Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap
Evaluatie Wet op het
Onderwijstoezicht
Deel 1
Uitkomsten, conclusies en aanbevelingen
Jos de Jonge, Anton Nijssen
Rob Hoffius, Kees van Uitert, Zosja Berdowski, Koos van Dijken
Zoetermeer, 28 juni 2007
Dit onderzoek is uitgevoerd in opdracht van de directie Toezicht- en Handhavingsbeleid
van het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen.
De verantwoordelijkheid voor de inhoud berust bij EIM bv. Het gebruik van cijfers en/of
teksten als toelichting of ondersteuning in artikelen, scripties en boeken is toegestaan mits
de bron duidelijk wordt vermeld. Vermenigvuldigen en/of openbaarmaking in welke vorm
ook, alsmede opslag in een retrieval system, is uitsluitend toegestaan na schriftelijke
toestemming van EIM bv. EIM bv aanvaardt geen aansprakelijkheid voor drukfouten en/of
andere onvolkomenheden.
The responsibility for the contents of this report lies with EIM bv. Quoting numbers or text
in papers, essays and books is permitted only when the source is clearly mentioned. No part
of this publication may be copied and/or published in any form or by any means, or stored
in a retrieval system, without the prior written permission of EIM bv. EIM bv does not
accept responsibility for printing errors and/or other imperfections.
Inhoudsopgave
Voorwoord 5
1 De evaluatie van de Wet op het Onderwijstoezicht 7
1.1 Aanleiding 7
1.2 Onderzoeksvragen 7
1.3 Veranderingen in de visie over toezicht 8
1.4 De opzet van de evaluatie 10
2 Empirische Evaluatie 11
2.1 Inleiding 11
2.2 Taakinvulling en -vervulling per sector: beschrijvende samenvatting 11
2.3 Taakinvulling en -vervulling door de Onderwijsinspectie: functionaliteit,
doelmatigheid en doeltreffendheid 20
3 Wetstechnische evaluatie 31
3.1 In hoeverre wordt de werking van de wet bepaald door de aard van de
normstelling in de wettelijke regeling? 31
3.2 In hoeverre wordt de werking van de wet bepaald door de opbouw van
de wettelijke regeling? 32
3.3 In hoeverre wordt de werking van de wet bepaald door de gekozen
(juridische) inhoud? 33
3.4 In hoeverre wordt de werking van de wet bepaald door de keuze van
het uitvoerings-/handhavingsorgaan? 33
3.5 In hoeverre wordt de werking van de wet bepaald door de aard van de
implementatie? 34
3.6 In hoeverre wordt de werking van de wet bepaald door het proces van
voorbereiding van wet en beleid (draagvlak, aansluiting op de praktijk)? 34
4 De toekomst van het onderwijstoezicht 35
4.1 De keuzes; selectiviteit, integraliteit en het instrumentarium 35
4.2 Scenario's voor de toekomst 44
5 Bevindingen, conclusies en aanbevelingen 49
5.1 Inleiding 49
5.2 Hoofdlijnen van de bevindingen 49
5.3 Conclusies 51
5.4 Aanbevelingen 57
Bijlage
I Begeleidingscommissie Evaluatie wet op het onderwijstoezicht 61
---
4
Voorwoord
De kwaliteit van ons onderwijs is een centrale verantwoordelijkheid van de Minis-
ter van Onderwijs. Discussie over die kwaliteit is van alle tijden. Ook anno 2007
zijn er velen die bezorgd zijn over de kwaliteit van ons onderwijs. Scholen met
een lerarentekort, lessen die wel ingeroosterd maar niet gegeven worden, on-
derwijssectoren waar het aantal contacturen terugloopt, klagende studenten en
vragen stellende politici zijn zichtbare kenmerken van die bezorgdheid.
De Inspectie van het Onderwijs heeft al 200 jaar geleden de verantwoordelijk-
heid gekregen om toe te zien op die kwaliteit. Het afgelopen decennium zijn de
gedachten over hoe het werk van de inspectie uitgevoerd moet worden fors ver-
anderd. Ook het overheidsbeleid terzake inspectie en toezicht zijn in transitie.
Vijf jaar geleden is de Wet op het Onderwijstoezicht in werking getreden. Deze
wet is het onderwerp van deze evaluatie. De wet zelf, de werking van de wet en
in het bijzonder de invulling door de Inspectie van het Onderwijs, en de effecten
van de wet vormen onderdeel van deze evaluatie. Vanuit de werking van de wet
zoals deze de afgelopen 5 jaar vorm heeft gekregen blikken we in dit document
vooruit op de toekomst.
De opzet van het onderzoek bestond uit uiteenlopende onderdelen. Allereerst een
uitvoerige deskresearch van de talloze documenten die over dit onderwerp zijn
verschenen. Vervolgens een groot aantal interviews met beleidsmakers, uitvoer-
ders van de wet, het scholenveld, de onderwijsconsumenten en een aantal in-
specties uit andere domeinen. Er zijn ook groepsdiscussies gehouden om de be-
vindingen te toetsen en met name ook richting de toekomst diepgang in het on-
derzoek te brengen. Tenslotte is er een enquête gehouden onder scholen voor
primair en voortgezet onderwijs.
Het onderzoek is mogelijk gemaakt door een opdracht van de directie Toezicht-
en Handhavingsbeleid. Het onderzoek is begeleid door een speciaal daartoe sa-
mengestelde commissie.
Onze dank gaat uit naar onze opdrachtgever die ons met aanmoediging en ge-
duld heeft begeleid naar dit resultaat, naar de begeleidingscommissie die kriti-
sche kanttekeningen heeft geplaatst bij onze tussenproducten en ons goed op
weg geholpen heeft bij de contacten in de afzonderlijke sectoren. Het onderzoek
zou onmogelijk zijn geweest zonder de tientallen deskundigen die bereid waren
om onze vragen te beantwoorden en met ons mee te denken in de groepsge-
sprekken. Hun bereidheid om binnen hun volle agenda's tijd in te ruimen maakte
een vlotte afronding van het onderzoek mogelijk. Tenslotte al die honderden
schoolleiders in het primair en voortgezet onderwijs die bereid waren om onze
vragenlijst in te vullen.
Het rapport dat voor u ligt is deel 1 van de rapportage. Dit is het hoofdrapport
dat bewust compact is gehouden om de leesbaarheid te vergroten. Voor details
over de sectoren en over de enquête, onze gesprekspartners en de gebruikte li-
teratuur wordt verwezen naar deel 2.
Namens de onderzoeksgroep van Panteia wens ik u veel leesplezier.
Jos de Jonge, Projectleider evaluatie WOT
---
6
1 De evaluatie van de Wet op het Onderwijstoezicht
1.1 Aanleiding
In december 2001 wordt het wetvoorstel voor de Wet op het Onderwijstoezicht
goedgekeurd. Feitelijke invoering vindt plaats in het daaropvolgende schooljaar:
september 2002. Dit is de eerste wet die zich specifiek richt op het toezicht van
het onderwijs. In de periode daarvoor, de Onderwijsinspectie bestaat al 200 jaar,
werd het toezicht geregeld in de sectorwetten voor primair onderwijs (WPO),
voortgezet onderwijs (WVO), beroepsonderwijs en volwasseneneducatie (BVE),
hoger onderwijs (WHW), en de expertisecentra (WEC).
De wet zelf is geënt op de grondwet en in de wet worden ook wijzigingen in de
sector aangebracht. De redenen achter een eigen wet voor het onderwijstoezicht
zijn vooral gelegen in veranderde visie op onderwijstoezicht; veranderende be-
stuurlijke verhoudingen van onderwijsinstellingen (meer eigen zeggenschap van
instellingen), en veranderende opvattingen over het overheidstoezicht in het al-
gemeen.
In de wet is geregeld hoe de Onderwijsinspectie haar werk moet doen, welke in-
strumenten daartoe gehanteerd worden. Ook wordt de werkwijze van de toe-
zichtkaders voor de diverse onderwijssectoren geregeld.
In de WOT zelf is ook een evaluatie voorgeschreven vijf jaar na inwerkingtreding
van de wet (artikel 34). De minister van Onderwijs heeft EIM/Panteia de op-
dracht gegeven tot de evaluatie van de wet. Aan het onderzoek is meegewerkt
door een groep ervaren onderzoekers van onderdelen van Panteia: EIM,
Research voor Beleid, EIM Consult, IOO.
Het rapport dat voor u ligt bestaat uit twee delen. Het eerste deel is het algeme-
ne deel, met de vraagstelling, een verantwoording van het onderzoek en de be-
antwoording van de gestelde vragen. Die beantwoording doen we in een drietal
hoofdstukken. De kern wordt gevormd door hoofdstuk 2: empirische evaluatie.
Daarna volgt een hoofdstuk met een beantwoording van de juridische vragen en
een hoofdstuk met de blik op de toekomst. Dit deel sluit af met conclusies. Het
tweede deel omvat alle sectorrapporten en de bijlagen met gesprekspartners en
enquête-uitslagen.
1.2 Onderzoeksvragen
De onderzoeksvragen zijn in te delen in verschillende aandachtsgebieden die
voor zover het gaat om een terugblik onderling verbonden zijn, maar zeker ook
gericht zijn op de toekomst van het onderwijstoezicht. De evaluatie heeft immers
ook een toekomstgericht karakter en daarmee is het ook relevant te bezien of
wijzigingen in de WOT nodig zijn in het licht van rijksbrede ontwikkelingen in het
toezicht.
De onderzoeksvragen ingedeeld naar aandachtsgebied zijn:
- Wetsevaluatie1; werking van de wet als bepaald door normstelling, opbouw
van de wet, de gekozen inhoud, de uitvoeringsorganisatie, de implementatie
en de voorbereiding van de wet.
1 In de bijlage worden de juridische beleidsvragen verder aangeduid.
---
- Doeltreffendheid en effecten van de WOT in de praktijk; garantie voor onaf-
hankelijke oordeelsvorming, professionalisering van het onderwijstoezicht,
verhoging transparantie, stimulerend toezicht gericht op het bevorderen van
de eigen kwaliteitszorg en publieke verantwoording voor de instellingen, en de
eventueel uit deze punten voortkomende wens tot wetswijziging.
- Functioneren van de Inspectie van het Onderwijs onder de werking van de
WOT.
- Toekomst, veranderende rol Inspectie met het oog op het optimaliseren van
de ministeriële verantwoordelijkheid, de veranderende visie op toezicht, de
realisatie van geïntegreerd toezicht, noodzakelijke veranderingen in de be-
drijfsvoering van de Inspectie en de actualiteit van de wet.
Deze vragen, evenals de uitwerking van de vragen zoals die in de bijlagen bij het
offerteverzoek zijn gegeven, vormen de basis voor de instrumenten die in de
verschillende onderzoeksactiviteiten zijn gebruikt (de checklist voor de inter-
views, de enquête bij scholen/instellingen). De verschillende instrumenten zullen
in overleg met de begeleidingscommissie voor het onderzoek worden vastge-
steld.
1.3 Veranderingen in de visie over toezicht
In juli 2005 heeft de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap een be-
leidsnotitie opgesteld over `governance' (goed bestuur) in het onderwijs. Kern
van de boodschap is dat het bestuurlijke arrangement van het onderwijs zo inge-
richt moet zijn dat onderwijsgevenden daadwerkelijk ruimte krijgen om onder-
wijs van goed niveau te leveren. De bestuurlijke verhoudingen moeten ouders,
leerlingen, studenten, docenten, gemeenten en bedrijven in staat stellen invloed
uit te oefenen op het onderwijsbeleid van een school. Belangrijk kenmerk is dat
externe verantwoording pas vertrouwen zal wekken als interne verantwoording
op orde is. Autonomievergroting, transparantie en verantwoording afleggen gaan
samen. Scholen/instellingen en besturen (raden van toezicht) dienen niet alleen
intern verantwoording af te leggen, ook de omgeving van de school zal direct be-
trokken moeten worden bij de geleverde prestaties. Het gaat dan zowel om het
afleggen van verantwoording van bestuur en management horizontaal aan de
maatschappelijke omgeving van de school (bijvoorbeeld ouders, gemeenten, de
buurt, instellingen voor vervolgonderwijs) als om verticale verantwoording aan
de Onderwijsinspectie, het ministerie van OCW en accountants. Het verticale toe-
zicht zal blijvend gericht zijn op rechtmatigheid en kwaliteit van het onderwijs.
De minister moet burgers het vertrouwen bieden dat alle onderwijsinstellingen
voldoen aan minimumkwaliteitseisen. Het toezicht moet op maat zijn (selectief).
Als een school of instelling de kwaliteit goed op orde heeft kan het toezicht licht
zijn. Als prestaties achterblijven of de verantwoording binnen de school en met
de omgeving van die school onder de maat is, dan zal het toezicht verscherpen.
De bestuurlijke verhoudingen tussen departement en instellingen (goed bestuur)
staan, evenals de rijksbrede Kaderstellende Visie op toezicht (Minder last, meer
effect, zes principes van goed toezicht, oktober 2005) en de principes uit het
Programma Programmatisch handhaven van Justitie (februari 2005) aan de basis
van de OCW-nota "Toezicht in vertrouwen, vertrouwen in toezicht" (september
2006). In deze nota wordt de visie op het overheidstoezicht van OCW (periode
2007-2011) geschetst. De zes principes van goed toezicht in relatie tot de OCW-
sectoren zijn als volgt uitgewerkt:
8
Selectief
- inzetten van andere borgingsmechanismen dan overheidstoezicht alleen.
Daarbij hoort toetsen van die borgingsmechanismen
- selectiviteit, toezicht (geïntegreerd) op basis van risicoprofielen
- programmatisch handhaven (proces van handhaving is transparant, demo-
cratisch, integraal en cyclisch)
Slagvaardig
- de interventiemogelijkheden van de minister. De interventiepiramide (crea-
tief interveniëren) wordt gekenmerkt door milde beïnvloedende interventies
en interventies met juridische consequenties.
- Interventies zijn selectief, ze passen bij de ernst van het vergrijp, ze zijn bij
voorkeur preventief en beïnvloeden gedrag. Ze herstellen nalevingstekorten.
Samenwerkend
- De samenwerking tussen Onderwijsinspectie, auditdienst en Cfi (geïntegreerd
toezicht) neemt in vormgeving van (selectief) toezicht een belangrijke positie
in. Kenmerken van het geïntegreerde toezicht zijn: single information (infor-
matie hoeft maar één keer door scholen/instellingen te worden geleverd),
single audit (bezoekplanning van Inspectie van het Onderwijs en Auditdienst
worden afgestemd) risicoprofielen en nieuwe toezichtarrangementen (vast-
stellen van toezichtarrangementen (licht en intensief) gebaseerd op risico's).
De komende periode wordt gewerkt aan versterken samenwerking, bundeling
van krachten in single organisation en uitbreiding van (sanctie) bevoegdhe-
den van toezichthouder.
- Een ander voorbeeld van samenwerking is het project Integraal toezicht
jeugdzaken waarin vijf Inspecties op het terrein van jeugd samenwerken.
Onafhankelijk
- De toezichthouder moet informatie kunnen verzamelen, oordelen en eventu-
eel interveniëren zonder last of ruggespraak. Onafhankelijkheid komt voor
onderwijs tot uitdrukking bij Kwaliteitscentrum Examinering, NVAO
Transparant
- Voor de ontwikkeling van goed bestuur in het onderwijs is het belangrijk dat
toezichtbevindingen openbaar zijn. De Onderwijsinspectie publiceert de zo-
genoemde onderwijskwaliteitskaarten, ook de Inspectierapporten over indivi-
duele instellingen zijn te vinden op internet.
Professioneel
- Dit principe komt tot uitdrukking bij eigen kwaliteitszorgsysteem van de On-
derwijsinspectie, de ontwikkelingen van methoden en technieken en opleiding
en training van personeel.
- In de toekomst zal CW de toezichthouders al vanaf het allereerste begin van
beleidsontwikkeling om advies vragen.
- OCW wil, via verantwoording en toezicht, zicht houden op de kwaliteit van de
interne governance binnen scholen en instellingen.
---
Naar de toekomst gezien biedt het huidige coalitieakkoord de nodige aankno-
pingspunten voor het aanpassen van het toezicht. De wens tot het verlichten van
de toezichtslast is evident en het principe van selectiviteit daarin wordt in dit ak-
koord onderschreven1.
1.4 De opzet van de evaluatie
Het toezicht op het onderwijs loopt per sector sterk uiteen. Onderwijstoezicht bij
de universiteiten heeft een heel andere invalshoek en werkwijze dan het toezicht
in het basisonderwijs. Daarom wordt in deze evaluatie een duidelijk onderscheid
gemaakt in die sectoren. Dat komt ook tot uitdrukking in de rapportage maar
vanzelfsprekend ook in de opzet.
Teneinde de evaluatie uit te voeren heeft het onderzoekteam een groot aantal
activiteiten uitgevoerd. Om een goed beeld te krijgen van de wet, haar voorge-
schiedenis en ook de basisgegevens over de uitvoering is eerst deskresearch uit-
gevoerd (zie bijlage VI).
In 2004 is in opdracht van de minister een enquête uitgevoerd onder scholen
voor primair en voortgezet onderwijs. Dat onderzoek hebben we hier, groten-
deels met dezelfde empirische vragen, herhaald. We hebben het onderzoek uit-
gevoerd bij scholen die recentelijk een Periodiek Kwaliteits Onderzoek (PKO)
hebben ondergaan. Daartoe hebben we de gegevens over die PKO's verkregen
van de Inspectie om vervolgens de enquête te kunnen uitvoeren. De enquête is
uitgevoerd door middel van een internetvragenlijst. Er hebben 590 scholen voor
primair onderwijs aan het onderzoek meegedaan, 49 expertisecentra en 165
scholen voor voortgezet onderwijs. De resultaten daarvan zijn verwerkt in de
desbetreffende sectorhoofdstukken en de rechte tellingen zijn te vinden in de bij-
lagen III, IV en V van dit rapport.
Er zijn ook nog een groot aantal gesprekken gevoerd; per sector minimaal 10
stuks en daarnaast nog een aantal algemene gesprekken. Doel van de gesprek-
ken was om kwalitatieve informatie te verkrijgen over de werking van de WOT,
het functioneren van het Toezicht en de visies voor de toekomst. Per sector zijn
steeds de Onderwijsinspectie zelf, de beleidsdirectie op het ministerie, de koepel
van de instellingen en een aantal instellingen zelf, de onderwijsconsumenten
(ouders, studenten) en onafhankelijke deskundigen geïnterviewd. Bij de algeme-
ne gesprekken zijn daarenboven ook gesprekken gevoerd met deskundigen van
andersoortige Inspecties. In Bijlage I vindt u een lijst van deze gesprekpartners.
Als laatste in het traject hebben we een viertal groepsgesprekken georganiseerd
waar betrokkenen en deskundigen met elkaar van gedachte hebben gewisseld
over de WOT. Drie van deze sessies waren gericht op de sectoren, een had een
algemeen thema; de toekomst van het onderwijstoezicht. In bijlage II zijn de
deelnemers per sessie gepresenteerd.
1 Coalitieakkoord tussen de Tweede Kamerfracties van CDA, PvdA en ChristenUnie. 7-2-2007.
10
2 Empirische Evaluatie
2.1 Inleiding
De Onderwijsinspectie bestaat al meer dan 200 jaar. Het is een overheidsorgaan
dat al die jaren is belast met het toezicht op het onderwijs. Het heeft in de kern
de volgende taken:
1. rapporteren over de staat van het onderwijs
2. het beoordelen van het functioneren van scholen en onderwijsinstellingen op
het gebied van kwaliteit en de naleving van de wettelijke voorschriften
3. het bevorderen van de kwaliteit van het onderwijs
(Janssens, Toezicht op de kwaliteit van het onderwijs).
Het takenpakket is door de eeuwen heen in grote lijnen onveranderd gebleven,
zij het dat de eerstgenoemde taak de laatste jaren niet alleen het jaarlijkse On-
derwijsverslag betreft, maar ook de communicatie over de kwaliteit van scholen.
De methoden van taakuitvoering, en de daadwerkelijke betrokkenheid van de
Onderwijsinspectie bij de scholen en instellingen, hebben door de jaren heen wel
grote veranderingen ondergaan en zijn natuurlijk ook een afspiegeling van de
feitelijke ontwikkelingen in het onderwijs. Bij wijze van voorbeeld: vijftien jaar
geleden moest een inspecteur een schoolplan en schoolgids kunnen beoordelen.
Nu moet de inspecteur het door de school gevoerde kwaliteitsbeleid kunnen be-
oordelen.
De taakstelling en taakuitvoering van de Onderwijsinspectie is in 2002 onder de
Wet op het Onderwijstoezicht gebracht. In deze wet zijn de taken van de Onder-
wijsinspectie per onderwijssector op een verschillende manier gearticuleerd. Voor
PO en VO zijn bijvoorbeeld kwaliteitsaspecten benoemd en onderzoeksinstrumen-
ten aangegeven, terwijl de onderwijskwaliteit voor de BVE in de WEB is vastge-
legd en niet in de WOT. In het hoger onderwijs is het accreditatieorgaan (NVAO)
een primaire rol toebedacht en is de taak van de Onderwijsinspectie meer een
afgeleide geworden.
Een bepaling in de WOT betreft een evaluatie van de werking ervan en van het
functioneren van de inspectie onder de WOT. Dit rapport bevat de resultaten van
de inmiddels uitgevoerde evaluatie. Gezien de bovenbeschreven verschillen heeft
de evaluatie ook per onderwijssector PO, VO, BVE en HO plaatsgevonden. In
de afzonderlijke hoofdstukken in het tweede deel van dit rapport is de werking
beschreven van de WOT en de effecten ervan op de taakinvulling en vervulling
door de Inspectie. In dit hoofdstuk worden deze resultaten van de evaluatie sa-
mengevat in een beantwoording van de gestelde onderzoekvragen. Separaat
wordt een juridische evaluatie van de WOT behandeld.
We beginnen met een korte samenvattende beschrijving van de taakinvulling en
vervulling van de Inspectie per sector, als basis voor de antwoorden op de eva-
luatievragen, met name de vragen betreffende de rechtmatigheid en doeltref-
fendheid van taakinvulling en taakvervulling.
2.2 Taakinvulling en -vervulling per sector: beschrijvende samenvat-
ting
Grondslagen voor de taakinvulling en -vervulling door de Inspectie: algemeen
De WOT is in werking getreden in september 2002. De wet heeft in het algemeen
grote implicaties voor de belangrijkste uitvoerder ervan, de Onderwijsinspectie.
De wet regelt de verhouding tussen de Inspectie en de instellingen en kadert
daarmee de werkprocessen van de Inspectie in. Een belangrijk uitgangspunt van
---
de WOT is dat de instellingen zelf de kwaliteit van het onderwijs bewaken door
middel van een intern systeem van kwaliteitszorg. Daaraan gekoppeld is er het
principe van horizontaal toezicht: de instellingen verantwoorden zich tegenover
omgeving en stakeholders. Het externe toezicht is in het algemeen opgedragen
aan de Onderwijsinspectie. Deze heeft met de WOT de wettelijke taak om toe-
zicht uit te oefenen op de kwaliteit van het onderwijs, en deze ook te bevorde-
ren. Dit dient te gebeuren onder de volgende uitgangspunten:
- Respecteer de vrijheid van onderwijs en de eigen verantwoordelijkheid van de
instellingen.
- Zorg voor een minimale belasting van de instellingen.
- Gebruik het toezicht ook om te informeren over de kwaliteit van het onder-
wijs.
