Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap
logoocw
De voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Postbus 20018
2500 EA Den Haag
Den Haag Ons kenmerk
25 juni 2007 PO/ZO/07/26259
Onderwerp
Uitwerking passend onderwijs
Op donderdag 5 juli staat een Algemeen overleg gepland over onder andere passend onderwijs. Bij de
beantwoording van de schriftelijke vragen over het Onderwijsverslag heb ik de Kamer toegezegd dat zij
voorafgaand aan het AO een brief zal ontvangen over mijn beleidsvoornemens voor passend onderwijs.
Met deze brief kom ik deze toezegging na.
Mijn uitgangspunt is: de beste kansen voor élk kind.
Onze samenleving wordt met de dag drukker en vooral complexer. Daardoor zijn er steeds meer
kinderen die extra zorg en ondersteuning nodig hebben. Veel kinderen kunnen dankzij die extra
aandacht gewoon naar de basisschool. Andere kinderen krijgen betere ontwikkelingskansen in het
speciaal onderwijs.
Wat ik wil, is dat voor elk kind de kansen op de beste ontwikkeling centraal staan. Dus niet kijken naar
de problemen, maar naar de mogelijkheden. Het gaat niet om wat een kind niet kan, maar wat een kind
wél kan. Daar heeft ieder kind het volste recht op. En als maatschappij hebben wij de plicht dat onze
kinderen te bieden.
Dat betekent `onderwijskansenbeleid' met passend onderwijs voor ieder kind. Maatwerk dus. Daarbij
kijken we zorgvuldig waar een kind de beste kansen heeft: op een reguliere school met extra aandacht.
Of in het speciaal onderwijs. Waar de juiste specialisten de ideale omgeving creëren om een kind de
beste leerloopbaan te bieden. Dat kunnen leerkrachten niet alleen. Dat moeten ze samen met ouders
en professionele deskundigen doen. Want elk kind is het waard zich optimaal te kunnen ontwikkelen.
Dit wil ik bereiken op de volgende manier:
· Ouders van kinderen met een handicap hoeven voortaan niet meer van school naar school te
gaan om een plek voor hun kind te vinden. Schoolbesturen moeten vanaf 2011 voor ieder kind
passend onderwijs kunnen leveren. De besturen gaan daarvoor regionaal samenwerken.
· De kwaliteit van het onderwijs aan zorgleerlingen moet omhoog door duidelijker te maken wat
zij precies gaan leren.
Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap
Rijnstraat 50, Postbus 16375, 2500 BJ Den Haag T +31-70-412 3456 F +31-70-412 3450 W www.minocw.nl
E
blad 2/12
· Meer ruimte voor maatwerk in het passend onderwijs door het aantal regels te verminderen en
door regionaal meer met vaste budgetten te gaan werken.
De brief is opgebouwd uit vier delen:
· Eerst wordt ingegaan op de voorgeschiedenis die aanleiding is voor de herziening van de
zorgstructuren in het funderend onderwijs.
· In deel twee worden vervolgens de hoofdlijnen van het nieuwe beleid geschetst.
· Het invoerings- en wetgevingstraject worden beschreven in deel drie. In dat deel wordt ook
ingegaan op de evaluatie.
· In het laatste deel wordt het financiële kader voor de periode 2007 tot en met de invoering van
passend onderwijs in 2011 beschreven.
Deel I. Voorgeschiedenis
Binnen het funderend onderwijs bestaan er verschillende voorzieningen voor leerlingen die extra zorg
en aandacht nodig hebben vanwege leer- of ontwikkelingsproblemen, een handicap, stoornis of een
ziekte. In het primair onderwijs zijn er samenwerkingsverbanden Weer Samen Naar School, waarin
basisscholen met een speciale school voor basisonderwijs samenwerken. In het voortgezet onderwijs
werken vmbo-scholen ook samen in samenwerkingsverbanden. Extra zorg wordt geboden in het
praktijkonderwijs (PRO) en in het leerwegondersteunend onderwijs (LWOO). Voor leerlingen met
specifieke handicaps en stoornissen is er de mogelijkheid om onderwijs te volgen in scholen voor
speciaal onderwijs of voortgezet speciaal onderwijs, dan wel om met een leerlinggebonden financiering
onderwijs te volgen in reguliere scholen.
De huidige zorgstructuur is sterk aanbodgericht. De structuren zijn complex: elke voorziening heeft
zijn eigen indicatiestelling, financieringswijze en bestuurlijke organisatie. Er is maar weinig
afstemming en samenwerking. Als kinderen extra zorg nodig hebben, dan moeten ouders zelf uitzoeken
in welke voorziening hun kind opgevangen kan worden. Ouders worden geconfronteerd met
ingewikkelde indicatieprocedures, met wachtlijsten en capaciteitsproblemen bij scholen. In het ergste
geval komen kinderen thuis te zitten.
Als antwoord op de knelpunten is het concept `passend onderwijs' ontwikkeld. Kern hiervan is dat
schoolbesturen de verantwoordelijkheid krijgen om voor elke leerling een onderwijsaanbod te
ontwikkelen dat past bij zijn mogelijkheden en beperkingen. Dat aanbod kan georganiseerd worden bij
de eigen scholen of bij een school van een ander bestuur. Door samenwerking kunnen besturen een
aanbod organiseren voor elke leerling.
