Evaluatie van de bekostiging van het financieel toezicht
Deel 2
29 juni 2007
- 1 -
INHOUDSOPGAVE
Samenvatting, conclusies en aanbevelingen
1 Inleiding
1.1 Aanleiding evaluatie
1.2 Doel evaluatie
1.3 Korte historische schets
2. Evaluatie knelpunten
2.1 Knelpunt 1: Mate van kostendoorberekening aan marktpartijen
2.1.1 Toelichting knelpunt
2.1.2 Wijze waarop de Regeling hierin voorziet
2.1.3.1 Onvoorziene gevolgen van de werking van de Regeling
2.1.3.2 De wijze waarop Maat Houden is geïnterpreteerd
2.1.4 Samenvatting en conclusies
2.2 Knelpunt 2: Uitzonderingspositie van banken
2.2.1 Toelichting knelpunt
2.2.2 Wijze waarop de Regeling hierin voorziet
2.2.3 Onvoorziene gevolgen van de werking van de Regeling
2.2.4 Samenvatting en conclusie
2.3 Knelpunt 3: Heffingsmaatstaven
2.3.1 Uitleg knelpunt
2.3.2 Wijze waarop de Regeling hierin voorziet
2.3.3 Onvoorziene gevolgen van de werking van de Regeling
2.3.4 Samenvatting en conclusies
2.4 Knelpunt 4: Kostenbeheersing en transparantie
2.4.1 Toelichting knelpunt
2.4.2.1 Wijze waarop de Regeling hierin voorziet
2.4.2.2 De kosten van het toezicht
2.4.3 Onvoorziene gevolgen van de werking van de Regeling
2.4.4 Samenvatting en conclusies
2.5 Overige onderwerpen
2.5.1 Inleiding overige onderwerpen
2.5.2 Evaluatie overige onderwerpen
2.5.3 Samenvatting en conclusies
Bijlagen:
I Definities Maat Houden
II Overheidsbijdrage (2005)
III Schematische weergave kostenverdeling
IV Door marktpartijen opgebrachte punten
- 2 -
Samenvatting, conclusies en aanbevelingen
Per 1 januari 2004 is het huidige financieringsregime in werking getreden voor het toezicht op de
financiële markten. De kosten van dat toezicht worden, volgens het profijtbeginsel, grotendeels
gedragen door marktpartijen. De Staat heeft zich verantwoordelijk gesteld voor de financiering van
een aantal specifieke handhavingsactiviteiten en keert dan ook jaarlijks een overheidsbijdrage uit aan
de aanvankelijk drie en nu twee financiële toezichthouders. De hoogte van de bijdrage was via een
vast percentage gekoppeld aan het bedrag van de kosten die de betreffende toezichthouder in dat
jaar maakt. In de toelichting bij de desbetreffende ministeriële regeling is vastgelegd dat het
percentage is gefixeerd voor een periode van drie jaar (2004 t/m 2006) waarna het zou worden
geëvalueerd.
Omdat de hoogte van de door marktpartijen te vergoeden kosten van het toezicht niet los is te zien
van de hoogte van de door de Staat te verstrekken overheidsbijdrage, is besloten om de gehele
bekostigingsregeling te evalueren. De feitelijke evaluatie is uitgevoerd door een werkgroep waarin
vertegenwoordigers van de AFM, DNB en het Ministerie van Financiën zitting hadden. De werkgroep
heeft haar bevindingen tijdens twee consultatiebijeenkomsten, in september 2006 en februari 2007,
met marktpartijen besproken. De meest belangrijke bevindingen en de visie van marktpartijen daarop,
zijn hieronder beknopt weergegeven. Overigens wijzen wij erop dat een aantal van de in het rapport
opgenomen aanbevelingen zijn achterhaald door de inmiddels door het kabinet opgelegde taakstelling
(zie hierna). Er is voor gekozen om die aanbevelingen niet op te nemen in onderstaande
samenvatting.
Mate van kostendoorberekening aan marktpartijen
Het ministerie van Financiën heeft in 2003 besloten om in het vervolg alle kosten van repressieve
handhaving en een deel van de kosten van preventieve handhaving voor zijn rekening te nemen. De
werkgroep is van mening dat de keuzes die toen zijn gemaakt nog steeds in lijn zijn met de
uitgangspunten die zijn opgenomen in het rijksbrede toetsingskader Maat Houden. Marktpartijen
betwijfelen dit. Zij gaan daarmee volgens de werkgroep voorbij aan de mogelijkheid die Maat Houden
biedt om kosten door te berekenen. Doorberekening is toegestaan als het betreffende onderdeel van
het toezicht mede het belang van de sector dient (het zogenaamde profijtbeginsel). Wel heeft de
werkgroep moeten vaststellen dat het profijtbeginsel moeilijk van toepassing is te verklaren op de
kosten die de toezichthouders maken ter ondersteuning van wetgevingsprocessen.
Aanbeveling 1: Voor zover de ondersteuning van een toezichthouder bij het wetgevingsproces verder
gaat dan haar normale adviserende rol over nieuwe wet- en regelgeving, dient het
ministerie van Financiën de daarmee gepaard gaande kosten voor zijn rekening te
nemen.
- 3 -
In 2005 is een onderzoek uitgevoerd naar enerzijds de hoogte van de overheidsbijdrage voor de AFM
en anderzijds de hoogte van de kosten van de toezichtactiviteiten waarvan het ministerie van
Financiën in 2003 had aangegeven deze te zullen vergoeden. De overheidsbijdrage bleek niet
kostendekkend te zijn hetgeen alsnog is gebeurd. Marktpartijen hebben zich afgevraagd in hoeverre
zich een vergelijkbare situatie heeft voorgedaan bij DNB. DNB heeft toegezegd hiernaar te kijken om
daarna in overleg met het ministerie van Financiën de noodzakelijke vervolgstappen te bezien
Uitzonderingspositie van banken inzake administratieve verplichtingen
Er is volgens de werkgroep geen reden om terug te komen op de beslissing om banken niet langer via
heffingen voor het toezicht te compenseren voor administratieve verplichtingen (de zogenaamde
"herendiensten"). Vertegenwoordigers van de banken zijn het daar niet mee eens. De werkgroep wijst
erop dat de herendiensten betrekking hebben op een ander beleidsterrein (fiscaliteit). In 2003 is reeds
vastgesteld dat compensatie via een ander terrein niet transparant is en daardoor ongewenst.
Heffingsmaatstaven
Voor de doorberekening van kosten maken de toezichthouders gebruik van een relatief complex
systeem van (sub)categorieën van onder toezichtstaande instellingen en heffingsmaatstaven. De
werkgroep was voorstander van een vereenvoudiging van dit systeem maar kreeg daarbij niet de
steun van marktpartijen. Verschillende marktpartijen hebben aangegeven dat zij de invulling van het
systeem ondergeschikt vinden aan de wens om kruissubsidiëring tussen categorieën van onder
toezicht staande instellingen te voorkomen en dat zij bereid zijn de daaruit voortvloeiende
administratieve kosten te dragen.
Maat Houden geeft aan dat toelatingskosten geen al te hoge drempel mogen opwerpen voor
nieuwkomers. Ook de kosten voor het reguliere toezicht kunnen in de aanvangsfase een niet te
nemen hindernis vormen. In dat geval fungeert het toezicht als een beschermwal voor de belangen
van gevestigde instituten terwijl dat geenszins de bedoeling van de wetgever is geweest. Weliswaar
bieden de Wft en het Besluit bekostiging financieel toezicht de mogelijkheid af te wijken van de
bepaling dat de kosten van eenmalige toezichthandelingen integraal moeten worden doorberekend,
maar hier moet volgens de toelichting terughoudend mee worden omgegaan.
Aanbeveling 2: De werkgroep geeft het ministerie van Financiën in overweging om waar gewenst
gebruik te maken van de mogelijkheid, zoals o.m. is aangegeven in de Wft, om
financiële barrières die de toetreding tot de financiële markt kunnen belemmeren, weg
te nemen dan wel te verkleinen.
Kostenbeheersing en transparantie
De werkgroep is verdeeld over het voorstel van marktpartijen om na afloop van een panelbijeenkomst
nog te mogen reageren op bijvoorbeeld de toen besproken begroting. Deze opzet heeft als nadeel dat
- 4 -
reacties buiten het panel om beoordeeld gaan worden terwijl het juist aan het panel is om hierover
uitspraken te doen, Hierdoor is het met name voor de minister moeilijk om de door marktpartijen
gemaakte opmerkingen op hun waarde te beoordelen. De AFM constateert echter dat deze praktijk bij
het AFM-panel naar tevredenheid van de toezichthouder en marktpartijen functioneert. De werkgroep
kan zich in ieder geval voorstellen dat panelleden meer tijd krijgen voor het doornemen van de te
bespreken stukken. Tevens heeft de werkgroep de indruk dat er bij de te onderscheiden partijen
(sector, toezichthouders en ministerie van Financiën) verschillend gedacht wordt over de wijze waarop
het adviserend panel haar rol, zoals vastgelegd in de wet en nader is uitgewerkt in de reglementen,
zou moeten vervullen.
Aanbeveling 3: Het is zaak dat er meer duidelijkheid komt te bestaan over de invulling van de rol van
het adviserend panel. Vandaar het advies om het betreffende onderdeel van de wet en
de afgesproken reglementen nader toe te lichten en, waar nodig, uit te werken waarna
het besproken kan worden met de panelleden. Voorts is te bezien hoe de effectiviteit
van het panel, gegeven de haar toegekende rol, is te vergroten.
Marktpartijen vinden dat zij tot nu toe niet veel hebben kunnen merken van de manier waarop het
ministerie van Financiën is omgegaan met de reacties van de panelleden. De werkgroep heeft moeten
constateren dat er inderdaad nauwelijks sprake is geweest van een terugkoppeling door het ministerie
terwijl dit, met het oog op de rol van het panel, wel had mogen gebeuren.
Aanbeveling 4: Omwille van de overzichtelijkheid beveelt de werkgroep aan om de reacties van
marktpartijen met de bijbehorende zienswijze van zowel de toezichthouder als van het
ministerie, in een tabel op te nemen en deze tabel op de agenda te plaatsen van de
eerstvolgende bijeenkomst van het adviserend panel.
Marktpartijen hebben nadrukkelijk verzocht de kosten van het toezicht te plafonneren en waar mogelijk
te verminderen. De facto zal hieraan zijn voldaan zodra op niet al te lange termijn alle toezichttaken
onder de eerder gemaakte afspraken van kostenstabilisatie vallen. De in het regeerakkoord
opgenomen taakstelling heeft er intussen voor gezorgd dat de totale kosten van het toezicht in de
periode t/m 2011, behoudens prijscompensatie en wijzigingen in het takenpakket, met 8% moeten
afnemen en dus effectief geplafonneerd worden. Voor zowel marktpartijen als overheid zal dit tot
merkbaar lagere lasten moeten leiden (de betreffende bijdragen gaan naar evenredigheid van hun
omvang mee omlaag met de taakstelling).
Overige onderwerpen
Brancheorganisaties maken zich naar de mening van de werkgroep terecht zorgen over de
internationale concurrentiepositie van Nederland. Zo zijn beleggingsondernemingen en fondsen
reeds uitgeweken naar respectievelijk Ierland en Luxemburg terwijl België actief bezig is met de
- 5 -
werving van pensioenfondsen. Vandaar dat er met meer dan gemiddelde belangstelling wordt
uitgekeken naar de uitkomsten van de onderzoeken naar de kosten en de tarieven van het toezicht op
de financiële markten in andere landen van de Europese Unie.
Aanbeveling 5: De werkgroep onderschrijft het belang van een voortvarende aanpak van de
onderzoeken naar de kosten en de tarieven van het toezicht op de financiële markten
in andere landen van de Europese Unie.
- 6 -
1. INLEIDING
1.1 Aanleiding evaluatie
Een aantal jaren geleden is vastgesteld dat de toenmalige financiering van het toezicht op financiële
markten onder druk was komen te staan. Daarbij werd een aantal specifieke knelpunten
geïdentificeerd. Om deze knelpunten weg te nemen is in overleg met brancheorganisaties en met de
toezichthouders een nieuw financieringssysteem opgezet. Dit is toegelicht en uitgewerkt in het rapport
Herziening financiering toezicht op de financiële marktsector (het Rapport) dat op 1 juli 2003 aan de
Tweede Kamer is aangeboden.1 Overeenkomstig de daarin opgenomen voorstellen is op
1 januari 2004 de Regeling bekostiging financieel toezicht2 in werking getreden. Sindsdien dragen
zowel de onder toezicht staande instellingen als de Staat bij aan de kosten van het toezicht.
