordt aangevallen mag zich daartegen, eventueel met steun van andere landen, verzetten. Zodanig verzet moet voldoen aan de eisen van noodzakelijkheid en proportionaliteit. De vraag of ook van preemptieve zelfverdediging sprake kan zijn, dus aanvallen omdat je vreest aangevallen te worden, beantwoordt de regering bevestigend: als er sprake is van een dreigende aanval kan preemptief optreden onder zelfverdediging worden begrepen.


8. De tweede algemeen aanvaarde uitzondering op het geweldsverbod die een rechtsgrondslag oplevert is toestemming (autorisatie) door de VN.- Veiligheidsraad. De Veiligheidsraad staat dan expliciet het gebruik van "al necessary means" of "all necessary measures" toe. De Veiligheidsraad wil volgens de notitie zeker stellen dat in resoluties die op hoofdstuk VII van het VN- Handvest zijn gebaseerd, waarin niet expliciet een dergelijke machtiging tot geweldgebruik wordt gegeven, ook geen impliciete machtiging tot geweldsgebruik kan worden gelezen.

Het komt mij voor dat dit eigenlijk al uit de tekst en de opbouw van hoofdstuk VII van het Handvest valt af te lezen. Het hoofdstuk kent immers verschillende artikelen die expliciete besluitvorming voor zowel niet militaire als militaire maatregelen tegen staten inhouden. Is de regering het met mij eens dat op basis van een resolutie die niet expliciet het gebruik van geweld toestaat, niet zonder expliciete toestemming van de Veiligheidsraad geweld mag

worden gebruikt?


9. Naast deze algemene rechtsgrondslagen zijn er nog enkel afgeleide rechtsgrondslagen, zoals bijvoorbeeld een uitnodiging van het 'gastland'. Er zijn nog discussies over de vraag of humanitaire interventies zijn toegestaan. De regering onderschrijft de opvatting van de AIV en de CAVV dat in een humanitaire noodsituatie ingrijpen op politieke en morele gronden nodig kan zijn. Mijn fractie volgt de regering hierin, maar realiseert zich dat het hier inderdaad om een 'nooduitgang' gaat, die slechts in uitzonderlijke gevallen mag worden gebruikt.


10. Dat geldt ook als in de VN-veiligheidsraad één lid militair ingrijpen in verband met een ernstige en grootschalige schending van mensenrechten zou tegenhouden. Het gaat dan wel om uitzonderlijke omstandigheden, stelt de regering, want er zijn grote gevaren zoals misbruik, uitholling van het geweldverbod en ondergraving van de positie van de VN-veiligheidsraad.

Hiermee moet derhalve met de grootst mogelijke terughoudendheid worden omgegaan. Als niet één, maar een aantal permanente leden van de VN-veiligheidsraad zich tegen het gebruik van geweld tegen een ander land uitspreekt, kan van een rechtsgrond voor dat optreden niet meer worden gesproken. Vindt de regering dat ook?


11. Mevrouw de Voorzitter, mijn fractie kan zich in algemene zin goed vinden in datgene wat wel in deze notitie staat. Maar het heeft ons bevreemd, dat in het hele stuk het woord Irak niet voorkomt, terwijl toch algemeen wordt aangenomen dat de afspraak in het coalitieakkoord met name met het begin van de oorlog tegen Irak te maken had. Het kan zijn, dat ik mij vergis. In ieder geval, als deze volkenrechtelijke analyse nog verder wordt uitgewerkt, valt met name te denken aan een analyse van de geoorloofdheid van de militaire aanval op Irak.


12. Alvorens nog een aantal vragen aan de regering voor te leggen, merk ik op dat de betekenis van de voorgelegde notitie natuurlijk in en aan de praktijk moet worden getoetst. Dan wordt bepaald in welke mate regering en parlement zich door het volkenrecht gebonden weten. Nederland, het land van Hugo de Groot, heeft op dit gebied een imponerende geschiedenis. De notitie van de regering vermeldt ook terecht de Grondwet en de reputatie van Den Haag als 'de juridische hoofdstad van de wereld.'


13. Om die reden kan ik niet verhelen dat de wijze waarop de minister van Buitenlandse Zaken zich kort geleden bij herhaling in de Tweede Kamer over het volkenrecht en zijn beoefenaren uitliet, mijn fractie in het verkeerde keelgat is geschoten.