Na de inwerkingtreding zijn deze uitgangspunten nader uitgewerkt en geoperati-
onaliseerd in onder meer het project Geïntegreerd Toezicht (2004). Ze zijn ge-
concretiseerd in toezichtkaders voor de onderwijssectoren PO, VO, EC en BE. Er
is geen toezichtkader ontwikkeld voor de Inspectie in het hoger onderwijs. Hier-
voor is een andere uitwerking veel meer bepalend, namelijk de uitwerking die
gepaard is gegaan met de omslag van visitatie- naar accreditatiestelsel, die min
of meer samenviel met het in werking treden van de WOT. Het toezicht op de
kwaliteit van de afzonderlijke opleidingen is hiermee opgedragen aan het accre-
ditatieorgaan, de NVAO. Kort gezegd houdt de Inspectie in deze sector toezicht
op de ontwikkeling van dit accreditatiestelsel en op de naleving van wet- en re-
gelgeving (rechtmatigheidstoets).
In het navolgende zijn de resultaten van het onderzoek per sector samengevat.
Primair onderwijs
In 2005 telt het primair onderwijs 7.603 scholen, verspreid over 7.955 vestigin-
gen. Binnen de sector primair onderwijs worden drie typen onderwijsinstellingen
onderscheiden:
- basisonderwijs (91,5% van de scholen),
- speciaal basisonderwijs (4,3% van de scholen) en
- (voortgezet) speciaal onderwijs (4,2% van de scholen).
Voor de Inspectie van het Onderwijs vormen de vestigingen de toezichteenhe-
den. In 2006 telt de Inspectie 7599 toezichteenheden po en 417 toezichteenhe-
den (v)so.
Behalve op het bekostigde onderwijs houdt de Inspectie ook toezicht op het niet-
bekostigde primaire onderwijs. Voorts is het bekostigde Nederlandse onderwijs in
het buitenland onderwerp van toezicht. Grondslag van het toezicht is het waar-
deringskader, dat de Inspectie voor het Onderwijs heeft vastgelegd in zogeheten
toezichtkaders PO en (V)SO. Het toezichtkader geeft uitwerking aan de toet-
singscriteria die in de WOT voor het primair onderwijs en voor de expertisecentra
zijn vastgelegd. In het toezichtkader 2005 heeft de Inspectie van het Onderwijs
bovengenoemde eisen uitgewerkt in een set van 25 indicatoren per sector; dit is
een reductie ten opzichte van eerdere indicatoren, uitgevoerd uit doelmatig-
heidsoverwegingen. De Toezichtsystematiek omvat verschillende onderzoeks-
vormen. Deze onderzoeken zet de Inspectie in afhankelijk van de kwaliteit van
de onderwijsinstellingen:
- het Jaarlijks Onderzoek (JO); de belangrijkste basis voor het JO zijn de resul-
taten van de school op de Citotoets;
- het Periodiek Kwaliteitsonderzoek (PKO); alle onderwijsinstellingen worden
eens in de vier jaar onderworpen aan een PKO;
12
- het Nader Onderzoek (NO); alleen scholen waarbij de Inspectie de kwaliteit
zorgelijk vindt worden onderworpen aan een NO; de Inspectie stelt dan een
meer diepgravend onderzoek in;
- het onderzoek naar kwaliteitsverbetering (OKV); nadat de Inspectie heeft
vastgesteld dat de kwaliteit van het onderwijs op een school onder de maat is,
en het bestuur naar aanleiding daarvan een verbeterplan heeft opgesteld,
controleert de Inspectie na twee jaar of het verbeterplan daadwerkelijk is in-
gezet en de beoogde kwaliteitsverbetering optreedt;
- en het Incidenteel Onderzoek (IO); dit vindt plaats naar aanleiding van een
ernstig incident of klachten; de minister kan opdracht geven om een IO uit te
voeren.
Scholen die te maken krijgen met een NO en OKV maken grote kans om terecht
te komen op de lijst met zeer zwakke scholen. Deze lijst heeft de functie van
"naming and shaming".
Met behulp van de genoemde instrumenten formuleert de Inspectie een oordeel
over de kwaliteit van individuele onderwijsinstellingen. Met behulp van het on-
derwijsverslag en de themarapportages doet de Inspectie uitspraak over de sec-
tor in zijn geheel.
Er is een discrepantie tussen het beeld dat de scholen van hun eigen kwaliteit
hebben en het beeld dat de Inspectie daarvan heeft. Zo blijkt uit het jaarverslag
van Q*primair dat 70% van de bijna duizend aangesloten scholen streefdoelen
zeggen te hebben geformuleerd; de Inspectie constateert dit bij 43% van de
scholen. Van de scholen zegt 84% op basis van kwaliteitsplannen verbetertrajec-
ten in te zetten; de Inspectie constateert dit bij 65% van de scholen. Op basis
van deze discrepanties vraagt de Onderwijsraad zich af of het wel verstandig is
om het selectief toezicht af te laten hangen van zelfevaluaties van scholen.
Scholen zijn geruime tijd van tevoren op de hoogte van het tijdstip waarop de
Inspectie op bezoek gaat komen. Scholen zijn doorgaans 2,2 dagen kwijt aan de
voorbereidingen voor het Inspectiebezoek. Zij ervaren dat als enigszins belas-
tend.
Het algemene oordeel over het waarderingskader van de Inspectie is redelijk po-
sitief. De gemiddelde score op een vierpuntsschaal die varieert van ontevreden
tot zeer tevreden is 2,5. Er zijn geen verschillen tussen het oordeel van de scho-
len voor primair onderwijs in 2004 en 2007. Dat laatste is opmerkelijk, omdat er
per augustus 2005 een nieuw waarderingskader in werking is getreden.
Het oordeel over de taken van de Inspectie is sinds 2004 sterk veranderd. In
2004 vonden de scholen dat de Inspectie veel moet zien, minder moet meetellen
in haar oordeel en nog minder openbaar moet maken. In 2007 vinden de scholen
dat de Inspectie minder moet komen kijken, meer moet meetellen in het oordeel
en meer openbaar moet maken.
De oordelen over de duidelijkheid van het inspectierapport zijn sinds 2004 niet
veranderd. Het oordeel over de eerlijkheid van het inspectierapport is sinds 2004
achteruitgegaan
Sinds 2004 zijn ook de oordelen over het nut van het eindrapport minder posi-
tief. Eveneens minder positieve oordelen hebben de scholen over de ruimte die
het waarderingskader biedt voor eigen keuzes. Op dit element scoren traditionele
vernieuwingsscholen en scholen voor speciaal basisonderwijs in 2007 significant
negatiever dan de overige basisscholen. Ten slotte zijn de scholen sinds 2004
negatiever gaan oordelen over de mate waarin de Inspectie rekening houdt met
specifieke omstandigheden.
13
Uit eerder onderzoek1 blijkt dat de interne consistentie van het toepassen van
het toetsingskader en de indicatoren tussen inspecteurs behoorlijk groot is. In-
specteurs komen in gelijke gevallen tot een gelijk oordeel. Inspecteurs verschil-
len onderling wel in de manier waarop zij hun oordeel toelichten aan de school
en communiceren met de directie en het personeel tijdens hun bezoek. Toezicht
is niet per definitie stimulerend. Sommige inspecteurs communiceren moeizaam
met de school. Anderen zijn beter in staat om specifieke kenmerken en omstan-
digheden van de school een plek te geven. Traditionele vernieuwingsscholen zijn
slecht te spreken over het stimulerende karakter van het toezicht.
Uit de evaluatiegesprekken in het PO komt duidelijk naar voren dat men een
sterke verbetering ziet in de professionaliteit van de werkwijze van de Inspectie.
Het waarderingskader is een verbetering; de validiteit ervan is in de praktijk ook
aangetoond. Een minder positief punt is de discrepantie tussen de mondelinge
beoordeling door de inspecteur en de rapportage. Het rapport komt hard aan na
een als positief beoordeeld gesprek op de school.
Voortgezet onderwijs
In het VO is er voor de Inspectie in 2007 sprake van 1.205 toezichtsobjecten.
Voor het VO bestaat de procedure dat scholen waar geen bijzondere zaken aan
de hand zijn eens in de vier jaar uitgebreid via een meerdaags bezoek van de In-
spectie onderzocht worden, het PKO. Toen de WOT werd ingevoerd zijn bij alle
VO-scholen PKO's verricht, als een soort nulmetingen. De uitkomst hiervan be-
paalt of een school onder een 2-jarig of een 4-jarig PKO-regime valt. Scholen die
in het verleden als zwak zijn beoordeeld krijgen dit PKO eens in de twee jaar.
Voor de overige jaren heeft men te maken met het Jaarlijks Onderzoek (JO)
waarbij de school zelf informatie verstrekt aan de Inspectie via door de Inspectie
toegestuurde formulieren. Een derde procedure die hierbij het vermelden waard
is, is het onderzoek naar kwaliteitsverbetering (OKV). Scholen waarmee naar
aanleiding van een PKO is afgesproken dat zij zich op bepaalde aspecten dienen
te verbeteren krijgen te maken met een bezoek van de Inspectie waarbij wordt
nagegaan in hoeverre de afgesproken kwaliteitsverbeteringen worden doorge-
voerd.
In 2007 zullen van de 1.205 objecten van toezicht 362 te maken krijgen met een
PKO en/of een OKV, bij de overige 843 wordt het toezicht uitgeoefend via een
JO.
Met ingang van 1 januari 2006 is de Inspectie in het VO met een nieuw waarde-
ringskader gaan werken, en is de werkwijze in het toezicht aangepast. De aan-
passingen zijn door de Inspectie niet alleen aangebracht op basis van een evalu-
atie van de werkwijze 2003-2005, maar zijn ook gebaseerd op de ideeën rond
governance en de invulling van geïntegreerd toezicht. De belangrijkste aanpas-
singen zijn: alleen kwaliteitsaspecten en indicatoren (geen overkoepelende do-
meinbeoordelingen of gedetailleerde aandachtspunten meer) en binnen de volle-
dige lijst met indicatoren zijn kernindicatoren aangewezen. Het nieuwe kader is
door de Inspectie besproken met vertegenwoordigers van het onderwijsveld VO
via het overleg met de belangenorganisaties en het is in pilots uitgeprobeerd.
De belangrijkste uitgangspunten bij het toezicht in het VO zijn dat de school ver-
antwoordelijk is voor de kwaliteit, dat de Inspectie selectief werkt met gebruik-
1 Ehren, Melanie C.M. (2006), Toezicht en schoolverbetering, Proefschrift Eburon, Delft
14
making van de verantwoordingsgegevens van de school en dat het toezicht ruim-
te biedt aan variëteit. De Inspectie geeft dit vorm door het toezicht in het VO
meer risicogestuurd en meer maatwerk te laten worden. De actuele ontwikkelin-
gen in het VO die een belangrijk kader vormen voor de wijze waarop geïnspec-
teerd wordt en voor de reacties op de wijze van inspecteren:
- Governance; scholen die zorgen dat zij hun eigen zaken bestuurlijk goed ge-
regeld hebben, met daarbij een goede verantwoording naar de betrokken par-
tijen, krijgen een grotere vrijheid.
- Selectief toezicht; de Inspectie volstaat met een vierjaarlijks regime, waarbij
tussentijds op afstand toezicht wordt gehouden op basis van door de school
verstrekte gegevens, tenzij er aanleiding is voor intensievere controle.
- Kwaliteitszorg; om dit toezicht op afstand mogelijk te maken dienen scholen
zelf een systeem voor kwaliteitszorg te hebben. Hierin moet de verantwoor-
ding aan de directe omgeving zijn opgenomen. Op basis van de uitkomsten
van deze kwaliteitszorg, en de onderwijsprestaties van de leerlingen (examen-
resultaten) moet de Inspectie op afstand een oordeel kunnen vellen.
De Inspectie heeft ook algemene thema's, waar zij onderzoek naar doet. Enkele
actuele zijn:
- Innovaties en "het nieuwe leren"; ontwikkelingen waar de Inspectie bijzonder
veel aandacht aan geeft.
- Onderwijstijd; een actueel onderwerp met zware politieke lading, waar de In-
spectie specifiek op controleert en waarmee veel scholen grote moeite heb-
ben.
Uit de enquête blijkt dat vrijwel alle scholen met een vorm van een kwaliteitssys-
teem bezig zijn. Echter, bij slechts een op de acht is het een integraal onderdeel
van het denken en handelen binnen de school. Nog eens een derde heeft wel een
centraal georganiseerd systeem. Verder heeft ruim een derde een projectmatig
systeem en een zesde verricht incidentele acties.
Een kwart van de scholen vindt het PKO een goed, en gratis, alternatief voor een
eigen kwaliteitsonderzoek. Slechts een op de acht vindt het PKO verspilde moei-
te. Ongeveer de helft van de schooldirecteuren geeft aan dat het PKO hen meer
dan 2 dagen voorbereidingstijd heeft gekost. Slechts één op de tien was er een
dag of minder aan kwijt. Deze voorbereiding wordt door de helft als belastend
ervaren, door één op de tien zelfs als zeer belastend.
Driekwart van de directeuren vindt de normen uit het waarderingskader duide-
lijk. Slechts één op de zestien is het niet met deze stelling eens. De stelling dat
de normen uit het kader tot een eerlijk beeld van de situatie op school leiden ligt
wat controversiëler. Slechts de helft is het hiermee eens. Volgens twee derde
van de schoolleiders heeft het waarderingskader voor de school zijn nut als een
goed instrument om verantwoording af te leggen over haar kwaliteit. Een verge-
lijkbare meerderheid ziet het waarderingskader ook als een goed instrument om
een diagnose van de school te maken die aanleiding kan zijn voor een verbete-
ring van de school.
Het waarderingskader is zeker niet onomstreden. Iets minder dan de helft van de
schoolleiders geeft aan dat er een verschil is tussen wat de inspecteurs op basis
van het waarderingskader een goede school vinden en wat men op de eigen
school vindt. Ook is ruim een derde van mening dat de Inspectie met het waar-
deringskader een te groot stempel op de inrichting van de kwaliteitszorg van de
school drukt.
15
Een bij bijna de helft van de scholen voorkomende klacht is dat in de rapportage
de eigen keuzes van de school niet goed genoeg gerespecteerd worden. De In-
spectie houdt volgens een krappe meerderheid rekening met de specifieke missie
van de school, minder dan de helft vindt dit ook voor de specifieke populatie
leerlingen. Op beide punten hebben de scholen derhalve kritiek op de Inspectie.
Beduidend minder kritiek is er op de mate waarin de Inspectie rekening houdt
met specifieke ontwikkelingen, de wijk waar de school in staat en de samenwer-
king met welzijnsinstellingen.
Volgens vrijwel ruim een derde van de schoolleiders waren alle zwakke punten
uit het inspectierapport reeds zelf door de school geconstateerd, volgens ruim de
helft was dat deels reeds het geval. De schoolleiders zijn zeer te spreken over de
uitvoering van de PKO's door de inspecteurs:
a. acht op de negen kennen de inspecteurs veel tot zeer veel deskundigheid
toe;
b. vijf op de zes kennen de inspecteurs veel tot zeer veel objectiviteit toe;
c. zeven op de acht hebben veel tot zeer veel wederzijds vertrouwen ervaren;
d. vijf op de zes ervaren het PKO veel tot zeer veel als een stimulans tot verbe-
tering.
De onafhankelijkheid van de Inspectie wordt in het VO niet in twijfel getrokken.
Een ruime meerderheid vindt dat de conclusies van de Inspectie in haar eindrap-
port voldoende fair zijn, maar een op de vijf is het hier niet (helemaal) mee
eens.
De BVE-sector
De BVE-sector omvat 78 onderwijsinstellingen, 43 ROC's, 12 AOC's en 15 vakin-
stellingen en overige instellingen, waaronder BVE-onderwijs verbonden aan een
hogeschool. Deze 78 instellingen bieden in totaal 729 verschillende opleidingen
aan. Daarnaast zijn er 79 niet-bekostigde (private) onderwijsinstellingen die
MBO-onderwijs aanbieden. Naast deze onderwijsinstellingen zijn er 18 Kennis-
centra, die door de WEB bepaalde maatschappelijke taken uitoefenen.
Het aantal deelnemers in het bekostigde deel van het BVE-onderwijs neemt sinds
2002/3 geleidelijk af, gemiddeld met 1% per jaar. Deze daling valt geheel toe te
schrijven aan de daling van het aantal deelnemers aan de volwasseneneducatie.
De deelname aan het beroepsonderwijs laat de afgelopen 5 jaar juist een stijging
zien, vooral in de beroepsopleidende leerweg (BOL).
Op dit moment wordt gewerkt aan een aanpassing aan de huidige kwalificatie-
structuur.
De Inspectie houdt toezicht op de kwaliteit van het onderwijs van de genoemde
instellingen en van het niet-bekostigde onderwijs. Daarnaast houdt de Inspectie
ook toezicht op KCE. KCE is vier jaar geleden op initiatief van het bedrijfsleven
tot stand gekomen. De rol van KCE is om alle 9.000 examens jaarlijks op kwali-
teit te toetsen. Daarnaast toetst zij de examenproducten. De werkwijze van KCE
valt onder de WEB, de kwaliteit van die werkwijze wordt door de Onderwijsin-
spectie getoetst.
De Inspectie heeft 3 taken:
- de beoordelingstaak;
- de stimuleringstaak;
- de rapportagetaak.
Binnen de wettelijke kaders - WEB en WOT - bepaalt de school zelf de kwaliteits-
doelen en -normen evenals de manier waarop de kwaliteit wordt gemeten en
16
wordt geëvalueerd. Op grond van haar eigen beoordeling bepaalt de school ver-
volgens zelf welke kwaliteitsverbeteringen zij nodig acht. De WOT gaat uit van
hetzelfde uitgangspunt, door de Inspectie opdracht te geven aan te sluiten bij de
zelfevaluatie en wijze van processturing, waarvoor de school zelf heeft gekozen.
Voor de BVE-sector zijn in de WOT geen aspecten van kwaliteit opgenomen. Dat
komt omdat de WEB zelf aan de BVE-instellingen een aantal wettelijke opdrach-
ten geeft, gekoppeld aan een grote mate van autonomie. Het onderzoek van de
Inspectie richt zich dan ook vooral op de manier waarop de instellingen deze op-
drachten uit de WEB gestalte hebben gegeven, welke kwaliteitsdoelen zij zich
daarbij hebben gesteld en of die op een aanvaardbaar niveau zijn of worden ge-
realiseerd.
De kwaliteitsnormen, waaraan de instellingen moeten voldoen, zijn vastgelegd in
toezichtkaders. In de sector BVE zijn vier verschillende toezichtskaders actief:
- toezichtkader BVE;
- toezichtkader kenniscentra;
- toezichtkader KCE;
- toezichtkader niet-bekostigd onderwijs.
De Inspectie van het Onderwijs ziet toe op de kwaliteit van het onderwijs, waar-
onder het middelbaar beroepsonderwijs en de volwasseneneducatie (BVE). De
werkwijze van de Inspectie in de BVE-sector verschilt per doelgroep. Met ingang
van 2007 zijn de kenniscentra toegevoegd aan het reguliere toezicht van de In-
spectie in de BVE. Hiervoor werd in 2005 een toezichtkader ontworpen en in pi-
lots getest. De kenniscentra zijn blij met het toezicht, dat op hun eigen verzoek
plaats gaat vinden.
Voor de ROC's geldt sinds 2006 het volgende:
De Inspectie brengt een jaarlijks bezoek (JB) aan alle instellingen. Dit JB bestaat
uit een gesprek met het bevoegd gezag, en eventueel met het management van
organieke eenheden. Ook voert de Inspectie standaard een gesprek met de raad
van toezicht. Het jaarlijks bezoek vindt plaats twee maanden na de start van de
risicoanalyse. Instellingen met meer risico worden vroeger in het jaar bezocht,
instellingen met minder risico later in het jaar.
De risicoanalyse wordt uitgevoerd aan de hand van het eerder genoemde waar-
deringskader: daarvoor hanteert de Inspectie een vaste normering.
De Inspectie evalueert in de loop van 2007 samen met het veld de nieuwe werk-
wijze.
Zoals aangegeven, vallen ook de niet-bekostigde instellingen onder het Inspec-
tietoezicht, voor zover zij crebo-opleidingen verzorgen. Hier hanteert de Inspec-
tie nog de oude werkwijze. Dat heeft te maken met het feit dat het nieuwe toe-
zichtkader nog niet in werking is getreden. Ook willen de niet-bekostigde instel-
lingen vooralsnog geen rendementsgegevens extern publiceren, hetgeen de in-
werkingtreding van het nieuwe toezichtkader belemmert.
Tenslotte geldt de Governance Code die door de MBO Raad is opgesteld en vanaf
1 januari 2008 verplicht is voor alle MBO-instellingen, maar niet voor het niet-
bekostigde onderwijs. Ook dat bepaalt de mate waarin de Inspectie in haar toe-
zicht kan uitgaan van risicoanalyse.
In meerderheid zijn de respondenten beter te spreken over de uitgangspunten
van de nieuwe vorm van toezicht: selectiviteit, high trust en risicoanalyse. Wel
kan worden opgemerkt dat nogal wat respondenten de wijze van invulling erg
procesgericht vinden. Andere respondenten voeren aan dat de nieuwe werkwijze
wel risico's in zich draagt. Schaalvergroting en het nieuwe competentieleren zor-
17
gen ervoor dat transparantie van wat op instellingen gebeurt vermindert. Door
verschillende respondenten is opgemerkt dat de Inspectie in haar jaarverslag
weliswaar constateert dat de kwaliteit van het onderwijs stijgt, maar tegelijk ziet
men toch nog allerlei zaken die niet goed gaan. De vraag is of de risicoanalyse
voldoende indicatief is.
In grote lijnen zijn de eerste praktijkervaringen met het nieuwe toezicht positief.
Er is waardering voor het feit dat het veld nauw betrokken is bij deze nieuwe
werkwijze, voor de zorgvuldigheid van de invoering ervan, voor de inspanningen
die worden gepleegd om ervoor te zorgen dat alle inspecteurs ook door dezelfde
bril kijken, voor de high trust dis als vertrekpunt voor het nieuwe toezicht wordt
gekozen.
Naast de boven beschreven toepassingen van de toezichtkaders heeft de Inspec-
tie nog de volgende algemene instrumenten:
- thematisch onderzoek; jaarlijks voert de Inspectie onderzoeken uit naar risi-
covolle thema's of thema's met een maatschappelijke of politieke prioriteit;
deze onderzoeken kunnen plaatsvinden op verzoek van de minister of uit ei-
gen initiatief of verzoek van partijen in het veld; voorbeelden zijn onderzoe-
ken naar de 850 uur, naar de kwaliteit van BPV-plaatsen en naar Nederlands
in het MBO;
- incidenteel onderzoek; op grond van artikel 15 van de WOT kan de Inspectie
te allen tijde uit eigen beweging of op verzoek van de minister een incidenteel
onderzoek uitvoeren naar een mogelijke ernstige misstand;
- kwaliteitskaarten BVE; sinds 1 januari 2004 worden de uitkomsten van de In-
spectieonderzoeken ook op de website van de Inspectie gepubliceerd in de
vorm van kwaliteitskaarten. Dat zal met de nieuwe vorm van toezicht veran-
deren. Onderzoek daarnaar is gaande.
Hiernaast is er het toezicht op KCE. In het veld roept de werkwijze van KCE veel
vraagtekens en soms ook weerstand op. Dat heeft met een aantal aspecten van
de werkwijze te maken, die KCE heeft willen ondervangen met de introductie van
een nieuwe werkwijze in 2006 en die selectiviteit en zelfevaluatie door de instel-
lingen als vertrekpunt neemt. Gelet op het feit dat deze nieuwe werkwijze nog
niet lang functioneert, kunnen de bevindingen niet anders dan voorlopig zijn. De
kwaliteit van de examinering is gestegen en respondenten menen dat KCE hier-
aan een bijdrage heeft geleverd. Sociale partners stemmen met de nieuwe
werkwijze en standaarden in, maar er zijn aarzelingen. De Inspectie heeft nog
forse kritiek op de werkzaamheden van KCE.
