Aan de Voorzitter van de Adviesraad Internationale Ministerie van Buitenlandse Zaken
Vraagstukken Directie West- en Midden Europa
Mr. F. Korthals Altes Bezuidenhoutseweg 67
Postbus 20061 2594 AC Den Haag
2500 EB Den Haag
Datum 4 juli 2007 Auteur Bas Bruijn
Kenmerk DWM-452/2007 Telefoon +31 (0) 70 348 7037
Blad 1/6 Fax +31 (0) 70 348 6233
Bijlage(n) DWM@minbuza.nl
Betreft Kabinetsreactie AIV-advies www.minbuza.nl
C.c. Voorzitters van de Eerste en Tweede Kamer
Allereerst dank ik u voor het advies `Benelux, nut en noodzaak van nauwere
samenwerking' dat u mij op 9 maart jl. heeft aangeboden. Het advies komt op het
juiste moment: in 2010 loopt het verdrag Benelux Economische Unie af (BEU). De
drie lidstaten hebben te kennen gegeven de Benelux-samenwerking ook ná 2010 te
willen voortzetten, maar deze tegelijkertijd te willen actualiseren en optimaliseren. Het
advies levert dan ook een welkome bijdrage aan de totstandkoming van een
Nederlands antwoord op de vraag hoe de Benelux-samenwerking in de toekomst
gestalte moet krijgen. Deze zomer starten de gesprekken hierover met België en
Luxemburg.
De Adviesraad Internationale Vraagstukken (AIV) onderschrijft het standpunt van het
kabinet dat voortzetten van de Benelux-samenwerking in de toekomst gewenst is en
erkent de meerwaarde van deze samenwerking, zowel praktisch als politiek. Toch wijst
de AIV in zijn advies op een aantal tekortkomingen van de huidige Benelux-
samenwerking. Zo stelt de Raad dat waar de Benelux in het verleden een duidelijke
missie kende, zij nu op zoek is naar een eigen plaats en rol. Om optimaal gebruik te
maken van de meerwaarde van de Benelux-samenwerking, moet de Benelux een meer
heldere politieke inhoudelijke aansturing krijgen. Het kabinet deelt deze constatering
en het ondervangen van deze tekortkoming zal dan ook de inzet zijn voor de
gesprekken met de Benelux-partners over de toekomst van de Benelux. Het Kabinet is
evenwel van mening dat het verdrag beperkt moet blijven tot de BEU-samenwerking
en staat afwijzend tegenover suggesties om de Benelux Politieke Samenwerking in het
verdrag of een `politieke bijlage' vast te leggen.
In het onderstaande reageer ik meer in detail op uw advies. Momenteel overlegt een
interdepartementale ambtelijke taakgroep over de precieze invulling van de
Nederlandse inzet in de onderhandelingen met België en Luxemburg. De specifieke
aanbevelingen van uw Raad vormen een welkome bijdrage aan deze discussie.
Tegelijkertijd voert Nederland informeel overleg met België en Luxemburg. Hoewel
beide Benelux-partners ook nog geen afgeronde visie hebben, lijkt er een grote mate
van overeenstemming te bestaan tussen de respectievelijke toekomstvisies op de
Benelux-samenwerking.
Benelux Economische Unie
De Raad laat zich positief uit over de samenwerking in het kader van de BEU en
constateert dat de nadruk in de afgelopen jaren is verschoven van het economische
terrein naar het interne veiligheidsbeleid en de samenwerking inzake
grensoverschrijdende kwesties. Op deze terreinen speelt de BEU volgens de AIV vaak
een waardevolle initiërende, ondersteunende en soms sturende rol. Daarnaast
benadrukt de AIV de functie van de BEU als voortrekker van samenwerking in breder
EU-verband: de zogenaamde laboratoriumfunctie. Niet zelden stond succesvolle BEU-
samenwerking model voor uiteindelijke Europese samenwerking.