De bestaande wet en regelgeving dient fors gedereguleerd te worden, zodat er veel meer flexibiliteit in
het onderwijsaanbod mogelijk is. Het onderwijsaanbod ligt nu vast en de leerling moet maar zien waar
hij een plekje kan krijgen. Bij passend onderwijs staat de leerling centraal en wordt het aanbod waar
nodig op hem afgestemd.
Er is een uitvoerige discussie met het onderwijsveld gevoerd over de uitwerking van het concept. De
Kamer is over de resultaten daarvan geïnformeerd in september 20061. Belangrijke conclusie was dat
bij de organisatie van de samenwerking tussen de schoolbesturen wordt uitgegaan van de bestaande
1 Kamerstukken II, 2006/07, 27728, nr. 93
blad 3/12
samenwerkingsverbanden en de Regionale expertisecentra (REC's). De verdere uitwerking van passend
onderwijs is door de politieke ontwikkelingen stil komen te liggen. In januari 2007 heeft minister Van
der Hoeven nog een brief aan de Kamer gestuurd2. Daarin gaf zij aan dat een begin is gemaakt met de
uitwerking van de wettelijke bepalingen voor passend onderwijs.
In het overleg met het georganiseerde onderwijsveld is geconcludeerd dat parallel aan de uitwerking
van de wetgeving ook gewerkt moet worden aan een ontwikkelingskader. Daarin moet staan welke
organisatorische aanpassingen nodig zijn om passend onderwijs voor alle kinderen die dat nodig
hebben te realiseren.
Groeiproblemen
Bij de invoering van de leerlinggebonden financiering het rugzakje was de verwachting dat het
aantal leerlingen met een indicatie voor (voortgezet) speciaal onderwijs stabiel zou blijven.
Uitgangspunt was dat de indicatiecriteria zouden leiden tot een stabiele groep leerlingen. De inzet was
dat 25% van geïndiceerde leerlingen met een rugzak naar het reguliere onderwijs zou gaan, in plaats
van naar het (voortgezet) speciaal onderwijs ((v)so).
Dat liep anders. Het aantal geïndiceerde leerlingen is met meer dan 50% gegroeid tot boven de 90.000.
Het aantal rugzakleerlingen groeide het sterkst, maar ook het aantal leerlingen in de (v)so-scholen is
gegroeid.
Het vorige kabinet heeft onderzoek laten doen naar deze groei. In augustus 2006 heeft de Kamer een
drietal onderzoeksrapporten hierover ontvangen3. De grootste groei doet zich voor bij het onderwijs
van cluster 4, voor leerlingen met gedragsproblemen.
In januari van dit jaar heeft de voormalige commissaris voor het jeugdbeleid, de heer Van Eijck, advies
uitgebracht om de problemen op te lossen die bij de REC's ontstaan door die groei. Minister Van der
Hoeven heeft de besluitvorming op dit advies en op een rapport van de Landelijke Commissie Toezicht
Indicatiestelling (LCTI) bij het volgende kabinet gelegd. Door het vorige kabinet is afgesproken dat er
maatregelen worden genomen om de groei te beheersen. Als gevolg van de politieke situatie heeft het
vorige kabinet geen uitvoering kunnen geven aan deze maatregelen.
Kwaliteit
In het afgelopen jaar heeft de inspectie onderzoek gedaan naar de kwaliteit van het onderwijs in het
speciaal basisonderwijs (sbo) en binnen cluster 4. De rapportages over deze onderzoeken zijn in mei
gepubliceerd. De voornaamste bevindingen zijn ook opgenomen in het Onderwijsverslag dat in mei
2007 naar de Kamer is gestuurd4.
Slechts 45% van de scholen in het speciaal basisonderwijs biedt voldoende basiskwaliteit. Van de 55%
die onvoldoende scoort, bestaat het grootste deel uit zwakke scholen. Ze stemmen hun onderwijs
onvoldoende af op verschillen in onderwijsbehoeften en slagen er niet in goede leerlingenzorg te
realiseren. Bovendien zijn zij onvoldoende opbrengstgericht. Het lukt ze onvoldoende in een planmatig
aanbod te voorzien dat past bij de vermogens van hun leerlingen, aldus de inspectie. 5% van de scholen
2 Kamerstukken II, 2006/07, 27728, nr. 96
3 Kamerstukken II, 2006/07, 30300 VIII, nr. 267
4 Kamerstukken II, 2006/07, 30800, nr. 127
blad 4/12
(11) is zeer zwak. Ze zijn inmiddels wel begonnen met een voor elke school specifiek traject voor
kwaliteitsverbetering. De inspectie stelt verder dat de leerlingen in cluster 4 niet het onderwijs krijgen
waarop ze op grond van hun specifieke onderwijsbehoeften recht hebben. Bij 45% van de 202 scholen
of afdelingen is de kwaliteit risicovol of zorgelijk. Elf scholen en afdelingen vallen onder de categorie
zeer zwak. Ook over de kwaliteit van het onderwijs aan leerlingen met gedragsproblemen in reguliere
scholen is de inspectie kritisch. In de meeste gevallen is dit onderwijs niet gebaseerd op helder
uitgewerkte handelingsplannen.
Noodzaak integrale aanpak; het kind centraal!
Uit het voorgaande blijkt dat er forse problemen zijn die om een oplossing vragen: de complexiteit van
de speciale leerlingenzorg en het gebrek aan samenhang, de budgettaire beheersbaarheid, en de
kwaliteit die te wensen overlaat. Het kabinet kiest ervoor om deze problemen in een samenhangende
aanpak op te lossen. Dat is noodzakelijk omdat de problemen onderling sterk verweven zijn. Het `kind
centraal' staat aan de basis van de aanpak die het kabinet voorstaat. Door regionale netwerken te
vormen kan voor elke leerling een passend onderwijszorgaanbod worden ontwikkeld.