Het hoger onderwijs
Er zijn in Nederland 23 instellingen die wetenschappelijk onderwijs aanbieden,
waarvan 14 bekostigd. Er zijn 117 instellingen die opleidingen aanbieden in het
hoger beroepsonderwijs, waarvan 47 bekostigd. Dit is thans een redelijk stabiel
aantal. Het aantal bekostigde HBO-instellingen is in het afgelopen decennium wel
verkleind. De samenwerking in het veld tot aan fusies aan toe wordt inten-
siever, ook tussen HBO en WO.
Thans zijn er in totaal zo'n 3000 opleidingen, twee derde op Ba-niveau en een
derde op Ma-niveau. Een kwart van de Ba-opleidingen is universitair. Van de
ruim 1500 Ba-opleidingen in het HBO, is een derde niet-bekostigd. 15% van de
Ma-programma's zijn HBO-opleidingen. Deze zijn niet allen bekostigd; er zijn ook
post initiële HBO opleidingen. Van de bijna 900 universitaire Ma-programma's is
5% niet-bekostigd.
Er is nog een aantal `oude opleidingen' in afbouw.
18
Voor het hoger onderwijs wordt het toezichtkader wat betreft het onderwijs niet
zozeer bepaald door de WOT, maar vooral door de Wet op het Hoger Onderwijs
en Wetenschappelijk Onderzoek (WHW). Momenteel is onduidelijk of er een, eer-
der voorgenomen, wetswijziging komt en, zo ja, welke vorm en inhoud een wijzi-
ging van de Wet op het Hoger Onderwijs gaat krijgen, wat dit impliceert voor de
rol en taken van de verschillende toezichthouders en in het bijzonder de rol en
taak van de Onderwijsinspectie.
In de praktijk is in de achterliggende jaren een hervorming van het onderwijs-
toezicht uitgevoerd. In het verleden stonden de, door de sector zelf georgani-
seerde, onderwijsvisitaties centraal. De Onderwijsinspectie had hierin een rol op
metaniveau, en had de zogeheten evaluatie bestuurlijke hantering als instru-
ment. Thans staan de accreditaties van de opleidingen centraal. Tot 2010 is men
bezig om alle aangemelde - bestaande en nieuwe - opleidingen in het hoger on-
derwijs te accrediteren. Er is een nieuw, onafhankelijk orgaan voor de accredita-
tie in het leven geroepen, de Nederlands Vlaamse Accreditatie Organisatie
(NVAO). De instellingen maken gebruik van zogeheten VBI's (Visiterende en Be-
oordelende Instanties) om accreditatie voor te bereiden. De NVAO en VBI's zijn
aan het stelsel toegevoegd en dit heeft tot een verschuiving in, en verandering
van, takenpakketten geleid. De Onderwijsinspectie is voor de kwaliteitsborging
meer op afstand komen te staan. Dat geldt echter niet voor de rechtmatig-
heidstoets.
De NVAO is aan de eerste cyclus van accreditaties bezig. In 2005 lag het zwaar-
tepunt bij de beoordeling van accreditatieaanvragen. Daarnaast werden er onder
meer toetsen nieuwe opleidingen afgehandeld. De NVAO registreert dat veel
nieuwe opleidingen na goedkeuring de doelmatigheidstoets niet halen. De vraag
wordt gesteld of de volgorde doelmatigheidstoets na kwaliteitstoets wel de
meest handige is.
In principe hebben VBI's en NVAO successieve taken. De VBI beoordeelt de kwa-
liteit van het onderwijs. De NVAO beoordeelt het werk van de VBI. Echter, de
NVAO kan het werk van de VBI als onvoldoende kwalificeren en een eigen visita-
tieonderzoek starten, als basis voor een accreditatiebeslissing. Dit gebeurt in de
praktijk niet vaak, maar het gebeurt wel. Met name voor de instellingen is dit
een problematisch gegeven. De instelling heeft - na een positief rapport van de
VBI - de verwachting van een accreditatie, maar kan worden geconfronteerd met
een tegengestelde beslissing of een hernieuwd onderzoek, met onzekere uit-
komst.
De wettelijke taken van de Inspectie zijn aanvullend op dit directe toezicht op de
kwaliteit. Het gaat om een drietal taken:
1. toezicht op het accreditatiestelsel
2. thematisch of aspectenonderzoek, algemeen of gericht op naleving van wet-
en regelgeving
3. incidentenonderzoek. Dit is in de wet beperkt tot naleving van regelgeving;
het betreft niet de kwaliteitzorg.
Tussen de NVAO en de Inspectie is frequent overleg. Ook is sinds anderhalf jaar
regulier overleg met andere toezichthouders en het ministerie betreffende de
verdere afstemming en mogelijke integratie van werkzaamheden.
De wettelijke taakstelling van de Inspectie is helder. De operationalisering hier-
van roept bij de instellingen en brancheverenigingen vragen op. Allereerst moet
19
worden opgemerkt dat de Inspectie voor instellingen en studenten zo goed als
onzichtbaar is geworden. Men is daarbij in de praktijk onzeker over de taakver-
deling tussen de toezichthouders. De eerstgenoemde taak van de Inspectie - toe-
zicht op het accreditatiestelsel en, daarmee op het functioneren van de NVAO -
vergroot de verwarring.
De Inspectie constateert daarnaast dat de validiteit en betrouwbaarheid van de
beoordelingen door de VBI's nog onvoldoende gewaarborgd zijn.
De meeste andere respondenten ondersteunen dit commentaar.
Het thematisch onderzoek roept wisselende opinies op. De studenten zijn een
groot voorstander van dergelijk onderzoek door OI. De instellingen vinden het
een onheldere taak en hebben vraagtekens bij zowel de onderwerpkeuze als de
aanpak. Men vraagt zich af wat de meerwaarde is van dergelijke onderzoeken.
De derde taak is een profilerende. De instellingen zeggen weinig te merken van
de Inspectie, behalve met name waar het gaat om incidentenonderzoek. De uni-
versiteiten hebben onder het nieuwe toezichtsregime niet te maken gehad met
incidentenonderzoek; het HBO wel. De instellingen en hun brancheorganisaties
zijn van mening dat er wellicht zoiets nodig is, maar zien geen (wettelijke) basis
voor de Inspectie. De NVAO is van mening dat (ad hoc) instellingsonderzoek een
mooi instrument is, maar heeft het liever zelf in handen. De studenten vinden
hier een heel belangrijke rol voor de Inspectie, maar geven ook aan dat zij niet
zo goed een feitenbasis voor dit soort ingrijpende acties kunnen zien.
Men is eensluidend van mening dat er een deugdelijke basis nodig is voor beslis-
singen om tot een incidentenonderzoek te komen, en dat deze bij recente inci-
denten heeft ontbroken. In het oude stelsel had de Inspectie een positie als `me-
ta-evaluator'; dit gaf meteen een heldere basis namelijk de visitatierapporten,
en de doorwerking daarvan voor eigen onderzoek. Dat is in het nieuwe stelsel
verdwenen.
Een ander punt is dat er geen goede sanctiemogelijkheden zijn geregeld. De eni-
ge mogelijkheid is het intrekken van de vergunning van de instelling. Dat is der-
mate ingrijpend, dat het feitelijk niet toegepast wordt.
De uitvoering van accreditaties op opleidingsniveau roept op veel plaatsen com-
mentaar op. De instellingen, brancheorganisaties en studenten zijn van mening
dat er een ander aggregatieniveau moet worden gekozen. Hiervoor zijn verschil-
lende motieven. Een inhoudelijk motief is dat de structuur van opleidingspro-
gramma's niet altijd past bij het huidige meet- en accreditatieniveau (major-
minor systematiek, bijvoorbeeld, maar ook interdisciplinariteit). Een ander mo-
tief betreft de hoge kosten van de accreditering en de onhaalbaarheid van conti-
nuering van deze systematiek voor de langere termijn. Het wordt bijvoorbeeld
problematisch, zo merken verschillende respondenten op, om voldoende gekwali-
ficeerde leden voor de visitatiepanels te krijgen.
2.3 Taakinvulling en -vervulling door de Onderwijsinspectie: functio-
naliteit, doelmatigheid en doeltreffendheid
De evaluatie is uitgevoerd om antwoord te geven op een reeks van onderzoeks-
vragen. Allereerst zijn er evaluatieve vragen van juridische aard. Deze worden in
het navolgende hoofdstuk behandeld. Vervolgens zijn er vraagclusters betreffen-
de de volgende onderwerpen:
- doeltreffendheid en effecten van de WOT in de praktijk
- functioneren van de Onderwijsinspectie onder de WOT
- toekomst, veranderende rol Onderwijsinspectie.
20
Het laatste punt wordt eveneens in een apart hoofdstuk behandeld. De andere
twee vraagclusters zijn in deze paragraaf aan de orde. We beginnen met een be-
antwoording van vragen over het functioneren van de Onderwijsinspectie. Ver-
volgens behandelen we de thema's doelmatigheid en doeltreffendheid.
2.3.1 Functioneren van de Inspectie onder de WOT
De vragen die over het functioneren van de Onderwijsinspectie zijn gesteld, be-
treffen met name:
- de onafhankelijkheid en de onafhankelijke oordeelsvorming
- de professionaliteit
- de transparantie
- het stimulerend toezicht (interne kwaliteitszorg en horizontale verantwoor-
ding).
We behandelen deze punten hier één voor één.
De onafhankelijkheid en de onafhankelijke oordeelsvorming
De WOT geeft de Inspectie voldoende ruimte om haar werkwijze zelf in te vullen
en om tot een onafhankelijk oordeel te kunnen komen. De Inspectie is zelf - na
uitgebreide consultatie met het veld - gekomen met een nadere operationalise-
ring van een aantal belangrijke doelstellingen in de onderwijswetten (kwaliteit,
maximale ontplooiing, rekening houden met variatie en het streven naar een se-
lectief Inspectieregime). De eigen verantwoordelijkheid voor de Inspectie om in-
houd te geven aan het Onderwijsverslag, de schoolrapportages en aan de thema-
tische onderzoeken maakt een onafhankelijk oordeel mogelijk.
Op grond van het empirisch onderzoek is derhalve op dit punt een korte uit-
spraak mogelijk. De wet geeft voldoende ruimte en de Inspectie neemt die ruim-
te ook. De onafhankelijkheid van de Onderwijsinspectie wordt in het veld niet be-
twist. Het wordt ook als een noodzakelijke voorwaarde voor goed functioneren
beschouwd.
Eén kanttekening is op zijn plaats, dat is de rol invloed van `de politiek'. Als bij-
voorbeeld de Tweede Kamer om haar moverende redenen van mening is dat bij
elke school jaarlijks een onderzoek dient plaats te vinden en de Inspectie dit een
suboptimale aanwending van schaarse middelen acht, dan staat er spanning op
de onafhankelijkheid van de Inspectie.
De professionaliteit van de Inspectie
In het verleden was de Inspectiekwaliteit sterk persoonsgebonden. De laatste ja-
ren is het instrumentarium professioneler geworden, is de profilering van de In-
spectie zakelijker geworden (de inspecteurs hebben geen kantoor meer aan huis)
en in het toetsingskader transparanter geworden. De professionalisering van de
organisatie heeft het eindstadium nog niet bereikt. Nog steeds zijn de scholen
van mening ondanks de onmiskenbare verbeteringen dat het oordeel sterk
persoonsgebonden is voor een specifieke inspecteur. Ook nemen de evaluatoren
discrepanties waar tussen mondelinge beoordelingen en rapportages.
De standaardisering en verwetenschappelijking van de Inspectie komt de profes-
sionalisering ten goede. Tegelijkertijd stellen respondenten in verschillende on-
derwijssectoren dat de huidige personeelsopbouw van de dienst heeft geleid tot
een zekere deprofessionalisering, althans reductie van inhoudelijke deskundig-
heid. Vroeger werd iemand onderwijsinspecteur na een lange loopbaan in het
onderwijs. Nu is dat in mindere mate het geval en wordt meer gewerkt vanuit de
sjablonen in plaats van vanuit de inhoud.
21
Al met al is duidelijk dat de professionaliteit van de werkwijze van de organisatie
in zijn geheel sterk is verbeterd. Blijvende aandacht moet worden gevraagd voor
enerzijds de opbouw van inhoudelijke deskundigheid en anderzijds de persoonlij-
ke Inspectievaardigheden.
Er zijn nog enkele opmerkingen met betrekking tot andere toezichthouders van
belang. Allereerst de KCE in de BVE-sector. In de WEB zijn de taken van KCE
vastgelegd, de WOT bepaalt het toezicht van de Inspectie op KCE. Hoewel on-
miskenbaar kan worden vastgesteld dat de activiteiten van KCE hebben bijge-
dragen aan een kwaliteitsverhoging van examinering en examenproducten in de
afgelopen jaren, doet zich de vraag voor of deze situatie ook in de toekomst zou
moeten worden bestendigd. Hierbij kunnen vraagtekens worden gezet op basis
van bevindingen die in de evaluatie naar voren zijn gekomen:
- verschil in cultuur en visie op het toezicht tussen KCE en de Onderwijsinspec-
tie;
- de omvang van de bevragingslast en de administratievelastendruk voor de in-
stellingen;
- het gegeven dat het toezicht op het onderwijsproces en de examinering, die
als twee-eenheid bij elkaar horen, nu is opgeknipt.
Tot slot dient er op te worden gewezen dat het toezichtsarrangement in het ho-
ger onderwijs nadere uitwerking vraagt, tenminste met betrekking tot de onder-
linge verhoudingen tussen Inspectie, NVAO en VBI's. Zolang er feitelijk sprake is
van overlappende taakuitvoering, laat de professionaliteit te wensen over.
Transparantie
In de periode waarin de Onderwijsinspectie onder de WOT functioneert, is de
transparantie toegenomen. Op de eerste plaats is het onderwijsverslag professi-
oneler en wetenschappelijker geworden. Dit biedt de minister de mogelijkheid
om de ministeriële verantwoordelijkheid in te vullen. De positie van de minister
kan verder versterkt worden als de minister meer en eerder betrokken wordt bij
de ontwikkeling van het waarderingskader.
Op de tweede plaats hebben de waarderings- en toetsingskaders de transparan-
tie van scholen en instellingen vergroot, en het functioneren van de Inspectie
voor de scholen en instellingen verhelderd. Als een inspecteur langdurig dezelfde
scholen en schoolbesturen onder zijn hoede heeft, is het voor beide partijen
(toezichtnemer en toezichthouder) duidelijk welke richting het opgaat met de
kwaliteit van de scholen. Tegelijk levert een langdurige relatie tussen school en
inspecteur weer andere gevaren op die de onbevooroordeelde blik van de inspec-
teur kunnen vertroebelen. Daarom heeft de Inspectie de regel ingevoerd dat in-
specteurs eens per vier jaar rouleren.
Tegelijkertijd zijn er geluiden die signaleren dat het werken met risicoprofielen
een achteruitgang betekent in de transparantie voor scholen. Al te strikte toe-
passing van bepaalde criteria (bijvoorbeeld Cito-scores) kan tot een schijn van
transparantie leiden en roept bij sommigen vermoedens van ondeugdelijkheid
op.
Stimulerend toezicht; de stimulering van interne kwaliteitszorg en hori-
zontale verantwoording
De stimulerende aard van het toezicht blijk op twee niveaus:
- uit de aard van de instrumenten
- uit de wijze waarop de instrumenten toegepast worden.
De instrumenten zijn meer en meer zo ingericht dat scholen en instellingen, die
de interne kwaliteitszorg en de horizontale verantwoording op orde hebben, als
22
het ware beloond worden met minder (intensief) toezicht. Daarmee is er sprake
van `stimulerend toezicht', zoals dat bij de inrichting van het toezicht werd be-
oogd. De Inspectie stimuleert het autonome handelen van de scholen.
Wel moet worden geconstateerd dat er in het veld ambivalentie is over deze be-
nadering. Deze ambivalentie komt aan de orde onder `selectiviteit'.
Voor veel scholen, met name in primair en voortgezet onderwijs, is de inspecteur
niet alleen of zelfs: niet zozeer de controleur, maar wordt de inspecteur ook
gezien als raadgever:
"De inspecteur denkt mee en is zeer geïnteresseerd". "De inspecteur houdt je
een spiegel voor". "De inspecteur weet goede indringende vragen te stellen die
het team aanzetten om de eigen onderwijsfilosofie beter uit de verf te laten ko-
men". In deze welhaast traditionele rol is de Inspectie ook in zekere zin stimule-
rend. De Inspectie wordt ook wel gebruikt als gratis adviesinstantie. Dit is ook
een vorm van stimulans.
Wellicht past deze traditionele rolbenadering niet goed meer bij de moderne, in
de WOT tot uitdrukking gebrachte, toezichtsvisie. Anderzijds kan op grond van
de dataverzameling worden geconcludeerd dat de tevredenheid in het veld in dit
opzicht behoorlijk groot is. Er zijn vermoedelijk nog veel de scholen en instellin-
gen waar deze meer traditionele bejegening beter past dan de meer afstandelij-
ke, wetenschappelijke benadering.
Minder stimulerend is de Inspectie als het gaat om vernieuwingen in het onder-
wijs. Scholen die het traditionele leerstofjaarklassensysteem willen doorbreken
stuiten in eerste instantie op negatieve beoordelingen door de Inspectie en scho-
len die de eindtoetsen willen vervangen door toetsen die beter bij hun onderwijs
passen stuiten op weerstand. De toetsing van de Inspectie, zo is het oordeel van
respondenten, past beter bij de reguliere basisscholen dan bij de scholen die aan
vernieuwing veel aandacht geven.
2.3.2 Doelmatigheid van de Inspectie
De doelmatigheid is geen onderwerp geweest van een cluster van evaluatievra-
gen. Niettemin zijn in de loop van de evaluatie enkele onderwerpen, meer of
minder pregnant, naar voren gekomen, die in dit onderdeel van het rapport aan-
dacht vragen. We noemen:
- de kosten van het toezichtstelsel en de lastendruk op de scholen en instellin-
gen;
- het integraal toezicht en de efficiency in het onderzoek en de gegevensverza-
melingen.
De kosten van het toezichtstelsel; lastendruk
De doelmatigheid waarmee de Inspectie invulling geeft aan haar taken ten aan-
zien van de verschillende onderwijssectoren is niet na te gaan op basis van onze
bronnen. Op basis van de begroting van het Ministerie van Onderwijs en Weten-
schap en de jaarwerkplannen van de Inspectie van het Onderwijs is wel na te
gaan hoeveel middelen er in de periode 2002-2007 zijn begroot. In onderstaande
tabel zijn de uitgaven voor de IO afgebeeld op het prijspeil 2006. Te zien is dat
de uitgaven sinds 2005 verminderen met 5% ten opzichte van 2002; in 2007,
wanneer het geïntegreerde toezicht in werking treedt, is een verdere afname van
de uitgaven te verwachten.
23
Uitgaven en personeelsinzet Inspectie van het Onderwijs, (bedragen x 1000 euro; prijspeil 2006)
2002 2003 2004 2005 2006 2007
uitgaven OI 48.754 48.810 49.456 46.280 46.145 44.076
w.v. regulier toezicht 37.350 35.809
index =2002 100 100 101 95 95 90
fte Inspectie 529 529 535 500 500
wv: sector PO 214
Bron: Begrotingen OCW 2003-2006; Jaarwerkplannen Inspectie 2005-2007
De Inspectie voert in de periode 2002-2007 grotendeels dezelfde taken uit1.
Door te gaan werken met een andere manier van informatie verzamelen (JO bij-
voorbeeld meer schriftelijk), de introductie van aangepaste versies van de toet-
singskaders (2005 en 2006), de overdracht van taken (bijvoorbeeld naar NVAO)
en een integratie van back- en frontofficefuncties met de IB groep en de CFI, is
de doelmatigheid van de Inspectie verbeterd.
Kijken we naar de scholen en instellingen.
De resultaten van de survey in primair en voortgezet onderwijs geven een beeld
van de geschatte tijdsbesteding van met name schooldirecteuren. Dat is speci-
fiek bij de voorbereiding van Inspectiebezoek en het lijkt niet wezenlijk hoger te
liggen dan in eerdere jaren. De geautomatiseerde gegevensaanlevering van de
JO-gegevens door de scholen is een verminderde belasting. Ook de vereenvoudi-
ging van de toezichtkaders moet tot een lagere belasting leiden, maar het is te
vroeg om dit vast te kunnen stellen. De eigen onderzoeken, de zelfevaluaties, de
peiling van meningen van ouders, allemaal elementen van interne kwaliteitszorg,
vormen daarentegen een grotere belasting voor de scholen. Dat geldt ook voor
de uitvoering van horizontale verantwoording.
In de BVE-sector valt met name op dat zowel de ROC's als de kenniscentra veel
moeite blijven houden met de administratievelastendruk die het jaarlijkse onder-
zoek van KCE met zich brengt. Het lijkt gewenst af te stappen van deze jaarlijkse
cyclus en overeenkomstig de veranderde werkwijze van de Inspectie zelf te kie-
zen voor meer flexibiliteit in de termijnen waarop het onderzoek plaatsvindt.
In het hoger onderwijs heeft de Inspectie uit eigen onderzoek geconcludeerd dat
de kosten gemoeid met accreditatie, twee keer zo hoog zijn als de kosten ge-
moeid met visitatie. Het is een te beperkt onderzoek, met name omdat alleen di-
recte kosten zijn gemeten en dan nog alleen voor het aangewezen onderwijs.
Op grond van dit boeket aan gegevens is nog geen goede conclusie te trekken.
Informatiestromen en integraal toezicht
De technische mogelijkheden om databestanden te bundelen, te koppelen en te
verrijken nemen toe. Er is al jaren een proces aan de gang om tot een beleid van
`single information' te komen en de back-office activiteiten van de verschillende
toezichthouders zo veel mogelijk te combineren en samen te laten vallen.
Dit is een door iedereen toegejuichte ontwikkeling. Het wordt echter vaak ge-
bracht onder de noemer `integraal toezicht', en dat is toch echt iets anders. Al-
lereerst moet worden vastgesteld dat integraal toezicht op de scholen en instel-
lingen in zekere zin een fictie is. Er zal altijd apart toezicht blijven, bijvoorbeeld
door de Arbo-inspectie, de Voedsel en Waren Autoriteit, de Inspectie voor het
1 Het KCE en de NVAO zijn opgericht na de in werking treding van de WOT. Door de komst van
deze organisaties is er wel enige verandering in het takenpakket van de inspectie opgetreden.
24
gebruik van proefdieren, het toezicht op onderzoek met genetisch gemanipuleerd
materiaal, et cetera.
Zelfs als we integraal toezicht strikt beperken tot de diensten die alleen in en
vanuit de onderwijssector opereren, zijn de mogelijkheden beperkt. Een eerste
streven is om tot een goede, heldere taaktoedeling en -afbakening te komen
(met name in het hoger onderwijs en de BVE-sector). Een tweede streven moet
zijn om tot optimale onderlinge afstemming te komen, niet alleen wat betreft de
informatievergaring en het informatiegebruik, maar ook wat betreft de feitelijke
benadering van scholen en instellingen.
Dan is, zo is de algemene opinie, al veel gewonnen.
2.3.3 Doeltreffendheid van de Inspectie
Het vraagcluster betreffende de doeltreffendheid van de Onderwijsinspectie be-
vat in feite dezelfde vragen als onder het cluster `functioneren'. We specificeren
onze beantwoording naar de belangrijkste taken van de Onderwijsinspectie en
behandelen daarom de volgende thema's:
- toepasselijkheid toetsingskaders en de toepasselijkheid van overige instru-
menten (m.n. HO en BVE)
- selectiviteit
- sanctiemogelijkheden
- communicatie en verslaglegging.
Eerst enkele algemene opmerkingen.
