Reactie op AIV advies "De OESO van de toekomst"
Inleiding
Met dank en waardering heb ik kennis genomen van het advies "De OESO van de
Toekomst" van de Adviesraad Internationale Vraagstukken (AIV). Het advies
van de raad is heel informatief en gebalanceerd en biedt met het historisch
overzicht een goed beeld van de ontwikkeling van de Organisatie voor
Economische Samenwerking en Ontwikkeling (OESO) sinds de oprichting in
1961. Door dit te combineren met een sterkte en zwakte analyse komen heel
duidelijk de uitdagingen voor de toekomst naar voren; uitdagingen die zowel
liggen op het vlak van de aard van de werkzaamheden als op het
institutionele vlak van de OESO, en daardoor ook van invloed zijn op de rol
en positie van de organisatie in de internationale institutionele
architectuur.
Toen in maart 2006 de AIV verzocht werd advies uit te brengen over de OESO
vonden binnen de OESO al enige tijd parallel lopende discussies plaats over
zowel interne hervormingen als over de uitbreiding van de organisatie met
nieuwe leden. Naast de gevraagde appreciatie van de organisatie en de
positie van de OESO in relatie tot andere multilaterale instellingen
vormden deze vraagstukken de basis voor de adviesaanvraag.
Sneller dan verwacht werd al tijdens hoogambtelijk overleg in april 2006
overeenstemming bereikt over enkele hervormingen in het beheer van de
organisatie (in mei 2006 bevestigd door de ministeriële bijeenkomst van de
OESO ).
Hoewel de tijd thans -2007- niet rijp is voor heropening van de
hervormingsdiscussie, wil dat niet zeggen dat de aanbevelingen van de AIV
terzake aan relevantie hebben ingeboet. De op termijn voorziene uitbreiding
van de organisatie zal zonder twijfel aanleiding zijn om te zijner tijd
vraagstukken als effectiviteit, besluitvorming, prioriteitstelling e.d.
opnieuw op de agenda te zetten. Het AIV-advies zal dan kunnen dienen als
handvat en leidraad voor Nederland om deze besprekingen aan te gaan. Het
advies is tevens een waardevolle inspiratiebron voor de Nederlandse inzet
op die gebieden die reeds nu ter tafel liggen.
De algemene opvatting van de AIV dat het een groot goed is dat de OESO
bestaat geeft ook mijn grondhouding ten opzichte van de OESO weer als
zijnde een internationaal gezaghebbende normstellende denktank. In dit
licht onderschrijf ik in grote lijnen de aanbevelingen van de AIV. In
onderstaande zal dit nader worden geadstrueerd aan de hand van de
conclusies en aanbevelingen van de AIV
1. Uitbreiding en taken
Na de laatste toetreding van een nieuwe lidstaat tot de OESO in 2000
(Slowakijë) is de uitbreiding enige tijd stilgelegd. Onduidelijk was of en
zo ja in welke mate de OESO zonder interne hervormingen nieuwe leden zou
kunnen absorberen. De druk om de discussie over verdere uitbreiding te
heropenen nam evenwel toe. Dit niet alleen vanwege de OESO toezegging in
1996 aan Rusland dat het lidmaatschap van dat land een gemeenschappelijk
streven was en vanwege nieuwe lidmaatschapsaanvragen, maar vooral ook door
het toenemend besef dat de relevantie van de OESO gebaat zou zijn met
actieve samenwerkingsrelaties en met uiteindelijke toetreding van
belangrijke (opkomende) economieën als China, de Russische Federatie, Zuid-
Afrika, Indonesië, India en Brazilië.
De uitbreidingsdiscussie leek in 2004 in goede banen te worden geleid door
de aanvaarding van de zogenaamde Noburu criteria (like-mindedness,
significant player, mutual benefit en global considerations) door de
ministeriële OESO-bijeenkomst. Nochtans bleef een doorbraak uit, omdat de
lidstaten geen unanimiteit konden bewerkstelligen over de vraag welke
landen zouden kunnen toetreden.
