Over de verwevenheid van fiscaal beleid en milieubeleid
toespraak | 26-06-2007 | Universiteit Leiden, Staatssecretaris
Over de verwevenheid van fiscaal beleid en milieubeleid
Speech gehouden bij het symposium "Belasting met beleid" op 26 juni
2007
(Welkom)
Dames en heren,
Wetenschappers en beleidsmakers,
Het is mij een genoegen u welkom te heten op dit symposium over de
inzet van belastingen als beleidsinstrument. Het motto van dit
symposium "Beleid ontmoet wetenschap", onderschrijf ik van harte. Goed
fiscaal beleid begint met een brede discussie. Niet alleen met
maatschappelijke organisaties, zoals werknemers- en
werkgeversorganisaties. Maar ook met de wetenschap. Meestal vragen wij
de wetenschap naar ons toe te komen. Op het ministerie worden
lunchseminars georganiseerd over actuele beleidsvraagstukken. Vaak
wordt daarvoor een wetenschapper uitgenodigd die verslag komt doen van
een onderzoek. Om te laten zien dat het ook anders kan, hebben wij
deze keer onszelf uitgenodigd bij de wetenschap. Dat blijkt natuurlijk
uit de locatie waar we ons op dit moment bevinden: het prachtige
Kamerlingh Onnes Gebouw van de Faculteit der Rechtsgeleerdheid van de
Universiteit Leiden. Ook voor de wetenschappelijke bijdragen aan dit
symposium hebben wij uiteraard aangeklopt bij de wetenschap. In het
bijzonder zeg ik dan ook dank aan Koen Caminada en Henk Vording,
beiden hoogleraar aan deze universiteit. Zij hebben vol enthousiasme
meegewerkt aan de organisatie van dit symposium.
(Inleiding)
Dan kom ik bij het inhoudelijke thema van het symposium: "Belasting
met beleid". Ik wil laten zien dat de verwevenheid tussen fiscaal
beleid en milieubeleid groot is. Het gaat veel verder dan alleen de
instrumentele inzet van belastingen voor milieudoeleinden.
(Milieubeleid als onderdeel van fiscale doeleinden van de
belastingheffing)
Vroeg of laat vraagt elke staatssecretaris van Financiën zich af: wat
is eigenlijk fiscaal beleid? Waar begint het? Waar houdt het op? Het
bijzondere van de fiscaliteit is dat zij zich uitstrekt tot vrijwel
alle hoeken van het overheidsbeleid. Vrijwel elk beleidsterrein -
onderwijs, gezondheidszorg, volkshuisvesting, verkeer, noem maar op -
kent wel één of meer fiscale regelingen. Dit betreft de
instrumentalisering van het belastingrecht. Het inzetten van de
fiscaliteit voor andere dan fiscale doeleinden.
Ik weet dat het voor klassieke fiscalisten een gruwel is om de
belastingwetgeving voor specifieke beleidsdoeleinden te gebruiken.
Maar ik ben ervan overtuigd dat het goed mogelijk is om de fiscaliteit
in te zetten voor beleid en tegelijkertijd te voldoen aan de
hoofddoeleinden van het belastingrecht. Hoofddoel van belastingheffing
is: `het op een doelmatige en rechtvaardige manier verkrijgen van
financiële middelen door de overheid ter financiering van de
overheidsuitgaven'. Het budgettaire doel staat dus voorop. Maar de
manier waarop, wordt begrensd door eisen van doelmatigheid en
rechtvaardigheid. Rechtvaardigheid betekent bijvoorbeeld dat bij de
heffing van belasting rekening moet worden gehouden met draagkracht.
Doelmatigheid komt bijvoorbeeld tot uiting in het principe dat
belasting wordt geheven over een brede en stabiele belastinggrondslag.
Zo kunnen de tarieven relatief laag blijven. Dit bevordert de
aanvaardbaarheid van de belastingheffing. Tevens vereist doelmatigheid
dat belastingen op administratief eenvoudige wijze moeten worden
geheven tegen zo laag mogelijke kosten. Voor zowel belastingbetalers
als overheid.