Deel II. Aanpak op hoofdlijnen: Maatwerk binnen regionale netwerken
Uitgangspunt is de verantwoordelijkheid van schoolbesturen om voor elke leerling een passend
onderwijszorgaanbod te ontwikkelen. Als een bestuur het passende aanbod niet (volledig) zelf kan
bieden, dan moet het met andere besturen en scholen afspreken wie dat wel aan zal bieden en hoe.
Regionaal moeten er sluitende afspraken zijn, om elke leerling een passend aanbod te bieden.
Uitgaande van de huidige samenwerkingsverbanden in het primair onderwijs en in het voortgezet
onderwijs worden regionale netwerken gevormd. In die netwerken zitten alle reguliere scholen in de
regio. In elk netwerk participeren ook de REC's van de verschillende clusters. Met de regionale- en
agrarische opleidingscentra (roc's en aoc's) worden ook afspraken gemaakt voor een sluitend aanbod.
Binnen elk netwerk geldt een sluitende indicatiestelling (één loket). De indicatiestelling is erop gericht
vast te stellen welk onderwijstraject het beste bij de leerling past. Landelijk worden heldere kaders
ontwikkeld voor het speciaal onderwijs om voor leerlingen die geen reguliere kwalificatie kunnen
behalen goed gedefinieerde speciale kwalificaties vast te stellen. Er worden kerndoelen en leerlijnen
uitgewerkt, zodat de doelstellingen van het onderwijs helder zijn en de resultaten beter kunnen worden
verantwoord. Uitgangspunt is dat elk regionaal netwerk op zijn eigen manier de extra zorg voor
leerlingen moet kunnen inrichten. Landelijk wordt zoveel mogelijk ruimte geboden. Regionaal is een
budgettair kader vastgesteld waarbinnen de speciale leerlingenzorg wordt gefinancierd. Besturen
bepalen in onderling overleg hoe zij de middelen het beste kunnen inzetten.
De positie van ouders wordt langs twee lijnen versterkt: ouders krijgen als groep meer zeggenschap,
zodat zij effectief invloed kunnen uitoefenen op de afspraken die besturen binnen het regionale
netwerk maken. De rechtspositie van individuele ouders wordt versterkt bij afspraken over het
passende onderwijszorgaanbod voor hun kind.
Vanuit het regionale onderwijsnetwerk wordt de samenwerking met gemeentelijke en provinciale
jeugdzorg sluitend geregeld. Het kabinet blijft de vorming van ZAT's ondersteunen. Het kabinet bepaalt
in 2008 aan de hand van de uitkomsten van een pilot wat verder nodig is om de kwaliteit van de ZAT's te
versterken. Het kabinet wil dat de wetgeving in 2011 zodanig is aangepast dat deze hoofdlijnen een
blad 5/12
wettelijke basis hebben. Op de weg daar naartoe stimuleert het kabinet de vorming en inrichting van
regionale netwerken. Hierna wordt een nadere uitwerking van de hoofdlijnen gegeven.
Uitwerking resultaat 2011
Het kabinet streeft naar een landelijk dekkende infrastructuur van regionale netwerken in 2011.
Binnen deze netwerken kunnen schoolbesturen hun verplichting vormgeven om passend onderwijs te
bieden voor elke leerling. Dat betekent voor alle leerlingen een onderwijszorgaanbod is ontwikkeld,
geen leerlingen op wachtlijsten staan en/ of thuiszitten.
Samenstelling
Een regionaal netwerk wordt gevormd vanuit de bestaande samenwerkingsverbanden voor primair
onderwijs en voor voortgezet onderwijs. Samenwerkingsverbanden po (nu zijn er zo'n 250) zijn
gemiddeld kleinschaliger dan de samenwerkingsverbanden vo (waarvan er zo'n 80 zijn).
Samenwerkingsverbanden vo zijn regionaal aaneengesloten en relatief groter dan de verbanden po.
Daarom worden de regio's van de vo-verbanden als uitgangspunt genomen bij de ontwikkeling van de
regionale netwerken.
In het regionale netwerk nemen ook deel de REC's van de clusters 2 (voor leerlingen met auditieve en
communicatieve handicaps), cluster 3 (leerlingen met een verstandelijke of lichamelijke handicap) en
cluster 4 (leerlingen met psychiatrische en gedragsproblemen). REC's kunnen in onderlinge
samenwerking hun organisatie aanpassen, zodat zij in elk regionaal netwerk onderwijs en begeleiding
kunnen geven over de volle breedte van de clusters.
De instellingen van cluster 1 (visueel gehandicapten) nemen nu al een bijzondere positie in: zij kunnen
vanuit hun huidige organisatie onderwijs en begeleiding bieden in alle regio's. De huidige samenstelling
van samenwerkingsverbanden en REC's vormt het vertrekpunt bij de organisatie van de regionale
netwerken. Als in de praktijk blijkt dat in die samenstelling wijzigingen nodig zijn om tot een goede
regio-indeling te komen, dan is daar ruimte voor binnen het wettelijke kader.
Samenwerkingsverbanden en REC's kunnen desgewenst worden samengevoegd of gesplitst.