De Regeling bekostiging financieel toezicht heeft een beperkte reikwijdte; voor twee specifieke
toezichtswetten bestaan aparte regelingen met vergelijkbare bepalingen (Regeling toezichtskosten
DNB Wtk 1992 en Regeling bekostiging Wtt). De evaluatie richt zich op al deze regelingen. Zij worden
hierna gezamenlijk aangeduid met "de Regeling".
In de toelichting bij de Regeling bekostiging financieel toezicht is vastgelegd dat de overheidsbijdrage
na drie jaar wordt geëvalueerd. Echter, in 2005 wees de AFM het ministerie van Financiën erop dat de
haar toekomende overheidsbijdrage niet toereikend was om alle daartoe aangewezen kosten te
dekken3. Daarop is besloten de evaluatie van het onderdeel van de Regeling dat betrekking heeft op
die bijdrage vervroegd uit te voeren. Begin 2006 is het eindrapport uitgebracht.4
In de loop van 2006 is besloten de evaluatie uit te breiden tot alle nog niet beschouwde onderdelen
van de Regeling. Daartoe zijn een stuur- en een werkgroep ingesteld met daarin vertegenwoordigers
van beide toezichthouders alsmede van het ministerie van Financiën. De werkgroep heeft haar
bevindingen in het thans voorliggende rapport vastgelegd. Eerdere concept-versies zijn besproken
met vertegenwoordigers van onder toezicht staande instellingen. De toen verkregen reacties zijn terug
te vinden in bijlage IV. Zij wijken op onderdelen af van de zienswijze van de werkgroep. Dit is in het
rapport nader toegelicht.
In de volgende paragrafen wordt ingegaan op het doel van de evaluatie met aansluitend een korte
historische schets van de overwegingen die in 2003 hebben geleid tot de herziening van de
financiering van het toezicht. In het daaropvolgende hoofdstuk volgt de daadwerkelijke evaluatie.
1 Kamerstuk 28 122, nr. 16.
2 Staatscourant van 24 december 2003 (nr. 249, pag. 73)
3 Brief d.d. 10 juni 2005.
4 Rapport van 31 januari 2006 met als titel Evaluatie van de bekostiging van het financieel toezicht: Deel 1
Overheidsbijdrage gedragstoezicht AFM.
- 7 -
Bedacht zij dat de Regeling bekostiging financieel toezicht de facto per 1 januari 2007 heeft
opgehouden te bestaan. De daarin opgenomen bepalingen maken, met uitzondering van de
bepalingen ten aanzien van de Wet inzake de geldtransactiekantoren (Wgt), thans deel uit van het
Besluit bekostiging financieel toezicht. Dit besluit is gebaseerd op artikel 1:40, vijfde lid, van de Wet op
het financieel toezicht (Wft).5 Onder gelijktijdige intrekking van de Regeling toezichtskosten DNB Wtk
1992 is ook de Wet toezicht kredietwezen (Wtk) opgegaan in de Wft. De regeling voor de
trustkantoren, die voortkomt uit de Wet toezicht trustkantoren (Wtt), blijft als aparte regeling bestaan.
Voor marktpartijen en de Staat hebben de wijzigingen geen materiële gevolgen. Vandaar dat de uit de
evaluatie voortgekomen aanbevelingen ook betrekking hebben op de nieuwe situatie.
1.2 Doel evaluatie
Het doel van de evaluatie is om te bezien of:
a. de "knelpunten", zoals verwoord in het Rapport, met de Regeling zijn weggenomen;
b. de Regeling in de praktijk mogelijkerwijs nieuwe knelpunten heeft opgeleverd.
Aansluitend daarop is vast te stellen welke vervolgacties eventueel benodigd zijn om (i) het
aanvankelijk beoogde doel alsnog te bereiken dan wel om (ii) de onbeoogde neveneffecten waar
mogelijk en wenselijk weg te nemen.
Ondanks de wens van een aantal marktpartijen zullen de grondbeginselen van de Regeling, zoals
verwoord in het MDW-rapport Maat Houden6, niet opnieuw ter discussie worden gesteld. Dit vanwege
de politieke consensus die er bestaat omtrent de rijksbrede toepassing van het daarin vastgelegde
toetsingskader. Wel zal het rapport aandacht besteden aan de vraag of er een verband bestaat tussen
de door de toezichthouders te maken kosten en de uitvoering van het toezicht. Dit met het oog op het
feit dat Maat Houden zich primair richt op de kosten van uitvoering van het toezicht.
1.3 Korte historische schets
Aangezien de Regeling is voortgekomen uit het rapport Herziening financiering toezicht op de
financiële marktsector, vormen beide documenten (zowel de Regeling als het Rapport) de basis voor
de evaluatie. Om te kunnen vaststellen of de in het Rapport weergegeven "knelpunten" met de
Regeling zijn weggenomen, zal eerst moeten worden vastgesteld om welke knelpunten het precies
gaat. Het Rapport laat zich niet alleen hierover concreet uit maar ook over de te kiezen
oplossingsrichting:
5 De Wgt gaat niet op in de Wft; de kostenregeling voor deze sector zal worden opgenomen in een aparte
ministeriële regeling.
6 MDW staat voor Marktwerking-, Deregulering- en Wetgevingskwaliteitsproces. In het kader van dat proces is
er voor de rijksoverheid een toetsingskader ontwikkeld voor de doorberekening van kosten. Dit kader is
vastgelegd in het MDW-rapport Maat Houden (Kamerstukken II. 1995/96, 24 036, nrs. 22 en 64 terwijl een
samenvatting van het rapport met bijgestelde checklists is terug te vinden in de Staatscourant van 10 mei
2000, nr. 90).
- 8 -
Tabel 1: knelpunten met de voorgestelde oplossingen
Knelpunt (2003) Oplossing voorgesteld in het Rapport
(2003)
1 Mate van kostendoorberekening aan
marktpartijen
Vóór de inwerkingtreding van de Regeling Oplossingsrichting voor het knelpunt dat de
werden de kosten van het toezicht, behalve de kosten volledig worden doorberekend aan
kosten van het toezicht op banken, volledig marktpartijen, is een cross-sectoraal meer
doorberekend aan de onder toezicht gestelden. gefundeerde bijdrage door de rijksoverheid aan
In het licht van het rijksbrede toetsingskader de toezichtkosten. Bij de verdeling van de
Maat Houden werd dit niet langer als redelijk toezichtkosten over de markt en overheid is
ervaren. teruggevallen op het MDW-rapport Maat
Houden. In dit rapport is vastgelegd in welke
gevallen en in hoeverre kosten van toezicht
kunnen worden doorberekend aan onder
toezicht gestelden. De aanbevelingen zijn door
het kabinet aangenomen en opgenomen in de
Aanwijzingen voor de regelgeving. Beleid
alsmede wet- en regelgeving over de
financiering van het toezicht moet in beginsel
voldoen aan de aanbevelingen van Maat
Houden.
2 Uitzonderingspositie van banken inzake
administratieve verplichtingen
Er was sprake van een onevenwichtige cross- Ter oplossing van het knelpunt dat banken niet
sectorale verdeling van de financiering door de betaalden voor het bankentoezicht is de
overheid: het toezicht op kredietinstellingen houdbaarheid onderzocht van de historische
werd volledig door de rijksoverheid reden hiervoor, namelijk overmatige
gefinancierd terwijl de overige toezichtkosten in administratieve verplichtingen voor banken.
beginsel volledig werden doorberekend aan Compensatie werd niet langer nodig geacht
andere financiële instellingen. waardoor banken geleidelijk aan zouden
kunnen gaan bijdragen aan de kosten van het
toezicht.
3 Heffingsmaatstaven
Bij de doorberekening van de toezichtkosten De knelpunten bij de heffingsmaatstaven
werd teruggevallen op de bedrijfsomvang als kunnen worden weggenomen door de
indicator voor de te hanteren maatstaf. Met heffingsmaatstaven per relevante groep onder
name in de effectensector werd de invulling toezicht gestelden consistent te maken, te
van de maatstaf niet meer als passend vereenvoudigen en te verbeteren zodat beter
ervaren. wordt aangesloten op de werkelijke
toezichtkosten en kruissubsidiëring tussen
relevante groepen onder toezicht gestelden
kan worden voorkomen.
4 Kostenbeheersing en transparantie
Hier speelt de vraag of de De systematiek van kostenbeheersing is als
toezichtdoelstellingen met zo min mogelijk volgt te versterken:
kosten worden behaald en onnodige 1. adviserend panel bij elke toezichthouder;
administratieve verplichtingen worden 2. vaststelling van de begrotingen op basis van
vermeden. het VBTB-model door de RvT/RvC (het
betreft een bedrijfseconomische en
beleidsmatige toetsing);
3. goedkeuring van de begrotingen door
Financiën/SZW (het betreft een marginale
toetsing die gebaseerd is op de
voorafgaande toetsing door de RvT/RvC);
4. het melden van aanmerkelijke verschillen
tussen begroting en realisatie aan Financiën
(en aan het panel);
- 9 -
Knelpunt (2003) Oplossing voorgesteld in het Rapport
(2003)
5. afspraken over een stabilisatie van de reële
kosten van bestaande toezichttaken en
efficiencywinst in het kader van de
hervorming van het toezicht;
6. vaststelling van de jaarverantwoording/
jaarrekening op basis van het VBTB-model
door de RvT/RvC (het betreft een
bedrijfseconomische toetsing);
7. goedkeuring van de jaarverantwoording/
jaarrekening door Financiën/SZW (het
betreft een marginale toetsing die
gebaseerd is op de voorafgaande toetsing
door de RvT/RvC).
- 10 -
2. EVALUATIE KNELPUNTEN
In dit hoofdstuk wordt voor elk van de knelpunten, die zijn verwoord in het Rapport (2003), vastgesteld
of deze met de Regeling zijn weggenomen. Ook wordt bezien of de Regeling in de praktijk mogelijk
nieuwe knelpunten heeft gecreëerd. Daarbij worden de ervaringen van de toezichthouders, de aan de
kosten van het toezicht bijdragende marktpartijen en het ministerie van Financiën betrokken.
2.1 Knelpunt 1: Mate van kostendoorberekening aan marktpartijen
2.1.1 Toelichting knelpunt
Vóór de inwerkingtreding van de Regeling werden de kosten van het toezicht, behalve de kosten van
het toezicht op banken, volledig doorberekend aan de onder toezicht gestelde financiële instellingen.
In het licht van het rijksbrede toetsingskader Maat Houden werd dit niet langer als redelijk ervaren.
2.1.2 Wijze waarop de Regeling hierin voorziet
Op grond van de Regeling dragen zowel de Staat als de onder toezicht staande instellingen bij aan de
financiering van de kosten van het toezicht. Voor de verdeling van de kosten van het financieel
toezicht tussen markt en overheid is aangesloten bij Maat Houden. Op basis daarvan is besloten tot
volledige doorberekening van de kosten voor toelating en post-toelating, terwijl de kosten voor
preventieve handhaving gedeeltelijk worden doorberekend en de kosten voor repressieve handhaving
volledig voor rekening van de rijksoverheid komen. Van de preventieve handhavingskosten financiert
de overheid de kosten van de Wet MOT/Wid en van de Sanctiewet. De hoogte van de
overheidsbijdrage werd voor 3 jaar vastgesteld als een percentage van de totale kosten die de
betreffende toezichthouder in dat jaar maakt.
De hiervoor aangeduide begrippen zijn in bijlage I nader gedefinieerd. Bijlage II laat zien hoe de
overheidsbijdrage over de te onderscheiden toezichttaken is verdeeld.