Toepasselijkheid toetsingskaders en de overige instrumenten
De toetsings- en waarderingskaders, en de werking ervan, zijn in het voorgaande
behandeld. De algemene opinie is dat de gekozen methodiek leidt tot een vast-
stelling en handhaving van de basiskwaliteit van onderwijs. In bijvoorbeeld het
primair onderwijs is de klacht dat vernieuwingen niet worden bevorderd. In het
hoger onderwijs blijken de mogelijkheden van kwalitatief onderscheid niet te
worden benut door de instellingen.
25
Strikt gesproken leidt algemeen onderzoek niet tot heldere conclusies voor de
doeltreffendheid terzake van de bevordering van de kwaliteit van het onderwijs.
Op basis van de jaarlijkse verantwoording over de staat van het Nederlandse
primaire onderwijs aan de Tweede Kamer is niet na te gaan hoe de scholen voor
primair onderwijs zich in de periode 2002-2006 hebben ontwikkeld. Dat komt
doordat met de komst van het nieuwe toezichtkader de operationalisering van
het begrip "kwaliteit" tussentijds is gewijzigd. De invoering van de WOT veron-
derstelt een verbetering van de kwaliteit van het onderwijs. Zowel de ontwikke-
lingen van de kwaliteit van het onderwijs als de bijdrage die de WOT en de In-
spectie in deze ontwikkeling hebben geleverd zijn niet af te leiden uit de jaarlijk-
se onderwijsverslagen van de Inspectie. Doordat het niet mogelijk is om in meer-
jarig perspectief een beeld van de kwaliteit van het primaire onderwijs te recon-
strueren, is ook de doeltreffendheid van de Inspectie lastig te benaderen.
De Wolf en Janssens (2005) hebben een overzicht gemaakt van een aantal stu-
dies naar de effecten van Onderwijsinspectie. Zij concluderen dat er in geen van
de studies positieve causale effecten zijn aangetoond. De effecten van openbare
prestatie-indicatoren lijken positief te zijn, maar hebben geen invloed op het
schoolkeuzegedrag. Prestatie-indicatoren, en in iets mindere mate Inspectiebe-
zoeken, blijken wel tot strategisch gedrag van scholen te leiden. Voorbeelden
van dit strategische gedrag zijn indicatorfixatie, 'window-dressing', misrepresen-
tatie, en andere vormen van 'gaming'.
Bij het gebruik en de waarde van het kader zijn vanuit de praktijk de volgende
kanttekeningen te plaatsen:
- Het geheel is meer dan de delen. Dor veel scholen wordt het totaaloordeel
gemist. Zeker geldt dit als de Inspectie niet op alle onderdelen kijkt omdat
hiervoor het positieve oordeel van een vorige meting gehandhaafd blijft.
Scholen hebben niet alleen behoefte aan dit totaaloordeel, zij willen ook een
bevestiging van de oude positieve oordelen. Voor hen geldt dat het goed is om
complimenten te krijgen. Voor de kritische beschouwer geldt dat het goed is
om een jarenoud oordeel opnieuw te onderbouwen.
- Gelijke monniken gelijke kappen? Het toetsingskader en het waarderingskader
zijn voor alle scholen gelijk. Toch is er binnen het onderwijs in alle sectoren
sprake van een heterogene samenstelling. Ten eerste zijn er grote verschillen
in de bestuurskracht. Het maakt nogal uit of een school onderdeel van een
groot bestuur is of als eenpitter onder een eigen bestuur valt. Ten tweede zijn
de onderwijssoorten verschillend. Ten derde is de leerlingensituatie divers.
Het waarderingskader kan hier niet altijd in voorzien.
- Ontbreken bestuur en organisatie
- Nu bij de governance steeds meer nadruk op de eigen verantwoordelijkheid
van het bestuur wordt gelegd moet de Inspectie ook in haar oordeel betrekken
hoe de school georganiseerd is. Toezicht en sturing door het bestuur, eventu-
eel de stijl van leiding geven van de directeur, dit zijn allemaal zaken die pas-
sen bij het beoordelen van de kwaliteit en de mogelijkheid tot kwaliteitsverbe-
tering van een professionele organisatie.
Wat betreft de andere instrumenten zijn met name observaties ten aanzien van
het incidentenonderzoek van belang. Het incidentenonderzoek is niet specifiek
voor het hoger onderwijs. OI heeft een kernteam samengesteld in 2005, dat in-
cidentenonderzoek uitvoert. In dat jaar werden er in de gehele onderwijssector
10 uitgevoerd.
26
Respondenten betwijfelen de wettelijke basis van dit incidentenonderzoek. Vrij
breed wordt de mening gedeeld dat er in ieder geval een goede basis moet zijn
voor de beslissing om tot een incidentenonderzoek te komen. De gevolgen voor
de onderzochte school of instelling zijn immers fors. In dit licht is de bevinding
van belang dat benutting van cliëntperspectief, zo blijkt uit het onderzoek en de
gevoerde gesprekken, nog heel matig is ontwikkeld. Zo ontbreken op veel scho-
len instrumenten van medezeggenschap en is ook de klachtenregeling op de
scholen niet altijd transparant, klagen studenten dat zij onvoldoende informatie
van het CvB krijgen om mee te kunnen denken en beslissen, en hebben deelne-
mers onvoldoende zicht op de kwaliteit van het onderwijs en het rendement er-
van. Gelet op ontwikkelingen in andere (aanpalende) sectoren kan de mogelijk-
heid worden overwogen om een onafhankelijke klachteninstantie in het leven te
roepen. Zo is Paepon op dit moment in overleg met de Consumentenbond, onder
voorzitterschap van de SER, met het doel aansluiting te zoeken bij de Stichting
Geschillencommissie Consumenten.
Bedacht moet worden dat de methodiek en instrumenten van de Inspectie in sa-
menhang moeten worden gezien met een zich versterkend intern toezicht en een
verbetering van de horizontale verantwoording door de scholen en instellingen.
Dit is een kant die nog in de kinderschoenen staat en waarin nog veel werk moet
worden verzet; met name door de onderwijsinstellingen zelf.
Selectiviteit
Het idee van het selectief toezicht is een werkend model als de scholen aan be-
paalde voorwaarden voldoen. Men moet een goed systeem van kwaliteitszorg
hebben waarmee de Inspectie van betrouwbare en bruikbare informatie kan wor-
den voorzien. Men moet over de bestuurlijke slagkracht beschikken om
(zelf)kritiek op het eigen functioneren te formuleren en van anderen te herken-
nen en erkennen, en er vervolgens veranderingen mee in gang te zetten. Louter
metingen over de stand van zaken zijn niet genoeg, men moet er ook iets mee
doen.
Bezien vanuit de taakvervulling van de Inspectie krijgt het begrip "selectiviteit"
steeds meer de betekenis van: zo min mogelijk scholen bezoeken, zo veel moge-
lijk informatie verzamelen op afstand. Welke set van indicatoren het absolute
minimum is om toch een beeld te kunnen krijgen van de kwaliteit van het on-
derwijs is nog de vraag. Volgens sommigen volstaat informatie over behaalde
eindresultaten. Anderen menen dat er daarnaast ook procesindicatoren nodig
zijn. De procesindicatoren hebben namelijk een voorspellende waarde voor de
eindscores.
In PO en VO zijn alle partijen het erover eens dat de meeste scholen en instellin-
gen (nog) niet voldoen aan de te stellen vereisten voor de interne kwaliteitszorg.
In die zin loopt het toetsingskader wellicht vooruit op ontwikkelingen in het veld
die nog maar net zijn ingezet.
In het onderwijstoezicht moet rekening gehouden worden met variatie, en het
onderwijstoezicht moet selectief zijn. Met het proportionele toezicht bestaat er
de neiging om de Inspectie-inspanningen sterk te richten op de zwakke scholen
(nader onderzoek, onderzoek naar kwaliteitsverbetering), op de scholen die in de
risicozone terechtkomen (risicoanalyse, nader onderzoek) en op incidenten en
maatschappelijke vragen aangaande het primair onderwijs (incidenteel onder-
zoek). Dit roept des te indringender de vraag op welke (minimale) kwaliteit alle
scholen moeten realiseren, of de WOT ertoe moet bijdragen dat op alle scholen
de kwaliteit verbetert en hoe gemeten kan worden dat het onderwijs op maxima-
27
le wijze de ontwikkeling van alle leerlingen mogelijk maakt. Een verdere en na-
dere operationalisering van `kwaliteit', `maximale ontplooiing', 'eindtermen' en
`variatie' is gewenst. Ook in het kader van de leerplicht is het wenselijk om te
definiëren wat de samenleving de minimaal benodigde eindtermen acht als aan
de leerplichtige leeftijd voorbij is.
Volgens sommige gesprekspartners zou het wenselijk zijn om de toegevoegde
waarde die het onderwijs realiseert als operationalisering te kiezen van de on-
derwijsresultaten. Dit maakt een genuanceerder benadering van opbrengsten
mogelijk dan enkel en alleen de Cito-scores voor taal en rekenen.
De Onderwijsinspectie heeft met ingang van augustus 2006 in de BVE-sector ge-
kozen voor selectief, risicogericht toezicht. Deze nieuwe werkwijze is in nauw
overleg met het BVE-veld ontwikkeld en kan op brede steun rekenen. Voordeel
van deze nieuwe werkwijze is, dat het strategisch gedrag dat de instellingen ver-
toonden bij de zelfevaluaties nu wordt geobjectiveerd in de vorm van een risico-
analyse. Daarbij zijn de zelfevaluaties van de instellingen geen richtsnoer meer,
maar eerder de kwaliteit van de interne werkprocessen en de mate waarin het
vertrouwen kan bestaan dat instellingen eventuele fouten ook zelfstandig op ei-
gen houtje kunnen bijsturen. Deze stimulerende rol, gebaseerd op high trust, zal
een bijdrage kunnen leveren aan het kwaliteitsbesef van de instellingen zelf en is
mogelijk geworden op basis van de Governance Code die door de sector zelf is
ontwikkeld. Voor zowel de ROC's als de kenniscentra geldt, dat deze Governance
Code op 1 januari 2006 verplicht is gesteld. Deze GC zal ongetwijfeld een stimu-
lerende invloed hebben op de kwaliteit van planning en control binnen de BVE-
sector. De Inspectie volgt samen met het veld nauwgezet de opbrengsten van
deze nieuwe werkwijze, die ook in de loop van 2007 zal worden geëvalueerd.
Daarom is het nu nog te vroeg om al vergaande conclusies ten aanzien van deze
nieuwe werkwijze te trekken. Uit het onderzoek komt wel naar voren dat die
nieuwe werkwijze op veel support vanuit het veld kan rekenen.
Sanctiemogelijkheden
In de meeste gesprekken met deskundigen kwam ook aan de orde dat men van
mening is dat het huidige 'sanctieregime' niet voldoet. Als een school slecht
presteert kan men dat jaren volhouden zonder dat er harde maatregelen geno-
men worden. Scholen die als zwak worden aangewezen kunnen daar jarenlang
mee wegkomen zonder dat ze een waarschuwing krijgen om de kwaliteit te ver-
beteren. Als ze die waarschuwing eenmaal krijgen, hebben ze nog twee jaar om
dit te doen, waarbij ze eens in het half jaar een OKV (onderzoek naar kwaliteits-
verbetering) krijgen. Hierbij wordt er echter alleen op gelet of men zijn best doet
op de aangewezen onderdelen, en niet op de totale kwaliteit.
De Inspectie kan een school nu alleen "aan de schandpaal nagelen" of vaker
langskomen. De Inspectie moet extreme gevallen aan de minister voorleggen,
die dan de mogelijkheid heeft (een deel van) de bekostiging in te trekken, wat in
de praktijk sluiting zou betekenen. Verschillende partijen maken zich zorgen dat
het langdurige proces van nu ervoor kan zorgen dat een hele generatie scholie-
ren met slecht onderwijs te maken heeft voordat er een oplossing wordt gevon-
den. Het zou volgens de meeste respondenten goed zijn als er meer mogelijkhe-
den waren om sneller in te grijpen.
Over wat er dan moet gebeuren is echter niet iedereen het eens. Sommigen nei-
gen naar financiële sancties (bestuurlijke boetes) die door de Inspectie uitge-
deeld kunnen worden. Deze sancties moeten kort kunnen volgen op de constate-
ring van zaken die mis gaan. Velen hebben daar weer als bezwaar tegen dat dit
28
alleen maar ten koste van de kwaliteit van het onderwijs gaat, aangezien het
geld toch ergens vandaan moet komen.
Een mogelijke andere sanctie is het onder curatele stellen van een school, hoe-
wel dit dan volgens sommigen geen "staatsschool" moet worden. Toch worden
zaken als een interim-bestuur, `artikel 12 status' of een taskforce die de proble-
men aanpakt c.q. helpt aanpakken vaak genoemd als de enige alternatieven die
sneller kunnen werken dan de huidige methode.
In het BVE veld en in het hoger onderwijs is de situatie echter heel anders. In-
dien KCE bepaalde opleidingen de bevoegdheid tot examinering ontneemt of de
NVAO een opleiding de accreditatie onthoudt maakt dit bekostiging onmogelijk.
In de praktijk zal dit neerkomen om het niet (meer) kunnen geven van een be-
paalde opleiding. Daar is dus wel sprake van ruimere mogelijkheden.
Communicatie en verslaglegging
Met behulp van de genoemde instrumenten formuleert de Inspectie een oordeel
over de kwaliteit van individuele onderwijsinstellingen. Met behulp van het on-
derwijsverslag en de themarapportages doet de Inspectie uitspraak over de sec-
tor in zijn geheel. Dit vindt zijn grondslag in artikel 23 van de Grondwet, waarin
staat dat de regering jaarlijks verslag doel aan de SG over de staat van het on-
derwijs. Volgens de WOT moet dat verslag uiterlijk in de eerste week van mei
zijn vastgesteld. Het verslag wordt, voorzien van een bestuurlijke reactie, aan de
TK voorgelegd.
Het beleid van de ministers van OCW, LNV en de Inspectie zijn bepalend voor de
inhoudelijke accenten in het verslag. De thematische accenten zijn meestal sec-
toroverstijgend.
Er zijn verschillende meningen over het nut van kwaliteitskaarten en dergelijke
instrumenten. Het Onderwijsverslag heeft een groot draagvlak. De kwaliteit er-
van wordt zeer positief beoordeeld.
29
3 Wetstechnische evaluatie
De wetstechnische evaluatie spitst zich toe op een zestal vragen die ten grond-
slag liggen aan de evaluatieopdracht. Ze worden hieronder systematisch beant-
woord.
3.1 In hoeverre wordt de werking van de wet bepaald door de aard
van de normstelling in de wettelijke regeling?
De Wet op het Onderwijstoezicht vormt samen met de sectorwetten van het on-
derwijs (WPO, WVO, WEB, WHW, WEC) het kader voor het onderwijstoezicht zo-
als dat door een complex aan organisaties in het onderwijs wordt gevoerd. De
sectorwetten bevatten de rechtmatigheidseisen en kwaliteitseisen waaraan het
onderwijs moet voldoen en waar bijgevolg het toezicht op gericht is. De open en
deels multidimensionale normen (o.a. kwaliteit, leerresultaten, de voortgang in
de ontwikkeling van leerlingen, pedagogisch klimaat, schoolklimaat, leerlingen-
zorg, selectiviteit) van de WOT zorgen ervoor dat de OI zelf tot een nadere invul-
ling en operationalisering van de normen moet komen.
Procedureel zijn de zaken in de wet duidelijk geregeld en vormen ze voldoende
aanknopingspunten voor de OI. Artikel 11 over het periodieke kwaliteitsonder-
zoek dat de Inspectie jaarlijks bij onderwijsinstellingen houdt is duidelijk en
biedt houvast. De interpretatie daarvan dat dit ook daadwerkelijk een bezoek zou
moeten inhouden of dat het ook een analyse van beschikbaar materiaal zou kun-
nen inhouden is niet geregeld. Dit zorgt voor problemen bij het toepassen van
het principe van selectiviteit. De Inspectie acht het in veel gevallen voldoende
om het laatste te doen terwijl de politiek verantwoordelijke minister (als dan niet
in overleg met de Tweede Kamer) verdergaande verwachtingen heeft (en dien-
overeenkomstige eisen stelt)1.
Artikel 13 reguleert het toezichtkader. De werkwijze daarbij en de manier waarop
het kader werkt is duidelijk en wordt ook afgestemd met de minister. In deze
kaders wordt echter een groot aantal criteria benoemd. Deze toezichtkaders zijn
verre van eendimensionaal. Er zijn elementen in het toezicht met een binair ka-
rakter; scholen doen iets wel of juist niet. Er zijn echter ook veel elementen die
een gradueel karakter hebben of uiteenlopende verschijningsvormen kennen. Er
zijn talloze voorbeelden te noemen uit de toezichtkaders waarmee dit geïllu-
streerd kan worden. We pikken er één uit. Kwaliteitsaspect 6, het schoolklimaat
van het toezichtkader PO. Daar staat onder punt 6; "de school zorgt voor veilig-
heid". Wat dat betekent is op zich ook nog duidelijk; vrijwaring van risico's voor
diefstal, agressie en geweld. Wat nu als een school zichtbaar beleid voert op dit
punt maar er toch een ernstig geweldsdelict voorkomt? Heeft de school dan wel
of niet gehandeld zoals van hen verwacht kan worden? Dergelijke redeneringen
zijn ook op te stellen voor het domein opbrengsten of het onderwijsleerproces.
Dit zorgt voor discussie tussen Inspectie en instellingen over de vraag waar op
toegezien moet worden en wat de normen daarbij zijn.
1 Een belangrijk uitgangspunt voor de WOT is dat de scholen niet méér belast worden dan voor
een zorgvuldige uitvoering van het onderwijstoezicht nodig is. De interpretatie van dit uitgangs-
punt, ook in relatie met andere uitgangspunten, kan voor minister en Inspectie tot uiteenlopende
conclusies leiden over de aard en frequentie van het toezicht.
31
Een belangrijke normstelling die ten grondslag ligt aan de wet is dat het toezicht
de vrijheid van onderwijs en daarmee de eigen verantwoordelijkheid van de on-
derwijsinstellingen (en hun bestuur) in acht moet nemen. Dit is een duidelijk
spanningsveld. De Onderwijsinspectie probeert het begrip kwaliteit zo exact mo-
gelijk te omschrijven (onder andere in de toezichtkaders) en heeft met het toe-
zichtportaal ook een toereikende informatiebasis om die kwaliteit vast te stellen.
Instellingen beroepen zich echter op de vrijheid van onderwijs om zich aan die
kaders te onttrekken. Aangezien kwaliteit en normstelling moeilijk operationeel
in wetgeving zijn te verankeren blijft die discussie bestaan.
3.2 In hoeverre wordt de werking van de wet bepaald door de opbouw
van de wettelijke regeling?
De werking van de wet wordt in hoge mate gestuurd door de opbouw van de re-
geling. De WOT regelt het toezicht en de sectorwetten regelen de deugdelijk-
heidseisen waarop toegezien moet worden.
De vraag is echter, en dat was reeds bij de opbouw van de WOT een discussie-
punt, of er behalve de deugdelijkheidseisen nog andere kwaliteitscriteria relevant
zijn. Een school kan in een bepaalde situatie niet voldoen aan een aantal deug-
delijkheidseisen, maar toch in termen van leerresultaten voldoende rendement
opleveren. De wet biedt de Onderwijsinspectie op dit punt te weinig aankno-
pingspunten. Er zijn in de wetgeving op een aantal relevante criteria ook geen
wettelijke vereisten. Zo zijn er in de wetgeving (WOT, WPO, WVO, WEB, WEC)
geen eisen gesteld aan de kwaliteit van schoolleiders, terwijl we wel weten dat
deze kwaliteit sterk indicatief is voor de opbrengsten van het onderwijs. De In-
spectie werkt daarom indirect. Als de opbrengsten beneden niveau zitten is dat
een indicatie dat er aan de deugdelijkheidseisen iets mis is. Daar wordt dan op
ingegrepen in de hoop en verwachting dat dit ook in termen van opbrengsten re-
sultaat oplevert.
Op de kern van onderwijskwaliteit, de opbrengsten, ontbeert wetgeving dus dui-
delijke criteria en bijbehorende normen. Behoudens de WEB is in geen van de
wetten `kwaliteit' gedefinieerd en over de definitie van `onderwijskwaliteit' be-
staan grote verschillen van mening. De OI houdt rekening met de doelen in de
sectorwetten en met de zeer verschillende meningen in het onderwijsveld en in
de samenleving bij het ontwikkelen van haar toetsingskader. De discussie over
kwaliteit, het kunnen meten van kwaliteit en de discussie over de rol van de OI
is daarmee niet verstomd. De tragiek is daarbij dat bij elke maatschappelijke
kwaliteitsdiscussie over het onderwijs het algemene publiek denkt dat de OI
hierover niets heeft te melden, niet van het probleem op de hoogte was en klaar-
blijkelijk niet effectief is. Onze bevindingen geven het tegendeel aan. Neemt niet
weg dat een heldere definitie van kwaliteit (en normen) ontbreekt in wetgeving
en dat dit de werking van het onderwijstoezicht beïnvloedt.
Er is bij de evaluatie geen tegenstrijdige regelgeving naar voren gekomen. De
relaties tussen de Grondwet, de Wet op het Onderwijstoezicht en de sectorwet-
ten is helder uiteengezet.
Er is wel een spanning tussen de wettelijke regels en de nadere uitwerking in af-
spraken tussen minister en parlement en de organen die verantwoordelijk zijn
voor het onderwijstoezicht.
32
3.3 In hoeverre wordt de werking van de wet bepaald door de geko-
zen (juridische) inhoud?
De werking van de wet wordt sterk bepaald door de gekozen inhoud. Er zit een
constante spanning binnen het werk van de Inspectie tussen handhavingstoe-
zicht waarbij selectiviteit een belangrijk principe is en stimulerend toezicht waar-
bij het verbeteren van de eigen kwaliteitszorg bij instellingen nagestreefd wordt.
Handhavingstoezicht leidt ertoe dat de Inspectie haar energie vooral steekt in
het garanderen van een zekere minimumkwaliteit (zoals de NVAO in het hoger
onderwijs doet). Formeel richt zij zich daarbij op alle instellingen maar feitelijk
bestaat er een sterke concentratie van de aandacht op de laagst presterende
scholen (circa 20%).
Qua instrumentatie kent de wet duidelijke grenzen die het onderwijstoezicht
sterk bepalen. Het onderwijstoezicht krijgt via wetgeving geen sterkere maatre-
gelen aangereikt als "het bijstaan van het bestuur van een instelling door een
extern deskundige" (artikel 164a WPO gewijzigd via de WOT). Ook het benoemen
van instellingen als zwakke of zeer zwakke scholen behoort tot de mogelijkhe-
den. De termijnen die de OI hanteert om blijvende kwaliteitsproblemen op scho-
len te redresseren, zijn lang. Een school is drie jaar zwakke school voordat de
school op de lijst komt van zeer zwakke scholen en vervolgens wordt pas in-
dien geconstateerd wordt dat de verbetermaatregelen van school en bestuur on-
voldoende effect hebben na twee jaar geconstateerd dat de minister van zijn
bevoegdheden gebruik moet maken.
Echte sancties kunnen echter niet worden toegepast. Daartoe zijn de organisa-
ties die belast zijn met onderwijstoezicht niet bevoegd. Alleen de minister is
sanctiebevoegd (bekostiging artikel 164 WPO en andere sectorwetten). Daarbij
zijn de sancties van de minister alleen toepasbaar als komt vast te staan dat een
wettelijk voorschrift niet is nageleefd. In de praktijk blijkt dat lastig waardoor dit
zelden wordt toegepast. Niet de gebodsregulering, de sancties en de aard van
het handhavingssysteem zijn een probleem, maar de ruime termijnen die gehan-
teerd worden en het weinig gedifferentieerde sanctieregime.
3.4 In hoeverre wordt de werking van de wet bepaald door de keuze
van het uitvoerings-/handhavingsorgaan?