De Raad constateert tegelijkertijd dat het de BEU-samenwerking nu ontbreekt aan een
duidelijke missie en strategie. De organisatie kent geen duidelijke richting, wat ten
koste gaat van de zichtbaarheid en slagvaardigheid. Dit is het resultaat van het
aanpassingsproces van de BEU. Nadat oorspronkelijke taken in Europees verband
waren overgenomen, breidde het takenpakket van de BEU zich ad-hoc uit met nieuwe
terreinen. Hierbij stelt de AIV zich de vraag of al deze taken in BEU-kader relevant
zijn. De AIV pleit er dan ook voor kerntaken te definiëren en benoemt deze expliciet:
`interne veiligheid', `ruimtelijke ordening' en `markt'. De Raad stelt ook voor deze
niet in het verdrag zelf, maar in een `politieke bijlage' bij het verdrag op te nemen.
Het kabinet deelt de analyse van de Raad en erkent de wenselijkheid van meer
politieke sturing en een duidelijke beleidsinhoudelijke focus. Ter voorbereiding op de
onderhandelingen met België en Luxemburg, buigt een interdepartementale taakgroep
zich over de vraag welke taakvelden in de eerste periode ná 2010 geschikt zijn voor de
BEU-samenwerking. Het ambtelijk overleg richt zich erop hoe de lidstaten het
takenpakket van de BEU zo veel mogelijk kunnen aanpassen aan de nieuwe realiteit.
De meest ingrijpende manier om dat te doen zou zijn de werkterreinen van de BEU
terug te brengen van drie naar twee, vanuit de gedachte, ook in uw advies genoemd,
dat met name op economisch terrein de organisatie in belangrijke mate door de EU is
ingehaald. Minder ingrijpend is het opheffen van `slapende' werkgroepen en
Kenmerk DWM-452/2007
Blad 2/6
commissies en nagaan welke andere specifieke activiteiten kunnen worden gesnoeid.
De discussie hierover is nog gaande.
Hoe dit ook zij, het kabinet is voornemens het verhelderen van de missie en strategie
van de BEU en het aanbrengen van een focus binnen het takenpakket, een belangrijk
punt in de onderhandelingen met België en Luxemburg te maken. Ook de suggestie om
deze beleidsinhoudelijke focus onder te brengen in een aparte politieke verklaring bij
het verdrag (zodat deze desgewenst gemakkelijk en met regelmaat aan de hand van de
actualiteit kan worden bijgesteld) neemt het kabinet graag over. Het ziet ernaar uit dat
België en Luxemburg dit standpunt delen, maar daarvoor moeten de onderhandelingen
worden afgewacht.
Aan enkele aanbevelingen van de AIV met betrekking tot het functioneren van de
BEU kunnen de lidstaten vóór 2010 al gevolg geven. De Secretaris-generaal van de
BEU is bijvoorbeeld verzocht nu reeds een begin te maken met het vergroten van de
zichtbaarheid van de BEU in de lidstaten. Het kabinet stelt zich uitdrukkelijk op het
standpunt dat zichtbaarheid en publiciteitsbeleid een zaak is van de organisatie zélf,
dat wil zeggen van het Secretariaat-generaal (SG).
Benelux Politieke Samenwerking
De AIV concentreert zich, in lijn met het gevraagde advies, in hoge mate op de
Benelux Politieke Samenwerking (BPS). Deze politieke samenwerking bestaat uit
informele onderlinge afstemming van standpunten en gemeenschappelijke initiatieven
in de EU. Bekende voorbeelden hiervan zijn respectievelijk het overleg voorafgaand
aan Europese Raden en de andere Raden, en de gezamenlijke Benelux-memoranda. De
BPS ligt niet in het BEU-verdrag verankerd, maar kan niet los worden gezien van de
BEU-samenwerking. Het wegvallen van de samenwerking in de BEU zal
waarschijnlijk niet zonder gevolgen blijven voor de BPS. De reputatie van de Benelux
als voorloper van Europese integratie en succesvolle initiatieven die in het verleden
zijn ontplooid, maken dat het gewicht binnen de EU van een gezamenlijk Benelux-
standpunt meer is dan de som der delen. Wel merkt de AIV hierbij op dat de Benelux-
landen de potentiële betekenis van de BPS onvoldoende benutten en dat de
samenwerking te veel afhangt van ad-hoc gebeurtenissen. De Raad pleit derhalve voor
een intensivering en versterking van deze samenwerking en doet hiertoe een aantal
aanbevelingen.