2.1.3.1 Onvoorziene gevolgen van de werking van de Regeling
· Financieringsvraagstuk AFM
De Staat keert jaarlijks een overheidsbijdrage uit aan de financiële toezichthouders voor die
handhavingsactiviteiten die voor financiering door de Staat zijn aangewezen. De hoogte van de
bijdrage is via een vast percentage gekoppeld aan de totale kosten die de betreffende toezichthouder
in dat jaar maakt. Echter, bij de AFM is de intensiteit van zowel het preventieve als het repressieve
handhavingstoezicht na verloop van tijd relatief sterk toegenomen. Hierdoor ontstond er bij deze
toezichthouder een financieringsvraagstuk. Daarop is in 2005 de evaluatie van dit deel van de
- 11 -
overheidsbijdrage vervroegd uitgevoerd7. Besloten is om alsnog een directe koppeling aan te brengen
tussen enerzijds de hoogte van de overheidsbijdrage en anderzijds de hoogte van de kosten van de
onderdelen van het toezicht waarvan de Staat eerder (in 2003) had aangegeven deze te zullen
betalen. Daarmee is de systematiek losgelaten dat de vergoeding van de Staat aan de AFM wordt
berekend aan de hand van een vast percentage van de totale kosten van de AFM. Tegelijkertijd is
besloten de kosten van het toezicht die de AFM niet aan marktpartijen kan doorberekenen eveneens
voor rekening van de Staat te doen zijn. Het betreft o.m. een deel van de kosten van het toezicht op
emissies en het toezicht op publicisten (vanwege het heterogene karakter van deze categorie van
onder toezicht staande instellingen en personen zijn deze kosten niet aan marktpartijen door te
berekenen).
· Mogelijk financieringsvraagstuk DNB
De evaluatie van de overheidsbijdrage aan de AFM heeft de vraag doen rijzen of eenzelfde probleem
zich ook voordoet bij de andere toezichthouder. Om hierop zicht te krijgen, heeft DNB de
urenrealisatie van de toezichtdivisies over 2005 en 2006 geanalyseerd. Daarbij is gebleken dat in de
praktijk van het uitvoeren van het toezicht de scheidslijn tussen repressief toezicht en preventief
toezicht, in casu toezicht MOD/WID/Sanctiewetgeving, onvoldoende helder is. Dit maakt een grondige
vervolganalyse noodzakelijk.
2.1.3.2 De wijze waarop Maat Houden is geïnterpreteerd
Algemeen uitgangspunt van Maat Houden is dat handhaving van wet- en regelgeving in beginsel uit
de algemene middelen wordt gefinancierd. Van deze hoofdregel zijn uitgezonderd de kosten van
toetreding tot en uittreding uit de markt. Tevens is het toegestaan handhavingskosten door te
berekenen aan de markt indien partijen een toerekenbaar profijt hebben van de regeling die wordt
geschraagd door preventieve handhaving.8 Beide uitzonderingsbepalingen hebben er voor gezorgd
dat de Staat, overeenkomstig het aan de Tweede Kamer gepresenteerde voorstel, vanaf 2004 alle
kosten van repressieve handhaving alsmede een deel van de kosten van preventieve handhaving
voor zijn rekening neemt. Marktpartijen stellen zich op het standpunt dat er opnieuw gekeken moet
worden naar de reguliere toezichtactiviteiten. Zij hebben de indruk dat daartussen ook activiteiten
zitten die steekproefsgewijs en/of onaangekondigd plaatsvinden en die gericht zijn op de naleving en
het voorkomen van overtredingen. Volgens Maat Houden hebben deze activiteiten een preventief
karakter en dient de Staat volgens de marktpartijen de daarop betrekking hebbende kosten in principe
te vergoeden. De werkgroep tekent hierbij aan dat deze marktpartijen voorbijgaan aan de hiervoor
beschreven uitzondering op de hoofdregel.
7 Rapport van 31 januari 2006 met als titel Evaluatie van de bekostiging van het financieel toezicht: Deel 1
Overheidsbijdrage gedragstoezicht AFM.
8 Staatscourant 10 mei 2000, nr. 90, pagina 9.
- 12 -
Van een aantal door hen te financieren activiteiten hebben marktpartijen laten weten dat zij vinden dat
deze niet onder "handhaving" vallen. Zij concluderen dat Maat Houden niet in de financiering van deze
activiteiten voorziet. Genoemd zijn publieksvoorlichting, wetenschappelijk onderzoek, internationale
beleidsontwikkeling, het opzetten van een webbased kennisloket en het meewerken aan de
voorbereiding van wetgeving. Wat betreft de detachering van medewerkers van een toezichthouder bij
het ministerie van Financiën om ondersteuning te bieden bij het opstellen van wetgeving kan de
werkgroep zich voorstellen dat dit niet tot de uitvoering van het toezicht wordt gerekend. Te denken
valt hierbij bijvoorbeeld aan de actieve betrokkenheid van de AFM bij de implementatie van de
Europese richtlijn Markets in Financial Instruments Directive (MiFID). Het ministerie zou kunnen
overwegen om de aan een detachering verbonden kosten, bijvoorbeeld via een uurtarief, te
vergoeden. Wat betreft de overige genoemde activiteiten is de werkgroep van mening dat de
toezichthouders voldoende hebben kunnen duidelijk maken dat deze worden uitgevoerd ter
ondersteuning van het collectieve handhavingstoezicht. Vandaar dat de werkgroep doorberekening
van deze kosten rechtvaardig acht.
2.1.4 Samenvatting en conclusies
1. De evaluatie van de overheidsbijdrage aan de AFM en de naar aanleiding daarvan doorgevoerde
veranderingen bij de berekening van die bijdrage heeft de vraag doen rijzen of eenzelfde probleem
zich ook voordoet bij de andere toezichthouder. DNB kijkt hiernaar en zal in overleg met het
ministerie van Financiën de noodzakelijke vervolgstappen bezien.
2. De visie van marktpartijen dat de Staat de kosten van activiteiten die steekproefsgewijs en/of
onaangekondigd plaatsvinden, dient te vergoeden, wordt niet door de werkgroep onderschreven.
De werkgroep verwijst hierbij naar de mogelijkheid die Maat Houden biedt om dergelijke kosten
aan onder toezicht staande instellingen door te berekenen mits er althans sprake is van een
toerekenbaar profijt.
3. Marktpartijen zijn van mening dat enkel (bepaalde) kosten van handhaving en toetreding kunnen
worden doorberekend. Van de door hen genoemde activiteiten die daar niet onder vallen, geeft de
werkgroep het ministerie van Financiën in overweging de kosten te vergoeden die door de
toezichthouders worden gemaakt ter ondersteuning van wetgevingsprocessen, zowel nationaal als
Europees, voor zover dit verder gaat dan hun normale adviserende rol over nieuwe wet- en
regelgeving die direct uit hun toezichthoudende taken voortvloeit. De werkgroep is van mening dat
de overige genoemde activiteiten worden uitgevoerd ter ondersteuning van het collectieve
handhavingstoezicht waardoor er geen aanleiding is verandering aan te brengen in de bestaande
systematiek van kostendoorberekening.
2.2 Knelpunt 2: Uitzonderingspositie van banken
2.2.1 Toelichting knelpunt
Voor het van kracht worden van de Regeling werd het toezicht op kredietinstellingen door de Staat
- 13 -
gefinancierd terwijl de overige toezichtkosten in beginsel werden doorberekend aan andere financiële
instellingen. Het argument voor overheidsfinanciering van het toezicht op banken was historisch
gegroeid en hield in dat banken overmatige administratieve verplichtingen t.o.v. andere financiële
instellingen zouden hebben. Deze situatie werd als onevenwichtig ervaren; andere financiële
instellingen werden immers ook niet gecompenseerd voor administratieve verplichtingen.
2.2.2 Wijze waarop de Regeling hierin voorziet
Met ingang van 2004 zijn kredietinstellingen (banken) geleidelijk aan gaan bijdragen aan de kosten
van het toezicht.
2.2.3 Onvoorziene gevolgen van de werking van de Regeling
De werkgroep heeft geen onvoorziene gevolgen geïdentificeerd. Wel hebben enkele marktpartijen
gewezen op de sterke stijging van de verplichte `herendiensten', voornamelijk voortkomend uit fiscale
regelgeving, van de banken voor de overheid. Zij zijn van mening dat het profijtbeginsel op deze
herendiensten van toepassing moet worden verklaard waardoor de overheid er voor zou moeten
betalen. Pagina 15 van het Rapport bevat een overzicht van de redenen die hebben geleid tot de
beslissing om banken niet langer via de heffingen voor het toezicht te compenseren voor overmatige
administratieve verplichtingen. Zo is aangegeven dat het vraagstuk van een eventuele
lastencompensatie het betreffende beleidsterrein betreft (in dit geval de fiscaliteit); compensatie via
een ander terrein is niet transparant en daardoor ongewenst. De werkgroep vindt dan ook niet dat zij
een uitspraak hierover kan doen.
2.2.4 Samenvatting en conclusie
1. De werkgroep concludeert dat de Regeling het in 2003 gesignaleerde knelpunt dat de banken een
uitzonderingspositie hadden in de bekostiging van het financieel toezicht, heeft weggenomen. Er is
geen reden om terug te komen op de beslissing om banken niet langer via heffingen voor het
toezicht te compenseren voor administratieve verplichtingen.
2.3 Knelpunt 3: Heffingsmaatstaven
2.3.1 Uitleg knelpunt
Tot 2003 was de bedrijfsomvang de gebruikte grondslag voor kostendoorberekening. Met name in de
effectensector werd deze invulling van de maatstaf niet meer als passend ervaren.
2.3.2 Wijze waarop de Regeling hierin voorziet
In overleg met marktpartijen zijn toezichthouders overgegaan op een redelijk verfijnd systeem van
(sub)categorieën van onder toezicht staande instellingen en heffingsmaatstaven, dat erop gericht is
om kruissubsidiëring tussen categorieën te voorkomen. De toezichtkosten worden per (sub)categorie
van onder toezicht staande instellingen vastgesteld en vervolgens worden die kosten binnen de
- 14 -
categorieën verdeeld over de instellingen volgens bepaalde heffingsmaatstaven. Een schematische
weergave van de kostenverdeling is opgenomen in bijlage III.
2.3.3 Onvoorziene gevolgen van de werking van de Regeling
· Complexiteit systeem
Het verfijnde systeem van heffingsmaatstaven brengt met zich mee dat toezichthouders gebruik
moeten maken van een relatief complex, en daardoor voor niet-ingewijden moeilijk te begrijpen
systeem. Bovendien vergt de systematiek een relatief tijdsintensief systeem van urenregistratie en
facturering. Verschillende marktpartijen hebben aangegeven dat zij de invulling van het systeem
ondergeschikt vinden aan de wens om kruissubsidiëring tussen categorieën van onder toezicht
staande instellingen te voorkomen en dat zij bereid zijn de daaruit voortvloeiende administratieve
kosten te dragen.
Hoewel de werkgroep een voorkeur heeft voor vereenvoudiging van de systematiek, respecteert ze de
wens van marktpartijen om kruissubsidiëring te voorkomen. Daarbij stelt de werkgroep zich op het
standpunt dat de indeling naar categorieën van onder toezicht staande instellingen tot stand komt aan
de hand van het karakter van de te verrichten toezichtactiviteiten. Zo zijn de kosten van een
toezichttaak waarvan de uitvoering een uniform karakter draagt als één geheel aan te merken
waardoor deze kosten ook aan één categorie zijn door te berekenen.
· Meer leges DNB
Verschillende marktpartijen stellen voor om te onderzoeken of meer verrichtingen van DNB gekoppeld
kunnen worden aan te betalen leges. Op dit moment wordt het merendeel van de kosten voor
eenmalige en incidentele handelingen door DNB via de kosten voor het doorlopend toezicht verhaald.
Het voorstel is mede ingegeven door de overgang van bepaalde specifieke verrichtingen (het afgeven
van verklaringen van geen bezwaar) van de AFM naar DNB. De AFM bracht voor deze verklaringen
een eenmalig tarief in rekening. Degenen die dat tarief hebben betaald, moeten nu via het door DNB
te hanteren tarief voor het reguliere toezicht opnieuw meebetalen aan de nieuw af te geven
verklaringen.
Voor de specifieke verklaringen van geen bezwaar die over zijn gegaan van de AFM naar DNB brengt
DNB, evenals de AFM heeft gedaan, inmiddels leges in rekening.