Ik deel de visie van de AIV dat door het ontbreken van belangrijke
opkomende economieën op de ledenlijst van de OESO, de organisatie mondiale
representativiteit en het vermogen tot effectieve uitvoering van een
mondiale agenda ontbeert. Ik acht het dan ook van groot belang dat, wil de
OESO een relevante speler blijven, de belangrijkste opkomende economieën
meer bij de werkzaamheden van de OESO betrokken worden. Van even groot
belang acht ik het dat door de nauwere samenwerking of door het
lidmaatschap meer convergentie in het internationale denken over macro-
economische, financiële en sociale vraagstukken kan worden gerealiseerd.
Om te voorkomen dat, zoals de AIV schetst, de nieuwe leden een andere
invulling willen geven aan het werk van de OESO en mogelijk het karakter en
de kwaliteit van de OESO wezenlijk kunnen aantasten, is het van belang
heldere toelatingscriteria te hanteren. De bestaande Noburu criteria bieden
goede aanknopingspunten, maar een vijfde criterium in de vorm van
overneming van het het OESO-acquis, zoals de AIV voorstelt, bouwt
aanvullende zekerheden in.
De gedachte dat nieuwe leden aan het OESO-acquis moet voldoen heeft
inmiddels ook ingang gevonden in de uitbreidingsbesprekingen in Parijs. De
AIV noemt in dit verband het OESO-acquis 'de voornaamste onderliggende
conventies, regelingen en principes'. Op zich is dat verdedigbaar, maar een
nadere uitwerking wat daar dan precies onder wordt verstaan zal nog moeten
plaatsvinden om te kunnen beoordelen of kandidaatleden toegroeien naar of
voldoen aan de vereisten van een volwaardig lidmaatschap.
Met de AIV ben ik van mening dat met landen die geen lid willen worden, dan
wel daarvoor (nog) niet in aanmerking komen, een vorm van associatie (in
OESO-termen 'enhanced engagement') moet worden aangegaan. Voor deze landen
kunnen op maat gemaakte programma's of andere al dan niet regionale
associatieregelingen een goed alternatief bieden. Hoewel mijns inziens deze
samenwerkingsvormen niet automatisch het perspectief van toetreding moeten
bieden, zijn in het verleden goede ervaringen opgedaan met landen die onder
'toezicht' naar volwaardig lidmaatschap zijn toegegroeid.
Ik heb kennis genomen van het oordeel van de AIV dat (al dan niet via een
overgangstermijn en stapsgewijze toewerking naar het lidmaatschap)
Brazilië, Chili, Israël en Zuid-Afrika in aanmerking komen voor het
lidmaatschap van de OESO, maar dat het lidmaatschap van China, India en
Rusland, vanwege dusdanig grote problemen op het terrein van de rechtstaat
en/of op economisch vlak, vooralsnog niet voor de hand ligt.
Ik deel de opvatting van de AIV voor wat betreft Chili, Israël en Zuid-
Afrika. India en Brazilië lijken zelf ambigu tegenover het OESO-
lidmaatschap te staan omdat zij dan hun rol in de G-77 moeten opgeven. Van
China is nog geen indicatie vernomen dat het lidmaatschap van de OESO
nastreeft. Nauwere samenwerking met deze landen in de vorm van een
associatieregeling lijkt derhalve in de rede te liggen.
Hoewel ik begrip heb voor de terughoudende opstelling van AIV ten aanzien
van een volledig lidmaatschap voor de Russische Federatie, zijn er andere
overwegingen die meegenomen moeten worden in de uiteindelijke analyse. In
de eerste plaats heeft de Russische Federatie als enige grote economie 10
jaar geleden daadwerkelijk lidmaatschap aangevraagd bij de OESO en is het
Russische lidmaatschap een gemeenschappelijke doelstelling van Rusland en
de OESO genoemd. Daardoor is een historische band met de OESO opgebouwd
waaraan niet zonder meer voorbij kan worden gegaan.