De wetgeving reguleert de uitvoerende organisaties. Voor een deel zijn die gere-
geld in de WOT, voor een deel in de sectorwetten. Hiervan is geen strijdige re-
gelgeving bekend. Voor primair en voortgezet onderwijs geldt dat de keuze van
het uitvoeringsorgaan onderdeel van de Wet op het Onderwijstoezicht is. Voor
het BVE en het hoger onderwijs, waar specifieke organisaties als het KCE en de
NVAO een rol spelen, geldt dat ook daar dat de uitvoering geregeld is in de des-
betreffende sectorwetten. Voor het hoger onderwijs zijn tussen Inspectie en
NVAO afspraken gemaakt over de taakverdeling.
Er is vrijwel geen discussie over de vraag wie de uitvoeringsorganisaties zouden
moeten zijn van het onderwijstoezicht. Alleen in het hoger onderwijs zien we de
wens opkomen om te komen tot één organisatie die verantwoordelijk is voor het
gehele OCW-toezichtdomein, hetgeen taakstelling en positionering van NVAO en
OI in de toekomst zou kunnen veranderen.
De enige discussie die speelt is de vraag of het toezicht zou moeten sanctioneren
of zoals nu wettelijk is geregeld, de minister.
---
3.5 In hoeverre wordt de werking van de wet bepaald door de aard
van de implementatie?
Er zijn aanwijzingen dat de Onderwijsinspectie in het PO, VO en BVE anders is
gaan opereren door de WOT. Met name het selectief toezicht en de daaronder
liggende gegevensbasis van het toezichtportaal veranderen de werking van de
wet. Sinds de zomer van 2006 is er in die sectoren een duidelijke verandering
waar te nemen met meer aandacht voor selectiviteit, minder bevragingslast bij
de scholen en meer garanties voor een minimumkwaliteit van het geboden on-
derwijs.
Daarin is, gestimuleerd door het kerndepartement, een proces ontstaan van af-
stemming van de gegevensbasis voor het toezicht. Dit proces is echter pas rela-
tief laat in de geëvalueerde 5-jaarsperiode tot stand gebracht. Daardoor is er
nog niet veel ervaring opgedaan met deze nieuwe stijl van toezicht.
Het evaluatieonderzoek is niet zodanig ingericht dat kan worden bepaald of en in
hoeverre de toezichthouder financieel voldoende in staat is gesteld om zijn taak
naar behoren uit te voeren. Door de nieuwe werkwijzen die ontwikkeld moeten
worden, de uitbreiding van het werkterrein (SO, particulier onderwijs), de uit-
voeringsverplichting van een jaarlijks onderzoek op elke PO-school en de bezui-
nigingen is de vraag of de OI met de beschikbare middelen alle taken goed kan
uitvoeren. Deze vraag kon evenmin beantwoord worden. Daarvoor zou functie-
onderzoek noodzakelijk zijn en een grondige analyse en dito normering van de
uit de wet voortvloeiende taken van het onderwijstoezicht.
Een implementatiezwakte is dat de WOT niet voorschrijft wanneer de wet volle-
dig geïmplementeerd moet zijn.
Ook het in de wet geregelde toezichtkader werkt sturend op de implementatie.
Wel is duidelijk dat het toezichtkader in bepaalde gevallen pas laat beschikbaar
was.
3.6 In hoeverre wordt de werking van de wet bepaald door het proces
van voorbereiding van wet en beleid (draagvlak, aansluiting op de
praktijk)?
De wet heeft een zorgvuldige periode van voorbereiding gekend. Er zijn in de do-
cumentatie voldoende aanwijzingen naar voren gekomen dat deze wetgeving
sterk geënt is op wat er in het onderwijstoezicht mogelijk en gebruikelijk is. Het
is geen tekentafelwet die los van de fysieke werkelijkheid op scholen is bepaald.
Het werk van de toezichthouder kan daardoor ook rekenen op een behoorlijk
draagvlak bij de onder toezicht gestelden.
Voor de later ontstane regelgeving voor het KCE en de NVAO zijn eveneens uit-
gebreide consultaties uitgevoerd bij de relevante partijen.
In het onderzoek zijn geen aanwijzingen gevonden voor een mogelijke overhaas-
te invoering. Het is ook niet zo dat er bepaalde zaken in de uitvoering in de eer-
ste jaren grondig mis zijn gegaan.
34
4 De toekomst van het onderwijstoezicht
Om de toekomst van het onderwijstoezicht kleur te geven worden in dit hoofd-
stuk gedachten geformuleerd rondom mogelijke alternatieven voor het functione-
ren van het onderwijstoezicht. Deze gedachten zijn uiteraard geïnspireerd door
het voorgaande, maar niet in het minst ook door de gesprekken (zowel individu-
eel als in het groepsgesprek van 16 maart 20071) die we met verschillende par-
tijen hebben gevoerd over de toekomst van het onderwijstoezicht.
Dit doen we door eerst enkele belangrijke principes van toezicht de revue te la-
ten passeren om te kijken hoe de werkwijze daarbij is en in de toekomst zou
kunnen zijn. Vervolgens worden scenario's geschetst die mogelijke toekomstrich-
tingen karakteriseren.
4.1 De keuzes; selectiviteit, integraliteit en het instrumentarium
4.1.1 Selectiviteit
Selectiviteit als principe
Misschien wel een van de meest in het oog springende principes van toezicht
waardoor de werkwijze van het onderwijstoezicht zich transformeert is dat van
de selectiviteit van het toezicht. Selectiviteit is een van de centrale principes van
het moderne rijkstoezicht2.
Selectiviteit werkt als volgt. Toezicht van onder toezicht gestelde objecten kan
zelden of nooit plaatsvinden bij alle objecten. Veel toezichthouders hebben een
dusdanig omvangrijke taak van te controleren objecten dat het ondoenlijk (en
vaak ook onnodig) is om alle betrokken objecten te controleren. Toezicht wordt
ook zo beperkt mogelijk gehouden om onnodige belasting van het veld te voor-
komen. Daarom worden selecties gemaakt van instellingen of organisaties en
wordt uit de uitkomsten afgeleid hoe het er gemiddeld voorstaat. Die selecties
kunnen steekproefsgewijs worden gemaakt waarbij niet selectief bepaalde instel-
lingen wel en anderen niet bekeken worden. We spreken dan doorgaans van
steekproefcontroles. Die selecties kunnen ook gericht plaatsvinden; door op ba-
sis van beschikbare gegevens en eventueel daarop gebaseerde kansberekeningen
juist die objecten te selecteren waar men iets verwacht tegen te komen waarop
het toezicht met name gericht is. Doorgaans gaat het dan om bijvoorbeeld over-
tredingen van de wet, maar in principe kunnen ook andere criteria hiervoor gel-
den. Inspecteurs bezoeken met name die organisaties waar men verwacht dat er
van wetsovertredingen sprake zou kunnen zijn. Inspecties gaan men name daar
controleren waar de kans op overtredingen het grootst is.
De uitwerking in het onderwijstoezicht
Naar het onderwijs vertaald betekent dit dat de Inspectie vooral gericht is op
scholen of opleidingen waar de kans het grootst is dat men kwalitatief matige of
slechte scholen of opleidingen zal treffen. Daar is de afgelopen jaren veel in ver-
anderd.
1 Voor gesprekspartners wordt verwezen naar de bijlagen.
2 Voor dit principe wordt ook wel de term risicogericht, of proportioneel toezicht gebruikt. Operati-
oneel heeft dit principe voor afzonderlijke inspecties wel uiteenlopende verschijningsvormen.
35
Waren de gedachten over selectief toezicht 5 jaar geleden bij slechts enkelen be-
kend, dat begint nu gemeengoed te worden. De Inspectie kan door selectief toe-
zicht gerichter kijken naar bepaalde instellingen en opleidingen die het minder
goed doen en juist daar de energie op richten. De destijds staande praktijk om
bij alle instellingen hetzelfde te doen is inmiddels verlaten. In plaats van scholen
jaarlijks te bezoeken, zien we nu dat het periodieke kwaliteitsonderzoek van
eens in de 3 (BVE) of 4 (PO en VO) jaar op de agenda van de IO staat.
Tegelijk is duidelijk dat veranderingen niet in één keer tot stand komen. Veel
werkprocessen bij de Inspectie blijken in de organisatie "ingegroeid", en het ver-
anderen in een selectiever toezicht is een ingrijpende verandering die jaren
duurt.
Gegevensbasis
De gegevensbasis voor selectief toezicht heeft het afgelopen jaar vorm gekregen
met het toezichtportaal dat momenteel beschikbaar is voor alle inspecteurs en de
mensen van de auditdienst en Cfi. In dit toezichtportaal is een groot aantal ge-
gevens van instellingen opgenomen; van zowel financiële aard als gegevens over
het onderwijs zelf. Naast resultaatgegevens staan ook procesparameters in de
gegevensbasis. Het idee is dat door deze gegevens te gebruiken het mogelijk is
om, zonder de scholen zelf te bezoeken, te bepalen of een school risico loopt om
kwalitatief minder goed werk af te leveren. Naar het oordeel van de hoofdrolspe-
lers zelf biedt het portaal nu al de juiste gegevens om vast te stellen of een
school in de risicozone zit of niet. Niet of het daadwerkelijk een slecht presteren-
de organisatie is1, wel om te bepalen of ze aan (financiële en inhoudelijke) mi-
nimumeisen voldoet.
Bevragingslast
Een voordeel van selectief toezicht is dat de bevragingslast wordt gereduceerd.
Dat gebeurt op twee manieren. Scholen leveren langs de bekende wegen infor-
matie op aan de overheid (Cfi, Ib-groep, auditdienst en OI). Gegevens die een-
maal worden geleverd en in het portaal zijn geplaatst worden niet andermaal
uitgevraagd. Dat scheelt voor iedereen; bij de Inspectie en vooral bij de instel-
lingen. Ten tweede zorgt dat systeem ervoor dat scholen die hun werk goed doen
en ver van de gevarenzone blijven, geen bezoek krijgen van de inspecteur. Min-
der toezicht wordt dan een beloning voor kwaliteit. Of dat altijd een voordeel is
bleef onduidelijk. Scholen zijn doorgaans immers erg tevreden met het bezoek
van een inspecteur en zijn mogelijk helemaal niet zo blij als hij/zij niet meer
komt.
Van belang te noteren is dat de informatie die geleverd wordt door de instellin-
gen, door Cfi en/of de auditdienst gecontroleerd wordt aan de hand van een
combinatie van gegevensstromen. Zo biedt de invoering van het onderwijsnum-
mer controlemogelijkheden om de rechtmatigheid van het werk van scholen te
controleren. Het gegeven dat ook gebruik wordt gemaakt van resultaatvariabelen
die door onafhankelijke organisaties (bijvoorbeeld Cito) worden geleverd zorgt
ervoor dat de gegevensbasis van het toezichtportaal niet eenzijdig afkomstig is
van de instellingen zelf. Omdat veel van de genoemde informatie rechtstreeks of
indirect gekoppeld is aan de bekostiging van scholen wordt er standaard al een
serie controles op uitgevoerd.
1 Dit kan vast gesteld worden naar aanleiding van nader onderzoek.
36
Selectief toezicht is sterk gericht op het vinden van scholen die in kwaliteit op-
zicht tekort of ernstig tekortkomen. Belangrijkste criteria daarbij zijn de resulta-
ten. Zijn die in orde dan zie je de Inspectie niet. Tegelijk is duidelijk dat de OI in
de WOT uitdrukkelijk tot taak heeft om niet alleen kwaliteit te beoordelen maar
ook te stimuleren. Dat stimuleren slaat niet alleen op de zwakke en zeer zwakke
scholen, maar op de scholen in den brede. Dat verdraagt zich echter niet met het
principe van selectiviteit. Selectiviteit lijkt dus een uitstekend instrument als je
vooral tot doel hebt om minimum kwaliteitsstandaarden te garanderen. Het is
minder geschikt om het onderwijs in den brede te versterken (bijvoorbeeld in
termen van resultaten, kwaliteitszorg, lesuitval).
Selectiviteit en kwaliteit
Een belangrijk aandachtspunt voor selectiviteit betreft de vraag "wat is kwali-
teit". Behoudens de WEB voor het middelbaar beroepsonderwijs worden er geen
inhoudelijke kwaliteitscriteria gegeven in de sectorwetgeving of in de WOT1. Er is
simpelweg niet gegeven welke resultaten basisscholen, VO-scholen of instellin-
gen voor hoger onderwijs moeten behalen. Is een basisschool goed als ze mini-
maal een gemiddelde Cito-score van 540 haalt of mag dat ook 535 zijn2. Wetge-
ving geeft de Onderwijsinspectie onvoldoende houvast om scholen op resultaten
aan te spreken. Wel kunnen scholen worden aangesproken over de inrichting van
het onderwijs, het aantal gegeven lessen, de mate waarin de juiste informatie
wordt verstrekt in hun horizontale verantwoording, of er kwaliteitszorgsystemen
beschikbaar zijn. In de praktijk werkt men zo dat er eerst gekeken wordt naar de
resultaten en als daar iets aan de hand is wordt er vervolgens naar de wettelijk
controleerbare elementen gekeken. Dat zijn dus geen resultaten maar meer pro-
cesmatige gegevens, vaak van onderwijskundige aard. Om daar de grens te be-
waken tussen wettelijk verankerde criteria waarop gecontroleerd mag en moet
worden en de onderwijsinhoudelijke criteria waarop de vrijheid van onderwijs
van toepassing is, is voor de OI vaak lastig. Het vormt ook een belangrijk dis-
cussiepunt tussen instellingen en Inspectie maar ook binnen de politieke lijn van
parlement en minister.
Niet onbelangrijk is ook de taakstelling van de OI van 20%. De gedachte hierbij
is dat selectiviteit minder bemoeienis van de Inspectie met een heel groot ge-
deelte van de scholen met zich meebrengt. Daar staat tegenover dat de aan-
dacht bij de zwakkeren groter kan worden. Hoe die balans feitelijk zal uitvallen is
nog onbekend. De verwachting is wel dat de taakstelling beter haalbaar zal blij-
ken als er meer gewerkt wordt met selectief toezicht.
Een belangrijk vraagpunt is of de Inspectie op basis van de beschikbare data vol-
doende informatie heeft om de selectiviteit input te geven. Heeft men voldoende
informatie in de criteria die beschikbaar zijn om kwaliteit vast te stellen en met
zekerheid te kunnen stellen dat een school risico loopt of juist niet? Daarin zijn
waarschijnlijk ook verschillen per sector. In BVE en HO is dat waarschijnlijk min-
der snel het geval. Voor PO en VO beweren alle ondervraagden dat dit goed mo-
1 Wetgeving voor het hoger onderwijs geeft de NVAO de taak om kwaliteit van opleidingen vooraf
te bepalen.
2 De Onderwijsinspectie heeft wel de mogelijkheden om Cito-scores te relateren aan de leerling-
populatie en zo vast te stellen of scholen in vergelijking met andere scholen met een vergelijkba-
re leerling-populatie tot prestaties komen. Dit kunnen constateren is echter nog iets anders dan
hierop in te kunnen grijpen.
37
gelijk is. De vraag is ook of de Inspectie de juiste data gebruikt om selectiviteit
te bepalen. Men gebruikt ook veel procesvariabelen (over leerkrachten, over
kwaliteitssystemen, over lesmethoden en inhoud). Velen pleiten voor het primair
inzetten van outputcriteria, dus zaken die met leerresultaten te maken hebben.
Daar biedt, zoals hierboven is aangegeven, de wetgeving onvoldoende basis
voor. Een variabele als het aantal lessen is geen outputvariabele. Als het echter
zo is dat bepaalde variabelen als bijvoorbeeld hoog ziekteverzuim of veel lesuit-
val een indicator zijn voor slechte kwaliteit en als een soort vroeg waarschu-
wingssignaal dienen, lijkt het evengoed van belang. Maar blijf bij de output als
belangrijkste criterium, zo lijken velen te willen waarschuwen. Achterblijvende
prestaties van de scholen, hoewel daar in de wetgeving geen normen voor wor-
den voorgeschreven, zijn voor de Onderwijsinspectie altijd reden om het toezicht
te intensiveren. Indien belangrijke informatie in het geheel niet wordt geleverd
kunnen scholen er zeker van zijn dat dit leidt tot een nadere analyse van de OI.
Daarnaast speelt het argument van de rechtmatigheid waarop de Onderwijsin-
spectie moet toezien. Het aantal lessen dat gegeven wordt is een actueel voor-
beeld hiervan. Het aantal lessen dan gegeven wordt is weliswaar geen resultaat
van het onderwijsproces, maar is als voorspeller daarvoor een heel logische; als
scholen belangrijk minder lessen geven dan wettelijk wordt voorgeschreven be-
staat het risico dat er ook mindere resultaten behaald worden. Er zijn wellicht
ook scholen die met minder lessen toch goede of in ieder geval redelijke resulta-
ten bereiken. Deze scholen zullen bij selectief toezicht minder bezocht worden
maar voldoen evengoed niet aan de wettelijke eisen.
De vraag naar selectiviteit wordt dus in hoge mate beïnvloed door de discussie
over de vraag, of de Onderwijsinspectie er vooral is om er voor te zorgen dat de
Inspectie een zeker minimumniveau kan garanderen (onderkant), of dat zij er
voor ingericht is om over de volle breedte van het scholenveld kwaliteitsverbete-
ring na te streven. Een tweede belangrijke overweging is dat selectiviteit vooral
bepaald wordt door de resultaten van het onderwijs maar dat daarop geen ingrij-
pen kan worden geënt. Daarvoor moet men naar de onderwijskundige criteria,
waarvan een groot aantal in de wetten verankerd zijn.
Voor het toepassen van selectiviteit biedt de huidige WOT voldoende aankno-
pingspunten. Daarvoor hoeft er weinig te veranderen. De Inspectie staat nog
maar aan het begin van een veranderingstraject. Wel is duidelijk dat het parle-
ment en de minister sterk sturend zijn op de werkwijze van de OI. Selectiviteit
wordt wel door de WOT maar soms niet door de politiek mogelijk gemaakt. Pa-
rameters als de frequentie van bezoeken van de Inspectie worden niet in WOT
maar wel in de nadere afspraken geregeld. De bewegingsruimte van de OI wordt
daardoor sterk bepaald. Als er minder aan selectiviteit mag worden gedaan wordt
de energie gespreid over een groter aantal scholen. Het sterk richten op scholen
die het toezicht hard nodig hebben is dan minder mogelijk.
Trends in de ontwikkeling
Een van de duidelijke trends is het accent op meer selectiviteit in het toezicht.
Tegelijk is duidelijk dat het daadwerkelijk toepassen van selectiviteit in termen
van een duidelijk selectief toezicht nog maar van recente datum is. Het toezicht-
portaal is pas dit schooljaar operationeel en gerapporteerde ervaringen zijn er
nog nauwelijks. Als principe van effectief en efficiënt toezicht heeft selectief toe-
zicht duidelijke voordelen.
De voorwaarden die daarvoor gerealiseerd moeten worden liggen onder andere
in de gegevensbasis. Die moet kwaliteit hebben, en dat is momenteel nog wel
38
een reden tot zorg. De informatie waarmee het portaal gevuld wordt komt vanuit
verschillende bronnen tot stand.
De eigen informatie van het Ministerie van OCW (inclusief Cfi, IB-groep en de
Auditdienst) is een belangrijke basis. Deze informatie komt op zijn beurt weer
van de instellingen maar wordt wel op allerlei manieren gecontroleerd.
Dan is er natuurlijk de informatie van de scholen. Die kwaliteit wisselt sterk, en
de betrouwbaarheid van die informatie vereist altijd verificatie (zie hierboven).
In principe is de kwaliteit van de informatie even goed als de managementinfor-
matie waarover het bestuur/management van de scholen zelf beschikt. Daar zijn
wel zorgen over. Het is juist een kenmerk van slecht management en bestuur dat
de eigen managementinformatie niet op orde is. Bovendien dient een toezicht-
houder er zich natuurlijk altijd van bewust te zijn dat instellingen de neiging
hebben om "hun schoenen te poetsen" als de gegevens geleverd moeten worden.
Goed governance wordt steeds sterker ontwikkeld. De rol van de sectororganisa-
ties van scholen daarbij wordt steeds belangrijker. Dat zien we nu bij het BVE-
terrein, zagen we al eerder bij het hoger onderwijs en zal in de toekomst ook bij
voortgezet en primair onderwijs worden ontwikkeld. De recente vorming van de
VO-raad en de verwachte ontwikkeling van een soortgelijke koepel in het PO zijn
hiervoor belangrijke voorwaarden.
Op termijn zal ook daar gebeuren wat we in het hoger onderwijs en ook in veel
sectoren buiten het onderwijs al langer zien; de sector ontwikkelt het eigen sys-
teem voor kwaliteitsbewaking en stimulering. De Inspectie trekt zich terug op
het meta-toezicht. De scholen zelf beschikken steeds beter over eigen manage-
mentinformatie en horizontale verantwoording komt veel meer in de genen van
scholen te zitten.
Dat impliceert dat er naast de informatie van scholen ook steeds nadrukkelijker
externe bronnen zullen zijn die iets zeggen over de kwaliteit van het onderwijs;
prestatiescores van leerlingen, kenmerken van de leraren en schoolleiders, visies
of klachten uit het horizontale netwerk van scholen (ouders, studen-
ten/leerlingen, bedrijven en instellingen (bij BVE en HO).
Behalve op het toezicht gebaseerd op bestaande gegevens zal de Inspectie zich
echter ook moeten blijven richten op het verifiëren van informatie en het blij-
vend onderzoeken van de sector op specifieke thematische onderwerpen.
Samengevat kan gesteld worden dat een verbetering van de informatiebasis te
verwachten is, met daarin ook ruimte voor onafhankelijke oordelen over kwali-
teit. Deze gegevens worden ook in toenemende mate gebruikt door de toezicht-
houder: naast selectief toezicht ook steekproefcontroles en toezicht op specifieke
thema's.
4.1.2 Handhavingsinstrumenten
In de WOT is een aantal zaken geregeld over het instrumentarium van de In-
spectie. Voorschiften voor wat het toezicht moet inhouden en inperkingen over
wat juist niet mogelijk is. Beide sturen de werkwijze van de OI. Uitgangspunt bij
alle toezicht is dat de school zelf voor de eigen kwaliteit zorg draagt.
Toepassing instrumenten onder de WOT
De wet biedt een aantal aanknopingspunten die de OI heeft om sancties toe te
passen. Overleg, stimuleren, leerresultaten publiceren, adviseren; het is allemaal
mogelijk, maar daadwerkelijk ingrijpen zit niet in het instrumentarium van de OI.
Het ultieme middel van het opschorten van de bekostiging is voorbehouden aan
de minister. Tussen de relatief zachte middelen van de Inspectie en het harde
instrument van het opschorten van de bekostiging ligt een groot speelveld dat
39
niet gebruikt kan worden. De middelen die de Onderwijsraad (advies 2006) voor-
stelt om ook te kunnen ingrijpen door een (tijdelijke) vervanging van bestuur
en/of management is niet mogelijk binnen de context van de WOT. De Inspectie
staat daarmee redelijk machteloos bij slechte scholen. Een van de krachtigste
instrumenten die momenteel gebruikt worden is die van "naming and shaming".
Het publiceren van een lijst van zwakke en zeer zwakke scholen is echter pas
sinds 2006 toegepast, en zelfs een dergelijk mild instrument wordt door velen
binnen en buiten de Inspectie reeds als zeer vergaand gezien. Het middel om be-
sturen en management van instellingen aan te spreken op hun gedrag werd al
eerder gebruikt. Maar wat kan de Inspectie als besturen de opmerkingen van in-
specteurs over een lange reeks van jaren negeren? De Inspectie heeft geen reële
mogelijkheid om in te grijpen. Er is geen wettelijke basis om management en/of
bestuur te vervangen. De enige en ultieme mogelijkheid is om de minister te ad-
viseren om met de school in gesprek te gaan tegen de achtergrond van een mo-
gelijke opschorting van de bekostiging. De minister heeft een dergelijk zware
sanctie nog niet toegepast. In essentie is dat ook geen maatregel van de OI
maar een maatregel die politiek van karakter is en niet instrumenteel uitvoerend.