14. Op 4 april jl. beantwoordt de minister de volgende vraag van de heer Pechtold: "Zegt de minister van Buitenlandse Zaken nu dat er internationaal geen juridische twijfels bestonden over de inval in Irak en de Nederlandse steun daarvoor?"

De minister antwoordt daarop: "Als je twee juristen bij elkaar zet, heb je drie verschillende opvattingen. Minimaal twee, maar ik durf te zeggen vaak zelfs drie." (....) En even later : "Ik kan zo met een jurist komen, die zegt dat het niet legitiem is, en ik kan er ook met een komen, die zegt dat het wel legitiem is." En weer even later zegt de minister: "De discussie gaat nu over de vraag of dit onomstreden is of niet. Maar ook daarvoor geldt wat ik eerder zei; als ik twee juristen haal krijg ik drie meningen." Deze laatdunkende opmerkingen over het recht en zijn beoefenaren roepen de vraag op welke opvatting de minister nu eigenlijk over het volkenrecht heeft? Het lijkt mij moeilijk voor deze minister om geloofwaardig in het buitenland Den Haag als juridische hoofdstad van de wereld aan te prijzen, als zijn gesprekspartners door hun ambassadeurs de Handelingen van de Tweede Kamer hebben laten bestuderen. Erg wervend klinkt het niet; "Kom naar Den Haag, U weet wel de juridische hoofdstad van de wereld, waar alle twee juristen drie meningen hebben." Het zou in dit perspectief geen kwaad kunnen als de minister hier in deze Kamer zijn opvattingen over de betekenis van het volkenrecht uiteen zou zetten. Bestaat dat louter uit 'elk wat wils', een juridische grabbelton voor politici die hun eigen gelijk zoeken, of erkent de minister dat hier ook sprake is van recht.


15. Natuurlijk zijn er wel tegengestelde opvattingen. Juristen zijn zelfs opgeleid in de wetenschap dat aan een zaak verschillende kanten kunnen zitten. Het 'audi et alteram partem' is voor degeen die uiteindelijk een voor partijen beslissend en bindend oordeel moet uitspreken, het eerste gebod. Maar op grond van de besluiten over verschillende zienswijzen die met verschillende normen, waarden en belangen kunnen samenhangen, ontwikkelt zich in de loop der tijd een vaste rechtsopvatting. Dat grote beschavingsproces behoort niet door een minister te worden geridiculiseerd. Het is des te pijnlijker dat dit gebeurd is in een debat over een oorlog, waarvan de verschrikkingen tot op de dag van vandaag hun nasleep hebben.


16. Er is nog een ander punt waarvoor ik aandacht vraag. In de afgelopen tijd zijn interne stukken die dienden ter voorbereiding van de besluitvorming in de aanloop naar de oorlog in Irak bekend geworden. Dat hoort niet, het is te betreuren en het moet worden tegengegaan. Ik ga vandaag niet op die stukken in. Maar het antwoord van de regering op de vragen 14 en 15 lijkt mij niet juist. Het antwoord herhaalt wat de minister van Buitenlandse Zaken al eerder in de Tweede Kamer met klem heeft betoogd: "Ik kan niet genoeg onderstrepen dat de regering verantwoording aflegt over beleidskeuzen die worden gemaakt, maar niet over het interne proces dat aan die beleidskeuzes ten grondslag ligt."


17. Het staat buiten kijf dat de regering zich over haar beleidskeuzes moet verantwoorden. Maar de vraag of de interne voorbereiding van deze beleidskeuzes zorgvuldig is geweest, is uitzonderlijk relevant. Het is het recht van de regering om elke intern aangedragen overweging of feit terzijde te leggen, maar zij hoort zich daarover wel te verantwoorden. Het is in een volwassen democratie niet goed genoeg om te zeggen dat men een oorlog politiek steunt en voor dat standpunt van een meerderheid steun krijgt. Aanhangers van een andere zienswijze hebben er recht op te vernemen waarom de regering hun feiten en inzichten heeft verworpen. Parlement en de bevolking horen ook inzicht te hebben in de afweging die de regering heeft gemaakt en op grond waarvan ze bepaalde feiten of opvattingen heeft afgewezen dan wel aanvaard. Dit klemt temeer als het om besluiten gaat met de meest ingrijpende gevolgen, waarbij tijdens de afwegingsperiode ook naaste bondgenoten als Duitsland en Frankrijk de argumentatie om een oorlog te beginnen niet deugdelijk achtten. En alleen de eigen opvatting uitdragen is ook niet goed genoeg, wanneer de Secretaris-Generaal van de Verenigde Naties, die ik gemakshalve in dit opzicht maar als een volkenrechtelijk expert beschouw, verklaart dat de oorlog waaraan de regering steun verleende, illegaal was.