Uiteindelijk zal iedere reguliere school in een regionaal netwerk moeten participeren. REC's kunnen in
meerdere netwerken deelnemen.
Scholen voor havo/vwo nemen nu nog niet deel in de samenwerkingsverbanden vo, maar kunnen wel
aansluiting zoeken bij de samenwerkingsverbanden. Over wettelijke verplichting en de budgettaire
gevolgen daarvan dient nog besluitvorming binnen het kabinet plaats te vinden.
Roc's en aoc's nemen ook zoveel mogelijk deel in de regionale samenwerking. In ieder geval zullen
goede afspraken gemaakt moeten worden over de overgang van vo naar mbo, vooral over de instroom
in de niveaus 1 en 2 en de begeleiding vanuit het vso.
Onderwijsaanbod
Het regionale netwerk heeft in principe alles in huis om elke leerling een passend aanbod te kunnen
bieden. Voor de meeste leerlingen die extra zorg nodig hebben, zal het gaan om een regulier
onderwijsprogramma dat met extra ondersteuning gevolgd kan worden. Leerlingen die geen regulier
programma kunnen volgen kunnen een onderwijszorgaanbod op het (v)so volgen.
blad 6/12
De extra ondersteuning wordt op maat geboden, en is daardoor effectiever. Het accent ligt zoveel
mogelijk op vroegtijdige begeleiding, met een preventief karakter. Extra ondersteuning wordt nu
vrijwel altijd binnen de reguliere school geboden in de vorm van ambulante begeleiding. Het is echter
ook goed mogelijk dat leerlingen extra onderwijsactiviteiten bij het (voortgezet) speciaal onderwijs
volgen, bijvoorbeeld gedragstrainingen. Leerlingen kunnen ook tijdelijk in een speciale omgeving
worden geplaatst, om daarna weer terug te keren in de reguliere school. Binnen de
Reboundvoorzieningen en de projecten Herstart en Op de rails is daar al ervaring mee opgedaan. Ook
zal er een groep leerlingen zijn die permanent is aangewezen op onderwijs in een speciale setting. Dat
kan zijn omdat de ouders kiezen het speciaal onderwijs maar ook vanwege de specialistische zorg en
ondersteuning die de leerling nodig heeft.
Voor leerlingen die niet in staat zijn om de reguliere programma's te doorlopen, worden aangepaste
trajecten ontwikkeld. Een deel van deze leerlingen zal later werkzaamheden kunnen vervullen in een
(beschermde) arbeidssituatie. Landelijk worden kaders ontwikkeld om de kwalificaties die deze
leerlingen behalen helder te kunnen benoemen. Het deel van de leerlingen dat geen reguliere
kwalificatie kan behalen, zal naar verwachting ook niet in staat zijn om straks op de reguliere
arbeidsmarkt te participeren. Ook voor deze leerlingen kunnen ontwikkelingsdoelen worden
vastgesteld, vooral op het vlak van de persoonlijke en sociale zelfredzaamheid. Ook hiervoor worden
landelijke kaders ontwikkeld, zodat speciale scholen de doelstellingen van hun onderwijs transparant
kunnen formuleren - zowel naar leerlingen/ouders als naar de inspectie. Bovendien kan met de
landelijke kaders worden nagegaan of die doelstellingen ook worden bereikt.
Bij de uitvoering van het onderwijs zullen scholen meer samenwerken. Vooral voor leerlingen in het vso
is het van belang dat zij praktijkgericht onderwijs kunnen volgen. De meeste vso-scholen missen de
praktijklokalen daarvoor doordat ze te kleinschalig zijn. Als die scholen samenwerken met vmbo's en
roc's/aoc's kunnen hun leerlingen een deel van hun praktijkgerichte onderwijs daar volgen.
Indicatiestelling
Elk regionaal netwerk heeft een geïntegreerde indicatiestelling zodat er één indicatieorgaan voor het
onderwijs ontstaat. De indicatiestelling is zoveel mogelijk handelingsgericht. Dit betekent dat op basis
van onderzoek naar de mogelijkheden en beperkingen van de leerling vastgesteld kan worden welk
onderwijstraject de leerling kan doorlopen en welke kwalificaties nagestreefd worden.
De indicatiestelling voor het onderwijs wordt zoveel mogelijk afgestemd met indicatiestelling buiten
het onderwijs, voor (jeugd)zorg. Op dit moment wordt een begin gemaakt met de implementatie van
het kader integraal indiceren dat in het kader van de operatie Jong is ontwikkeld. Streven is dat het
kader eind 2008 in heel Nederland wordt gebruikt. Ook binnen de ZAT's kunnen afspraken gemaakt
worden over de indicatie van individuele leerlingen, zodat begeleiding en behandeling buiten het
onderwijs zo goed mogelijk afgestemd kunnen worden op het onderwijszorgaanbod dat de leerling
volgt. Het Centrum voor Jeugd en Gezin participeert in de ZAT's zodat ook inzichten over het
functioneren van het kind uit de voorschoolse periode (consultatiebureau) meegenomen kunnen
worden in een goede toeleiding naar school.
Indicatiestelling vindt in nauw overleg met de ouders plaats. De procedures zijn zo ingericht dat ouders
zo min mogelijk formulieren in hoeven te vullen.