In de tweede plaats kan de OESO een extra platform vormen waar een dialoog
met Rusland plaatsvindt over de macro-economische en financiële situatie.
Ook het Russische lidmaatschap van de G-8 en het toekomstige lidmaatschap
van de WTO moeten een plaats krijgen in de overwegingen.
In de aanloop naar de ministeriële bijeenkomst van mei 2007, waar onder
meer over de uitbreiding is gesproken, heeft bovendien een derde aspect een
rol gespeeld. De bijna vastgelopen discussie leek aan te sturen op een
besluit de OESO uit te breiden met alleen enkele kleinere landen (waaronder
Chili, Israël en twee EU-lidstaten). De Nederlandse inzet in de OESO
uitbreidingsdiscussie was dat tenminste één belangrijke opkomende economie
op korte termijn zou kunnen gaan toetreden, omdat de OESO moest trachten
zijn relevantie (te meten aan het deel van de wereldeconomie dat de
organisatie vertegenwoordigt) te vergroten. Aangezien van de andere grote
opkomende economieën geen indicatie bestond van belangstelling voor het
lidmaatschap en uitbreiding met alleen kleinere landen een verkeerd signaal
zou zijn over het belang dat de huidige leden hechten aan de OESO, heeft
Nederland het voorstel om met de Russische Federatie gesprekken te gaan
voeren over mogelijk lidmaatschap gesteund.
Met de AIV deel ik de mening dat de acht laatst toegetreden landen van de
EU lid moeten worden van de OESO, zij het niet noodzakelijkerwijs
tegelijkertijd. Grote OESO landen hebben immers herhaaldelijk aangegeven
niet gecharmeerd te zijn van toetreding van in hun ogen 'kleine' landjes en
het toenemende eurocentrisme van de OESO.
Tijdens de ministeriële bijeenkomst van de OESO in mei 2007 is, na de
nodige onderhandelingen, uiteindelijk een belangrijke, zij het eerste, stap
voorwaarts gezet in de uitbreiding van de OESO. De kern hiervan is dat
overeenstemming is bereikt over het vaststellen van het
onderhandelingsmandaat voor SG OESO. Hij heeft het mandaat gekregen om:
met de Russische Federatie, Estland, Chili, Slovenië en Israël te praten
over OESO-lidmaatschap. In dit kader is een verband gelegd met het zgn.
OESO acquis.
met Brazilië, India, China, Zuid-Afrika en Indonesië verkennende gesprekken
te voeren over nauwere samenwerking en mogelijk lidmaatschap van de OESO op
termijn.
Tevens is afgesproken dat landen die een aanvraag voor lidmaatschap hebben
ingediend of gaan indienen individueel zullen worden beoordeeld. In deze
laatst genoemde categorie vallen o.a. Bulgarije, Cyprus, Letland, Litouwen
Malta en Roemenië.
Eén van de grootste uitdagingen waar de OESO de komende tijd voor staat is
dan ook het succesvol voltooien van het uitbreidingsproces, met name door
vast te stellen op welke wijze en met welke voorwaarden landen of lid
kunnen worden of betrokken bij de werkzaamheden van de OESO.
