Partij van de Arbeid

Den Haag, 09 juli 2007

EMBARGO TOT MOMENT VAN UITSPREKEN

Wijziging van de Wet Milieubeheer (Luchtkwaliteitseisen) - 30489

PvdA (Putters) - mede namens SP, D66 en OSF.

Mevrouw de Voorzitter,

`Luchtregels zetten Nederland op slot´, kopten veel kranten in de afgelopen jaren. Piepkleine stofdeeltjes houden ons al geruime tijd bezig. Het begon in september 2004 met uitspraken van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State. De regels tegen luchtverontreiniging werden een blokkade voor de realisatie van veel bouwprojecten en infrastructurele plannen. Niet alleen projectontwikkelaars maken zich zorgen, ook wethouders ongeacht politieke kleur. Burgers maken zich zorgen om hun gezondheid, maar ook over de vraag of er nog wel huizen gebouwd kunnen worden. In 2005 werd met spoed een nieuw Besluit Luchtkwaliteit ingevoerd, waarin de methodiek van het salderen van projecten werd geïntroduceerd. Dit maakte het mogelijk om bij overschrijdingen van luchtkwaliteitsnormen elders compensaties te zoeken. Deze loskoppeling van de RO is de kern van de nu voorliggende wet. De vele tegengestelde belangen maken het salderen echter niet gemakkelijk.

MdV, wij zijn er verheugd over dat we over deze systematiek kunnen spreken met een volwaardig Minister van en voor Milieuzaken. De aandacht voor milieu staat bovenaan de agenda en de ambities van deze Minister spreken ons aan. In maart 2006 diende de vorige regering deze Wetswijziging in met als belangrijkste doel Nederland 'van het slot te halen' door uitstel te realiseren om te moeten voldoen aan de EU normen. Dat brengt ons meteen bij de fundamentele spanning onder deze Wet. De intentie lijkt vooral om de regels zo vorm te geven dat bouwprojecten die in het vat zitten door kunnen gaan. Dat overschaduwt al snel het substantieel willen verbeteren van de volksgezondheid en het leefmilieu. Dat roept de vraag op of we met het systeem van compensaties en salderingen - waar ik zodadelijk op terug kom - nu een stap verder komen met het bouwen of met de schonere lucht of met beide?

Onze hoofdvraag betreft dus simpelweg de effectiviteit van de wet: gaat het werken en voor wie? Vz, dit lijken misschien strikvragen als je eenmaal in de Eerste Kamer bent aanbeland, maar deze vragen zijn des te relevanter in het licht van de aankomende EU richtlijn Luchtkwaliteit, die nog strengere normen bevat, waarbij deze wet al snel achterhaald kan zijn. Wij zijn dus nieuwsgierig naar de visie van déze Minister op de weging van ruimtelijke ordening, volksgezondheid en mobiliteit. Dat stuurt namelijk wat we beogen met de compensaties, salderingen, 3%-normen, en NIBM-projecten. Na deze meer existentiële vraagstelling willen wij stil staan bij enkele specifieke vraagstukken.

Een loepzuiver "Jurgens-geval"!

Kort geleden debatteerde deze Kamer over de vraag of bepalingen in lagere regelgeving de hogere regelgeving zouden mogen tegenspreken of buiten werking zouden mogen stellen. In de motie Jurgens III acht deze Kamer dit strijdig met art. 81 van de Grondwet, alswel met de nieuwe Aanwijzing voor de Regelgeving die de Minister van Justitie per brief d.d. 11 mei 2007 aan de Kamer heeft overlegd (21109, nr. B). Tegen normale delegatie aan lagere regelgevers is natuurlijk geen bezwaar, daar kun je het hooguit inhoudelijk mee oneens zijn. Artikel 5.8 van deze wetswijziging maakt het echter mogelijk dat bij AmvB of MR afgeweken wordt van de tekst van de wet. Daarmee is er sprake van een loepzuiver "Jurgens-geval" en die accepteert deze Kamer niet meer. Met instemming hebben wij daarom kennis genomen van de brief van de Minister d.d. 27 juni jl., waarin zij aangeeft artikel 5.8 niet in werking te zullen laten treden. Ze zal dit in het Koninklijk Besluit dat de inwerkingtreding van deze wet regelt verankeren. De bepaling wordt daarmee een 'dode bepaling' en zal als zodanig uit de Wet worden geschrapt. Daarmee komt de Minister ons inziens tegemoet aan de bezwaren van de Kamer. Dank daarvoor. Graag horen wij van de Minister nog een bevestiging op dit punt, maar ook of ze aan kan geven op welke termijn deze 'dode bepaling' uit de Wet zal worden geschrapt.