DNB zal in 2007 de mogelijkheden onderzoeken om met ingang van 2008 daar waar dit mogelijk en
wenselijk is meer leges te hanteren. DNB zal marktpartijen consulteren over de uitkomsten van het
onderzoek.
- 15 -
· Toetredingsdrempels
Bij het toerekenen van toezichtkosten wordt geen rekening gehouden met de draagkracht van
financiële instellingen. Voor potentiële toetreders tot de markt kunnen deze kosten een
onoverkomelijke financiële hindernis vormen. Daarmee zou de markt een deel van haar dynamiek
verliezen. In Maat Houden is over doorberekening van toelatingskosten het volgende opgenomen:9
"De kosten van toelatingsactiviteiten zijn doorgaans redelijk te berekenen en eveneens goed toe te
rekenen aan individuele burgers/bedrijven dan wel groepen van burgers/bedrijven. In zoverre
ligt ook bij het besluit tot doorberekening een integrale toerekening van de kosten in de rede. Wel
zal moeten worden bezien of daarbij het tarief tot toelating zodanig prohibitief wordt dat slechts een
onbedoeld klein deel van de burgers dan wel het bedrijfsleven tot het gebruik van deze collectieve
goederen wordt toegelaten."
Maat Houden geeft aan dat toelatingskosten geen al te hoge drempel mogen opwerpen voor
nieuwkomers. De werkgroep onderschrijft die visie en tekent daarbij aan dat drempels ook
opgeworpen kunnen worden door de jaarlijks in rekening te brengen kosten voor het reguliere
toezicht. Aangezien de markt baat heeft bij enige dynamiek kan de werkgroep zich voorstellen dat
starters, die geen enkele organisatorische band hebben met een partij die reeds op een financiële
markt actief is, gedurende een zekere periode in staat worden gesteld zichzelf te bewijzen. Een aspect
waaraan ook het Besluit bekostiging financieel toezicht (Stb. 2006, nr. 504) aandacht besteedt. Artikel
17 van dat Besluit bevat een hardheidsclausule op grond waarvan het mogelijk is af te wijken van de
in artikel 2 opgenomen bepaling om de kosten van eenmalige toezichthandelingen integraal door te
berekenen aan de instelling voor wie die handelingen zijn verricht.10 Uit de toelichting bij artikel 17
blijkt dat toepassing ervan in het belang kan zijn van een goed functionerend stelsel van financiële
markten. Daarbij wordt expliciet verwezen naar startende ondernemingen zij het dat deze
ondernemingen niet in alle gevallen in aanmerking komen voor een gereduceerd tarief.
· Onvoorspelbaarheid rekening
Dit aspect vloeit direct voort uit de grote verfijning van de toezichtscategorieën: hoe kleiner de groep
van onder toezicht staande instellingen, des te groter de kans dat de jaarlijkse kosten van het toezicht
kunnen fluctueren. Bijzondere gebeurtenissen, zoals een intensivering van het toezicht in een
categorie als gevolg van bepaalde ontwikkelingen in de markt, kunnen zodoende tot merkbaar hogere
rekeningen leiden doch dit is inherent aan de overeengekomen methodiek.
In het verleden is gebleken dat heffingsbedragen ook kunnen fluctueren wanneer een relatief grote
partij een categorie verlaat. Weliswaar namen de toezichtkosten voor die categorie af doch de
opbrengstderving was verhoudingsgewijs veel groter. Bijgevolg werden de in de categorie
9 Pagina 41.
10 De hardheidsclausule is een nadere uitwerking van een in het vijfde lid van artikel 1:40 van de Wft
opgenomen bepaling.
- 16 -
achterblijvende instellingen met hogere rekeningen geconfronteerd. Ook dit is inherent aan de
gekozen systematiek. Er bestaat een samenhang tussen de inspanningen van de toezichthouder en
de aan derden door te berekenen kosten maar deze samenhang geldt voor de categorie als geheel en
niet zo zeer voor de individuele instellingen.
Sommige marktpartijen pleiten in dit verband voor het introduceren van een `schommelfonds'. De
werkgroep steunt dit niet: fondsvorming is een dure manier om fluctuaties op te vangen. In de
opbouwfase zullen marktpartijen hogere bijdragen voor het toezicht moeten betalen totdat de
gewenste omvang van het fondsvermogen is bereikt.
Een andere optie om stabilisatie van tarieven te realiseren, is de vastlegging van de tarieven voor een
periode van bijvoorbeeld drie jaar, in plaats van één jaar. Tekorten en/of overschotten zouden dan in
de daaropvolgende periode van drie jaar met de markt kunnen worden verrekend. Aangenomen mag
worden dat er gedurende de totale periode van 6 jaar sprake zal zijn van een in- en uitstroom van
onder toezicht staande instellingen. Dit gaat ten koste van de zuiverheid waarmee tekorten en/of
overschotten zijn te verrekenen. Vandaar dat de werkgroep hier geen voorstander van is.
2.3.4 Samenvatting en conclusies
1. De werkgroep is voorstander van vereenvoudiging van de systematiek van kostendoorberekening
met relatief veel kostencategorieën doch respecteert de wens van marktpartijen om prioriteit toe te
kennen aan het voorkomen van kruissubsidiëring boven vergroting van eenvoud en vermindering
van de administratieve kosten verbonden aan het systeem. Daarbij stelt de werkgroep zich op het
standpunt dat de indeling naar categorieën van onder toezicht staande instellingen tot stand komt
aan de hand van het karakter van de te verrichten toezichtactiviteiten. De kosten van activiteiten
met een uniform karakter komen in principe voor doorberekening aan één categorie in aanmerking.
2. DNB zal marktpartijen consulteren over de uitkomsten van het onderzoek naar de mogelijkheden
om met ingang van 2008 daar waar mogelijk en wenselijk meer leges te hanteren.
3. De werkgroep geeft het ministerie van Financiën in overweging om waar gewenst gebruik te
maken van de mogelijkheid, zoals o.m. aangegeven in de Wft, om financiële barrières die de
toetreding tot de financiële markt kunnen belemmeren, weg te nemen dan wel te verkleinen.
4. Inherent aan de verfijnde doorberekeningssystematiek kunnen de heffingen jaarlijks relatief sterk
fluctueren. Eventueel is te denken aan een verlenging van de vaststellingsperiode van de tarieven
van één naar drie jaar doch dit gaat ten koste van de zuiverheid waarmee exploitatiesaldi achteraf
zijn te verrekenen. Vandaar dat de werkgroep hier geen voorstander van is.
- 17 -
2.4 Knelpunt 4: Kostenbeheersing en transparantie
2.4.1. Toelichting knelpunt
Hier speelt de vraag of de toezichtdoelstellingen met zo min mogelijk kosten worden behaald en
onnodige administratieve verplichtingen voor onder toezicht staande instellingen worden vermeden.
Daartoe zijn in 2003 voorstellen aangereikt ter versterking van de systematiek van de
kostenbeheersing (zie tabel 1, knelpunt 4). Deze voorstellen zijn in het Rapport als volgt gegroepeerd:
· vergroting transparantie;
· vergroting rol van de marktpartijen;
· versterking verantwoording.
2.4.2.1 Wijze waarop de Regeling hierin voorziet
· Vergroting transparantie
Met behulp van hun begrotingen, verantwoording (DNB) en jaarrekening (AFM) laten de
toezichthouders weten wat zij van plan zijn te gaan doen dan wel wat zij hebben gedaan. Deze
documenten zijn opgesteld volgens het binnen de rijksoverheid gangbare VBTB-model.
· Vergroting rol van de marktpartijen
Conform de gedane suggestie is er een panel opgericht met daarin vertegenwoordigers van de
instellingen die onder toezicht van DNB en/of de AFM staan. Het is de bedoeling dat zij vanuit hun
praktijkervaring reageren op de plannen van beide toezichthouders terwijl zij zich achteraf tevens
uitlaten over de wijze waarop deze plannen ten uitvoer zijn gebracht. Daarvoor organiseert de
toezichthouder tweemaal per jaar een bijeenkomst. Het is tijdens deze bijeenkomsten dat
marktpartijen erop kunnen toezien dat zij niet te maken krijgen met overbodige administratieve
verplichtingen. Het ministerie van Financiën betrekt de verslagen van de panelbijeenkomsten bij o.m.
de beoordeling van de begrotingen van beide toezichthouders. Het is derhalve zaak dat marktpartijen
zich tijdens de betreffende bijeenkomsten duidelijk uitspreken. Vanzelfsprekend moet de
verslaglegging hierop aansluiten.
Hoewel marktpartijen het nut van de panels benadrukken en hun waardering ervoor uitspreken,
hebben brancheorganisaties laten weten dat de invloed van de panels niet moet worden overschat. Zij
hebben erop gewezen dat het panel weinig bevoegdheden heeft waardoor haar ook geen
verantwoordelijkheid is toe te dichten. Marktpartijen achten zich daardoor niet in staat echt tegenspel
te bieden aan de plannen van de toezichthouder. Daarbij komt dat de panels hun werkzaamheden
onder zekere tijdsdruk moeten doen. Vandaar dat marktpartijen de mogelijkheid willen hebben om ook
na afloop van een panelbijeenkomst te reageren. Een mogelijkheid die nu wel bij de AFM maar niet bij
DNB aanwezig is, en die bij de AFM naar tevredenheid van de sector en de toezichthouder
functioneert. Hierdoor dreigt het ministerie van Financiën echter geen compleet beeld van alle
opvattingen te krijgen aangezien panelleden dan niet op elkaars suggesties kunnen reageren en het
- 18 -
ministerie deze suggesties dan ook moeilijk op waarde kan schatten. Los daarvan zien marktpartijen
te weinig van wat het ministerie van Financiën doet met de reacties van de panelleden.
Het adviserend panel bestaat overigens pas sinds enkele jaren en zijn rol kan zeker nog verder
worden versterkt. Deels is hierin te voorzien door de panelleden meer tijd te gunnen voor het
bestuderen van de stukken die tijdens de panelbijeenkomst worden besproken. Aan de andere kant
mag niet veronachtzaamd worden dat het karakter van een discussie binnen het panel sterk bepaald
wordt door de achtergrond van de vertegenwoordigers van de belangenorganisaties.
Vertegenwoordigers op uitvoeringsniveau zullen in de regel meer oog hebben voor de effecten bij de
individuele instellingen terwijl vertegenwoordigers op bestuursniveau meer geïnteresseerd zullen zijn
in de hoofdlijnen van het toezicht (wat is het doel en hoe wil je dat op termijn bereiken?).
· Versterking verantwoording
Versterking heeft plaatsgevonden door in de regelgeving vast te leggen dat de minister van Financiën
zowel met de begroting als met de verantwoording/jaarrekening van de toezichthouder moet
instemmen. Daarbij zij wel bedacht dat er volgens dezelfde regelgeving (inmiddels Wft) slechts twee
situaties denkbaar zijn waarin de minister zijn instemming kan onthouden: wegens strijd met het recht
of wegens strijd met het algemeen belang. Deze beperking binnen de versterking doet recht aan de
verantwoordelijkheid die de toezichthouder heeft ten aanzien van de uitvoering van de haar bij wet
opgedragen taken. Het biedt de toezichthouder echter geen onbegrensde mate van vrijheid. De Raad
van Commissarissen (DNB) en de Raad van Toezicht (AFM) moeten als intern toezichthoudend
orgaan erop toezien dat de belangen en verantwoordelijkheden van zowel de toezichthouder als de
onder toezicht vallende instellingen en personen op een evenwichtige wijze zijn meegenomen bij het
opstellen van de begroting. Daarbij zijn ook zij, zoals dat eveneens voor de minister van Financiën
geldt, afhankelijk van de eerder verkregen reacties vanuit de adviserende panels. Hieruit blijkt
wederom het belang dat aan deze panels is toegekend. Marktpartijen zijn evenwel van mening dat het
panel geen echte vuist kan maken (zie hiervoor). Vandaar dat zij geadviseerd hebben kritisch te kijken
naar de beperkte toetsingsmogelijkheden van het ministerie.