Het kabinet sluit zich aan bij de waardering van de AIV voor de BPS en onderschrijft
dus de meerwaarde. Het overleg op het niveau van de premiers voorafgaand aan de
Europese Raad is inmiddels een traditie geworden. De Benelux-memoranda dragen
constructief bij aan de besluitvorming rondom een aantal belangrijke Europese
thema's, getuige de waardering in de EU voor de memoranda ten tijde van de vorige
Kenmerk DWM-452/2007
Blad 3/6
IGC, maar ook over EU-uitbreiding en energievoorzieningszekerheid. Overigens
vinden niet alleen in EU-verband consultatie en afstemming plaats. Ook in andere
multilaterale fora overleggen de drie Benelux-landen en trekken ze regelmatig
gezamenlijk op. Nederland erkent, evenals de AIV, nut en noodzaak van de BPS en
wil deze in de toekomst daar waar mogelijk voortzetten.
Tegelijkertijd tekent het kabinet daarbij aan dat, hoewel de BEU-samenwerking en de
BPS onder de zelfde merknaam plaatsvinden, de samenwerking van karakter verschilt.
De kracht van de BPS in de huidige praktijk ligt juist in het informele karakter van
deze samenwerking. De Benelux-landen consulteren elkaar regelmatig op de Europese
dossiers. De facto is dan ook sprake van een `right of first consultation' en de Benelux-
partners zijn zich hierbij bewust van het potentieel van hun samenwerking. Het kabinet
wijst de aanbevelingen om een `right of first consultation' in een politieke bijlage bij
het verdrag op te nemen van de hand. In de plicht die formalisering van dit recht met
zich mee zou brengen, schuilt het gevaar dat de samenwerking meer gericht is op
compromisvorming dan op daadwerkelijke belangen. Dit zou eerder een verlammend
effect teweeg brengen op de samenwerking dan dat dit leidt tot een optimaal resultaat.
Ook om deze rede zou het SG van de BEU, zoals de AIV terecht stelt, geen rol dienen
te hebben in de BPS.
Ook enkele andere aanbevelingen van de AIV over de BPS, zoals het intensiveren van
deze samenwerking op ambtelijk niveau, het beleggen van een coördinatiestructuur
daarvoor, deelt het kabinet niet, net zomin als het `systematiseren' van het instrument
van Benelux-memoranda.
Adviserende en justitiële instellingen
De AIV doet eveneens een aantal aanbevelingen aan het adres van de adviserende en
justitiële instellingen van de BEU, waaronder de Interparlementaire Beneluxraad (IPR)
en het Benelux Gerechtshof (BG). Het is aan de instellingen om gevolg te geven aan
de aanbevelingen en het kabinet zal het advies van de AIV bekend stellen aan de IPR
en het BG. Het kabinet tekent hierbij aan de onafhankelijke status van met name de
IPR te respecteren.
Het kabinet deelt de positieve waardering van het Benelux Bureau voor Intellectueel
Eigendom (BBIE). Recentelijk (1 september 2006) is een nieuw Benelux-verdrag
inzake intellectueel eigendom in werking getreden. In navolging van de AIV ziet het
kabinet dan ook geen reden om substantiële wijzigingen voor te stellen met betrekking
tot de werkzaamheden voor het BBIE.