Nationaal Samenwerkingsprogramma Luchtkwaliteit

Nu naar de inhoud van de wet. Deze wet introduceert een andere wijze van toetsen aan luchtkwaliteit. Projecten die in betekenende mate bijdragen aan luchtvervuiling kunnen op programmaniveau worden getoetst in plaats van op projectniveau aan grenswaarden. Positief daaraan vinden wij dat er in het Nationaal Samenwekingsprogramma Luchtkwaliteit (NSL) gerichte maatregelen worden vastgelegd om de luchtkwaliteit te verbeteren en om op termijn op overschrijdingslocaties aan de grenswaarden te voldoen. Projecten die niet in betekenende mate (NIBM) aan luchtverontreiniging bijdragen zijn vrijgesteld van verdere toetsing. Hiermee wordt flexibele loskoppeling van de ruimtelijke ordening gerealiseerd. Over de uitvoerbaarheid ervan hebben wij nog vragen.

Juridische en bestuurlijke onzekerheden

De Raad van State spreekt van een tamelijk ingewikkeld systeem dat met juridische en bestuurlijke onzekerheden is omgeven. Wij vragen meer duidelijkheid omtrent een 6-tal onzekerheden:


1. Het NSL anticipeert op uitstel van EU-handhavingstermijnen (= derogatie) van de normen voor NO2 en PM10. Dit moet in de nieuwe Europese richtlijn voor luchtkwaliteit geregeld worden. Hoe zeker is het dat we het uitstel krijgen? We hopen dat de Minister ons wat meer zicht hierop kan geven naar aanleiding van het eind juni gevoerde overleg in Brussel over de nieuwe richtlijn. In de nadere MvA stelt de Minister "het NSL pas in werking te laten treden als de nieuwe richtlijn van kracht is". Dat is pas het geval als het definitief door het EP is gekomen. Ons lijkt dat de bestuursrechter tot die tijd geldend recht zal toepassen. Wat betekent dat voor de inwerkingtreding van de nu voorliggende wet en voor het NSL, en waar liggen de financiële en juridische risico's als er geen uitstel komt, maar wij de facto wel aan de slag zijn met het NSL? Bij provincies en gemeenten?


2. Ten tweede zijn er onzekerheden over wat de EU en de RvS zullen hanteren en accepteren als normen bij het salderen. In de nadere MvA stelt de Minister dat er geen juridische ruimte is om geldende grenswaarden te overschrijden, maar er desalniettemin op hot spots gebouwd kan worden zolang de overschrijding niet verergert. Er zijn echter voorbeelden, zoals rond het ADO stadion, dat óók het niet verergeren van de bestaande overschrijding doorslaggevend was voor de RvS. Als de Minister tevens stelt dat bij het wel verder verergeren van bestaande overschrijdingen het ook zo moet kunnen zijn dat projecten doorgaan dan vragen wij ons af hoe dit zich verhoudt tot de richtlijn en de bestuursrechtspraak. Graag een reactie.


3. Een derde onzekerheid betreft de betrokkenheid van de overheden bij het NSL, bijvoorbeeld bij het aanwijzen van gebieden en het afspreken van compenserende maatregelen. Zij hebben elk heel verschillende belangen en moeten tot overeenstemming komen. Het is nu wel erg stil en het lijkt alsof men het kruid droog houdt tot de wet is aangenomen. Dat kan dus nog leiden tot een enorm getouwtrek tussen Rijk, provincies, gemeenten en regio's rond het tegen elkaar wegstrepen van vervuilende projecten en compenserende maatregelen. Hoe is de Minister van plan daarmee om te gaan? Heeft ze bovendien zicht op de voortgang van het NSL en het draagvlak ervoor, en op welke wijze kan ze de partijen houden aan de afgesproken resultaten?


4. Ten vierde zijn er onzekerheden rond het meten en berekenen van luchtkwaliteit. Over de saneringstool voor de doorrekening van de luchtkwaliteit zou afstemming met het NMP plaatsvinden. Wat heeft dat opgeleverd en kan de Minister toezeggen dat de handreikingen bij het meten gelijktijdig met de inwerkingtreding van de wet beschikbaar zijn?