Hieruit volgt dat belastingheffing op groene belastinggrondslagen ,
zoals de brandstofaccijnzen, de autobelastingen en de
energiebelasting, uitstekend verenigbaar is met de fiscale doeleinden
van de belastingheffing. Aan de ene kant is sprake van stabiele
belastinggrondslagen die bijdragen aan een brede belastinggrondslag.
En aan de andere kant kan het intuïtive verdelingsbeginsel "de
vervuiler betaalt" worden gezien als een uitwerking van
rechtvaardigheid. Vergroening van het belastingstelsel kan ook een
onderdeel vormen van een uit fiscaal oogpunt wenselijke verschuiving
van directe naar indirecte belastingen. Indirecte belastingen zijn
vaak relatief eenvoudig te innen en moeilijker te ontlopen dan
belastingen op inkomen en winst. Een verschuiving naar indirecte
belastingen leidt op termijn tot een robuuster belastingstelsel.
Mijn conclusie is dat groene belastingen uitstekend passen binnen de
fiscale doelstellingen van de belastingheffing.
(Inzet van fiscale instrumenten voor milieubeleid)
Uiteraard is het niet de bedoeling de fiscaliteit te pas en te onpas
te gebruiken voor allerlei beleidsdoelstellingen. Een nieuwe
instrumentele heffing kan uit fiscaal oogpunt bijvoorbeeld onwenselijk
zijn wanneer de te verwachten opbrengst gepaard gaat met hoge
inningskosten of een gecompliceerde uitvoering. Ik wil de
Belastingdienst hiertegen beschermen.
Het introduceren van een belastingvrijstelling kan uit beleidsmatig
oogpunt effectief zijn. Maar dit betekent wel een uitholling van de
belastinggrondslag. Kortom: het fiscale instrument moet met verstand
worden toegepast. Dat gebeurt dan ook met de huidige belastinguitgaven
op milieugebied, zoals de energie-investeringsaftrek (de EIA), de
milieu-investeringsaftrek (de MIA) en de willekeurige afschrijving
milieu-investeringen (de VAMIL). Door middel van positieve
prijsprikkels wordt energiebesparende en milieuvriendelijke
technologie aantrekkelijker gemaakt in vergelijking met meer
vervuilende alternatieven. De regelingen vormen een belangrijke
stimulans om te investeren in milieuvriendelijke en duurzame
bedrijfsmiddelen. Dit blijkt uit een recente evaluatie.
Ik wil het fiscale instrument voor milieudoelen verder uitbreiden. Het
kabinet heeft klimaatbeleid en milieubeleid hoog in het vaandel. In
het Coalitieakkoord staat dat Nederland deze kabinetsperiode grote
stappen neemt in de transitie naar één van de duurzaamste en
efficiëntste energievoorzieningen in Europa in 2020. Daar waar
milieuvervuiling onvoldoende in de marktprijzen tot uiting komt,
voeren we waar mogelijk positieve of negatieve financiële prikkels in.
Voor een deel worden deze doelen gerealiseerd via een verdere
vergroening van het belastingstelsel. Zo zal de BPM (de
aanschafbelasting op auto's) verder worden gedifferentieerd op schoon
en zuinig. Deze differentiatie moet leiden tot een opbrengst van 150
miljoen euro. Ik wil dat zo publieksvriendelijk mogelijk te doen door
het grootste deel van deze 150 miljoen te halen bij de meest onzuinige
auto's. Het huidige bonus/malus systeem in de BPM leidt tot een
verschil in belasting tussen de meest zuinige en meest onzuinige auto
van 1500 euro. Ik wil deze stimulering versterken door zowel de bonus
als de malus te verhogen. Daarnaast wil ik voor de meest onzuinige
auto's, en dan praat ik echt over de grootverbruikers, een extra
heffing invoeren op basis van de CO2-uitstoot, het brandstofverbruik.
Ook streef ik ernaar om voor de energiezuinige leaseauto de fiscale
bijtelling te verlagen. Deze bijtelling is nu 22 procent maar kan voor
de meest zuinige auto's worden verlaagd tot 14%.
Twee andere vergroeningsmaatregelen hebben betrekking op de
introductie van twee nieuwe belastingen. Het gaat om een belasting op
het vliegverkeer en een belasting op verpakkingsmiddelen. Op dit
moment wordt hard gewerkt aan de vormgeving van deze nieuwe
belastingen. Er wordt zoveel mogelijk aangesloten bij bestaande
systemen en het aantal belastingplichtigen wordt zoveel mogelijk
beperkt. Dit vanuit het belang van eenvoud en een minimale toename aan
administratieve lasten.