Kenmerk DWM-452/2007
Blad 4/6
In de afgelopen vijftig jaar heeft het Comité van Ministers de Economische en Sociale
Raad voor Advies geen enkele opdracht gegeven en deze organisatie leidt een slapend
bestaan. Het kabinet pleit er dan ook voor, evenals de AIV, deze BEU-instelling op te
heffen. Het College van SG's van de BEU komt, in een recent advies aan de lidstaten,
tot eenzelfde conclusie.
Uw aanbeveling betreffende de naamgeving van het verdrag en de bijbehorende
instellingen (alles `Benelux') neemt het kabinet over en deze zal worden ingebracht in
de onderhandelingen met België en Luxemburg.
Overlegstructuur van de BEU en de rol van het SG
De AIV doet een aantal aanbevelingen om de noodzaak tot meer politieke sturing in de
overlegstructuur van de BEU te weerspiegelen. De verlenging van het BEU-verdrag is,
aldus de AIV, een geschikt moment om het huidige, complexe netwerk van
overlegorganen af te slanken en om te vormen tot een meer flexibele overlegstructuur.
Het kabinet onderschrijft het advies dat een kritische evaluatie van de huidige
overlegstructuren dient plaats te vinden. Het kabinet is evenwel van mening dat
organisatie na strategie volgt. Als Nederland met België en Luxemburg een structurele
vorm voor de toekomstige Benelux-samenwerking is overeengekomen, zal in overleg
met het SG moeten worden bezien hoe de Benelux-organisatie zal worden aangepast
aan de nieuwe realiteit.
De aanbevelingen van uw Raad om de internationale rechtspositie van het SG aan de
orde te stellen in de onderhandelingen met België en Luxemburg neemt het kabinet
over. Deze maatregel heeft, zo stelt ook de AIV, invloed op de salariëring en
pensioenvoorziening van met name Nederlandse en Luxemburgse werknemers van het
SG en heeft mede als doel het evenwicht tussen de drie nationaliteiten in de organisatie
te herstellen. De huidige ondervertegenwoordiging van Nederlanders en Luxemburgers
tast de waardering van het SG als `neutrale partij' bij overleg tussen de drie lidstaten
aan.
Juridische vormgeving van het toekomstige verdrag
Het opstellen van een volledig nieuw verdrag kan onverwachte juridische gevolgen
hebben voor afgeleid recht. De AIV adviseert dan ook het verdrag aan te passen
middels een wijzigingsprotocol, waarna een `kernverdrag' overblijft waarin de
institutionele basis van de BEU ligt verankerd. In politieke bijlagen bij het verdrag
stellen de lidstaten periodiek de kerndomeinen van de BEU-samenwerking vast,
waardoor de BEU-activiteiten regelmatig worden aangepast aan de wensen van de drie
lidstaten. Het kabinet is eveneens voorstander van een dergelijke verdragswijziging om
de noodzakelijke wijzigingen in de Benelux-samenwerking adequaat
Kenmerk DWM-452/2007
Blad 5/6
verdragsrechtelijk te faciliteren, zonder het risico te lopen de verdragsrechtelijke basis
voor afgeleid recht te verliezen.
Om in 2010 een herzien Benelux-verdrag in werking te doen treden, dient Nederland
het getekende verdrag uiterlijk in de zomer 2008 aan de Raad van State voor te leggen.
De bedoeling is dat in de zomer van 2007 de onderhandelingen met België en
Luxemburg van start gaan.
Ik dank u tot slot nogmaals voor uw advies. Een afschrift van deze brief zend ik aan de
Voorzitter van de Tweede Kamer en de Voorzitter van de Eerste Kamer.
De Minister van Buitenlandse Zaken,
Drs. M.J.M. Verhagen
Kenmerk DWM-452/2007
Blad 6/6
Ministerie van Buitenlandse Zaken