5. Onzekerheden zijn er ten vijfde ook rond het bezwaar en beroep tegen het NSL. Er kan geen beroep tegen aangetekend worden door burgers en organisaties. Dat is risicovol, omdat dit tegen afzonderlijke projecten alsnog kan. Onderzoekers van de Erasmus Universiteit Rotterdam stellen in december: 'Aanbevolen wordt dit ontbreken van beroep te heroverwegen en wettelijk te regelen dat tegen voldoende bepaalbare onderdelen van het NSL die als concrete luchtkwaliteitsbeslissing worden aangemerkt de mogelijkheid van beroep open staat (..) winstpunt is de garantie dat de projecten die in het NSL worden opgenomen ook daadwerkelijk doorgang kunnen vinden.' Graag horen we van de Minister of zij bereid is dit bezwaar en beroep aan de voorkant te regelen om te voorkomen dat projecten bij de uitvoering alsnog stranden en het NSL wordt uitgehold.


6. Wij maken ons tenslotte zorgen over de relatie van het NSL met andere wetgeving. Buiten het NSL om moet alsnog een afweging voor goede ruimtelijke ordening worden gemaakt, los van de vraag of projecten in betekenende mate de lucht vervuilen. Daarnaast kan het niet doorgaan van maatregelen zoals het rekening rijden het NSL onuitvoerbaar maken. Kan de Minister dus de samenhang met de WRO en aanpalend beleid verduidelijken en aangeven of de uitvoering van het NSL daardoor alsnog in gevaar komt?

Vz, wij anticiperen vandaag al met al op een NSL dat nog niet rond is, dat alvast gebaseerd wordt op een wet die er nog niet is en op zichzelf weer anticipeert op uitstel van normen in een EU richtlijn die er ook nog niet is. Wie geen risico neemt bereikt weinig, maar we moeten toch wel een beetje oppassen voor een rammelend bouwwerk dat op drijfzand wordt gebouwd....

Saldering en rol van het Parlement

Naast onzekerheden hebben wij zorgen over de wijze en plaats van de weging van publieke belangen. De RvS wees het compenseren van luchtvervuiling in gebieden als de Randstad of Noord-Limburg met schone gebieden op bijvoorbeeld de Veluwe al van de hand. Binnen het NSL maken de betrokken partijen hierover afspraken en kunnen tussentijds projecten worden toegevoegd of afgevoerd, met goedkeuring van de Minister. Het NSL wordt aan de 2e Kamer voorgelegd, maar geldt dat bijvoorbeeld ook voor tussentijdse wijzigingen? Wij waren zeer verbaasd over het schriftelijke antwoord dat de 1e Kamer hierbij sowieso al geen rol past, omdat het NSL een tijdelijke bestuurlijke voorziening is. Het zou niet meer zijn dan een bundeltje afspraken dat een beetje gecoördineerd moet worden... Vz, hét NSL is in onze ogen cruciaal voor de werking van deze wet. De wet staat of valt ermee en de weging van de publieke belangen wordt er in verankerd. Naarmate we de weging van publieke belangen vaker delegeren naar AmvB's en MR's dan onttrekt het zich steeds meer aan het zicht van het parlement. In dit geval worden RO, milieu en volksgezondheid zelfs in een convenant uitgeruild en weggestreept. Me dunkt, dat is nogal wat! De Minister doet er nog een schepje bovenop als ze aangeeft dat betrokkenheid van de 1e Kamer de uitvoering zou vertragen! Net als bij lagere regelgeving kan het NSL gelijktijdig aan beide Kamers worden voorgelegd, zonder extra vertraging. Alhoewel, inderdaad, wij zouden vragen kunnen hebben over die weging van publieke belangen. Laat dat nu ook onze taak zijn. Bovendien toetst de 1e Kamer bij uitstek op uitvoerbaarheid en dat is geen overbodige luxe bij het systeem dat door deze wet in het leven geroepen wordt. Wij vragen de toezegging het NSL gelijktijdig aan beide Kamers voor te leggen.

Niet in betekenende mate (NIBM)

De PvdA fractie bedankt de Minister dat ze aan het verzoek van de Kamer tegemoet is gekomen om inzicht te bieden in het Besluit NIBM. Dat biedt ons het inzicht om in te kunnen schatten welke activiteiten in betekenende mate de luchtkwaliteit beïnvloeden en getoetst dienen te worden aan het NSL. Dat was voor ons ook de reden om de AmvB in te willen zien. In het advies van de RvS hebben wij geen inzicht gekregen. We hopen dat de Minister daar in dit debat meer inzicht in kan verschaffen. Voor woningbouw kunnen wij ons namelijk voorstellen dat NIBM projecten verder gevrijwaard worden van toetsing en door kunnen gaan, al blijft ook daar een 'gat' in de redenering bestaan. Immers, ook in die vervuilde lucht wonen mensen. Bovendien nemen door woningbouw ook de verkeersbewegingen sterk toe en dus de concentraties. Er moet dus ook bij woningbouw duidelijk zicht bestaan op het blijven voldoen aan de normen. Dat ligt wat ons betreft nog scherper waar het gaat om projecten die zelf direct bijdragen aan luchtvervuiling, zoals bedrijventerreinen en wegen.