Wettelijke bepalingen die de flexibiliteit in het aanbod in de weg staan worden weggenomen.
blad 7/12
Bekostiging
De deelnemers in het regionale netwerk moeten in onderling overleg het onderwijs zo kunnen inrichten
dat elke leerling een passend traject kan volgen. Belangrijke voorwaarde is dat de middelen voor
leerlingenzorg flexibel en doelmatig kunnen worden ingezet met het oog op wat leerlingen in het
onderwijs daadwerkelijk aan extra ondersteuning en aanpassing nodig hebben. De huidige toekenning
van zorgmiddelen is complex, houdt onvoldoende rekening met verschillen tussen leerlingen en werkt
daardoor belemmerend. Daarom wordt de toekenning van zorgmiddelen aan de deelnemers in het
regionale netwerk deels vereenvoudigd:
· De toekenning van zorgmiddelen aan de samenwerkingsverbanden po is al flexibel. Een
samenwerkingsverband krijgt voor elke leerling een vast bedrag. Een deel van de middelen gaat
naar de speciale basisschool: samenwerkingsverbanden kunnen zelf sturen in de omvang van het
budget dat naar deze school gaat. Er gelden nu wettelijke regelingen bij grensverkeer tussen
samenwerkingsverbanden. Deze regelingen worden vereenvoudigd, scholen kunnen zelf afspraken
maken over de wijze waarop middelen onderling verrekend worden.
· Ook de budgetten die aan de samenwerkingsverbanden vo worden toegekend zijn duidelijk. De
inzet is de toegekende middelen te verhogen met het oog op de aansluiting van de havo/vwo-
scholen bij de samenwerkingsverbanden (zie paragraaf financiën). De bekostiging voor LWOO en
PRO wordt niet gewijzigd.
· De bekostiging van de leerlinggebonden financiering (lgf/ de rugzak) vraagt zowel voor de flexibele
inzet als met het oog op de budgettaire beheersbaarheid om een grondiger aanpassing. Voor een
deel van de leerlingen kan de huidige individuele bekostigingssystematiek blijven bestaan, namelijk
daar waar de indicatie gebaseerd is op objectieve kindgerelateerde criteria, zoals een zintuiglijke
of verstandelijke handicap. De indicatie kan daarbij eenvoudig (medisch) gesteld worden, en is
blijvend. Als de indicatie is gebaseerd op kindkenmerken in combinatie met de (on)toereikendheid
van de zorg die een reguliere school kan bieden, voldoet de huidige systematiek niet. De criteria
zijn moeilijk te toetsen. Bovendien wordt het verlenen van ontoereikende zorg beloond. Voor deze
indicatiecategorieën wordt daarom gekozen voor een overgang naar een vorm van
budgetfinanciering. Daarbij wordt het schooldeel van de middelen toegevoegd aan de middelen van
de samenwerkingsverbanden po en vo en wordt het ambulante begeleidingsdeel toegekend aan de
rec's/ (v)so-scholen. Dit begeleidingsbudget wordt samengevoegd met het budget voor preventieve
ambulante begeleiding. Binnen het regionale netwerk maken de deelnemers onderling afspraken
over de inzet van deze middelen. Daarmee kan de inzet van de ambulante begeleidingsmiddelen
veel beter aansluiten op de behoefte van de reguliere scholen. Dit punt is aan de orde geweest in
het plenair overleg over de wijzigingen in de Wet op de expertisecentra en de Wet op het
onderwijstoezicht op 13 juni jl.
· De bekostiging van de (v)so-scholen wordt ook gebudgetteerd. De (v)so-scholen/ REC's maken
binnen de regionale netwerken afspraken over de plaatsing van leerlingen binnen de beschikbare
plaatsingscapaciteit van de (v)so-scholen. In principe is er ook de ruimte om een deel van de (v)so
capaciteit in te zetten voor bijvoorbeeld de inrichting van speciale klassen bij reguliere scholen.
Middelen kunnen ook ingezet worden voor extra begeleiding van leerlingen in reguliere scholen.
blad 8/12
De voorgestelde budgettering sluit ook aan op de motie van het lid Slob uit 20055 waarin de
regering wordt verzocht budgetfinanciering voor het speciaal onderwijs te bespreken met de
sector.
De partners binnen het regionale netwerk beschikken langs deze financieringslijnen ieder over een
afgebakend budget. In onderling overleg zullen zij moeten vaststellen hoe deze middelen het beste
ingezet kunnen worden voor passend onderwijs. Bij de inzet van de middelen is er alle ruimte voor een
gedifferentieerde inzet van de middelen.
In 2011 bij de invoering van de nieuwe wetgeving wordt de toedeling van de middelen voor (v)so/ lgf
gebaseerd op de huidige (historisch gegroeide) situatie. Dat geeft scholen en besturen zekerheid over
de middelen waarover zij kunnen beschikken bij het maken van afspraken binnen de regionale
netwerken. In 2011 zal wel worden nagegaan of de verdeling van middelen ook in de jaren daarna kan
worden gehandhaafd. Landelijk gezien zijn er namelijk verschillen bijvoorbeeld in het aantal
toegekende rugzakken, die niet goed verklaarbaar zijn.
Bestuurlijke organisatie
De wettelijke plicht om voor elke aangemelde of ingeschreven leerling passend onderwijs te realiseren
motiveert scholen en hun besturen om deel te nemen in het regionale netwerk. In de wet wordt
geregeld dat besturen die om samenwerking vragen, die samenwerking niet geweigerd kan worden.
Samenwerkingsverbanden en REC's zullen vervolgens tot een invulling van hun regionale
onderwijszorgaanbod moeten komen en een sluitende indicatiesystematiek moeten ontwikkelen. Het is
niet uitgesloten dat bij het overleg daarover geschillen ontstaan. Daarom zal worden voorzien in een
landelijke geschillenregeling, waardoor de besluitvorming in een regio voortgang kan vinden.