2.4.2.2 De kosten van het toezicht
Aan de hand van de verschillende begrotingen zijn de jaren 2004, het eerste jaar van de Regeling, t/m
2007 bezien. Een periode waarin DNB en de Pensioen- en Verzekeringskamer (PVK) zijn gefuseerd
en waarin het aantal toezichttaken voor de AFM relatief sterk is toegenomen.
Tabel 2: begrote toezichtkosten (in euro's)
2004 2005 2006 2007
DNB 56.690.000
PVK 39.436.000
DNB en PVK 96.126.000 90.010.000 95.250.000 96.780.000
AFM 57.385.000 69.717.000 73.145.000 77.485.000
- 19 -
Over vier jaar beschouwd zijn de toezichtkosten bij DNB met 0,7% toegenomen. Een percentage dat
zelfs beduidend achterblijft bij het inflatiepercentage van één jaar. Hier is het positieve effect van de
fusie tussen DNB en PVK duidelijk merkbaar. Een effect dat berekend is op 8,3 mln. DNB heeft de
kosten van het toezicht ook nog op een andere manier weten te reduceren en wel via een versobering
van de pensioenregeling. Hier tegenover staat een toename van de kosten uit hoofde van een aantal
autonome effecten (inflatie en RJ271), de versterking van het toezicht op verzekeraars alsmede de
invoering van het toezicht op zorgverzekeraars.
Bij de AFM zijn de begrote kosten per saldo met 35,0% toegenomen. Een groei die, afgezien van de
autonome effecten, geheel is voortgekomen uit de nieuwe toezichttaken. Volgens verschillende
marktpartijen is deze ontwikkeling in 2003 onvoldoende gesignaleerd. Ook de Tweede Kamer heeft
zich hierover een aantal keren kritisch uitgelaten maar heeft tevens moeten vaststellen dat het
scherpe toezicht van de AFM en het uitdijende personeelsbestand daarvan rechtstreeks het gevolg is
van een door de gehele Kamer gesteunde wens van de minister.11
In dit verband is tevens van belang dat er in 2002 de afspraak is gemaakt om de kosten van
bestaande taken reëel niet te laten toenemen. Een afspraak die door beide toezichthouders ruim is
nagekomen.
Met het vorenstaande is nog geen antwoord gegeven op de vraag of toezichtdoelstellingen tegen zo
laag mogelijke kosten worden behaald. Beantwoording van die vraag is geen gemakkelijke opgave.
Een benchmark, verkregen aan de hand van opgaven van vergelijkbare instellingen, zou een
praktisch hulpmiddel kunnen zijn. Een onderzoek naar de kosten van het toezicht in andere Europese
landen is gestart. De uitkomsten van dat onderzoek zijn in de loop van 2007 te verwachten. Een
internatonale kostenvergelijking zal door de verschillen in taken, taakverdeling en uitvoering van het
toezicht in verschillende landen overigens slechts indicatieve conclusies over de doelmatigheid van
het toezicht kunnen opleveren.
Ter verdere verbetering van de beheersbaarheid van de kosten hebben marktpartijen verschillende
suggesties aangedragen:
· Plafonnering van de kosten
In het verleden is met beide toezichthouders de afspraak gemaakt om de kosten van bestaande taken
reëel niet te laten toenemen. Op termijn zullen alle toezichttaken onder deze afspraak vallen.
Bijgevolg zal er vanaf dat moment sprake zijn van een reëel kostenplafond.
11 Algemene Financiële Beschouwingen van 6 oktober 2005. Verwezen is naar de boekhoudschandalen,
Europese ontwikkelingen (richtlijnen), de aandelenleaseaffaire, Vie d'Or en reclameuitingen voor
consumentenkrediet.
- 20 -
Sommige brancheorganisaties hebben weinig vertrouwen in de hier bedoelde afspraak. Zij ervaren de
praktijk anders; de achterban is in het verleden meer dan eens geconfronteerd met soms fors hogere
rekeningen. Vandaar dat gepleit is voor een, door de politiek op te leggen, kostenplafond. Daarnaast
moeten de toezichthouders volgens de sector blijven streven naar kostenverlagingen, zowel bij de
directe toezichtkosten als bij de administratieve lasten en de nalevingskosten. Er zouden targets
gesteld moeten worden die aansluiten bij de ambities van het kabinet.
· Overheadkosten
Een aantal marktpartijen is van mening dat de AFM en DNB zich tot doel zouden moeten stellen om
de overheadkosten te reduceren. Een onderwerp dat ook de volle aandacht heeft van beide
toezichthouders. Zij leggen hierover jaarlijks verantwoording af. Aangezien het hier een
bedrijfsvoeringsvraagstuk betreft, zijn de panelbijeenkomsten de aangewezen plek om dit met de
toezichthouders te bespreken. Ook zou er een onderzoek kunnen worden ingesteld naar het gebruik
van een indicator aan de hand waarvan de ontwikkeling van de overheadkosten bij beide
toezichthouders op een eenduidige manier is te volgen. Marktpartijen hebben evenwel laten weten er
geen moeite mee te hebben dat de toezichthouders hun kosten van overhead verschillend berekenen.
In plaats van een indicator zou volgens hen gewerkt moeten worden met een reductiedoelstelling.
2.4.3 Onvoorziene gevolgen van de werking van de Regeling
Afgezien van het feit dat de toename van de toezichtkosten niet door iedereen was voorzien in 2003,
zijn er geen onvoorziene gevolgen waargenomen.
2.4.4 Samenvatting en conclusies
1. De werkgroep is verdeeld over het voorstel van marktpartijen om na afloop van een
panelbijeenkomst nog te mogen reageren op bijvoorbeeld de toen besproken begroting. Deze
opzet heeft volgens haar als nadeel dat reacties buiten het panel om beoordeeld gaan worden
terwijl het juist aan het panel is om hierover uitspraken te doen. Aan de andere kant functioneert
deze praktijk bij de AFM naar tevredenheid van zowel de toezichthouder als marktpartijen. Wel kan
de werkgroep zich voorstellen dat panelleden meer tijd krijgen voor het doornemen van de te
bespreken stukken. Tevens heeft de werkgroep de indruk dat er bij de te onderscheiden partijen
(sector, toezichthouders en ministerie van Financiën) verschillend gedacht wordt over de rol van
het adviserend panel. Het is zaak dat hierover meer duidelijkheid komt te bestaan. Vervolgens is te
bezien hoe de effectiviteit van het panel is te versterken.
2. De werkgroep stelt voor om eerst te kijken naar de rol van het panel (zie hiervoor) alvorens tot een
heroverweging te komen van de beperkte mogelijkheden van het ministerie van Financiën om de
begrotingen van beide toezichthouders te kunnen toetsten.
3. Marktpartijen hebben tot nu toe niet veel kunnen merken van de manier waarop het ministerie van
Financiën is omgegaan met de reacties van de panelleden. Het is belangrijk om dat proces
transparanter te laten verlopen en wel zodanig dat marktpartijen (achteraf) kunnen vaststellen hoe
- 21 -
men tot een bepaald standpunt is gekomen. Omwille van de overzichtelijkheid beveelt de
werkgroep tevens aan om de reacties van marktpartijen met de bijbehorende zienswijze van zowel
de toezichthouder als van het ministerie in een tabel op te nemen en deze tabel op de agenda te
plaatsen van de eerstvolgende bijeenkomst van het adviserend panel.
4. Marktpartijen hebben nadrukkelijk verzocht de kosten van het toezicht te plafonneren en waar
mogelijk te verminderen. De werkgroep constateert dat hieraan de facto wordt voldaan zodra op
niet al te lange termijn alle toezichttaken onder de eerder gemaakte afspraak van kostenstabilisatie
vallen. Nieuwe toezichtwetten kunnen worden voorzien van een opgave van de te verwachten
kosten. Aldus wordt het parlement expliciet in de gelegenheid gesteld het niveau van de kosten te
betrekken bij de beoordeling van de wetsvoorstellen.
5. Overeenkomstig het verzoek van marktpartijen zouden de toezichthouders een doelstelling kunnen
formuleren ter beheersing van de kosten van overhead.
2.5 Overige onderwerpen
2.5.1 Inleiding overige onderwerpen
Hiervoor is geëvalueerd of de in 2003 gesignaleerde knelpunten in de bekostiging van het financieel
toezicht zijn opgelost en of de daartoe ingevoerde maatregelen neveneffecten hebben gehad die nog
verdere actie vragen. Daarnaast zijn in het evaluatieproces nog enkele andere punten ter sprake
gekomen die weliswaar niet direct te maken hebben met de in 2003 gesignaleerde knelpunten, maar
wel met de bekostiging van het financieel toezicht. Die onderwerpen worden hieronder besproken.
2.5.2 Evaluatie overige onderwerpen
· Boetes
De toezichthouder brengt geïnde boetes in mindering op de bijdrage van marktpartijen.
Achterliggende gedachte daarbij is dat marktpartijen ook het merendeel van de kosten van het
toezicht voor hun rekening nemen en de boetes daarbij als een bonus-malusregeling beschouwd
worden. Aan de andere kant wordt soms gesteld dat de boetes voortkomen uit repressieve
handhavingsactiviteiten. De kosten van die activiteiten komen in principe voor rekening van de Staat.
Bijgevolg zou het denkbaar kunnen zijn om de uit dien hoofde te verkrijgen opbrengsten ter
(gedeeltelijke) dekking van deze kosten aan te wenden. De werkgroep kent echter meer gewicht toe
aan de overwegingen die hebben geleid tot de constructie zoals we die nu kennen en ziet geen
aanleiding om met wijzigingsvoorstellen te komen.
· Reservefonds AFM
Verschillende marktpartijen zijn van mening dat het reservefonds van de AFM moet worden
opgeheven. Hieraan is door de AFM reeds tegemoet gekomen met de toezegging de verdere opbouw
van het fonds te zullen staken en met het panel te zullen overleggen op welke wijze de tot nu toe
opgebouwde reserves kunnen worden afgebouwd. Dit overleg heeft inmiddels plaatsgevonden.
- 22 -
Besloten is om de gelden in het reservefonds zoveel mogelijk terug te geven aan de groepen van
instellingen die aan de opbouw ervan hebben bijgedragen.
· Internationale concurrentiepositie
De doorberekening van toezichtkosten aan Nederlandse financiële instellingen kan een negatieve
invloed hebben op de internationale concurrentiepositie. Brancheorganisaties hebben hier ook op
gewezen. Beleggingsondernemingen en fondsen zijn reeds uitgeweken naar respectievelijk Ierland
en Luxemburg terwijl België actief bezig lijkt te zijn met het aantrekken van buitenlandse
pensioenfondsen. Marktpartijen zien hierin een extra stimulans voor toezichthouders om te komen met
efficiencymaatregelen. Op dit moment volstaat de werkgroep met de constatering dat het ministerie
van Financiën, mede op verzoek van de Tweede Kamer, in samenwerking met de AFM in 2006
begonnen is met een vergelijkend onderzoek naar de kosten van het toezicht in andere landen.
Parallel daaraan wordt ook gekeken naar de internationale toezichtstarieven.
· Procedure voor het vaststellen en bekendmaken van de tarieven
Dit verloopt niet altijd snel genoeg. Zo werden de tarieven voor het door de AFM uit te oefenen
toezicht op accountants in een zeer laat stadium gecommuniceerd. Hier was evenwel sprake van een
incident waardoor een herhaling in de toekomst niet is te verwachten.
· Overheidsbijdrage voor het toezicht op geldtransactiekantoren en op trustkantoren
Bij de herziening van de financiering van het toezicht in 2003 is onvoldoende rekening gehouden met
het handhavingskarakter van het toezicht op trust- en geldtransactiekantoren. Vooruitlopend op een
structurele oplossing heeft de Staat voor de jaren 2004 t/m 2006 een additionele bijdrage verstrekt.
Een en ander is te bezien in samenhang met het onderzoek naar de toereikendheid van de
overheidsbijdrage dat DNB is gestart.
· Financiering
Volgens enkele marktpartijen kan het een optie zijn om de financiering van het toezicht anders in te
richten. Zo zouden de kosten van het toezicht rechtsreeks in rekening kunnen worden gebracht bij de
eindgebruikers. Dit zou bijvoorbeeld kunnen gebeuren via de effectennota, een verhoging van de
assurantiebelasting en een opslag voor de kosten van vermogensbeheer. Keerzijde daarvan kan zijn
dat er nauwelijks meer belangstelling zal bestaan voor het totaal van de toezichtkosten.