De aanbeveling van de AIV om op het moment van toetreding van nieuwe EU-
lidstaten tot de OESO af te spreken dat de Europese Commissie in OESO-
kwesties op het terrein van de eerste (economische) EU-pijler namens de EU-
lidstaten optreedt, is interessant en verdient nadere precisering. Het is
niet uit te sluiten dat, om lidmaatschap van alle EU-landen voor de andere
OESO-leden acceptabel te maken, in de toekomst binnen de OESO op bepaalde
terreinen in EU-verband meer gezamenlijk moet worden opgetreden. Hierbij
ligt het voor de hand te denken aan dossiers waar de Europese Commissie
exclusieve competentie heeft. In dossiers waar sprake is van gemengde
competentie ligt dit minder voor de hand, ook al omdat thans EU-lidstaten
niet snel geneigd zijn de Commissie te aanvaarden als hun
gemeenschappelijke woordvoerder. Met name de beleidsvergelijkende OESO-
activiteiten lijken niet gebaat te zijn bij één EU-stem. Juist in de
diversiteit van ervaringen en expertise schuilt de rijkdom van informatie
en discussie die voor de hoogwaardige OESO-producten van belang is.
Daarentegen is meer gezamenlijk optreden in EU-verband wenselijk bij
institutionele en beheersmatige onderwerpen. In de uitbreidingsdiscussie
was hiervan al enige sprake, maar dat is nog niet het geval in besprekingen
over financiële dossiers. Analoog aan de praktijk bij VN-organisaties zou
het EU-voorzitterschap als gemeenschappelijk woordvoerder kunnen optreden,
zonodig ondersteund door lidstaten.
De bedenkingen die de AIV heeft ten aanzien van informele vormen van
samenwerking à la carte die kunnen ontstaan door toename van ad-
hocbijdragen en inkrimping van het reguliere budget, deel ik niet. Hoewel
ik vind dat we te allen tijde moeten voorkomen dat het beeld ontstaat dat
sommige spelers een vrijbrief krijgen zich te onttrekken aan de OESO normen
en afspraken, kan een meer à la carte benadering, mits in de juiste
(financiële) structuur gegoten, de inhoudelijke diversiteit van de OESO
vergroten en daarmee het belang van de OESO voor Nederland.
Met de AIV deel ik de opvatting dat de kans bestaat dat de combinatie van
intensivering van de samenwerking met grote landen (al dan niet lid van de
OESO) en de wens een grotere invloed uit te oefenen op het
mondialiseringsterrein zal leiden tot een meer politiek getinte OESO. Of
dit ook het geval zal zijn, kan thans nog niet worden voorspeld. Eerst zal
duidelijk moeten worden welke landen daadwerkelijk lid zullen gaan worden
van de OESO en hoe de intensivering van de samenwerking vorm zal krijgen.
Vanwege deze ongewisheid en het ontbreken van enige beweging in Parijs op
het gebied van eventuele verdere hervormingen van de OESO acht ik het door
de AIV voorgestane verkenning van de voor- en nadelen van een 'twee-pijler
structuur met differentiatie in taken en lidmaatschappen' op dit moment
niet opportuun. Ik sluit overigens niet uit dat SG OESO, nadat hij zijn
aandacht gedurende het eerste jaar van zijn ambtstermijn in belangrijke
mate heeft gericht op het realiseren van een doorbraak in de
uitbreidingsdiscussie zich nu wat meer zal gaan richten op de inrichting
van de OESO ná de uitbreiding. Indien dat het geval is zal de aanbeveling
van de AIV ter harte worden genomen.
2. Internationale architectuur
Met voldoening heb ik kennis genomen van de constatering van de AIV dat er
weinig bewijs is van overlapping of duplicatie van werkzaamheden tussen de
OESO en andere internationale organisaties, aangevuld met de vaststelling
dat door de werkwijze en het relatief informele karakter eerder sprake is
van complementariteit dan van competitie. De AIV bevestigt daarmee de
zelfstandige rol die de OESO binnen de internationale architectuur inneemt.
Het is uiteraard aan de lidstaten van de OESO om er voor te zorgen dat
duplicatie en overlap ook niet zullen optreden.