De Onderwijsraad adviseert om een breder spectrum aan instrumenten te kun-
nen toepassen. In landen als het VK kan dat wel in het onderwijs en werkt dat
ook. Bij andere Inspecties in Nederland wordt ook een diversiteit aan maatrege-
len toe te passen uit het volledige spectrum van mogelijkheden. Termen als de
interventiepiramide worden hierbij gebruikt.
Een van de instrumenten aan de milde kant van het spectrum is het informeren
en adviseren van scholen. Twee elementen zijn hierbij vooral van belang; de rol
van adviseur en de inhoud van het advies1.
De Inspectie van het Onderwijs heeft bij veel scholen vooral de rol van adviseur.
Men name bij scholen die aan de onderkant van het kwaliteitsspectrum zitten
zien we dat de rol van adviseur zich moeilijk laat verenigen met de rol van hand-
haver. De rol van adviseur vereist een heel andere houding, andere vaardighe-
den maar vooral ook een andere relatie met de scholen dan die van de handha-
ver. De overgrote hoeveelheid van scholen (vooral in PO en VO) ziet de inspec-
teur veel meer als de welkome raadgever dan als degene die komt controleren of
alles wel volgens de regels gebeurt. De politiek daarentegen, en ook veel uitin-
gen in de media (van bijvoorbeeld BON) wijzen erop dat het ook wel een tikkeltje
strenger kan. Onderwijs wordt immers publiek bekostigd en onze kinderen heb-
ben recht op goed onderwijs, zo is het begin van de redenering. Als scholen dat
niet kunnen bieden is duidelijk ingrijpen noodzakelijk. Formeel heeft de Inspectie
ook helemaal geen adviserende rol. Dat conflicteert met de handhavende rol om-
dat men dan later de eigen adviezen moet controleren en snel in een lastige spa-
gaat komt te zitten.
Bij de inhoud van de advisering door de inspecteur zijn er bedenkingen. De vraag
dringt zich op, op basis van welke criteria geadviseerd wordt. Welke wettelijke
basis kent het advies? De scheidslijn tussen advisering op inhoud en de vrijheid
van onderwijs is ook hier flinterdun.
1 De inspectie heeft geen formele rol als adviseur van onderwijsinstellingen en in de rapporten van
de Inspectie worden ook geen adviezen opgenomen. Toch wordt deze rol door scholen wel als
zodanig ervaren.
40
Trends naar de toekomst
Er is een duidelijke maatschappelijke oproep om het onderwijs te verbeteren.
Het controleren op kwaliteit en het bewaken van de rechtmatigheid is een van de
weinige middelen die de rijksoverheid heeft om hier duidelijke stappen in te zet-
ten. De bereidheid om te investeren in het onderwijs lijkt groot in de samenle-
ving en ook in de politiek komen steeds meer geluiden om effectief te investeren
in het onderwijs. Daar ligt dan wel altijd de veronderstelling aan ten grondslag
dat investeringen ook rendement moeten opleveren. En rendementen moeten
kunnen worden veiliggesteld door een rechtvaardig maar duidelijk toezicht op
kwaliteit.
Een versterking van het instrumentarium lijkt binnen handbereik. De Inspectie
zelf heeft bij de aandacht die men geeft aan de zwakke en zeer zwakke scholen
hier al een verschuiving in gemaakt. Door de publieke bekendmaking van deze
scholen is men een nog niet eerder bereikte trede in de interventiepiramide op-
gestapt. Maar ook van buiten de Inspectie wordt de roep steeds duidelijker om
duidelijker in te grijpen. Op dit moment biedt de WOT de Inspectie nog niet de
mogelijkheid om krachtig in te grijpen bij management en bestuur van instellin-
gen en ressorteert de bevoegdheid om de bekostiging op te schorten bij de poli-
tieke leiding. Het lijkt de enige weg dat ook in de bovenste treden van de inter-
ventiepiramide bewegingen kunnen worden gemaakt. De Inspectie zou ertoe in
staat gesteld moeten worden om het management duidelijker aan te pakken (al
dan niet in samenwerking met de koepel van de sector zelf1), of zelfs het bestuur
naar huis te sturen. De opschorting van de bekostiging als uiterste middel blijft
hierbij wel bestaan. Of de minister net als bij de meeste andere Inspecties de
bevoegdheid hiertoe buiten de politiek en binnen het toezicht zal plaatsen is
vooralsnog onzeker.
Aldus ontstaat het beeld van een Inspectie die een pallet van instrumenten han-
teert. De gegevens van het toezichtportaal vormt hierbij de basis. De expertise
die aan deze gegevens ten grondslag ligt zit bij de organisaties van OCW zelf;
Cfi, Auditdienst, IB groep. Op basis van deze gegevens zal de Inspectie controle-
ren en ingrijpen bij de zwakkere scholen, stimuleren bij de grote groep scholen
in de middelste regionen van het kwaliteitsspectrum zitten en waarbij de toppers
bekeken worden met het doel ervan te kunnen leren en de kennis en kwaliteit
vanuit deze toppers te verspreiden over de hele sector.
De bevragingslast voor de meeste scholen zal daardoor lager worden2. Voor de
zwakkere scholen zal gelden dat ze niet alleen om meer uitvraag van de Inspec-
tie kunnen rekenen maar juist ook op meer interventies van die kant.
1 Teneinde verandering van management te bewerkstelligen zullen managers uit de sector (al dan
niet tijdelijk) moeten kunnen worden geplaatst in het management van bepaalde scholen. Zij zul-
len hierbij een interim management vervullen. In die periode worden ingrijpende verbeteringen
aangebracht in de organisatie, structuur en personele verhoudingen teneinde hiermee de ge-
wenste veranderingen tot stand te brengen. De Onderwijsinspectie kan bezwaarlijk zelf dit inte-
rim-management op zich nemen, maar kan hierbij wel een beroep doen op de koepels (VO-raad,
BVE-raad, AVS).
2 Bevragingslast is hierbij een zorgvuldig gekozen term. De systematische uitvraag van informatie
zal aan de orde blijven maar wordt door ICT-toepassingen steeds gebruikersvriendelijker. Indien
besturen/managers zelf zorgen voor een adequate managementinformatie zal blijken dat de be-
vraging niet langer als last wordt ervaren.
41
Voorwaarde is wel dat veel duidelijker dan nu het geval is de kwaliteit in wetge-
ving wordt verankerd. Het moet duidelijk zijn dat scholen vooral op teleurstel-
lende kwaliteit worden aangesproken en dat de zwaardere instrumenten vooral
daarvoor worden ingezet. Procedurele criteria worden vooral in de lagere dimen-
sies van het instrumentarium gebruikt.
Door al deze ontwikkelingen wordt de Onderwijsinspectie een steeds krachtiger
orgaan van het overheidsbeleid waar de minister ook steeds nadrukkelijker op
kan steunen bij het beleid. Een grotere autonomie en geringere afhankelijkheid
van de politiek zijn hiervan een logisch gevolg.
Bij de meeste scholen zal vertrouwen in de kwaliteit en in de informatievoorzie-
ning hoog zijn. Dit vertrouwen is een belangrijke basis voor de relatie tussen
scholen en Inspectie (en dus ook politiek). Om veel vertrouwen te kunnen ver-
antwoorden dient men echter door steekproefcontroles en ook onaangekondigd
bezoek het vertrouwen steeds weer te herbevestigen.
4.1.3 Integraal toezicht
Het principe van integraal toezicht
Integraal toezicht is een van de principes van modern toezicht. Onder toezicht
gestelden zouden idealiter slechts door één toezichthouder bekeken moeten wor-
den en niet door een heel conglomeraat van toezichthouders. Zeker als het gaat
om relatief kleine instellingen, bedrijven zowel als publiekrechtelijke lichamen,
wordt toezicht door meerdere toezichthouders (die voor hen één overheid repre-
senteren) als hinderlijk ervaren.
In het onderwijs zijn er twee soorten toezichthouders; zij die hun oorsprong vin-
den in wetgeving van onderwijs (OI, Cfi, Auditdienst, KCE en NVAO) en zij die
hun oorsprong vinden in overige wetgeving. Een leidend principe binnen onder-
wijs is om het toezicht dat zijn oorsprong vindt in onderwijswetgeving te integre-
ren; één Inspectie die verantwoordelijk is voor het geheel aan toezicht en daar
ook aanspreekbaar op is.
Integraliteit in het toezicht bij onderwijsinstellingen.
Zoals hierboven al is aangegeven hebben een aantal organisaties in het onder-
wijs die bezig zijn met toezicht de krachten gebundeld voor de gegevensbasis.
Integraal toezicht begint immers met integraliteit van de informatie. Dat is het
laatste jaar een realiteit geworden in de vorm van het eerder genoemde toe-
zichtportaal. Er is echter nog wel sprake van losse eindjes.
- Ten eerste bestaat er nog steeds de bevraging van instellingen met vragenlijs-
ten van de Onderwijsinspectie. Dat zal toch gescreend moeten worden. Bij de
instellingen informatie aanvragen die al in het portaal staat mag niet meer
voorkomen. Gegevens uit de vragenlijst moeten ook kunnen worden gekop-
peld aan het portaal.
- Het inzetten van het portaal door de OI moet nog verbreed worden. In princi-
pe is dit portaal toegankelijk voor Cfi, OI en auditdienst. Het zou zelfs alge-
meen toegankelijk kunnen worden (ook voor scholen dus). De verwachtingen
zijn hooggespannen maar het zal nog bewezen moeten worden of de OI daar
in de volle breedte van de organisatie mee kan werken.
De verantwoordelijke voor het toezicht is de Inspectie van het Onderwijs. Dat
impliceert dat alle informatie en dus ook alle kennis die nodig is om integraal
42
toezicht te realiseren bij de inspectie aanwezig moet zijn. Het financiële toezicht
dat traditioneel niet bij de Inspectie maar bij de auditdienst lag wordt verankerd
in het toezicht en neergelegd in het toezichtarrangement dat Inspectie met scho-
len maakt. Ook de informatiefunctie vanuit Cfi wordt op deze manier verankerd.
Teneinde dit te realiseren is op basis van de Kaderstellende visie op toezicht een
traject ingezet om te komen tot geïntegreerd toezicht (2004). Hierbij zijn pilots
(180 instellingen) geïntegreerd toezicht uitgevoerd waarbij de drie toezichthou-
ders van OCW (inspectie, de auditdienst en Cfi) gezamenlijk een strategie heb-
ben ontwikkeld. Deze dient onder andere te leiden tot het efficiënt detecteren
van risico's (financieel en kwalitatief) met daarbij ook het streven van een reduc-
tie van de bevragingslast bij instellingen.
De afdeling rekenschap van de auditdienst en de afdeling F&A van Cfi zijn onder
de Inspectie geplaatst, waardoor ook organisatorische integratie heeft plaats ge-
vonden.
Het bovenstaande geldt in ieder geval voor de sectoren van het primair en
voortgezet onderwijs. Bij BVE en HO zijn andere zaken aan de hand. Daar zijn de
instellingen veel groter en is ook de diversiteit aan activiteiten veel groter.
Op een basisschool komt de auditdienst slechts bij hoge uitzondering en zijn ook
andere Inspecties als bijvoorbeeld de arbeidsinspectie of de Inspectie van de
jeugdzorg zelden gezien. Daar is dus materieel al sprake van geïntegreerd toe-
zicht in de beleving van de school.
Voor het voortgezet onderwijs is dat al belangrijk minder duidelijk en heeft men
met meer Inspecties te maken. In BVE en HO zien we een lappendeken aan In-
specties zowel vanuit de onderwijswetgeving als vanuit overige wetgeving. Aan-
gezien er bijvoorbeeld in universiteiten les wordt gegeven in een diversiteit aan
vakken en daarnaast onderzoek wordt gedaan moet aan allerlei wetten worden
voldaan die betrekking hebben op veiligheid, volksgezondheid, milieu, dierenwel-
zijn enz. Voor het BVE-veld geldt dat naast de OI ook de kenniscentra toezicht
houden op de kwaliteit van de BPV-plaatsen, het KCE de examens onder de loep
neemt. Bij het hoger onderwijs zien we dat de NVAO actief is met het accredite-
ren van de opleidingen. Bij beide sectoren is integraliteit van toezicht nog niet
gerealiseerd. Bij beide sectoren is de OI weliswaar teruggetreden maar zorgen
genoemde organisaties voor een substantiële belasting bij de instellingen (en re-
ductie was een principe achter de integraliteit).
Trends naar de toekomst
Met het ontwikkelen van een gezamenlijke informatiebasis van alle diensten
heeft de minister een belangrijke stap gezet in het integreren van het toezicht.
Hij heeft daarbij ook in personele zin expertise vanuit de AD en Cfi over ge-
plaatst. Integraal toezicht binnen het OCW domein wordt hiermee feitelijk gerea-
liseerd.
De vraag is of integratie zich ook gaat uitstrekken op toezichtstaken die hun oor-
sprong vinden in wetten die niet onder de minister van onderwijs ressorteren. Er
wordt momenteel nagedacht over de vraag hoe ook in deze domeinen integrali-
teit kan worden gerealiseerd. Voor de Inspecties buiten het OCW-domein geldt
dat zij hun eigen kwaliteiten hebben die onmogelijk allemaal bij de Onderwijsin-
spectie verondersteld kunnen worden. Hoe complexer de onderwijsorganisaties
worden, des te omvangrijker zal het aantal toezichthouders zijn. Voor het primair
en voortgezet onderwijs liggen de afspraken zoals deze ten aanzien van het
jeugdbeleid zijn gemaakt binnen handbereik. Scholen moeten erop kunnen reke-
nen dat de Inspectie van welke aard dan ook gebruikt maakt van de gegevens-
43
basis die al aan de Inspectie van het Onderwijs is verstrekt en dat een eventuele
aanvullende uitvraag (of bezoek) ook bekend is bij diezelfde OI.
Het is een misverstand om te veronderstellen dat integraal toezicht hetzelfde is
als in één organisatie plaatsen van de professionals die zich met toezicht bezig-
houden. Integraal toezicht kan ook geschieden door meerdere organisaties sa-
men die onderling afspraken maken. Omgekeerd kan één organisatie waarvan
professionals of afdelingen elkaar niet informeren geen integraal toezicht realise-
ren.
Wij verwachten geen verdere consequenties voor de huidige met toezicht belaste
organisaties in organisatorische zin; wel instrumenteel door onderlinge uitwisse-
ling van informatie en afstemming van activiteiten. Het proces zal doorgaan
waarbij de inspectie van het Onderwijs het primaire aanspreekpunt is en een co-
ördinerende taak krijgt voor alle toezicht. Vragen aangaande toezicht worden in
eerste instantie via de Inspectie beantwoord waarbij gebruik wordt gemaakt van
reeds bekende informatie uit het toezichtportaal. Bezoeken door andere toe-
zichthouders worden aangekondigd aan de Inspectie van het Onderwijs. Met de
Inspectie voor de Jeugdzorg zijn al dergelijke operationele afspraken gemakt en
ook bij de arbeidsinspectie wordt hieraan gewerkt
4.2 Scenario's voor de toekomst
Om meer helderheid te creëren voor de sector worden hieronder toekomstscena-
rio's omschreven van mogelijke ontwikkelingslijnen. Deze scenario's vormen ex-
treme voorbeelden van hoe het onderwijstoezicht zich zou kunnen ontwikkelen.
Het zijn als het ware uitvergrotingen van de consequenties van een aantal prin-
cipes, die ook nu al gehanteerd worden. Het principe van integraliteit is niet ge-
bruikt in de scenario's. Integraal toezicht is in het PO, VO en BVE vooral gereali-
seerd via het integraal verzamelen en beschikbaar stellen van informatie over
scholen. Dat beschouwen de onderzoekers als een technisch instrumenteel prin-
cipe waarvan de feitelijke uitwerking gewoon doorgaat. Zware keuzes hoeven
hier niet gemaakt te worden. Dat ligt anders met de beide andere principes. De
keuze voor al dan niet selectiviteit is een belangrijk principe. Keuzes voor wel of
helemaal geen selectiviteit worden in deze scenario's verwerkt. De keuze van het
instrumentarium is eveneens van belang. Alle bewegingen neigen er naar om de
instrumenten voor het toezicht te versterken. Wat de zaken spannend maakt is
de vraag waarop je die instrumenten gaat richten; op de kwaliteit zoals deze is
neergelegd in wet- en regelgeving of op de kwaliteit die tot uitdrukking komt in
de opbrengsten van het onderwijs.
Aldus ontstaat een vierdeling:
selectief niet selectief
regels en procedures De bureaucratie regeert
opbrengsten De onderwijspolitie Naar de top
Voor de eerste cel (links boven) selectiviteit en uitsluitend gericht op regels en
procedures hebben wij geen scenario bedacht. Dit lijkt moeilijk hanteerbaar om-
dat selectiviteit juist geënt is op opbrengsten en niet op regels.
De cel linksonder bevat een scenario waarbij selectiviteit een leidend principe is;
gericht op de laagst scorende instellingen. Het onderscheid tussen zwakke en
sterke scholen zit in de opbrengsten. We noemen dit scenario "de onderwijspoli-
tie".
44
In de cel rechtsboven past men geen selectiviteit toe en is de Inspectie vooral
gericht op het handhaven van regels en procedures. We noemen dit scenario "de
bureaucratie regeert".
Het scenario voor de laatste cel let op de opbrengsten maar is niet selectief, ge-
richt op alle scholen. Dan gaat het niet meer om het corrigeren of aanpakken
van de zwakke scholen maar om een algemene kwaliteitsverbetering. Dit scena-
rio heet dan ook "naar de top".
Zoals gezegd: de scenario's zijn uitvergrotingen, voor sommigen wellicht karika-
turaal van karakter. Het Onderwijstoezicht van de toekomst zal niet tenderen
naar deze extremen. Wel wordt duidelijk wat de consequenties worden van keu-
zes in deze of gene richting.
Scenario: De onderwijspolitie.
In dit scenario ontwikkelt de Inspectie van het Onderwijs zich tot een organisatie
die de garantie verstrekt dat scholen zich aan de kwaliteitseisen van de wet hou-
den. De wetten zijn hiervoor aangepast in de zin dat precies omschreven wordt
aan welke eisen de instellingen moeten voldoen in termen van criteria. Kwaliteit
wordt vooral omschreven in termen van onderwijsresultaten. Voor zover er ook
andere criteria worden gebruikt zijn dit criteria waarvan aangetoond is dat zij
een directe relatie hebben met de onderwijsprestaties van leerlingen. Normen
voor de criteria worden echter niet in de wet omschreven maar door de Inspectie
vastgesteld, alsmede de instrumenten waarmee die criteria worden vast gesteld.
De normen van resultaatmetende organisaties als Cito, Cevo en KCE vormen
hierbij een belangrijke basis. Normstelling is onderdeel van het jaarlijkse overleg
met de minister. Wetgeving wordt op inhoudelijke en onderwijskundige criteria
steeds globaler.
De OI past selectiviteit in het toezicht toe. De scholen waar de kwaliteit zorgelijk
is of waar de kwaliteit onbekend is krijgen met grote regelmaat bezoek van de
OI. De inspecteurs geven hierbij aanwijzingen voor verbeteringen en wijzen hier-
bij op andere instellingen die het beter doen. De activiteiten zijn vooral gericht
op instellingen en afdelingen die tot de circa 20% zwak presterende scholen ge-
rekend moeten worden. De zwakste scholen (circa 5%) staan onder curatele. Zij
krijgen ondersteuning van interim-managers die door de eigen sector ter be-
schikking worden gesteld. Het bestuur van dergelijke instellingen krijgt 3 jaar de
tijd om orde op zaken te stellen. Levert dat binnen die drie jaar nog niet het ge-
wenste resultaat op, dan wordt het bestuur naar huis gestuurd en wordt de
werkgeversorganisatie van de sector gevraagd om het bestuur van de school
over te nemen. Indien er sprake is van financiële malversaties zal het bestuur
ook strafrechtelijk worden vervolgd.
Dit alles heeft tot gevolg dat de relatie tussen Inspectie en scholen verandert. De
Inspectie geeft voor het allergrootste deel van de scholen geen inhoudelijke of
onderwijskundige aanwijzingen meer voor het verbeteren van de prestaties. De-
ze rol wordt steeds nadrukkelijker overgenomen door de werkgeversorganisaties
en vakcentrales uit de sector zelf.
Waar de Inspectie nog wel aan de deur van scholen verschijnt, zijn de scholen op
hun hoede. Het onder curatele stellen ligt altijd op de loer. Voor deze scholen is
de Inspectie geen "beste vriend", maar de strenge arm van de wet.
Voor de minister en dus ook de politiek zorgt het werk van de Inspectie ervoor
dat men de garantie van minimumkwaliteit heeft en excessen zo veel mogelijk
kunnen worden vermeden. Daarmee is de Inspectie het belangrijkste instrument
waarmee de minister de politieke verantwoordelijkheid voor de kwaliteit van het
45
onderwijs gestalte geeft. Een steunpilaar waar de minister ondubbelzinnig op kan
bouwen. De doelstelling om de kwaliteit in het gehele onderwijs te stimuleren,
een van de pijlers onder de huidige WOT, is geheel uit beeld.
In dit scenario is de Inspectie van het Onderwijs afgeslankt ten opzichte van
haar huidige vorm. De personele inzet voor de zwakste scholen is echter belang-
rijk groter dan nu het geval is.
Kwaliteitszorg is in handen van een grote groep gespecialiseerde organisaties die
scholen op allerlei manieren dienstverlening aanbiedt. Kwaliteit van onderwijs is
een criterium voor schoolkeuze en wordt grotendeels door vraag en aanbod be-
paald.
Scenario 2: De bureaucratie regeert.
In dit scenario ontwikkelt de Inspectie van het Onderwijs zich tot een organisatie
die zich vooral ten doel stelt om vast te stellen of scholen zich aan de wettelijke
voorschriften houden. Kwaliteit als output van het onderwijsleerproces is als zo-
danig geen criterium waarop de scholen worden beoordeeld. Wel is in de wet
duidelijker dan nu het geval is omschreven aan welke wettelijke voorschriften
scholen moeten voldoen. Deze voorschriften strekken zich uit over de kwaliteit
van docenten (zoals nu ook in de wet BIO) maar ook op de kwaliteit van het ma-
nagement. Schoolleiders moeten aan nauwkeurig omschreven criteria voldoen in
termen van opleiding en ervaring. In de wet zijn allerlei onderwijskundige crite-
ria omschreven, uiteenlopend van aantal en lengte van de lessen per vakgebied
tot de infrastructurele eisen waar scholen aan moeten voldoen (inrichting practi-
cumlokalen, inrichting ICT-infrastructuur enz.).
De Onderwijsinspectie controleert op al deze aspecten en past in slechts heel be-
perkte mate selectiviteit toe. Er zijn geen algemene kenmerken waaraan scholen
moeten voldoen die een zekere mate van garantie geven over het voldoen aan
de hele set eisen. De Inspectie eist veel van scholen in termen van verantwoor-
ding. Het jaarlijkse verslag dat een school aan de Inspectie oplevert bevat een
screening op alle wettelijke eisen. De bevragingslast is bijgevolg aanmerkelijk
toegenomen, maar dat levert wel een optimale garantie op dat scholen daadwer-
kelijk doen wat de wetgever heeft bepaald.