2.5.3 Samenvatting en conclusies
1. De werkgroep ziet geen aanleiding om met wijzigingsvoorstellen te komen ten aanzien van de
bestemming van de door een toezichthouder geïnde boetes.
2. De werkgroep wijst op het belang van het vergelijkend onderzoek naar de kosten van het toezicht
in andere landen en beveelt aan om de uitkomsten van dat onderzoek in breed verband te
bespreken.
- 23 -
3. Het financieringsvraagstuk voor het toezicht op geldtransactiekantoren en op trustkantoren is te
bezien in samenhang met de uitkomst van een door DNB gestart onderzoek.
-o-
- 24 -
Bijlagen
I Definities Maat Houden
II Overheidsbijdrage (2005)
III Schematische weergave kostenverdeling
IV Door marktpartijen opgebrachte punten
- 25 -
Bijlage I: Definities Maat Houden
Kosten voor toelating en handhaving:
De overheidskosten voor de uitvoering van wet- en regelgeving voor zover gerelateerd aan het (doen)
naleven van de daarin gestelde normen.
Toelating:
Het (laten) toetsen door de overheid of bedrijven en burgers voldoen aan de gestelde eisen, het
eventueel geven van extra voorschriften en het verlenen van toestemming (bijvoorbeeld d.m.v. een
vergunning) voordat zij tot het starten en verrichten van bepaalde handelingen over mogen gaan.
Post-toelating:
Een periodieke verlenging van toelating dan wel een vooraf aangekondigde en vastgelegde controle
of nog steeds aan de toelatingseisen wordt voldaan.
Preventieve handhaving:
Activiteiten van toezicht die steekproefsgewijs plaatsvinden en/of niet aangekondigd zijn en gericht
zijn op naleving en het voorkomen van overtredingen.
Repressieve handhaving:
Overheidsactiviteiten die gebaseerd zijn op een redelijk vermoeden van een strafbaar feit of het
overtreden van een bestuursrechtelijke norm en die volgens Maat Houden worden gevolgd door het
opmaken van een proces-verbaal of het opleggen van een bestuursrechtelijke sanctie.
- 26 -
Bijlage II: Overheidsbijdrage (2005)
AFM
Overheidsbijdrage AFM 2005 EXPLOITATIE BEGROTING
2005 2005
Repressieve handhaving 6.453.000 6.912.000
Preventieve handhaving (WID, MOT en Sanctiewet) 2.527.000 2.531.000
Toezicht op Publicisten 102.000
Wet op het consumentenkrediet 924.000 42.000
Toezicht op emissies 1.749.000
Financieel Expertise Centrum 1.488.000 1.498.000
Totaal overheidsbijdrage 2005 13.243.000 10.983.000
Onder repressieve handhaving worden verstaan toezichtactiviteiten die erop gericht zijn om een
ongewenste activiteit in de markt te onderdrukken met de bedoeling herhaling te voorkomen dan wel
op zijn minst te bemoeilijken. Deze activiteiten zijn gebaseerd op een redelijk vermoeden van een
strafbaar feit of het overtreden van een bestuursrechtelijk gestelde norm. Hieronder valt bijvoorbeeld
het toezicht op marktmanipulatie en voorwetenschap alsmede het bestrijden van illegale financiële
activiteiten.
Preventieve handhaving is gericht op het voorkomen van overtredingen. Hiervan worden de
toezichtkosten die voortkomen uit de wet MOT, de Wid en de Sanctiewet door de Staat vergoed.
De kosten van het toezicht op publicisten zijn eveneens voor rekening van de Staat. Dit vanwege het
ontbreken van een wettelijke grondslag om deze kosten door te kunnen berekenen aan marktpartijen.
Voor het toezicht uit hoofde van de Wet op het consumentenkrediet (Wck) speelde iets vergelijkbaars.
Hierin is echter met ingang van 1 januari 2007 verandering gekomen aangezien de Wck per die datum
is opgegaan in de Wft.
Omtrent de overheidsbijdrage voor het toezicht op emissies en voor het Financieel Expertise Centrum
zijn aparte afspraken gemaakt. Dit is nader toegelicht in het evaluatierapport over de
overheidsbijdrage aan de AFM.
DNB
Overheidsbijdrage DNB 2005 EXPLOITATIE BEGROTING
2005 2005
Toezicht op banken 12.960.000 13.610.000
Toezicht op pensioenfondsen 2.220.000 2.290.000
Toezicht op verzekeraars 2.440.000 2.200.000
Toezicht op geldtransactiekantoren 1.660.000 1.890.000
Toezicht op beleggingsinstellingen 40.000 70.000
Toezicht op effecteninstellingen 450.000 1.100.000
Toezicht op trustkantoren 2.270.000 2.310.000
Toezicht op WID, MOT en Sanctiewet 660.000 770.000
Totaal overheidsbijdrage 2005 22.700.000 24.240.000
- 27 -
Onder preventief toezicht worden de kosten verantwoord inzake de wet MOT, de Wid en de
Sanctiewet. Hieronder valt ook het toezicht op casino's en creditcardmaatschappijen. De kosten voor
de wet MOT, de Wid en de Sanctiewet zijn opgenomen in de begroting van de verschillende sectoren
(onder lopend toezicht) terwijl de kosten voor het toezicht op casino's en creditcardmaatschappijen
apart worden begroot.
Onder repressief toezicht wordt verstaan de werkzaamheden die gerelateerd zijn aan het opleggen
van formele maatregelen. Uit de ZBO-verantwoording 2005, pagina 22, kan worden afgeleid dat het
daarbij gaat om:
· het opleggen van lasten onder dwangsom;
· het opleggen van bestuurlijke boetes;
· het doen van aangifte bij het OM;
· het geven van een aanwijzing;
· het aan een instelling opvragen en beoordelen van een financieringsplan;
· saneringsplan en/ of herstelplan;
· het plaatsen onder stille curatele;
· het doorhalen uit het register;
· het inroepen van de noodregeling;
· het opsporen van illegale marktpartijen.
- 28 -
Bijlage III: Schematische weergave kostenverdeling
Toelating Post-toelating Preventieve Repressieve
handhaving handhaving
Overige MOT, WID
preventieve en Sanctiewet
handhaving
Bijzondere afspraken, o.a.
toezicht op publicisten
Bijdrage marktpartijen Bijdrage Overheid
Heffingen Heffingen
afzonderlijke doorlopend toezicht
toezichthandelingen (zie hierna)
- 29 -
Systematiek voor vaststelling Heffingen doorlopend toezicht
Marktpartijen
Voorbeelden van categorieën:
beleggingsinstellingen, Vaststelling kosten van
categorie categorie categorie
verzekeraars, effecteninstellingen toezicht voor categorie
sub sub sub Vaststelling kosten van
toezicht voor subcategorie
Verdeling kosten over
Voorbeelden van maatstaven: individuele instellingen naar
instelling instelling instelling aantal klanten, aantal transacties, maatstaf voor (sub)categorie
balanstotaal
- 30 -
Bijlage IV: Door marktpartijen opgebrachte punten
Wat Door wie / wanneer Reactie werkgroep
A. Algemeen
1. Evaluatie moet hele regeling gelden, inclusief definities Dufas 6 sept Wordt behandeld in rapport.
kosten en criteria Maat Houden. VVC 6 sept
Dufas brief 18 sept
2. Uit het rapport moet blijken dat marktpartijen een Euronext en andere Wordt behandeld in rapport.
afwijkende mening zijn toegedaan. marktpartijen 22 febr
B. Inhoud evaluatie
I. Mate van kostendoorberekening aan marktpartijen
1. De kostenverdeling tussen overheid en markt is Dufas 6 sept Wordt behandeld in rapport.
onevenwichtig. De overheid zou de vroegere bijdrage voor
de kosten van het toezicht op banken nu als bijdrage aan de
totale kosten moeten doen.
Overheid zou net als voor 2003 ca. 50% van alle kosten Dufas brief 18 sept
moeten bijdragen.
De overheidsbijdrage is onvoldoende gemotiveerd en op Dufas brief 18 sept
een te laag percentage gefixeerd. VvV-NVB-ZVN
brief 19 sept
Een fifty-fifty verdeling is billijker dan de huidge verdeling. Dufas mail 27 maart
Dit kan ook onderbouwd worden aan de hand van de
criteria van het rapport "Maat Houden".
Overheid moet een groter deel van de kosten bijdragen. VvV-NVB-ZVN
brief 19 sept + brief 5 maart
Solidariteitsprincipe dient van toepassing te worden FOV brief 2 april
verklaard op de toezichtkosten. Aanbieders op de markt, de
afnemers van de financiële diensten en de overheid hebben
- 31 -
belang bij de instandhouding van de financiële sector. Als
ieder van deze drie partijen een gelijk deel bijdraagt in de
totale toezichtkosten zou dat een correcter beeld geven dan
de huidige realiteit (20% overheid en 80% aanbieders).
2. ZBO's dienen in beginsel uit de algemene middelen REB brief 20 sept Maat Houden geeft een leidraad voor de beslissing welke
gefinancierd te worden, al dan niet in combinatie met toezichtkosten wel en welke toezichtkosten niet kunnen
bedragen die zij van de wetgever voor hun diensten aan de worden toegerekend aan de onder toezicht gestelde
onder toezicht gestelden in rekening mogen brengen. instellingen.
3. Volgens Maat Houden moeten preventieve en repressieve REB brief 20 sept De werkgroep wijst erop dat Maat Houden daarnaast nog
handhavingskosten niet worden doorberekend tenzij het twee alternatieve mogelijke redenen noemt om af te wijken
doel van de regelgeving alleen wordt bereikt bij van het principe dat preventieve en repressieve
doorberekening; er dwingende redenen zijn voor handhavingskosten niet worden doorberekend: wanneer
doorberekening zoals Europese regelgeving. Deze redenen partijen een specifiek aan hen toerekenbaar profijt hebben
zijn op het financieel toezicht niet van toepassing. van handhavingsactiviteiten en wanneer er overtreders zijn
die (nagenoeg) geheel de kosten veroorzaken van
repressieve handhaving.
4. Aanpassing overheidsbijdrage AFM: was in 2003 en 2004 REB 6 sept De overheidsbijdrage aan de AFM bleek voor het eerst in
de overheidsbijdrage te laag en gaat het door de sector REB brief 20 sept 2005 onvoldoende te zijn om de voor vergoeding door de
teveel betaalde geld terug naar sector? overheid in aanmerking komende kosten te dekken. De
Minister heeft daarop voor 2005 een aanvullende bijdrage
verstrekt. Naar aanleiding van de evaluatie van de
overheidsbijdrage aan de AFM is vervolgens besloten om
de hoogte van de overheidsbijdrage voortaan direct te
koppelen aan de kosten van de onderdelen van het toezicht
die voor vergoeding door de overheid in aanmerking
komen.
5. Aanpassing overheidsbijdrage AFM: speelt eenzelfde VVC 6 sept Wordt behandeld in rapport.
probleem bij DNB?
6. Onafhankelijke evaluatie van overheidsbijdrage aan DNB VvV-NVB-ZVN Wordt behandeld in rapport.
en onafhankelijke toetsing van het evaluatierapport over de brief 19 sept Het evaluatierapport over de overheidsbijdrage aan de AFM
overheidbijdrage aan de AFM is gewenst. is aan marktpartijen ter beschikking gesteld.
7. Neem alle handelingen van DNB op in een lijst waarna het REB-Dufas 22 febr De werkgroep geeft er de voorkeur aan om eerst het
aan het ministerie van Financiën is om aan te geven wat onderzoek van DNB af te wachten.
repressief en preventief is.
8. Maat Houden heeft sommige kosten niet voorzien, zoals APT 6 sept Wordt behandeld in rapport.
publieksvoorlichting, internationale beleidsontwikkeling, Dufas 6 sept
wetenschappelijk onderzoek, opzetten van een webbased Dufas brief 18 sept
kennisloket, de kosten van voorbereiding van wetgeving VvV-NVB-ZVN
(detachering van medewerkers bij het ministerie van brief 19 sept
- 32 -
Financien). De kosten daarvan zouden volledig door de REB brief 20 sept
Staat moeten worden vergoed. Marktpartijen 22 febr
Dufas mail 27 maart
Er blijft onduidelijkheid en discussie bestaan over de vraag VvV-NVB-ZVN
welke specifieke kosten voor rekening van de Staat komen brief 5 maart
en welke mogen worden doorbelast.