Verdergaande samenwerking op specifieke terreinen van de OESO met mondiaal
georiënteerde organisaties als de Wereldbank, WTO en gespecialiseerde VN-
organisaties zal worden aangemoedigd. Dergelijke samenwerkingverbanden
leveren, mede door de synergie, kwalitatief betere en breder gedragen
producten op en werken veelal kostenbesparend. Het meer mondiaal maken van
de analyses, zoals de AIV voorstelt, biedt mogelijkheden een grotere rol te
spelen op het gebied van globalisering en meer aansluiting te krijgen bij
de bovengenoemde organisaties. Dit zou ook een uitgangspunt moeten zijn bij
het bepalen van de wijze waarop de grote economieën bij de OESO betrokken
worden.
Gelijk aan de AIV zie ik ook weinig merites in het idee om de OESO formeel
als secretariaat van de G-8 te laten fungeren. De G-8 is geen instelling,
maar een politieke top die sturing en richting geeft aan bestaande
internationale instellingen, zoals de OESO. Wel vind ik dat de OESO een
meer proactieve rol zou moeten spelen in de internationale agendasetting en
de G-8 zou op haar beurt de OESO effectiever kunnen gebruiken. Het is dan
ook een positieve ontwikkeling dat de G-8 in toenemende mate gebruik maakt
van de OESO. Tijdens de G-8 top in Heiligendamm is, in het kader van 'G-8
outreach' ('Heiligendamm proces') naar Brazilië, Mexico, India, China en
Zuid-Afrika, aan de OESO gevraagd een faciliterende rol te spelen. De
precieze invulling en financiering van deze taak is echter momenteel nog
niet uitgekristalliseerd.
Wat betreft de mondiale coördinatie die de AIV op het terrein van
ontwikkelingssamenwerking voor ogen heeft is een gelijke trend waar te
nemen. Zo heeft het DAC tezamen met de Wereldbank de Parijs Verklaring
opgesteld die door meer dan 100 landen is onderschreven en waaraan de
Wereldbank, het IMF, de VN, de regionale ontwikkelingsbanken en de leden
van het DAC zich hebben gecommitteerd. De partnerlanden worden aangespoord
tot een effectief ontwikkelingsbeleid en verbetering van de openbare
financiën. Voorts wordt het DAC ook ingezet bij het oprichten van een
ECOSOC Development Co-operation Forum, een initiatief van de VN om haar rol
in ontwikkelingssamenwerking te stimuleren. Of dit er toe zal leiden dat
het DAC een donorgezelschap blijft, of een meer gedifferentieerd
lidmaatschap na zal streven hangt onder meer samen met de uitkomsten van de
VN-discussies over effectievere ontwikkelingssamenwerking. Voorlopig blijft
het uitgangspunt dat alleen landen die lid zijn van de OESO én zich
aansluiten bij het DAC-acquis lid kunnen worden van het DAC. Dit laat
uiteraard onverlet dat de samenwerking tussen niet-leden, het DAC en
onderliggende werkgroepen en netwerken zoveel mogelijk moet worden
bevorderd.
In relatie tot de internationale handel lijkt een grotere rol van de OESO
in het kader van de WTO moeilijk verenigbaar met de niet-mondiale aard van
de organisatie. Zoals de AIV terecht opmerkt, worden OESO studies vaak
geïdentificeerd met economisch ontwikkelde landen. Dit maakt dat de OESO -
in elk geval in de huidige samenstelling en met de huidige reputatie -
ongeschikt is eventuele tekortkomingen van het ondersteunend apparaat van
de WTO te ondervangen. Ik deel de visie van de AIV dat een grotere rol van
de OESO op het gebied van de mondiale handel gepaard moet gaan met het
intensiever betrekken van opkomende economieën bij OESO werkzaamheden.
Tot slot ben ik van mening dat de zichtbaarheid van de OESO binnen de
internationale architectuur verder kan worden vergroot. Een herkenbaar
profiel en een helder mandaat ten opzichte van andere internationale
organisaties en een coherente en consistente prioriteitsstelling draagt bij
aan eenduidige beeldvorming en het opbouwen van een helderder imago. Een
grotere politieke betrokkenheid bij de OESO vergroot de mogelijkheden
aandacht voor de organisatie te vragen.