Het besluit NIBM richt zich op projecten waarvan vaststaat dat ze minder dan 3% van de jaargrenswaarde voor PM10 of NO2 bijdragen aan de concentratie, en niet op aantallen woningen, bedrijven of wegen. De Raad van State was erg terughoudend omtrent deze door de regering gekozen 3%-norm. Veel projecten zullen er binnen vallen. Bovendien is fijnstof deels afkomstig uit natuurlijke bronnen en komt het uit het buitenland aanwaaien, waardoor met het Nederlandse beleid maar een deel (ca. 15 procent) beïnvloedbaar is. Een verslechtering van 3% is dan relatief ruim. Waarop is deze norm gebaseerd en welke criteria heeft de Minister eraan gekoppeld? Hoe verhoudt hij zich bijvoorbeeld tot de MER-grens en de voorlichting van de RvS? In de MvA verwijst de regering naar Duitsland. Wat accepteert de EU precies? Het NIBM concept, het salderen of ook de 3%-norm? Graag een toelichting.

NIBM-projecten zouden niet bijdragen aan de verslechtering van de luchtkwaliteit en niet leiden tot (nieuwe) overschrijdingen van een grenswaarde in een bepaald gebied. Die redenering is lastig vol te houden, zolang we geen zicht hebben op de cumulatieve effecten van alle NIBM-projecten. Drie nieuwe fabrieken, een nieuwe autoweg, een nieuwe parkeergarage en een nieuwe woonwijk veroorzaken elk afzonderlijk wellicht niet meer dan 3% toename van de luchtvervuiling, maar bij elkaar opgeteld waarschijnlijk wel. Die cumulatieve effecten zijn voor zover wij weten nooit vastgesteld, noch nationaal, noch lokaal. Ons lijkt dat ze wél bijdragen aan een toename van de concentraties, want waar hebben we anders over in dit verband! Het is zeker denkbaar dat de RvS in het licht van de EU-richtlijn een toename van cumulatieve concentraties door NIBM-projecten in overschrijdingsgebieden niet zal accepteren. Is het zo dat in gebieden waar grenswaarden al worden overschreden een cumulatie van vervuilende activiteiten gewoon kan worden gerealiseerd? Kan de Minister toezeggen ons via nader onderzoek inzicht te geven in de cumulatieve effecten op luchtkwaliteit van de 5000 NIBM-projecten, met name in knelpuntgebieden?

Integrale afweging

MdV, denkt u zich eens in hoe dit systeem gaat uitwerken. Bestuurders van alle overheidslagen zitten om de tafel en touwtrekken over het uitruilen van vervuilde lucht en compenserende maatregelen. Een kwartetspel van overleg, administratie en bureaupolitiek om bouwplannen door te laten gaan. Een realistisch voorbeeld: bestuurders van een stad spreken met alle betrokkenen over de vestiging van een ziekenhuislocatie in de stad. Het plan wordt geblokkeerd vanwege de normen voor luchtkwaliteit. De salderingsmethodiek stuurt het ziekenhuis naar de rand van de stad. Maar een ziekenhuis heeft een functie ín de stad. Het is dan veel beter om de overschrijding van de luchtkwaliteitsnormen met bronbeleid aan te pakken, bijvoorbeeld door een autoluwe wijk of aangepaste snelheidsgrenzen. Dus als salderingssystemen voor ons gaan denken dan worden politieke keuzes onzichtbaar, en verschuilt iedereen zich achter dat systeem, zonder dat over de onderliggende keuzes nog verantwoording wordt afgelegd. Het NSL krijgt straks de schuld als het financieel, juridisch of uit volksgezondheidsperspectief misgaat. Dat is wel zo makkelijk, want het NSL is van iedereen een beetje en dus van niemand. Vz, de Minister moet voorkomen dat het NSL een instrument voor het afschuiven van verantwoordelijkheid wordt. Wij menen dat de regering zelf - of VROM-raad of Cie MER - grondig moet kijken naar de rol- en verantwoordelijkheidsverdeling bij de uitvoering van maatregelen ter verbetering van de luchtkwaliteit. Dit is geheel in lijn met de motie Meindertsma die is aangenomen in het integrale beleidsdebat over de ruimtelijk-economische ontwikkeling van Nederland. De casus Luchtkwaliteit is exemplarisch hierbij. Denk aan de betekenis ervan voor ruimtelijke en landschappelijke inpassing en voor verschuivingen in de potentie voor ruimtelijke ontwikkelingen; voor doorstroming-, bereikbaarheids-, veiligheids- en geluidhindereffecten op het terrein van verkeer en vervoer; negatieve effecten op beschermde gebieden inzake de Vogel- en Habitatrichtlijn; en de gevolgen voor specifieke economische activiteiten en arbeidsplaatsen. Is de Minister bereid enige reflectie op deze complexiteit te plegen als het om de luchtkwaliteit gaat en bijvoorbeeld deze casus bij de uitwerking van de motie Meindertsma te betrekken?