Om de internationale ambities waar te maken, zal de AFM REB brief 12 sept
tezamen met de Nederlandsche Bank kwalitatief en
kwantitatief belangrijke inspanningen moeten leveren.
Inspanningen die liggen in het verlengde van het tot stand
brengen en uitvoeren van een belangrijk stuk Europese
wetgeving. In zoverre acteert de toezichthouder als een
verlengstuk van de daarbij betrokken ministeries.
Financiering vanuit de algemene middelen ligt dan het
meest voor de hand.
De kosten van activiteiten die steekproefsgewijs REB-Dufas 22 febr
plaatsvinden mogen niet worden doorberekend.
De activiteiten van "lopend toezicht" moeten nader bekeken Dufas mail 27 maart
worden waarom het steekproefsgewijs plaatsvindt. ... Wij
schatten dat deze activiteiten voor een groter deel
preventieve handhaving betreffen en voor een kleiner deel
markttoetreding dan de bedragen die Financiën thans voor
zijn rekening neemt.
9. Beleidsvoorbereiding niet op kosten van de toezichthouder. Dufas 6 sept Wordt behandeld in rapport.
VVC 6 sept
10. Heldere definities van verschillende soorten kosten zijn REB 6 sept In bijlage I zijn de definities, gehanteerd in het rapport
nodig. NBVA brief 11 sept Maat Houden, weergegeven.
II. Uitzonderingspositie van banken
1. Sterke stijging verplichte herendiensten: profijtbeginsel van VvV-NVB-ZVN Wordt behandeld in rapport
toepassing verklaren en overheid laten betalen. brief 19 sept
2. De uitspraken van de werkgroep over de "herendiensten" NVB 22 febr Wordt behandeld in rapport.
worden niet onderschreven. Nu de toezichtkosten voor het VvV-NVB-ZVN
overgrote deel worden doorbelast aan de instellingen, is het brief 5 maart
- 33 -
gerechtvaardigd dat de kosten die de instellingen voor de
herendiensten maken eveneens worden doorbelast.
III. Heffingsmaatstaven
1. Het systeem om kruissubsidiëring te voorkomen moet APT-Dufas 6 sept Wordt behandeld in rapport.
worden behouden. Dufas mail 27 maart
Grotere categorieën voor het toerekenen van de kosten van Dufas brief 18 sept
het toezicht zijn onwenselijk. VvV-NVB-ZVN
Kruissubsidiëring moet worden uitgebannen zowel tussen brief 19 sept
groepen onder toezicht gestelden als binnen die groepen.
De systematiek van kostentoerekening per sector wordt REB brief 20 sept
onderschreven.
2. Om grote fluctuaties in de bijdragen van individuele VvV-NVB-ZVN Wordt behandeld in rapport.
ondernemingen in de kosten van de toezichthouder te brief 19 sept
voorkomen, moet een schommelfonds geïntroduceerd
worden, te financieren door de overheid.
3. Er dient snel gekomen te worden tot een eenduidige Dufas brief 18 sept Beide toezichthouders hebben in overleg met de betrokken
vaststelling van de heffing voor effectenbemiddelaars en VvV-NVB-ZVN vertegenwoordigende organisaties een gezamenlijke
kredietinstellingen inzake effecten-bemiddeling. Bij het brief 19 sept maatstaf vastgesteld. Voor DNB bleek aanvullend overleg
overleg hierover dienen alle betrokken partijen aan tafel te nodig. Belangenorganisaties zullen bij dat overleg worden
zitten. betrokken.
4. De Regeling voorziet niet in een voorziening voor REB brief 20 sept Wordt behandeld in rapport.
tussentijdse wijziging van categorie van een instelling (zgn.
Robeco-problematiek)
5. Nieuwe toetreders tot de markt hebben door de Dufas brief 18 sept Wordt behandeld in rapport.
toezichtkosten een hoge toetredingsdrempel. Het is echter
onredelijk om die kosten daarom maar af te wentelen op
bestaande spelers.
6. Bij het vaststellen van tarieven moet rekening worden FOV 6 sept Wordt behandeld in rapport.
gehouden met draagkracht. Toetredingsbarrières als gevolg FOV brief 7 sept
van toezichtkosten moeten worden vermeden.
De kosten van een vergunning mogen geen belemmering REB brief 20 sept
vormen voor toetreding.
Hoge toetredingskosten kunnen de vrije toetreding tot de Dufas mail 27 maart
- 34 -
markt belemmeren. Mede daarom benadrukt de marktsector
dat de kosten van toezicht beheerst moeten worden. Want
het is evenmin redelijk als een ondernemer zijn eigen
concurrentie moet gaan subsidiëren.
De verhouding in de door DNB voorgestelde leges is nogal FOV brief 2 april Het voorstel houdt rekening met de omstandigheid dat er bij
scheef. Hoe kan het dat voor de eenmalige de beoordeling van een eenmalige vergunningaanvraag een
vergunningaanvraag van een vergunninghoudende minimum hoeveelheid werk moet worden verricht. De
multibrancheverzekeraar evenveel aan kosten wordt omvang van de betreffende verzekeraar speelt daarbij geen
toegerekend als aan een verklaringhoudende verzekeraar? rol. Momenteel wordt het gehele stelsel van het
Alarmerender is het voorstel van leges van een doorberekenen van toezichtskosten voor indviduele
vergunningaanvraag van kleinere verklaringhoudende handelingen in samenwerking met de verschillende sectoren
verzekeraars. Deze lopen bij een premie-inkomen van herzien. De signalen van het FOV zullen daarin worden
40.000 in het eerste jaar op tot 25% van het premie- meegenomen.
inkomen (in het meest gunstige geval nog altijd 10%).
Bij het vaststellen van de tarieven zou nimmer rekening VVV-NVB-ZV Wordt behandeld in rapport.
gehouden moeten worden met draagkracht. brief 19 sept
Hoewel de belangen van grote en kleine instellingen niet VvV-NVB-ZVN Het leidende principe in Maat Houden is niet `de vervuiler
parallel lijken te lopen, dient uitgangspunt te zijn "wie brief 5 maart betaalt', maar het `profijtbeginsel'. Het profijtbeginsel gaat
vraagt, betaalt" (kanttekening bij het nog lopende ervan uit dat een financiële instelling belang heeft bij
onderzoek naar de wenselijkheid om meer leges te toezicht op een andere financiële instelling, zeker binnen
hanteren). zijn categorie. Hieruit volgt dat niet alleen volstrekt
individueel toerekenbare kosten kunnen worden
Het principe `de vervuiler betaalt' wordt onvoldoende Dufas brief 18 sept doorberekend, maar ook kosten die gemaakt worden voor
toegepast; de kosten dienen daar te liggen waar het VvV-NVB-ZVN activiteiten waarvan een groep instellingen aantoonbaar
meest/intensief toezicht wordt gehouden. Bestuderen hoe brief 19 sept profijt heeft.
dit verenigbaar is met voorspelbaarheid van de rekening
voor individuele instellingen.
7. De praktijk van DNB om de kosten voor specifieke APT 6 sept Wordt behandeld in rapport.
verrichtingen te verhalen via de reguliere toezichtkosten REB brief 20 sept
leidt tot een dubbele rekening voor die instellingen die voor
hun VVGB al aan de AFM hebben moeten betalen.
Er moet gekeken worden of en waar het mogelijk is om Dufas brief 18 sept
meer verrichtingen van toezichthouders te koppelen aan te VvV-NVB-ZVN
betalen leges. brief 19 sept
REB brief 20 sept
- 35 -
Heffingen moeten worden berekend op basis van de FOV brief 7 sept De huidige systematiek maakt onderscheid tussen
omvang van de marktpartij i.p.v. per individuele handeling bijzondere verrichtingen, die op aanvraag van een instelling
(niet eens met voorgenomen heffingen DNB voor worden gedaan (bijv. vergunningen of ontheffingen) of
bijzondere verrichtingen). vanwege een bijzonder voorval zijn vereist (bijv.
betrouwbaarheidstoets bestuurders) en doorlopend toezicht.
De kosten die de toezichthouder maakt voor bijzondere
verrichtingen zijn over het algemeen onafhankelijk van de
omvang van de financiële instelling voor wie de verrichting
wordt gedaan. Om kruissubsidiëring te voorkomen en
omdat het tarief, volgens Maat Houden, zoveel mogelijk
moet aansluiten bij de daadwerkelijke kosten, is ervoor
gekozen de tarieven voor bijzondere verrichtingen vast te
stellen op één vast bedrag voor alle instellingen. Bij de
kosten van het doorlopend toezicht, die niet aan één
individuele financiële instelling toegerekend kunnen
worden, wordt over het algemeen wél onderscheid gemaakt
naar de omvang van de financiële instelling.
De toetsingen op deskundigheid en betrouwbaarheid horen FOV brief 2 april Ongeacht de omvang van de vergunninghouder dient voor
deel uit te maken van het doorlopende toezicht. Het is elk van de te toetsen bestuurders een zelfde beoordeling te
hierbij de vraag of bestuurders die deel uitmaken van een worden uitgevoerd. De betrouwbaarheidstoetsing is hierbij
Raad van bestuur van een financieel conglomoraat op een in beginsel éénmalig, De deskundigheidstoets wordt
lijn gesteld kunnen worden met bestuurders van een lokale uitgevoerd bij het betrekken van een nieuwe functie.
onderlinge. Deze gremia kunnen niet met elkaar worden
vergeleken waardoor wij pleiten voor een vereenvoudigde
(goedkopere) toetsing voor bestuurders van (kleinere)
onderlinge verzekeraars.
8. Het uitgangspunt van solidariteit dient eveneens gehanteerd FOV brief 2 april Hieraan is tijdens de consultatiegesprekken van de
te worden in de kosten die worden gemaakt vanwege het toezichthouder met de sector aandacht te besteden.
doorlopende toezicht (op verzekeraars). Vandaar dat gepleit
wordt om het premie-inkomen als maatstaf te hanteren. In
deze systematiek is het reëel om een redelijke ondergrens te
introduceren. De AFM maakt hiervan gebruik.
- 36 -
IV. Kostenbeheersing en transparantie
1. De sterke groei van de toezichtkosten is onvoldoende Dufas brief 18 sept Wordt behandeld in rapport
gesignaleerd in 2003 VvV-NVB-ZVN
brief 19 sept
2. Er dient een plafond te worden afgesproken voor de totale Dufas 6 sept Wordt behandeld in rapport
toezichtkosten. FOV brief 7 sept
Dufas brief 18 sept
FOV brief 2 april
Er dient een plafond te worden afgesproken voor de totale VvV-NVB-ZVN Administratieve lasten en nalevingskosten vallen buiten de
toezichtkosten, administratieve lasten en nalevingskosten. brief 19 sept scope van dit rapport. Zij worden reeds behandeld in de
Gemengde Commissie Administratieve Lasten. Voor de
De lasten van de nieuwe wetgeving zouden moeten worden NBVA brief 11 sept administratieve lasten is een nulmeting uitgevoerd en een
gemonitord middels een nulmeting en door het meten van doelstelling voor verlaging gesteld. Voor de
administratieve lasten en nalevingskosten. nalevingskosten zij ook verwezen naar de brief die de
Staatssecretaris van Economische Zaken en de Minister van
Financiën op 29 maart 2005 naar de Tweede Kamer hebben
gestuurd.
De administratieve lasten a.g.v. regelgeving en toezicht zijn FOV brief 2 april
de afgelopen jaren explosief gestegen. Terugdringing van
deze lasten verdient hoge prioriteit. Idem voor de totale
toezichtkosten.
Toezichthouders zien alleen hun eigen kosten en gaan Euronext 22 febr
voorbij aan de administratieve lasten
Er dient een plafond te worden afgesproken voor REB brief 20 sept De taakstelling heeft geleid tot plafondbedragen voor zowel
doorbelasting aan de markt. de toezichtkosten die gedragen worden door marktpartijen
als voor de toezichtkosten die voor rekening komen van de
Een (door de politiek op te leggen) budget dwingt de Marktpartijen 22 febr Staat.
toezichthouder na te denken over te maken keuzes.