3. Prioritaire werkterreinen
Het is op zich niet verwonderlijk dat de AIV er niet in is geslaagd de voor
Nederland prioritaire OESO werkterreinen aan te geven, omdat dit geenszins
een eenvoudige exercitie is.
De door de AIV voorgestelde werkwijze geeft de bestaande praktijk weer. De
departementen kijken positief kritisch naar de betekenis van de OESO voor
hun eigen werkterrein, zowel voor lopende dossiers als voor vraagstukken
die verder in de toekomst liggen. Wel vind ik dat, waar mogelijk en nodig,
moet worden bezien waar een sterkere mate van agendasetting door Nederland
mogelijk is.
Waar de AIV in zijn advies de keuzes neerlegt bij de departementen, deel ik
die visie voor wat betreft specifieke departementale thema's. Ten aanzien
van meer horizontale vraagstukken, zoals duurzame ontwikkeling, heeft een
whole-of-the-government benadering mijn voorkeur. Ik vind het van belang
voor de organisatie dat tussen de verschillende OESO disciplines een
bepaalde mate van cohesie aanwezig is en dat deze waar mogelijk wordt
versterkt. Door het uitdragen van een eenduidig en consistent standpunt op
horizontale vraagstukken kan Nederland hier een positieve bijdrage aan
leveren.
Dit laat onverlet dat ook binnen de OESO erkend wordt dat keuzes moeten
worden gemaakt, omdat de financiële middelen ontoereikend zijn om alle
verlangens van de leden te honoreren. Met het oog daarop zijn uiteenlopende
instrumenten ontwikkeld. Naast het door de AIV aanbevolen systeem van
'sunset clauses' heeft de OESO ook instrumenten ontwikkeld als de Program
Implementation Reviews (PIR) en de Medium Term Orientations (MTO). Deze
instrumenten zorgen er voor dat de organisatie de aanwezige mensen en
middelen zo efficiënt mogelijk aanwendt voor het realiseren van de in het
'Programme of Work and Budget' neergelegde doelstellingen.
4. OESO methoden en Organisatorische veranderingen
De conclusies en aanbevelingen van de AIV inzake de OESO-methoden worden
geheel onderschreven en dat geldt in belangrijke mate ook voor die
betreffende de organisatorische veranderingen. Zo deel ik de mening van de
AIV dat het van groot belang is, wil de OESO in de toekomst kunnen blijven
functioneren, het besluitvormingsproces kritisch te blijven bekijken.
Aanpassing van het besluitvormingsproces (m.n. uitbreiding van de
toepassing van het principe van een gekwalificeerde meerderheid) is nog
steeds onderdeel van de Nederlandse inzet. Aangezien recent een
hervormingsproces is afgrond, lijkt het op dit moment echter niet opportuun
om hier nu al veel aandacht voor te vragen.
Eveneens deel ik de mening van de AIV dat het stelsel van verplichtende
vormen van toezicht niet noodzakelijkerwijs behoeft te worden uitgebreid,
omdat de methoden van 'peer pressure', 'peer reviews' en 'best practices'
naar voldoening functioneren. De suggestie ook de zittende lidstaten te
vragen zich te houden aan het acquis en de naleving van gemaakte afspraken
strikter toe te passen spreekt voor zich en moet ook vooral gezien worden
als de verantwoordelijkheid van de lidstaten zelve.
Voor wat betreft de voorgestelde wijzingen op het terrein van externe
relaties en communicatie, ben ik van mening dat de OESO meer middelen moet
inzetten om de organisatie, producten en diensten meer bekendheid te geven.
-----------------------
Bulgarije, Cyprus, Estland, Letland, Litouwen, Malta, Roemenië en
Slovenië zijn nog geen lid van de OESO.
Ministerie van Buitenlandse Zaken