Partijen in het regionale netwerk moeten zelf beslissen hoe zij hun afspraken juridisch vastleggen. Dat
kan in de vorm van overeenkomsten, maar het kan ook in de vorm van de inrichting van een aparte
rechtspersoon, die verantwoordelijk wordt gemaakt voor de organisatie van de speciale leerlingenzorg,
of specifieke taken daarbinnen. Uit de zorgplicht volgt dat het speciale aanbod in ieder geval
transparant moet zijn voor anderen.
Positie ouders
Minder regels vanuit de overheid en meer ruimte voor de school(besturen) om de
resultaatsverplichting passend onderwijs vorm te geven, betekent ook dat de positie van de ouders
versterkt moet worden. School en ouders staan samen voor het belang van de leerling. Uitgangspunt is
dan ook dat ouders gesprekspartner zijn van de school. Dat geldt zowel op regionaal niveau bij de
ontwikkeling van het beleid voor zorgleerlingen als bij de vormgeving van het individuele
onderwijszorgaanbod voor hun kind. De ouders worden daarom op twee niveaus beter in positie
gebracht. In de eerste plaats wordt geregeld dat ouders als geleding binnen de medezeggenschap in de
gelegenheid zijn om invloed uit te oefenen op de totstandkoming van de afspraken binnen het regionale
netwerk. De huidige medezeggenschapsregelingen voorzien vooral in medezeggenschap per school en
5 Kamerstukken II, 2004/05, 21860, nr. 78
blad 9/12
op gemeenschappelijke medezeggenschap per bestuur. Binnen het regionale netwerk gaat het vrijwel
altijd over afspraken tussen meerdere besturen dus ook over invloed op bovenbestuurlijk niveau. Van
belang is dat de ouders van de leerlingen die extra zorg nodig hebben, voldoende in positie zijn. Door
aanpassing van de WMS zal voorzien worden in een adequate aanvullende regeling van de
medezeggenschap, zodat gewaarborgd wordt dat ook in de ogen van ouders een daadwerkelijk passend
onderwijsaanbod gerealiseerd wordt.
Ook als er regionaal goede afspraken over de organisatie van passend onderwijs zijn gemaakt, dan kan
in individuele situaties nog steeds discussie ontstaan tussen ouders en een school(bestuur) over de
passendheid van het aanbod. Er blijft dan ook een voorziening in stand waar individuele ouders om
ondersteuning kunnen vragen bij hun gesprek met de school. De huidige onderwijsconsulenten
vervullen een belangrijke mediërende functie. Onder de nieuwe wetgeving zal voorzien worden in
opvolging voor deze functie. Daarnaast zal in de wet voorzien worden in een geschillenregeling.
Toezicht
De wijze waarop de speciale leerlingenzorg binnen de regionale netwerken wordt georganiseerd,
maakt ook een herziening van het inspectietoezicht noodzakelijk. Het inspectietoezicht zal primair
gericht zijn op de vraag of alle leerlingen passend onderwijs krijgen dat leidt tot een duidelijke
kwalificatie. In 2010 wordt het onderwijsnummer ingevoerd in het primair onderwijs. Daarmee wordt
het mogelijk om na te gaan of alle leerlingen onderwijs volgen. Als blijkt dat in een regio nog niet alle
kinderen en jongeren naar school gaan, dan kan de inspectie nagaan of het regionale netwerk
onvoldoende functioneert. Mocht blijken dat dit het geval is dan zal de inspectie de besturen
aanspreken op hun wettelijke opdracht om passend onderwijs te bieden. Daarnaast houdt de inspectie
toezicht op de kwaliteit van het onderwijs. Daartoe beoordeelt de inspectie primair de leerresultaten
van leerlingen. Zijn deze onvoldoende, dan zal de inspectie het bestuur daarop aanspreken.
Deel III. Invoeringstraject
In het voorafgaande is de ambitie geformuleerd om in 2011 een landelijk dekkende structuur van
regionale netwerken te hebben die passend onderwijs bieden voor elke leerling. De totstandbrenging
van die structuur is bestuurlijk geen gemakkelijke opgave: in elke regio is een groot aantal partijen
betrokken die samen tot een geïntegreerde aanpak moeten komen. Aan de andere kant gaat het niet
om vanuit het niets een geheel nieuwe structuur op te bouwen. Het is vooral een kwestie van
verbindingen leggen tussen bestaande voorzieningen en het verbeteren van de kwaliteit van het
bestaande aanbod. Dat blijft nog steeds een ingewikkelde opgave, maar gelukkig onderschrijft het
onderwijsveld het belang van meer samenhang in voorzieningen. Er is een sterk gevoel dat de
samenwerking echt beter kan, dat het onderwijs beter kan, en dat de structuren veel te ingewikkeld
zijn. Steeds meer regio's nemen dan ook initiatieven voor betere samenwerking.