Naast het jaarlijks verslag voert de Inspectie ook jaarlijks bij 2000-3000 scholen
voor primair onderwijs en 150 scholen voor voortgezet onderwijs steekproefcon-
troles uit. Daarbij heeft iedere school ieder jaar evenveel kans om in de steek-
proef te komen. De Inspectie heeft daarbij de bevoegdheid om scholen aange-
kondigd en onaangekondigd te bezoeken. Bij overtredingen wordt een progres-
sief sanctiebeleid toegepast. Hoe meer en vaker afwijkingen worden geconsta-
teerd, des te sterker de sancties worden.
Wetshandhaving is doel en middel tegelijk. Door de nadruk op de uiteenlopende
set van criteria is de capaciteit die nodig is om deze taak uit te voeren bij de In-
spectie aanzienlijk toegenomen. Het apparaat van de Inspectie van het Onder-
wijs is meer dan verdubbeld ten opzichte van zijn huidige omvang. Er zijn afzon-
derlijke divisies voor financiële controle, controle op de kwaliteit van docenten en
schoolleiders, controle op infrastructuur, en controle op bedrijfsvoering. Gege-
vens van al deze divisies worden samengebracht in een sterk uitgebreid toe-
zichtportaal dat uitsluitend door de Inspecteurs zelf wordt gebruikt.
De Inspectie maakt een jaarlijks verslag voor de Tweede Kamer waarin de nale-
ving van wet en regelgeving centraal staat.
46
Scenario 3: Naar de top.
Dit is een scenario waarin de Onderwijsinspectie is uitgegroeid tot een groot on-
derzoeks- en adviesbureau. Doel van de OI is het verbeteren van de onderwijs-
prestaties van het land. Het primaire doel van de Inspectie is kwaliteitsverbete-
ring.
Kwaliteitscriteria zijn duidelijk in de wet omschreven en scholen krijgen van de
Inspectie allerlei voorbeelden te zien van de aanpak van topscholen die in staat
zijn om in korte tijd grote prestaties neer te zetten. Daarnaast maakt de Inspec-
tie veel werk van schoolgerichte consultancy. Iedere school kan naar rato van
het leerlingaantal een aantal dagen inhuren van inspecteurs die hen adviseren
over het schoolwerkplan, de nascholing van docenten, de invoering van nieuwe
methoden en het individueel begeleiden van kansrijke leerlingen.
Daarnaast voert de Inspectie grootschalig aspect georiënteerd onderzoek uit in
een breed scala van instellingen. De consultancyactiviteiten vormen daar voor
een deel de basis voor, maar daarnaast worden er voor specifieke onderwerpen
ook allerlei vormen van onderzoek uitgevoerd.
Het onderzoek is gericht op uiteenlopende onderwerpen als de schoolorganisatie
(bedrijfsvoering en efficiency), de docenten (arbeidsmarkt, lerarenopleiding en
nascholing), de methoden (onderwijskundig en inhoudelijk) en de leerlingen
(doelgroepen, diversiteit, sterke en zwakke leerlingen).
Scholen krijgen de deelname aan onderzoek van de Inspectie beloond met extra
claims die ze mogen doen op het aantal dagen van inspecteurs die ze mogen in-
huren.
Het controleren van scholen die aan de onderkant van het kwaliteitsspectrum zit-
ten gebeurt nauwelijks meer. De gegevens die over de kwaliteit als zodanig be-
schikbaar zijn worden nog steeds geanalyseerd en scholen krijgen op jaarlijks te
hanteren publieke ordeningslijsten een kwaliteitsbeoordeling.
Wie onderaan staat krijgt geen inschrijvingen meer uit de markt en houdt vanzelf
op te bestaan.
De Inspectie van het Onderwijs rapporteert jaarlijks aan de minister over de
staat van het Nederlandse onderwijs en geeft per sector een rapportage over de
meest veelzeggende ontwikkelingen. De resultaten van de scholen in termen van
leervorderingen van de leerlingen staan centraal. Er is een fors deel voor een in-
ternationale benchmark en een historische vergelijking in eigen land. Er wordt
veel ruimte ingebouwd voor casuïstiek van afzonderlijke scholen om te laten zien
hoe men tot optimale resultaten komt. De Inspectie is de primaire leverancier
van kennis en data over het onderwijs en het kerndepartement baseert zijn be-
leid in hoge mate op de cijfers en informatie vanuit de Inspectie.
In haar werk kent de Onderwijsinspectie een nauwe samenwerking met de werk-
geversorganisaties. Kennis die bij de ondersteunende bureaus van besturen be-
schikbaar is wordt gedeeld met de Inspectie en vice versa.
De OI is uitgegroeid tot een organisatie met een personele bezetting die een
veelvoud is van de huidige capaciteit. De Inspectie heeft een centrale organisatie
met divisies voor afzonderlijke thema's. De belangrijkste divisie is degene die
het gegevensdepot beheert. Daarnaast zijn er divisies voor schoolorganisatie,
personeel, methoden en de efficiency van de leeromgeving en ten slotte een di-
visie voor het lerende kind.
47
Naast de centrale organisatie heeft de Inspectie een aantal regionale afdelingen
die volgens een franchiseovereenkomst geaffilieerd zijn met de centrale organi-
satie. Met deze franchiseafdelingen zijn overeenkomsten over kwaliteitstandaar-
den van eigen werk en lopen er afspraken met het gegevensdepot. De regionale
franchiseafdelingen krijgen een basissubsidie maar verkrijgen 2/3 van hun omzet
uit de markt.
48
5 Bevindingen, conclusies en aanbevelingen
5.1 Inleiding
In dit afsluitende hoofdstuk wordt eerst terug gegrepen op de vragen zoals deze
aan deze evaluatie ten grondslag liggen, vervolgens worden onze conclusies ge-
presenteerd om af te ronden met de aanbevelingen voor de toekomst.
De vraagstelling van het onderzoek was zoals in het eerste hoofdstuk is aange-
geven bestaat uit 4 onderdelen
- Wetsevaluatie
- Doeltreffendheid en effecten van de WOT in de praktijk
- Functioneren van de Inspectie van het Onderwijs onder de werking
van de WOT.
- Toekomst, veranderende rol Inspectie met het oog op het optimalise-
ren van de ministeriële verantwoordelijkheid.
Deze 4 onderdelen bepalen de structuur van dit hoofdstuk. Bij de hoofdlijnen van
de bevindingen, de conclusies en de aanbevelingen worden steeds deze 4 ele-
menten behandeld.
De methoden waarmee deze vragen zijn beantwoord bestonden uit deskresearch,
een 60-tal diepte-interviews, een viertal ronde tafel gesprekken en een grote en-
quête onder schoolleiders in het primair en voortgezet onderwijs.
5.2 Hoofdlijnen van de bevindingen
Wetsevaluatie
De wetsevaluatie is onderwerp van hoofdstuk 3 van dit rapport. Hierin is aange-
geven dat in de wet de zaken duidelijk geregeld zijn en deze voldoende aankno-
pingspunten biedt voor het functioneren van de Inspectie van het onderwijs. De
WOT regelt het onderwijstoezicht maar verwijst daarin steeds naar de sectorwet-
ten. Dat geeft de Inspectie de noodzakelijke ruimte om het toezicht sectorspeci-
fiek in te richten en ook belangrijke principes als selectiviteit te kunnen toepas-
sen. Wel is duidelijk dat er over de normen zoals deze in de sectorwetten gege-
ven zijn, veel discussie is. De WOT regelt het toezicht en de sectorwetten om-
schrijven de deugdelijkheideisen van de sector. Ook is er veel discussie over de
vraag of er naast deugdelijkheideisen (waar moeten scholen aan voldoen als mi-
nimumvoorwaarden) ook andere kwaliteitseisen moeten worden omschreven. De
kern van het kwaliteitsbegrip, de opbrengst wordt niet in wetgeving gevat (be-
houdens de WEB voor het middelbaar beroepsonderwijs). Daarmee ontbeert de
Inspectie een heldere toetssteen (wat bij veel andere inspecties veel duidelijker
is ingevuld) voor het toezicht.
De werking van de wet wordt evident bepaald door de gekozen inhoud. Duidelijk
is wel dat er een constante spanning zit tussen handhavingstoezicht en stimule-
rend toezicht. Beide vormen van toezicht zitten in het werk van de inspectie,
maar zijn zowel in werkprocessen als in termen van relaties met scholen lastig
verenigbaar. De Inspectie lost dit op door voor de zwaardere vormen van hand-
having andere teams in de schakelen.
In instrumentele zin stelt de wet duidelijke grenzen aan het instrumentarium van
de Inspectie. We hebben gezien dat de Inspectie die ruimte overigens pas het
49
laatste jaar in de volle breedte benut en uitdrukkelijk de grenzen opzoekt van
haar instrumentele mogelijkheden1.
Tenslotte is duidelijk geworden dat er geen tegenstrijdige regelgeving is gevon-
den en het proces van voorbereiding en implementatie van de wet zorgvuldig is
verlopen.
Doeltreffendheid en effecten
De invoering van de WOT veronderstelt een verbetering van de kwaliteit van het
onderwijs. Zowel de ontwikkelingen van de kwaliteit van het onderwijs als de
bijdrage die de WOT en de Inspectie in deze ontwikkeling leveren, zijn niet af te
leiden uit de jaarlijkse onderwijsverslagen van de Inspectie. Doordat het niet
mogelijk is om in meerjarig perspectief een beeld van de kwaliteit van het on-
derwijs te reconstrueren, is ook de doeltreffendheid van de Inspectie lastig te
benaderen.
Het is evident dat het werk van de Inspectie effecten heeft bij scholen. De activi-
teiten van de Inspectie lopen echter zeer uiteen tussen de afzonderlijke sectoren
en is bij scholen met goede resultaten ook heel anders ingericht dan bij scholen
die tot de zwakke of zeer zwakke categorie behoren. Instrumenten als het perio-
diek kwaliteitsonderzoek in primair en voortgezet onderwijs is heel anders van
aard als het meta toezicht op de NVAO zoals dat in het hoger onderwijs plaats
vindt. Het is vrijwel onmogelijk om alle effecten eenduidig te omschrijven en kort
samen te vatten.
Functioneren van de Inspectie
Bij het functioneren van de Inspectie is gekeken naar 4 elementen; de onafhan-
kelijkheid van de oordeelsvorming, de professionaliteit van de inspectie, de
transparantie en de mate waarin de inspectie de instellingen tot kwaliteitszorg
(en verbetering) stimuleert.
De inspectie krijgt door de wetgeving voldoende ruimte om te komen tot een on-
afhankelijke oordeelsvorming en gebruikt die ruimte ook. Die onafhankelijkheid
is dus gewaarborgd. Wel dient daarbij één kanttekening gemaakt te worden. De
politiek heeft duidelijk invloed op de frequentie van het onderzoek. De politiek
kan om haar moverende redenen ervoor kiezen (en doet dat ook) om een jaar-
lijks onderzoek bij scholen te willen terwijl de Inspectie een andere frequentie
zou willen voorstaan. Het oordeel zelf, en de manier waarop dit tot stand komt
blijft echter onafhankelijk van de politiek.
Op het punt van de professionaliteit kunnen we constateren dat de Inspectie in
de afgelopen 5 jaar een forse ontwikkeling heeft door gemaakt. Voorheen was
het inspectiewerk sterk persoonsgebonden. De standaardisering en verweten-
schappelijking van het inspectiewerk werkt sterk door op de toegenomen profes-
sionaliteit van de inspectie. Dat neemt niet weg dat die professionalisering zijn
eindpunt nog niet bereikt heeft en het proces doorgaat. Wel is hierbij de kantte-
kening op zijn plaats dat door de verandering van de personeelssamenstelling
veel expertise en professionaliteit is verdwenen.
1 Bijvoorbeeld het toepassen van zware sancties in termen van het opschorten van de bekostiging
valt niet binnen het bereik van de inspectie.
50
In de sectoren BVE en HO is men na de komst van respectievelijk KCE en NVAO
nog duidelijk zoekende naar een nieuwe balans. De kritiek op de procedures van
beide organisaties (administratieve lastendruk, overlap) staat op gespannen voet
met een verdere ontwikkeling van de professionaliteit van het toezicht. Waar de
NVAO met haar procedures van accreditatie duidelijk taken heeft in het kader
van het toezicht worden (delen daarvan) in de beleving van instellingen nog-
maals over gedaan. Dit wordt als hinderlijk en onnodig beschouwd (zie ook aan-
beveling 9).
De transparantie van het werk van de inspectie is de laatste jaren duidelijk toe-
genomen. Het onderwijsverslag is versterkt waardoor de verantwoordelijkheid
van de minister beter tot uitdrukking komt. Voor de instellingen zorgen de toet-
singskaders voor een beter beeld dat zij van het werk van de inspectie kunnen
verwachten. Dat er instellingen zijn die kritiek op de toetsingskaders als zodanig
hebben, is duidelijk, maar dit staat de transparantie niet in de weg.
Over het stimulerend toezicht kan het volgende worden gemeld. De basisfilosofie
is dat het toezicht zodanig wordt ingericht dat optimale ruimte wordt geboden
voor de invulling van het eigen kwaliteitsbeleid door de onderwijsinstellingen. De
instellingen worden, zodra zij dit op orde hebben, beloond met minder toezicht
(mits de objectieve parameters hier aanleiding toe geven). Daarmee is er sprake
van `stimulerend toezicht', zoals dat bij de inrichting van het toezicht werd be-
oogd.
Wel wordt er door de scholen die zeggen veel aan de vernieuwing van het on-
derwijs te doen aangegeven dat de manier waarop de inspectie haar werk inricht
niet stimulerend werkt voor innovatieve activiteiten. De toetsingskaders zijn
vooral afgestemd op redelijk gemiddelde instellingen.
Toekomst
In het onderzoek zijn de lijnen naar de toekomst duidelijk naar voren gekomen.
De ingezette versterking van de informatievoorziening zal zich verder gaan ont-
wikkelen. We staan nog maar aan het begin van het gebruik van alle beschikbare
informatie voor het toezicht.
De Inspectie heeft de laatste tijd meer gebruik gemaakt van de volledige band-
breedte van het instrumentarium dat hen ter beschikking staat. Met name voor
de zwakke en zeer zwakke scholen zien we een concentratie van de aandacht.
Mogelijk zal de inspectie ook de ruimte worden geboden om een nog breder in-
strumentarium in te zetten.
In de toekomst zal steeds duidelijker worden dat handhavingstoezicht en stimu-
lerend toezicht heel verschillende disciplines zijn. We zien dat de inspectie zowel
naar methoden als naar de inzet van personeel hier ook sterk gedifferentieerd
mee omgaat. Dit zal zich naar verwachting versterken, waarbij stimulerend toe-
zicht voor de volle breedte van het scholenveld wordt ingezet en handhavings-
toezicht vooral gericht zal zijn op scholen die qua kwaliteit achter blijven. Selec-
tiviteit is hierbij een duidelijk principe.
5.3 Conclusies
De conclusies die de onderzoekers trekken op basis van het verzamelde materi-
aal worden in deze paragraaf weergegeven. Dat doen we via de vier kernvragen
zoals deze in par 1.2 van dit rapport zijn gegeven.
51
Wetsevaluatie
Conclusie : De WOT heeft in grote lijnen aan de verwachtingen voldaan.
De WOT vormt samen met de sectorwetten het kader voor het toezicht. De toe-
zichtkaders zijn na de eerste implementatie van de wet verfijnd en het toe-
zichtsarrangement in het hoger onderwijs is fors gewijzigd. De normstelling in de
WOT is bepalend voor de werking van de wet, evenals de samenhang tussen de
WOT en de sectorwetten.
In de sectoren PO en VO staat de WOT als wetgevingsinstrument niet ter discus-
sie. Er is een duidelijke verankering van de WOT naar de sectorwetten voor pri-
mair en voortgezet onderwijs. De WOT vult de sectorwetten in die zin aan. Res-
pondenten uit de sectoren BVE en HO zien de meerwaarde van de WOT naast
de sectorwetten niet. Daarmee is vanzelfsprekend niet gezegd dat deze secto-
ren onderwijstoezicht als zodanig onbelangrijk zouden vinden. De sectorwetten
(WEB en WHW) alsmede de regelingen ten aanzien van het KCE en de NVAO ge-
ven de kaders aan voor het toezicht in deze sectoren. Als zodanig heeft de WOT
in deze sectoren geen wezenlijke aanvulling.
Doeltreffendheid en effecten
Conclusie 2: Selectiviteit is een goed en zinvol principe om efficiënt
met de middelen en de belasting van scholen om te gaan. Dit is echter
vooral een principe om te garanderen dat er voldoende aandacht is voor
een zekere minimumkwaliteit. Voor een generieke kwaliteitsverbetering
is meer nodig1.
De gedachten over selectiviteit zijn ook binnen de Onderwijsinspectie al heel
oud2. Pas sinds één jaar is er echter met het toezichtportaal een gedeelde infor-
matiebasis ontwikkeld waarmee inspecteurs hun werk kunnen ordenen en waar-
mee een basis wordt gelegd voor risicogericht toezicht. Dit toezichtportaal helpt
de Inspectie om op een efficiënte wijze scholen te detecteren waarbij de risico's
groter zijn dan elders in termen van kwaliteit of rechtmatigheid.
Een instrument hebben, is nog iets anders dan een instrument ook daadwerkelijk
gebruiken. Daarvoor zal in de komende jaren steeds meer ervaring worden op-
gedaan door de Onderwijsinspectie.
Een belangrijke overweging bij selectiviteit is echter wel dat dit vooral gericht is
op het detecteren van kwaliteitsrisico's. Een groot deel van de scholen is van een
dusdanige kwaliteit dat daar van risico's geen sprake is. In extreme zin doorge-
voerd zou selectiviteit neerkomen op het opsporen en aanpakken van zwakke
scholen en/of scholen die dreigen tot deze zwakke groep te gaan behoren. Het
gaat dan om het onderste kwartiel van alle scholen in PO en VO. Aandacht voor
de gemiddelde en de goede scholen dreigt dan naar de achtergrond te verdwij-
nen. Voor het goed functioneren van de Inspectie is het evident dat ook deze
scholen, zoals nu ook gebeurt, aandacht moeten krijgen. Goede scholen kunnen
immers een inspiratiebron zijn voor de minder goede scholen. Pas bij een ge-
spreide aandacht voor goede, gemiddelde én zwakke scholen kan de doelstelling
van kwaliteitsverbetering in de breedte gehaald worden.
1 Deze conclusie is niet van toepassing op het hoger onderwijs waar in principe alle opleidingen
periodiek worden geaccrediteerd. Daar is van selectiviteit aldus geen sprake.
2 Selectiviteit, proportionaliteit en risicogericht toezicht zijn in dit verband vrijwel synoniemen van
elkaar.
52
Conclusie 3: Toezichtkaders zijn volop in ontwikkeling maar leveren
discussie op in PO en VO.
Het onderscheid tussen de parameters in het toezichtkader en de vrijheid van
onderwijs is soms flinterdun. De vraag wat kwaliteit van onderwijs is en waar
men naar moet kijken verschilt erg tussen de onderwijssectoren. De toezichtka-
ders vullen dat in, maar leveren ook discussie. Met name de vernieuwingsscholen
in het primair onderwijs ervaren de kaders als te betuttelend1. Het gedetailleerd
invullen van de toetsingskaders werkt normerend naar de praktijk. Velen van hen
vinden de normen discutabel. Tegelijk is duidelijk dat de toezichtkaders zowel
met de minister als met het onderwijsveld worden afgestemd2.
De basis van de toezichtkaders is geformuleerd in de WOT. De toezichtkaders als
zodanig zijn geen onderdeel van wetgeving en hebben juridisch gezien daarom
een beperkte status. Scholen hebben daarom de ruimte om wel of niet nauwge-
zet met deze kaders om te gaan.
Conclusie 4: Om selectiviteit (of risicogericht toezicht) goed te kun-
nen hanteren zal het criterium kwaliteit beter moeten worden om-
schreven. Hierbij dienen ook de procedures om daarover afspraken te
maken tussen de Onderwijsinspectie en het schoolbestuur te worden
meegenomen.
Het bewaken van en rapporteren over de kwaliteit van onderwijs is een, zo niet
dé kerntaak van het onderwijstoezicht. De doelstelling van het onderwijs is om
leerlingen en studenten een optimale ontwikkelingskans te bieden. Dat maakt
het onderwijs dus ook medeverantwoordelijk om die ontwikkeling te realiseren.
De Onderwijsinspectie heeft in de sectorwetgeving veel aanknopingspunten voor
kwaliteitsindicatoren. Die zijn sterk gericht op randvoorwaarden en proces, en
niet op resultaten. De ultieme manifestatie daarvan zijn de opbrengsten van in-
stellingen in termen van Cito-scores, doorstroominformatie, examenresultaten
e.d.3 Een groot voordeel van deze opbrengsten is dat ze objectiveerbaar zijn,
onafhankelijk en direct beschikbaar. Juist hierop kan de Onderwijsinspectie mo-
menteel niet ingrijpen, omdat de wetgeving hiertoe geen ruimte biedt. Kwaliteit
van het onderwijs is in PO en VO geen bekostigingsvoorwaarde en normen ten
aanzien van die kwaliteit zijn niet in wetgeving verankerd4. De Inspectie werkt
dus indirect; men ziet matige of slechte resultaten van scholen en gaat dan op
zoek naar de (wel in de wet verankerde) parameters die dit kunnen verklaren en
waarop wel kan worden ingegrepen. Er bestaat een spanning tussen de deugde-
lijkheidseisen (het voldoen aan wettelijke bepalingen) en kwaliteitsoordelen. De-
ze spanning betekent dat effectief ingrijpen door de Inspectie of de Minister pro-
blematisch is. Het verband tussen onderwijskwaliteit als resultaat en het al dan
niet voldoen aan deugdelijkheidseisen is niet altijd zo duidelijk. Door de Inspec-
tie de ruimte te geven om direct over resultaten met scholen te communiceren
1 Dit is een kleine minderheid van scholen. Onverlet hun geluid is de waardering gemiddeld echter
positief.
2 In het BVE en het HO is veel minder discussie over de vraag wat goede onderwijskwaliteit is.
3 Opbrengsten zijn behalve van de inspanningen van de school ook afhankelijk van de input. Scho-
len in achterstandswijken zullen vrijwel automatisch mindere Cito-scores hebben dan scholen in
gegoede buurten. Dat neemt niet weg dat ook daar goede scholen zullen zijn, die binnen hun
marges relatief goede scores realiseren.
4 Dit geldt evident niet voor BVE en het HO waar kwaliteit centraal staat in de sectorwetgeving.
53
en de school daadwerkelijk de ruimte te bieden om op dit punt te verbeteren,
wordt beide partijen een dienst bewezen.
Conclusie 5: De inrichting van extern toezicht moet altijd in samen-
hang worden gezien met het feitelijk bestaande interne toezicht.
De verschillende onderwijssectoren zitten elk in een eigen ontwikkelingsfase wat
intern toezicht en horizontale verantwoording betreft. Ook binnen de sectoren
zijn grote verschillen aanwijsbaar. In haar aanpak dient de Inspectie ook reke-
ning te houden met deze verschillen. Good governance en een dito gegevensba-
sis voor managementinformatie is een voorwaarde voor goed toezicht. Maar het
is een gegeven dat aan deze voorwaarde lang niet altijd wordt voldaan. Sommige
scholen hebben de eigen kwaliteitsbewaking veel beter op orde dan anderen. Het
is aan de Onderwijsinspectie om hierin afwegingen te maken. Daar waar cruciale
informatie over de kwaliteit ontbreekt in de informatiebasis van de instellingen
zelf zal de Inspectie zich anders moeten opstellen dan op plaatsen waar deze in-
formatie goed gedocumenteerd beschikbaar is. De Inspectie staat dus voor de
taak om voor iedere situatie maatwerk te bieden.