De markt ziet graag dat het ministerie van Financiën Marktpartijen 22 febr
namens marktpartijen de wens aan de Tweede Kamer Dufas mail 27 maart
overbrengt om per toezichthouder met een kostenplafond te
werken.
De afspraak om kosten van bestaande taken reëel niet te VvV-NVB-ZVN
- 37 -
laten toenemen is te mager. Het aanbrengen van plafonds brief 5 maart
... is daartoe een goede stap. ... De ambitie moet gericht
zijn op kostenbesparingen, zodat aangesloten wordt bij de
ambities van het nieuwe kabinet en de internationale
waardering voor de Nederlandse aanpak van
administratieve lasten.
3. Invoering van nieuwe wetten is afhankelijk te stellen van REB 22 febr Nieuwe wetten hoeven niet per definitie in de plaats te
het indiceren van kostenbesparingen als gevolg van het komen van reeds langer bestaande wetten. Hierdoor zal een
ontmantelen van activiteiten, betrekking hebbend op het uitbreiding van toezichttaken in de regel leiden tot hogere
oude wettelijke kader. toezichtkosten. Mede met het oog op de plafondbedragen
die zijn voortgekomen uit de taakstelling zullen
toezichtwetten in het vervolg aandacht besteden aan de
geldelijke gevolgen.
4. De AFM en DNB moeten zich tot doel stellen om de Dufas-VVC 6 sept De taakstelling leidt tot een reductie van de kosten van het
overheadkosten te reduceren. Dufas brief 18 sept toezicht.
REB brief 20 sept
Toezichthouders hebben te grote overhead en te weinig VvV-NVB-ZVN
ambitie om die terug te dringen. Afspraken maken over brief 19 sept
verhouding tussen de toezichtactiviteiten, de overige
activiteiten en de overhead.
Inzicht in de verdeling van overheadkosten tussen DNB als REB brief 20 sept
centrale bank en DNB als ZBO ontbreekt.
Waar mogelijk moeten efficiencyverbeteringen worden Dufas mail 27 maart
doorgevoerd en overheadkosten worden verlaagd. Daartoe
moeten targets gesteld worden op basis van bestaande
meetinstrumenten.
Bespreking van de targets ter beperking van de overhead REB 22 febr
tijdens een panelbijeenkomst heeft pas zin, wanneer het
werken met targets verplicht is gesteld.
5. De onderbouwing van de tarieven dient inzichtelijk te FOV 6 sept Bij DNB is de uitoefening van het toezicht gericht op
worden gemaakt. categorieën van onder toezicht staande instellingen. De
organisatie is hierop ingericht. Dat betekent dat de
Maak de kosten en de werking van het systeem van Dufas 6 sept salarislasten van een afdeling in totaliteit worden
urenregistratie en facturering van de AFM en DNB VvV-NVB-ZVN toegerekend aan een bepaalde categorie van instellingen.
inzichtelijk. brief 19 sept Deze één op één relatie ontbreekt bij de AFM. Vandaar dat
- 38 -
deze toezichthouder gebruik maakt van een verfijnd
De urenregistratie van DNB sluit niet aan bij de Dufas-VVC 6 sept urenregistratiesysteem. Dit alsmede het systeem van
toezichttaken/is niet transparant. Hoeveel kost het dit te REB brief 20 sept kostendoorberekening is in de begroting nader toegelicht.
verbeteren?
Evalueren systematiek vaststellen en bekendmaken NIVRA-NOvAA 6 sept De wens om te evalueren is ingegeven door de ervaringen
tarieven. die zijn opgedaan in 2006. De AFM heeft aangegeven dat
er sprake is geweest van een incident en dat een herhaling
in de toekomst wordt voorkomen.
Aangezien de toezichthouder de door te berekenen kosten De door te berekenen kosten zijn toegelicht in de begroting
op geen enkele wijze specificeert, is het voor een instelling van de betreffende toezichthouder. Onduidelijkheden in de
lastig concreet aan te geven of en wanneer kosten ten begroting kunnen tijdens de panelbijeenkomst worden
onrechte in rekening worden gebracht. besproken.
6. De kostenvoordelen van veel intensievere samenwerking VvV-NVB-ZVN De werkgroep is van mening dat het onderwerp veel
tussen de AFM en DNB moeten worden berekend. brief 19 sept intensievere samenwerking tussen de AFM en DNB buiten
de scope van de evaluatie valt.
7. Men wil de marktpanels graag behouden. APT-REB 6 sept Wordt behandeld in rapport.
De invloed van de marktpanels moet niet worden overschat, APT-Dufas-REB 6 sept
aangezien de marktpanels pas achterin het begrotingsproces
aan de orde komen.
De effectiviteit van de marktpanels moet geëvalueerd VvV-NVB-ZVN
worden door externe commissie of bijv. Cie van Wijzen. brief 19 sept
REB brief 20 sept
Evalueer het panel per sector met de toezichthouder ZVN 22 febr
Het panel heeft geen enkele bevoegdheid waardoor haar REB-Dufas 22 febr
ook geen verantwoordelijkheid is toe te dichten. Dufas mail 27 maart
Het panel moet een instrument in handen krijgen waarmee
ze iets kan doen.
Tot nu toe heeft men niet veel kunnen merken van de
manier waarop het ministerie van Financiën is omgegaan
met de reacties van panelleden.
Over het algemeen gaan de verslagen van een ZVN-Dufas 22 febr Verslagen worden in conceptvorm ter becommentariëring
panelbijeenkomst niet over de confrontatie tussen de toegestuurd naar degenen die de bijeenkomst hebben
- 39 -
toezichthouder en de instellingen. bijgewoond. Alsdan is de sector in de gelegenheid aan te
geven in hoeverre het verslag een correcte indruk verstrekt
van het verloop van de bijeenkomst.
Het is een optie om in het vervolg beter aan te geven met REB 22 febr Uitspraken van het panel met welke onderdelen men wel en
welke onderdelen van de begroting het panel wel en geen niet instemt, worden vastgelegd in het verslag.
moeite heeft.
Gun panelleden een langere periode waarbinnen gereageerd ZVN 22 febr Wordt behandeld in rapport.
kan worden op het verslag.
Men zou advies over de begroting en jaarrekening pas REB brief 20 sept De werkgroep stelt voor dat de REB dit punt opneemt met
willen geven na de toelichting van DNB in de DNB in het kader van de panelbijeenkomst.
panelbijeenkomst in plaats van daarvoor zoals verzocht
door DNB.
Vanwege het toelichtende karakter van de panelbijeenkomst REB 22 febr
bij DNB moeten marktpartijen in de gelegenheid worden
gesteld adviezen over de begroting en de ZBO-
verantwoording na afloop van de bijeenkomst in te dienen.
Dit is tevens van belang aangezien de grootte van het
gezelschap een goede discussie met de toezichthouder in de
weg staat.
De panels zouden een zwaardere stem in het geheel dienen VvV-NVB-ZVN Wordt behandeld in rapport.
te krijgen, bijvoorbeeld door ze de bevoegdheid te geven de brief 5 maart
minister rechtstreeks te adviseren. Tevens zou de minister
de bevoegdheid moeten krijgen om de begroting ook op
onderdelen af te keuren wegens strijd met het recht of het
algemeen belang
Aanvullende adviezen van de panelleden die niet in de Dufas mail 27 maart
notulen staan, worden door Financiën niet in de beoordeling
van de toezichtbegroting betrokken.
8. Er zou gericht naar de beperkte toetsingsmogelijkheden van VvV 22 febr Wordt behandeld in het rapport.
het ministerie van Financiën gekeken moeten worden. Dufas mail 27 maart
- 40 -
V. Overige onderwerpen
1. De afspraak dat boetes toekomen aan de sector moet Dufas 6 sept Wordt behandeld in rapport.
worden behouden.
2. De kosten van aansprakelijkheid van de toezichthouder en REB brief 20 sept Marktpartijen kunnen tot maximaal 10% van het voor een
de kosten van aansprakelijkheidsverzekeringen mogen niet FOVbrief 2 april jaar begrote bedrag aan toezichtkosten bijdragen aan de
ten laste van marktpartijen worden gebracht. kosten van aansprakelijkheid. Al hetgeen hierboven komt,
is voor rekening van de Staat.
3. Het reservefonds van de AFM dient te worden opgeheven. APT 6 sept Wordt behandeld in rapport.
REB brief 20 sept
De gelden in het reservefonds van de AFM moeten worden REB 6 sept
teruggegeven aan de financiële instellingen. FOV brief 7 sept
4. De concurrentiepositie van Nederlandse financiële NBVA brief 11 sept Wordt behandeld in rapport.
instellingen wordt negatief beïnvloed door een deel van de Dufas brief 18 sept
directe toezichtkosten aan hen door te berekenen. VvV-NVB-ZVN
brief 19 sept
Er moet onderzoek gedaan worden naar hoe de Nederlandse REB brief 20 sept
tarieven zich verhouden tot de tarieven in andere landen.
Er moet volledige openheid gegeven worden over de VvV-NVB-ZVN De werkgroep wijst erop dat het ministerie van Financiën
internationale vergelijking van de toezichtkosten. brief 19 sept het voornemen heeft de uit te voeren internationale
vergelijking van de toezichtkosten openbaar te maken.
Gewezen is op de gevaren van de hoge tarieven in ons land. REB-Dufas 22 febr. Wordt behandeld in rapport.
Nederland neemt een ongunstigere positie in dan andere Dufas mail 27 maart
vestigingsplaatsen binnen Europa, waar de toezichtkosten
lager zijn dan wel geheel door de overheid worden betaald.
Aan die constatering moeten consequenties worden
verbonden. een in 2003 beloofd internationaal vergelijkend
onderzoek is nog niet afgerond.
5. Hoe wordt voorzien in een bijstelling van de begrotingen REB brief 20 sept Bijstelling van de begroting in het begrotingsjaar zelf blijft
indien deze evaluatie leidt tot een wijziging van de mogelijk.
kostenregeling?
6. Kan een deel van de kosten voor het financieel toezicht op FOV 6 sept De werkgroep is van mening dat dit vooralsnog niet voor de
Europees niveau gelegd worden? hand ligt daar de bevoegdheid voor het uitvoeren van het
toezicht op nationaal niveau ligt.
- 41 -
7. Het salarisgebouw van de toezichthouders moet kritisch VVC 6 sept De werkgroep is van mening dat dit onderwerp buiten de
bekeken worden. scope van de evaluatie valt. Salariskosten van de
toezichthouders kunnen tijdens de panelbijeenkomsten
worden besproken.
8. Meer transparantie over de taakverdeling tussen de NZA en ZVN 6 sept De werkgroep wijst erop dat het Convenant tussen de AFM
de AFM (zorgverzekeraarsmarkt) is wenselijk. en het College van toezicht op de zorgverzekeringen (CTZ,
een van de voorlopers van de Nederlandse Zorgautoriteit),
waarin de samenwerking en coördinatie op het gebied van
het toezicht op de informatieverstrekking door
ziektekostenverzekeraars is vastgelegd, te vinden is op de
website van de AFM. Inmiddels is de Wet marktordening
gezondheidszorg in werking getreden, op basis waarvan het
CTZ is opgegaan in de NZA. Thans wordt gewerkt aan een
convenant tussen de NZA en de AFM. Ook dat convenant
zal worden geplaatst op de website van de AFM.
9. Het is een optie om de kosten van het toezicht rechtsreeks REB 22 febr De optie bergt het risico van een goud-gerand risico in zich
in rekening te brengen bij de eindgebruikers. Zo zou de (belastingbetalers zullen niet gauw beroep aantekenen tegen
assurantiebelasting met een bepaald bedrag verhoogd te hoge toezichtkosten).
kunnen worden.
10. Leg de verwachtingen omtrent de effecten van het toezicht NBVA Verwezen kan worden naar de begrotingen van de AFM, de
vast en toets alle taken periodiek op hun effectiviteit. Visie DNB toezicht 2006-2010 en de evaluaties van het
toezicht die binnen DNB worden uitgevoerd.
---- --
Ministerie van Financiën