Door dat goede draagvlak kunnen het komende schooljaar 2007/08 experimenten voor passend
onderwijs van start gaan. De Experimentenwet onderwijs biedt scholen de gelegenheid om tijdelijk van
de wettelijke bepalingen af te wijken. De aanvraag voor een experiment zal door alle besturen voor po
en vo in de regio en de REC's en besturen voor (v)so moeten worden gedaan. Bij voorkeur
ondersteunen de ROC's en AOC's in de regio de aanvraag en doen zij mee in de organisatie van het
blad 10/12
geïntegreerde aanbod. In veel regio's worden initiatieven ontplooid om te komen tot regionale
samenwerking. Voorbeelden zijn de regio's: Midden Brabant, Almere, Twente, Noord en Zuid Limburg,
Eemland, de Alblasserwaard/ Vijfherenlanden, Waterland, de Meijerij, Weert en omstreken, de Duin en
Bollenstreek, Drechtsteden, Zeeland. In de drie Noordelijke provincies zijn er initiatieven die nu
worden geïnventariseerd op initiatief van de provincies . Ook in het reformatorisch onderwijs wil men
een experiment opzetten. Bij de organisaties voor bestuur- en management zijn circa 60 initiatieven
gemeld. Naar verwachting kunnen komend schooljaar enkele initiatieven worden uitgebouwd tot
experiment.
De ervaringen van de experimenten worden meegenomen bij de uitwerking van het wetsvoorstel dat de
invoering van passend onderwijs landelijk regelt. Dit wetsvoorstel kan begin 2009 in procedure
gebracht worden, zodat het in 2011 in werking kan treden. Vanaf dat tijdstip kunnen dan in alle regio's
de regionale netwerken gaan functioneren.
Regio's die al wel volop bezig zijn met de uitwerking van passend onderwijs, maar nog niet klaar zijn
voor een experiment kunnen worden benoemd tot `veldinitiatief'. In de aanloop naar de
inwerkingtreding van de wettelijke regeling worden ook de besturen en scholen in andere regio's
gestimuleerd om voorbereidingen te treffen op de inrichting van regionale netwerken. Al eerder is
opgemerkt dat het niet gaat om het ontwikkelen van een geheel nieuwe structuur, maar om het
verbinden van bestaande voorzieningen en samenwerkingsverbanden zodat voor alle leerlingen een
passend onderwijszorgaanbod kan worden gerealiseerd. Dat neemt niet weg dat van de scholen en hun
besturen een flinke inspanning wordt verlangd. Besturen die regionaal in overleg zijn over de inrichting
van het netwerk kunnen dan ook in aanmerking komen voor subsidie. Hiermee kunnen gezamenlijk
activiteiten worden ondernomen zoals de inrichting van één loket voor de indicatiestelling.
Dit najaar wordt een subsidieregeling passend onderwijs gepubliceerd. In deze regeling worden de
voorwaarden en bedragen genoemd om in aanmerking te komen voor een subsidie en voor een
experiment passend onderwijs op basis van de Experimentenwet.
Naast de subsidie die regio's kunnen krijgen voor de uitwerking van passend onderwijs, wordt op
landelijk niveau voorzien in ondersteuning. Het is van belang om een groot veranderingsproces als
passend onderwijs is, goed te ondersteunen. Over de wijze waarop dat moet gebeuren ben ik in overleg
met het georganiseerde onderwijsveld, inclusief de ouderorganisaties. Inzet is een efficiënt
ondersteuningsprogramma te ontwikkelen dat ondersteunend is aan de ontwikkelingen in het veld en
aan de behoefte van de scholen en besturen in de regio's . In september kan ik u nader informeren over
dit programma.
Deel IV. Financieel kader 2007/ 2011
Zoals in het begin van deze brief al aangegeven is het aantal leerlingen in het (v)so en met een rugzak
sinds 2003 sterk gegroeid. Een groei van meer dan 50%. Het vorige kabinet had in de begroting geen
voorziening getroffen om de sterke groei te financieren. In de Voorjaarsnota 2007 is voorzien in extra
middelen om de groei die tot dit en met dit jaar is geraamd te bekostigen. Het gaat daarbij om een
bedrag van ruim 140 miljoen structureel.
blad 11/12
Het kabinet is van mening dat verdere groei van de uitgaven voor (v)so en rugzakfinanciering
ongewenst is. Niet alleen met het oog op een beheerste ontwikkeling van de uitgaven binnen de
begroting voor onderwijs, maar ook omdat de scholen de kwaliteit van onderwijs en begeleiding
onvoldoende kunnen waarborgen door de sterke groei. De inspectie is bij veel scholen kritisch over
deze kwaliteit. De sterke groei beperkt de mogelijkheden voor de scholen om de kwaliteit te
verbeteren: veel scholen en REC's vooral in cluster 4 zijn permanent bezig om nieuw personeel te
werven en te zoeken naar nieuwe huisvesting. Intussen is het reservoir van ervaren personeel wel
ongeveer uitgeput. Dit leidt in sommige situaties al tot klachten over de deskundigheid van personeel
dat ambulante begeleiding verzorgt. Uit de gesprekken van de heer Van Eijck met de REC's blijkt dat in
sommige (v)so-scholen onervaren personeel moet worden ingezet omdat de ervaren leraren
overstappen naar de ambulante begeleiding. Deze ontwikkelingen zijn niet goed voor de speciale
leerlingenzorg binnen het onderwijs. Het kabinet wil dan ook inzetten op een stabilisatie van de
omvang van het (v)so en de rugzakfinanciering in de komende jaren. In het voorgaande is uiteengezet
dat met de invoering van de wettelijke regeling voor passend onderwijs wordt gekozen voor een
grotendeels gebudgetteerde financiering van de samenwerkingsverbanden in po en vo en de REC's en
hun scholen.
Uitgangspunt is dat de uitgaven passen binnen de nu in de begroting opgenomen budgettaire kaders.