18. Het punt dat ik wil maken is dit: de argumentatie die tot steun aan een oorlog heeft geleid, hoort niet alleen de eigen keus te verdedigen maar ook en vooral tegengestelde opvattingen op zijn minst te ontzenuwen. De regering had zelf volledige openheid behoren te betrachten over opvattingen die wellicht in een andere richting wezen, en zelf moeten aangeven waarom ze daaraan geen gevolg heeft gegeven zodat ze tot andere conclusies kwam. Als de regering dat had gedaan, had ze niet alleen de rijksrecherche moeten vragen om lekken op te sporen, maar -zonder de indruk te wekken betrapt te zijn-, gewoon kunnen wijzen op de zorgvuldige manier waarop zijzelf tot een besluit was gekomen. Dat was sterk geweest. Het wegstoppen van andere opvattingen en het betreuren dat ze toch bekend zijn geworden is zwak.


19. Een onzorgvuldig genomen besluit kan onder omstandigheden goed uitpakken. En een zorgvuldig genomen besluit kan ook wel eens slecht uitpakken. Maar die constatering kan natuurlijk niet leiden tot de conclusie dat je besluiten niet zorgvuldig hoeft te nemen. En ook niet tot de conclusie dat een kabinet zich niet voor de wijze waarop een afweging heeft plaatsgehad hoeft te verantwoorden. Ter illustratie. De minister is er toch mee bekend, dat bij parlementaire enquêtes alle interne documenten, en ook die waaruit ambtelijke adviezen blijken worden opgevraagd en dat de bewindspersonen zich dan zo nodig hebben te verantwoorden over de wijze waarop ze daarmee zijn omgegaan? Dat is allemaal gebaseerd op hetzelfde artikel 68 van de Grondwet, dat ook de dagelijkse informatierelatie tussen regering en parlement bepaalt. De beginselen van behoorlijk bestuur vragen een zorgvuldige verantwoording en onderbouwing van overheidsbesluiten. Die beginselen gelden ook voor een kabinet, zeker als het over steun aan een oorlog beslist. Het lekken van interne documenten moet altijd weer worden tegengaan, maar het publiek verantwoording afleggen, ook van afgewezen opvattingen en feiten, dient onder alle omstandigheden plaats te vinden.


20. Nu nog een aantal vragen. Ik heb bij de aanvang van mijn bijdrage gesteld dat het in dit debat niet gaat over de wenselijkheid van een onderzoek naar de besluitvorming met betrekking tot de oorlog tegen Irak. Maar de betekenis van de opvattingen die de regering heeft neergelegd in de notitie die hier vandaag besproken wordt, kan natuurlijk niet worden vastgesteld zonder beantwoording van de vraag hoe de regering oordeelt over de volkenrechtelijke grondslag voor die oorlog. Paste de oorlog tegen Irak in de kaders die deze notitie aangeeft? Was er een rechtsgrond, zonder dat door de VN-veiligheidsraad expliciet tot geweldsgebruik was gemachtigd? Is het juist dat er geen mandaat was, zoals dat in de voorliggende notitie als vereiste wordt gesteld?


21. Een tweede vraag. In de Tweede Kamer is de vraag gesteld of de Nederlandse regering ruimte zag voor een aanvalsoorlog tegen Iran. Het is algemeen bekend dat de mogelijkheid daarvan zonder veel schroom wordt geopperd. De minister heeft de toen voorliggende motie ontraden in afwachting van de thans voorliggende notitie. Vandaag kan hij dus in alle scherpte de vraag beantwoorden, of de constatering van de heer Wilders, dat volgens de minister een aanvalsoorlog tegen Iran volkenrechtelijk ook zonder expliciete machtiging van de VN-veiligheidsraad rechtens mogelijk is en derhalve ook politiek en militair gesteund kan worden, juist is?