Relatie met volksgezondheid

Tot slot gaan wij nog iets nader in op een voor ons wezenlijk punt bij deze wet: de volksgezondheid. Fijnstof is buitengewoon schadelijk. Vooral de kleinste deeltjes, omdat ze diep ingeademd worden en zich verzamelen in diepere luchtwegen. Ze dragen bij tot hart- en vaatziekten, astma, chronische bronchitis, longziekten en mogelijk kanker. Stikstofdioxiden meegerekend sterven na blootstelling op lange termijn jaarlijks zo ongeveer 18.000 mensen eerder door slechte lucht. Door het systeem van salderingen zal waarschijnlijk zo'n 70-80% van alle bouwplannen door kunnen gaan en kan luchtverontreiniging op latere momenten gecompenseerd worden. Wij begrijpen de bouwbehoeften maar maken ons zorgen om de betekenis hiervan voor de volksgezondheid. De PvdA fractie staat daarom zeer positief tegenover de aandacht die de Tweede Kamer heeft gevraagd voor het bouwen op gevoelige bestemmingen, bijvoorbeeld scholen nabij snelwegen. De TK heeft uitgesproken dat dergelijke gebouwen, waar zich kwetsbare groepen in bevinden, niet moeten worden neergezet op moeilijke locaties voor wat betreft luchtkwaliteit. Het amendement Van der Ham/Duyvendak stelt dat je bij de bouw van scholen, ziekenhuizen, verpleeghuizen en dergelijke extra voorzichtig moet zijn. Er zijn door de Minister inmiddels uitspraken gedaan als zou de bouw van een school langs de snelweg toch kunnen indien er op termijn alsnog aan de normen kan worden voldaan. Zo bedoelde de TK het amendement echter niet. De Kamer was stellig: niet bouwen in die situaties, tenzij met gericht bronbeleid de oorzaak van de luchtverontreiniging effectief en direct wordt weggenomen. Wij vragen van de Minister de toezegging dat ze het amendement als zodanig interpreteert en vernemen graag hoe ze de AmvB op dit punt concreet gaat invullen.

Vz, het kabinet erkent dat tot 2015 de normen voor stikstofdioxide in grote steden en langs snelwegen overschreden blijven worden. In dat opzicht schieten wij, schiet de wet, dus tekort. De discussie van vandaag steekt overigens helemaal schril af tegen het voornemen om vier kolencentrales te gaan bouwen, voor ons onbegrijpelijk. Maar dit terzijde. Er zou toch financieel en voor de volksgezondheid meer verwacht mogen worden van gericht bronbeleid, bijvoorbeeld via verkeersluwe straten en verplichte roetfilters. We moeten in de voorhoede van technologische ontwikkeling en innovatie in Europa gaan zitten. Weegt dat niet op tegen de administratieve en bestuurlijk-juridische kosten van dit salderingssysteem. Kan de Minister toezeggen deze kosten in kaart te brengen en aan ons te rapporteren? Vz, deze wet oogt toch sterk defensief en gericht op het door laten gaan van zoveel mogelijk bouwprojecten. Dat leidt ook aandacht, tijd en geld af van effectiever bronbeleid. Hoe gaat de Minister een omkering in het luchtkwaliteitsbeleid realiseren?

De Partij van de Arbeid is kritisch over de inzet, uitvoerbaarheid en effectiviteit van deze wet. In potentie leidt het tot meer 'lucht' in de bouw en iets betere luchtkwaliteit. Dat is op zich positief voor de bouwopgaven waar vele bestuurders voor staan. Naar de toekomst toe is het onvoldoende voor de volksgezondheid en extreem gevoelig voor bureaucratisering. We sluiten daarom af met de simpele vraag waar we mee begonnen: wat lost deze wet op lange termijn nu eigenlijk op en voor wie?

Wij wachten met veel belangstelling de antwoorden van de Minister af.