Dit laat onverlet dat de Inspectie naast de informatie uit de scholen uiteraard
ook andere informatie heeft die iets zegt over kwaliteit en rechtmatigheid; signa-
len uit de gemeenschap, Cito-scores en dergelijke. Als daar aanwijzingen zijn
voor tekortschietende kwaliteit of onrechtmatigheid is dat een belangrijk en zelf-
standig criterium voor de Inspectie voor hun handelen.
Conclusie 6: In toezichtkaders ontbreekt een toetsing van manage-
ment en bestuur1.
Management en bestuur zijn belangrijke factoren in de ontwikkeling en uitvoe-
ring van het schoolbeleid, en in het bijzonder het kwaliteitsbeleid en het perso-
neelsbeleid. Nu vormen ze in het primair en voortgezet onderwijs geen onderdeel
van toetsing2. Dat zou anders moeten zijn.
Wel is het management aanspreekpunt voor tekortschietende kwaliteit en voor
het nemen van maatregelen dienaangaande. Ze zijn dus wel de adressanten
maar niet het onderwerp van toetsing.
Het functioneren van de Inspectie
Conclusie 7: De professionaliteit en de onafhankelijkheid van de On-
derwijsinspectie zijn in orde. Over doelmatigheid kunnen we zonder
een toetsbaar capaciteitsplan geen uitspraken doen. Wel is duidelijk
dat er een 10% kostenreductie is gerealiseerd in vijf jaar, terwijl het
takenpakket ongeveer gelijk is gebleven.
Natuurlijk is in de voorgaande conclusies al het nodige gezegd over het functio-
neren van de Inspectie van het Onderwijs. Deze conclusie is daarmee de enige
en duidelijkste die wij over het functioneren van de Inspectie naar voren zouden
willen brengen. Wat betreft de efficiëntie zien we dat de kostenreductie in de
achterliggende periode 10% is. Daarmee is een forse inspanning geleverd. Om
vast te stellen of deze voldoende is zou op basis van een goed onderbouwd capa-
1 Deze conclusie is niet van toepassing op BVE en HO waar over management en bestuur in de
desbetreffende sectorwetten artikelen zijn opgenomen
2 Voor BVE zitten ze in de "governance" indicator en voor het HO bevat de WHW een aantal voor-
schriften voor het bestuur van instellingen.
54
citeitsplan een analyse van de werkprocessen binnen de Inspectie moeten wor-
den gemaakt1.
Conclusie 8: Instellingen zijn overwegend positief over de Inspectie
maar ervaren wel regelmatig een groot onderscheid tussen hetgeen
gerapporteerd wordt in de mondelinge terugkoppeling en de formele
rapportage2.
Er is een substantieel aantal scholen dat meldt dat de Onderwijsinspectie in de
terugkoppeling anders oordeelt dan in de formele rapportage. In het gesprek op
de school zijn inspecteurs vaak milder in hun oordeel dan in de uiteindelijke rap-
portage. Dit zorgt ervoor dat scholen kopschuw worden en niet goed weten wat
ze aan het oordeel van de Inspectie hebben.
Veranderingen en toekomst
Conclusie 9: Informatie van scholen moet voor alle stakeholders be-
schikbaar en inzichtelijk zijn.
Het toezichtportaal is nu beschikbaar voor de Inspectie, de auditdienst en Cfi.
Om de horizontale relaties van scholen betekenisvoller te maken zou deze infor-
matie breder beschikbaar moeten komen. Ouders van leerlingen, leerlingen en
studenten zelf, of bedrijven moeten inzicht kunnen krijgen in de gegevens van
het toezichtportaal. Ook in de afstemming met andere Inspecties zou dit dienstig
kunnen zijn. Alle stakeholders kunnen daardoor beter een beeld vormen van de
school en de activiteiten die ze daar ondernemen. Daarbij dient wel een goed
onderscheid gemaakt te worden tussen de informatie met een openbaar karakter
en informatie met een (voorlopig) vertrouwelijk karakter.
Conclusie 10: Het sanctierepertoire is aan upgrading toe. Bestaande
mogelijkheden moeten daarnaast creatiever worden benut3.
Pas sinds kort worden sanctiemogelijkheden in de huidige WOT benut, zoals `na-
ming and shaming'. Zelfs het publiceren van een lijst met scholen blijkt al veel
stof te doen opwaaien. Dergelijke milde instrumenten zullen echter wel toerei-
kend zijn voor veruit de meeste onderwijsinstellingen. Een plaatsing op een lijst
van (zeer) zwakke scholen is in feite een mild instrument omdat het geen directe
gevolgen heeft voor de bekostiging of voor de plaats en positie van bestuur, ma-
nagement en personeel. Door scholen zelf wordt dit echter wel degelijk als een
"zwaar" instrument beschouwd. De meesten zullen acties ondernemen om zo
snel mogelijk van de lijst te komen. Er is echter een klein percentage waar een
hardere hand dienstig is. Voor het vervangen van managers of zelfs bestuur
heeft de Onderwijsinspectie noch de minister een bevoegdheid4. Ook het stopzet-
ten van (een deel van) de bekostiging valt niet onder de bevoegdheid van de In-
spectie. Alleen de minister heeft hiertoe de bevoegdheid5.
1 Ook dient er rekening mee worden gehouden dat door de komst van KCE en NVAO er verlichting
in het takenpakket van de inspectie heeft plaats gevonden.
2 Deze conclusie is geldig voor de sectoren waar wij een enquête hebben uitgevoerd; primair en
voortgezet onderwijs.
3 Deze conclusie is van toepassing op het primair en voortgezet onderwijs. Via KCE en NVAO en de
eigen sectorwetgeving werkt het toezicht op kwaliteit in BVE en HO heel anders.
4 Wel kan de minister management of bestuur laten bijstaan door een externe deskundige.
5 De onderzoekers zijn zich er van bewust dat gewerkt wordt aan een juridische basis voor de
gewenste verruiming van de sanctiemogelijkheden. Wij pleiten er echter voor om deze vooral bij
de inspectie te leggen.
---
Conclusie 11: Single information is een goed principe en sinds kort
ontwikkeld. Waar mogelijk wordt afgestemd, maar dit kan altijd beter.
Idem dito wat betreft samenwerking in de toezichtspraktijk. Eenmalig
uitvragen van scholen en instellingen is een `must'.
Sinds afgelopen zomer is het toezichtportaal operationeel. Het gebruik van het
portaal is momenteel nog beperkt tot de Inspectie, Cfi en de auditdienst. Het ge-
bruik van dit portaal moet nog "indalen" in de werkprocessen van de organisa-
ties. Pas als dit gebeurd is zal ook blijken dat toezichthouders gegevens niet
tweemaal moeten uitvragen. Dit geldt ook voor de nog gebruikelijke vragenlijs-
ten die inspecteurs aan scholen voorleggen (bijvoorbeeld in het PO bij de jaar-
lijkse onderzoeken). Deze zullen gescreend moeten worden op overlap met het
portaal1.
Een interessante ontwikkeling in deze is te vinden in het BVE-veld waar een ge-
integreerd jaardocument moet worden opgesteld waar alle voor verantwoording
relevante informatie in wordt opgenomen.
Conclusie 12: Er is op verschillende plekken stapeling van toezicht en
dit moet worden vermeden door scherpe taakafbakeningen. Tegelijk is
duidelijk dat een echte integrale toezichtaanpak niet aan de orde kan
zijn. Binnen de OCW-domeinen is dit in verregaande mate gereali-
seerd en daarbuiten is het erg lastig.
De kracht die nu in het toezicht aangebracht is betreft geen integraal toezicht
maar een geïntegreerde informatiebasis. Die basis zou voor alle toezichthouders
beschikbaar moeten zijn. Tegelijk is duidelijk dat individuele toezichthouders een
eigen verantwoordelijkheid kennen en een eigen kennisdomein. Binnen het do-
mein van OCW (CFi, AD en Inspectie) is de kennis van onderwijskundige en fi-
nanciële elementen in het toezicht geïntegreerd.
Bij de overige toezichthouders die door de poorten van onderwijsinstellingen bin-
nenkomen is dat per definitie onmogelijk en waarschijnlijk ook onwenselijk. Toe-
zichthouders hebben immers een eigen verantwoordelijkheid. Wel worden er
operationele afspraken gemaakt over de informatie aan andere toezichthouders,
het doorgeven van voorgenomen bezoeken en een goede timing van de bevra-
gingslast. Met bepaalde inspecties worden dergelijke afspraken al gemaakt
(Jeugdzorg). Dit zal zich uitbreiden.
Conclusie 13: Vertrouwen in de gegevens van scholen is goed, maar
de gegevensbasis moet breder zijn dan de input van onderwijsinstel-
lingen.
Er wordt nu een sterk accent gelegd op het gegeven dat goede informatie vanuit
scholen noodzakelijk is voor een goed gevuld toezichtportaal. Dat levert het
beeld op dat de Inspectie vooral of misschien wel uitsluitend afgaat op hetgeen
de scholen (over zichzelf) zeggen. Gecombineerd met de uitkomst van selectivi-
teit (minder bezoek aan een grote groep scholen) is dit een verkeerde beeldvor-
ming die nu dreigt post te vatten. De Inspectie gebruikt al jaren ook andere
bronnen: internationaal onderzoek, PRIMA-cohorten, PPON, Cito-scores, exa-
menuitslagen enz. Het beeld dat de Inspectie vooral zou varen op gegevens die
door de school zelf worden aangeleverd is onjuist.
Conclusie 14: In het hoger onderwijs is de ontwikkeling in de gedachte-
vorming over effectief toezicht nog lang niet afgerond.
1 Per 1 april 2007 zijn de vragenlijsten voor jaarlijkse onderzoeken en PKO's in primair en voort-
gezet onderwijs afgeschaft. Ook geldt voor PO en VO dat de algemene jaarlijkse vragenlijsten
begin dit jaar niet meer verzonden zijn.
56
Door de invoering van het accreditatiestelsel en de uitvoering daarvan door de
NVAO is er een situatie ontstaan waarbij opleidingen periodiek op kwaliteit wor-
den gescreend. Mede ingegeven door een aantal incidenten aangaande de kwali-
teit van opleidingen in het hoger onderwijs is de discussie ontstaan over de wen-
selijkheid om ook toe te willen zien op de handhaving van kwaliteit tussen de ac-
creditatiemomenten in. Gegeven de nu al aanzienlijke belasting voor de instellin-
gen die de procedures van accreditatie met zich meebrengen lijkt het de onder-
zoekers geen verstandige optie dit generiek en voor alle opleidingen te doen. Se-
lectiviteit is hierin ook een belangrijk principe. Wij tekenen hier wel bij aan dat
een vergelijkbare gegevensbasis als het toezichtportaal voor deze sector nog
vorm moet krijgen.
5.4 Aanbevelingen
Op basis van de bevindingen hebben de onderzoekers enkele aanbevelingen ge-
formuleerd.
1. Het is niet nodig om een geheel nieuwe Wet op het Onderwijs-
toezicht te maken. De zinvolle aanpassingen zijn betrekkelijk
overzichtelijk.
Aanpassingen in de wet zien wij vooral op de punten van de sanctiemogelijkhe-
den, het invoegen van de resultaten (opbrengsten) in de beoordeling. Soms zal
dit een plaats moeten krijgen in sectorwetten, ofwel in wijzigingen van de huidi-
ge Wet op het Onderwijstoezicht.
2. Ga na of het mogelijk is om afspraken en doelstellingen over de
opbrengsten van onderwijsinstellingen onder de wet te brengen.
Het is ondoenlijk om de resultaten en hun normering zelf in wetgeving te veran-
keren. Daarvoor is het krachtenspel van variabelen die invloed hebben op de re-
sultaten te complex. Een school in een achterstandswijk in een van onze grote
steden zal geheel andere resultaten bereiken dan een school in een gegoede
buurt. Wel zijn er onder de scholen in achterstandswijken en ook in gegoede
buurten scholen die wel en niet het uiterste uit hun schoolpopulatie halen. Geef
de Inspectie de ruimte om juist resultaatgericht te beoordelen en de dialoog met
scholen op te bouwen. De Inspectie van het Onderwijs heeft beslist de capaciteit
om in haar oordeelsvorming rekening te houden met de leerling-populatie van de
school. Geef daarmee scholen zelf de directe verantwoordelijkheid voor resulta-
ten, zonder dat zij lastiggevallen worden met allerlei procesmatige en onderwijs-
kundige zaken waarvan het effect op resultaten voor verschillende scholen heel
uiteenlopend uitpakt. Onderwijskundige zaken zijn voor scholen weliswaar erg
belangrijk en staan ook in het gesprek met de Inspectie centraal. Wij pleiten er
vooral voor om het resultaat van het onderwijs in termen van opbrengsten cen-
traal te stellen. Rekening houdend met het instroomniveau zou hierbij de term
toegevoegde onderwijswaarde op zijn plaats zijn.
3. Beraad u over de fundamentele vraag of de Inspectie er vooral
voor is om een zekere minimumkwaliteit te garanderen, of dat
het toezicht gericht moet zijn op een kwaliteitsbewaking en mo-
gelijk verbetering over de volle breedte.
Het toezicht moet niet alleen toezien op de rechtmatigheid van het werk van
scholen en het garanderen van een zekere minimumkwaliteit. Daarnaast wordt
het in de huidige wetgeving van groot belang geacht om ook scholen die niet in
de risicozone zitten te stimuleren tot het leveren van meer kwaliteit. Het garan-
deren van minimumkwaliteit brengt het principe van selectiviteit met zich mee.
Dit heeft de evidente consequentie dat de scholen die in de gevarenzone zitten
57
veel aandacht krijgen (maar de andere niet). Deze laatste worden beloond met
minder of geen toezicht. Het gaat dan om circa 2-5% zwakke scholen en nog
eens 20% scholen in de gevarenzone.
Veel aandacht gaat echter ook uit naar scholen die niet tot deze circa 25% zwak-
ste scholen horen. Het is de vraag of het een taak zou moeten zijn van het toe-
zicht om ook hier de energie op te richten. De relatie tussen een onder toezicht
gestelde onderwijsinstelling en de toezichthouder houdt aspecten van een hiërar-
chische rolverdeling in. De verhouding tussen een onderwijsinstelling als op-
drachtgever en een adviseur als opdrachtnemer houdt een geheel andere rolver-
deling in. Beide rollen adviseur en toezichthouder zijn lastig te verenigen; zeker
in een en dezelfde contactpersoon. Daarbij komt dat er een breed stelsel van
voorzieningen is (publiek bekostigd en commercieel) dat scholen kan adviseren
over de te volgen koers.
4. Zorg dat de Onderwijsinspectie in haar werkwijze en methode
minder afhankelijk wordt van politieke besluitvorming. Gebruik
de jaarlijkse afspraken tussen minister en Inspectie over het
toezichtkader als kapstok om gewenste ontwikkelingen in het
toezicht aan te brengen.
We zien nu dat de Onderwijsinspectie sterk gestuurd wordt door de politiek. Op
zich is dat logisch omdat de Onderwijsinspectie een belangrijk instrument is voor
de minister om zijn politieke verantwoordelijkheid voor de kwaliteit van het on-
derwijs tot uitdrukking te brengen. Het zal daarbij altijd zo zijn (en blijven) dat
de politieke prioriteitstelling sturend is voor het werk van de Inspectie. De maat-
voering is echter cruciaal. Zodra het politieke primaat de eigen professionele
verantwoordelijkheid van de Onderwijsinspectie aantast is terughoudendheid op
zijn plaats en dient de Inspectie te kunnen vertrouwen op de geldigheid van
jaarlijks te maken capaciteitsafspraken.
5. Zorg dat de Onderwijsinspectie de al beschikbare instrumenten
inzet voor het versterken van de kwaliteit van zwakke en zeer
zwakke scholen1.
Binnen de OI was er kennelijk een cultuur van terughoudendheid om scholen en
besturen stevig aan te spreken. Voor de grote groep scholen die gewoon redelijk
of goed werk afleveren lijkt dat ook een goede procedure. De scholen zijn tevre-
den over de inspecteurs en hun opmerkingen worden ook gebruikt om verbete-
ringen aan te brengen. Voor een kleine groep scholen is een milde benadering
echter minder succesvol. En de leerlingen op die kleine groep scholen hebben ui-
teraard evenveel recht op goed onderwijs als hun leeftijdgenoten elders. Om
scholen die hardnekkig onderpresteren aan te pakken zijn er hardere maatrege-
len nodig. Er zijn binnen de huidige wetgeving meer mogelijkheden dan tot voor
kort gebruikt werden.
Met name ook het tempo is in deze erg belangrijk. Het is de politiek een doorn in
het oog dat scholen jarenlang tot de categorie zwakke of zeer zwakke scholen
behoren. De Onderwijsinspectie detecteert tekortschietende kwaliteit snel maar
er gaan te veel jaren overheen voordat de weg omhoog wordt ingeslagen.
6. Zorg dat de interventieladder van het toezicht in het primair en
voortgezet onderwijs goed werkt zodat ook de zwaarste instru-
menten ingezet kunnen worden.
1 Deze aanbeveling is geldig voor zover het om instellingen en besturen van scholen in het primair
en voortgezet onderwijs gaat.
58
Het publiceren van een lijst van zwakke en zeer zwakke scholen is in het primair
en voortgezet momenteel het zwaarste instrument dat de Onderwijsinspectie kan
inzetten1. De Wet geeft de Inspectie geen ruimte om management of bestuur
aan te pakken of een bekostiging op te schorten. Voor dat laatste blijft de In-
spectie afhankelijk van politieke besluitvorming. Deze machteloosheid zorgt er
mede voor dat de situaties waarin scholen zichtbaar slecht presteren en kinderen
daardoor ernstig in hun ontwikkeling worden belemmerd over een lange reeks
van jaren blijven voortbestaan. Dat is een onwenselijke situatie en het lijkt ons
verstandig om de interventieladder in zijn volle breedte toe te passen. Dat impli-
ceert dat door of op aangeven van de Onderwijsinspectie ook schoolbesturen
en/of management moeten kunnen worden aangepakt en in het uiterste geval de
bekostiging (partieel) wordt opgeschort.
Of de volle breedte van de interventieladder volledig bij de Inspectie wordt ge-
legd of dat bepaalde besluiten bij de minister moeten blijven is een politieke
keuze. Een zorgvuldige afweging van argumenten is hierbij van groot belang. In
dit onderzoek zien wij uitsluitend argumenten om het volledige beleidsinstrumen-
tarium bij de Onderwijsinspectie te leggen; uiteraard onder de uiteindelijke ver-
antwoordelijkheid van de minister. De Inspectie van het Onderwijs is immers niet
alleen de ogen en oren van de minister maar vormt ook een belangrijk apparaat
voor kwaliteitsverbetering. In het functioneren van een groot aantal Inspecties
van de rijksdienst zien we (anders dan bij het onderwijs) juist veel verdergaande
bevoegdheden tot en met het sluiten van bedrijven of ziekenhuisafdelingen aan
toe. Het onderwijs is hierin een duidelijke uitzondering waar voor opschorting
van de bekostiging een politiek besluit noodzakelijk is (onder het regime van de
WOT).
7. Zorg dat de OI de taakstelling per jaar uiteenzet in een capaci-
teitsplan en communiceer eventuele gewenste wijzigingen in de
taakstelling met de Inspectie en met de Tweede Kamer ook in
termen van dit capaciteitsplan2. Maak hierdoor besluiten over de
omvang van de taakstelling en wijzigingen daarin transparant in
zijn consequenties.
Keuzes die gemaakt worden om de energie van het toezicht in te zetten voor be-
paalde segmenten in het scholenveld en bijvoorbeeld frequenties van onderzoe-
ken (jaarlijks, vierjaarlijks of naar behoefte) hebben direct te maken met priori-
teiten. Zodra er keuzes worden gemaakt door de Tweede Kamer of de minister
om door hen moverende redenen accenten te willen verleggen zal dit consequen-
ties hebben voor de inzet elders. Door dit helder te communiceren, zowel tussen
Inspectie en de minister als tussen minister en de Tweede Kamer, kunnen afge-
wogen keuzes worden gemaakt die ook in hun consequenties helder zijn. Deze
zullen daarbij veelal het karakter krijgen van "of het een of het ander, maar niet
allebei".
8. Zorg voor een goede beeldvorming over het toezichtportaal.
1 Deze aanbeveling geldt nadrukkelijk niet voor het hoger onderwijs en het BVE-veld. Daar speelt
de problematiek van zwakke en zeer zwakke scholen niet. Daar gaat het vooral om opleidingen
die wel of niet voldoende kwaliteit bieden. KCE en NVAO kunnen de ultieme maatregel van accre-
ditatie al dan niet (NVAO) of ontzeggen van de examenbevoegdheid (KCE) aan een instelling op-
leggen. Accreditatie bij de NVAO biedt de opleidingen de toegang tot overheidsbekostiging. Als
KCE bepaalde opleidingen aanwijst waarvan de diplomering als onvoldoende wordt beschouwd
heeft dat daar vergelijkbare consequenties.
2 De inspectie is een dienstonderdeel onder het gezag van de minister. Een capaciteitsplan behoeft
daarom ook geen wettelijke basis. Het huidige Jaarwerkplan van de Inspectie zal hiertoe als ba-
sis dienen.
59
De beeldvorming over het toezichtportaal mag er niet naar gaan tenderen dat de
informatie grotendeels afkomstig zou zijn van de scholen zelf. Dat is ook niet zo,
en voor zover dat zo is zijn de controles die bijvoorbeeld Cfi en de IB groep hier-
op kunnen aanbrengen substantieel. Om de gegevensbasis van het toezichtpor-
taal effectief in te kunnen zetten dienen objectiveerbare externe criteria de
hoofdmoot te zijn; prestaties: klantenbeoordelingen, klachten, berichten uit de
lokale samenleving.
9. Ga samen met het hoger-onderwijsveld, de NVAO en de Onder-
wijsinspectie na of er naast de accreditatie door de NVAO een
aanvullend toezicht op kwaliteit zinvol is en uitvoerbaar is.
De accreditatie van opleidingen in het hoger onderwijs is feitelijk een procedure
die vaststelt of opleidingen aan de kwaliteitseisen voldoen. Accreditatie is een
voorwaarde voor bekostiging en daarom sturend op de kwaliteit. Mede ingegeven
door enkele incidenten ontstaat de vraag of het niet zinvoller is om ook systema-
tisch toezicht te houden tussen de momenten van accreditatie in. Selectiviteit
zoals dat ook in PO, VO en BVE wordt toegepast lijkt de onderzoekers hiervoor
een belangrijke randvoorwaarde. Wel is evident dat hiertoe een goede informa-
tiebasis moet worden samengesteld op opleidingsniveau zoals dit in PO en VO op
instellingsniveau bestaat. Daarnaast is het de vraag of accreditatie een activiteit
met een cyclus van 6 jaar zou moeten zijn of dat er tussen twee accreditatie
momenten aanvullende acties mogelijk moeten zijn.
Hierbij dient ook de wens te worden meegenomen om het toezicht in één hand te
houden1. Dit laatste past goed binnen de nieuwe visie op toezicht, en achten wij
een verbetering, die het hoger onderwijsveld zal verwelkomen.
1 Op 23 mei jl werd door kamerleden Dibi en Zijlstra een voorstel ingediend om deze mogelijkheid
te onderzoeken. In dit verband wordt het begrip "Hoger Onderwijs Autoriteit" gehanteerd.
60
BIJLAGE I Begeleidingscommissie Evaluatie wet op het
onderwijstoezicht
Diana van der Stelt- Scheele (VZ) OCW directie T&H
Bep Solon (secretaris) OCW directie T&H
Marijke Doorenbos OCW directie PO
Paul van Oijen OCW directie VO
Erik Rams OCW directie BVE
Martin Odekerken OCW directie HO
Jeanine Schukking OCW directie WJZ
Henk Barink OCW programma GT
Anneloes Viveen OCW programma GT
Hans de Pooter OCW AD
Jos Verkroost Inspectie van het Onderwijs
Maarten Schmidt Verkeer en Waterstaat IVW
Cees Horsman Q5
61