Het terugdringen van CO2-uitstoot is bij uitstek een internationale
aangelegenheid. Het kabinet volgt de internationale ontwikkelingen en
ervaringen op milieugebied dan ook op de voet.
(Double Dividend)
Zoals ik hiervoor heb betoogd, kan vergroening bijdragen aan een
evenwichtiger en robuuster belastingstelsel. Een goed voorbeeld is de
Energiebelasting. Het is een stabiele belastingopbrengst die
tegelijkertijd leidt tot een vermindering van de groei van het
energiegebruik met 3,5%. Dat blijkt uit onderzoek. Maar groene
belasting kan nog mooier uitpakken!
Ik kom hiermee op het roemruchte vraagstuk van het zogenoemde double
dividend. Double dividend wil zeggen dat vergroening van het
belastingstelsel een positief effect heeft op het milieu en daarnaast
goed is voor de economie. Met name voor de werkgelegenheid. Voorwaarde
daarbij is dat de opbrengst van de groene belastingen wordt aangewend
om andere belastingen te verlagen. Het wetenschappelijk onderzoek
geeft geen eenduidige conclusie over double dividend. Sommige
onderzoekers geloven er niks van, anderen zijn optimistischer. Uit
empirisch onderzoek van de OESO blijkt dat een neutraal tot licht
positief effect op de werkgelegenheid mag worden verwacht als de
belastingdruk verschuift van de productiefactoren arbeid en kapitaal
naar de factor milieu.
Het is voor mij echter niet van doorslaggevend belang of double
dividend optreedt. Natuurlijk hoop ik dat het gebeurt, maar voor de
vraag of vergroening van het belastingstelsel gewenst is, doet het er
niet toe.
In het meest pessimistische scenario leidt vergroening noch tot een
positief milieu-effect, noch tot een positief werkgelegenheidseffect.
Vergroening leidt dan "slechts" tot het internaliseren van
milieukosten. Maar ik ben daar op zich al tevreden mee. Want dan wordt
de vervuiler in elk geval belast en kunnen andere belastingen lager
uitkomen.
Een optimistischer scenario is dat de vergroening weliswaar niet leidt
tot een toename van de werkgelegenheid, maar wel een positief
milieu-effect heeft. Ik ben econoom, ik geloof in prijselasticiteiten
en ik geloof in prijsprikkels. Zeker als consumenten kunnen kiezen
tussen een milieuvervuilend en een milieuvriendelijk alternatief is
vergroening effectief.
Het ideale scenario is double dividend. Vergroening die effectief is
voor milieu en economie. Ik geloof zeker dat dat met goed gekozen
fiscale instrumenten en met een doordachte terugsluizing van de
belastingopbrengst mogelijk is. We kunnen zo een verschuiving
stimuleren van milieuvervuilende ouderwetse productie naar schone
innovatieve activiteiten. Deze hebben immers de toekomst.
Maar nogmaals..... zelfs in het pessimistische scenario ben ik voor
vergroening van het belastingstelsel.
(Afsluiting)
In mijn bijdrage heb ik willen laten zien dat de verwevenheid van
fiscaal beleid en milieubeleid groter is dan men in eerste instantie
zou denken:
o Fiscale vergroening leidt tot stabiele belastingopbrengsten!
o Fiscale vergroening leidt tot het internaliseren van milieukosten
(de vervuiler betaalt)!
o Fiscale vergroening kan zelfs voor double dividend zorgen!
Klimaat- en milieubeleid staan wereldwijd hoog op de politieke
agenda's. Naar verwachting zal dat de komende decennia niet
veranderen. Voor de fiscaliteit betekent dit een continue plicht om te
zoeken naar effectievere vergroeningsmaatregelen. Het kabinet beoogt
met de in het beleidsprogramma opgenomen maatregelen een nieuwe stap
in de goede richting te zetten.
Ik wens u een levendig en interessant symposium toe.
* Laatst aangepast: 26-06-2007
Ministerie van Financiën