Het kabinet streeft ernaar de uitgaven in de jaren tot 2011 te stabiliseren en te voorkomen dat er nog
schommelingen gaan optreden tussen scholen en REC's. Om strategisch gedrag te voorkomen kiest het
kabinet als uitgangspunt dat de middelenverdeling in 2007 bepalend is voor de toedeling van de
gebudgetteerde middelen vanaf 2011.
In de jaren tot 2011 geldt nog het huidige wettelijke kader. Het kabinet wil op de volgende manier tot
een beheersing van het aantal geïndiceerde leerlingen komen:
1. Het indicatiecriterium 'ontoereikende zorg' in het reguliere onderwijs wordt geconcretiseerd. De
LCTI zal een voorstel doen voor aanpassing van dit criterium, waardoor duidelijker tot uitdrukking
komt welke zorg binnen het reguliere onderwijs in de samenwerkingsverbanden moet zijn
verstrekt voordat gesproken kan worden over niet toereikende zorg. Op dit moment wordt te
gemakkelijk geconcludeerd dat de zorg in het reguliere onderwijs onvoldoende is, terwijl dat in het
indicatiedossier onvoldoende gemotiveerd wordt. Deze aanpassing leidt tot een betere afstemming
tussen de eerste- en de tweede lijn.
De wijziging van het criterium vereist aanpassing van het Besluit leerlinggebonden financiering.
Streven is om deze wijziging begin 2008 in het Staatsblad te publiceren.
2. Het toezicht op de indicatiestelling door de Commissies voor de indicatiestelling (CvI's) blijft ook de
komende periode intensief. Dat geldt ook wanneer de Inspectie het toezicht op de indicatiestelling
gaat uitvoeren, naar verwachting per 1 januari a.s. In het plenaire overleg op 13 juni jl. over de
wijzigingen in de Wet op de expertisecentra en de Wet op het onderwijstoezicht is de overgang van
het toezicht op de indicatiestelling van de Landelijke commissie toezicht indicatiestelling (LCTI)
naar de Inspectie voor het onderwijs aan de orde geweest. In antwoord op vragen die toen zijn
gesteld over het toezichtkader dat de inspectie gaat gebruiken, kan ik u meedelen dat het
conceptkader u in augustus wordt toegestuurd.
blad 12/12
3. In de derde plaats wil het kabinet de bekostiging van de ambulante begeleiding herzien. Op dit
moment ontvangen de (v)so-scholen een heel beperkt bedrag voor de zogenaamde preventieve
begeleiding en een vele malen groter bedrag voor de begeleiding van rugzakleerlingen. Het kabinet
wil meer ruimte scheppen voor preventieve ambulante begeleiding met name bij cluster 4,
waardoor bij meer leerlingen in een eerder stadium begeleiding geboden kan worden en escalatie
van problemen en dientengevolge een indicatie voor (v)so dan wel rugzak voorkomen kan worden.
Om deze versterking van de ambulante begeleiding budgettair neutraal uit te voeren kiest het
kabinet voor verlaging van het bedrag voor ambulante begeleiding bij de rugzakfinanciering en
toevoeging van deze middelen aan het budget voor preventieve ambulante begeleiding. Om
herverdeeleffecten te voorkomen zal worden voorzien in een overgangsregeling. Deze maatregel
vereist aanpassing van de bekostigingsbesluiten WPO, WVO en WEC. Ook hier is het streven om de
wijzigingen begin 2008 in het Staatsblad te publiceren, zodat de verschuiving tussen de budgetten
met ingang van het schooljaar 2008/2009 gerealiseerd kan worden.
Deze wijzigingen zullen bijdragen aan de gewenste beheersing van het aantal geïndiceerde leerlingen.
Tegelijk zal door de wijzigingen de afstemming tussen de zorg die in de samenwerkingsverbanden
geboden kan worden en die door de REC's geboden wordt al beter op elkaar afgestemd kunnen worden.
Hiermee kan ook een effectievere inzet van de beschikbare middelen gerealiseerd worden.
Tot slot
In deze brief heb ik de lijnen geschetst waarlangs betere voorwaarden gerealiseerd kunnen worden
voor passend onderwijs. Scholen en hun besturen zullen in de regio's zelf invulling moeten geven aan
dit onderwijs. Op basis van de vele initiatieven die er in het hele land worden genomen, heb ik er
vertrouwen in dat de regionale uitwerking van passend onderwijs tot stand zal komen. Ik zal ervoor
zorgen dat de ontwikkelingen in de regio's de komende jaren zorgvuldig worden gemonitord en
geëvalueerd. De uitkomsten kunnen leiden tot het bijsturen van het invoeringsproces en zullen zoals
eerder gezegd meegenomen worden bij de uitwerking van de wetgeving.
Ik hoop dat de landelijke organisaties voor bestuur, ouders en personeel bereid zullen zijn om de
invoering van passend onderwijs in de komende periode te ondersteunen. Voor de inhoudelijke
hoofdlijnen is er veel steun.
Ik ben mij ervan bewust dat er over de financiële randvoorwaarden voor de invoering van passend
onderwijs nog discussie bestaat. Mijns inziens bieden de structurele investeringen die het kabinet
heeft gedaan in de voorjaarsnota en de investeringen uit de enveloppenmiddelen voor onderwijs die
nog volgen een goede basis om passend onderwijs te realiseren.
De staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap,
Sharon A.M. Dijksma