Kamerbrief inzake absorptiecapaciteit voor internationale steun
22-06-2007 | Kamerstuk | Nederlands Ministerie van Buitenlandse Zaken
Tijdens de behandelingvan de begroting van Buitenlandse Zaken voor
2007 op 18 en 19 oktober 2006 zegde mijn voorgangster, naar aanleiding
van een verzoek van het lid Herben, uw Kamer een brief toe over de
absorptiecapaciteit van ontwikkelingslanden. Het lid Herben memoreerde
dat in Europees verband, verwijzend naar overwegingen van
absorptiecapaciteit, voor de omvang van de middelen voor cohesiebeleid
afgesproken is een maximum van 4% van het Bruto Binnenlands Product
(BBP) van de ontvangende landen te hanteren. Dhr. Herben stelde voor,
met dezelfde motivering, dit percentage ook voor
Ontwikkelingssamenwerking te hanteren.
Ik geef graag gevolg aan deze toezegging, omdat absorptiecapaciteit
van groot belang is bij internationale financiering. Eerst zal ik
ingaan op de context waarin het begrip gehanteerd wordt in EU-kader.
Vervolgens ga ik in op de betekenis ervan voor
ontwikkelingssamenwerking. Een one size fits all benadering zal
onrealistisch blijken; maatwerk is vereist.
De Europese Unie heeft circa 0,45% van haar gemeenschappelijk Bruto
Binnenlands Product (BBP) uitgetrokken voor de uitvoering van
cohesiebeleid, dat gericht is op achtergebleven landen en regio's in
de Unie. De middelen voor cohesiebeleid worden ingezet in de vorm van
co-financiering door de Unie van projecten, die ingebed zijn in een
nationaal actieplan voor besteding van de cohesiefondsen van die
lidstaat. Naast dit cohesiebeleid kunnen EU-lidstaten en regio's met
achterstanden deze verkleinen
door economische kansen voortvloeiend uit hun lidmaatschap, te weten
open markten, vrij verkeer en de monetaire unie, te benutten.
Na de toetreding van een aantal lidstaten met inkomens per hoofd van
de bevolking die lager liggen dan het Europese gemiddelde zijn de
sociaaleconomische verschillen binnen de Unie groter geworden. Vanwege
de daardoor gestegen politieke vraag naar middelen voor cohesiebeleid
werd een maximum van 4% van het BBP overeengekomen voor de inzet van
middelen voor cohesiebeleid per ontvangend land, met verwijzing naar
absorptiecapaciteit.
De situatie is anders in het kader van de internationale samenwerking
met de armste ontwikkelingslanden, in casu onze partnerlanden. De
omvang van de gezamenlijke internationale samenwerking van donoren
neemt in absolute zin en als percentage van het BBP de laatste jaren
toe. Dit als uitvloeisel van afspraken tussen donorlanden en
partnerlanden (Millennium Road Map) uitmondend in de Millennium
Ontwikkelingsdoelen (MDGs) en de Monterrey-afspraken ter financiering
daarvan. De MDGs zijn gericht op het terugdringen van acute armoede in
de armste landen, met een BBP per capita tussen US$ 100 en US$ 1000.
Veel lager dus dan het BBP per capita van de armste EU-lidstaten, dat
in de orde van grootte van US$ 3000 ligt.
De hantering van enig maximum percentage zou betekenen dat landen des
te minder hulp (per capita) zouden ontvangen naarmate zij zelf minder
inkomen (per capita) hebben. Meer armoede zou dus leiden tot minder
externe steun. Dat is niet wenselijk.
Absorptiecapaciteit is echterwel een belangrijk aandachtspunt in de
internationale samenwerking. Het kanaliseren van de toegezegde
toenemende hulpstroom via projecten -die nog steeds de belangrijkste
hulpmodaliteit uitmaken- leidt tot hoge transactiekosten en vergt veel
capaciteit van partnerlanden. Dit te meer wanneer donoren allemaal
-ongecoördineerd en via parallelle structuren- hun eigen projecten
doen. Daarom wordt gestreefd naar kanalisering van de hulp via de
nationale structuren van partnerlanden. Dit door partnerlanden en
donorlanden gedeelde streven naar "alignment" (beleidsmatige en
uitvoeringtechnische inbedding), gelet op absorptiecapaciteit, is
vastgelegd in de Verklaring van Parijs (2005).
Daarbij past aandacht voor vergroting van de effectiviteit en
accountability van die nationale structuren. Dat verwijst naar
institutionele capaciteit; enerzijds de capaciteit van de overheid om
de levering van essentiële overheidsdiensten aan te sturen en te
verantwoorden en anderzijds de uitvoeringscapaciteit voor de concrete
productie en
levering van die diensten in de verschillende beleidssectoren
(scholen, gezondheidscentra, nutsbedrijven).
Verder kan de toestroom van externe fondsen naar een partnerland en de
besteding van die middelen macro-economische effecten hebben. Er wordt
rekening gehouden met de mogelijkheid dat vergrote inzet van middelen
via overheidskanalen de ontwikkeling van de private sector in
ontwikkelingslanden bemoeilijkt. Dit door opdrijving van de
wisselkoers enerzijds en van de prijzen en loonkosten in sectoren die
niet aan internationale concurrentie blootstaan anderzijds, welke
beide effecten concurrentiekracht in sectoren die wel aan
internationale concurrentie blootstaan kunnen ondermijnen. Ook moet
rekening worden gehouden met het gegeven dat op zeker moment de
externe steun weer kan en zal afnemen, en dat dan de
overheidsbegroting gefinancierd moet kunnen worden met eigen middelen
van het partnerland. Met name voor grote meerjarige
overheidsactiviteiten wordt daarom bezien wat de consequenties kunnen
zijn voor overheidsbegroting, wisselkoers en inflatie. Daarnaast
wordt, mede vanwege het belang voor de kwaliteit van het bestuur en
verantwoordingsprocessen rondom belastingheffing, in OS-verband
aandacht besteed aan belastingen.
De Wereldbank-studie `Economic growth in the 1990's - learning from a
decade of reform' naar de resultaten van de beleidsmatige benadering
van ontwikkelingssamenwerking in de jaren negentig heeft opgeleverd
dat beleid vooral landenspecifiek moet zijn en niet de ambitie moet
hebben alle problemen van alle ontwikkelingslanden ineens aan te
pakken. Vanwege de beperkte capaciteit van partnerlanden om
hervormingen door te voeren, moet de aandacht gericht zijn op een
beperkt aantal flessenhalzen ("binding constraints") voor ontwikkeling
en armoedebestrijding.
Op creatieve wijze moet worden ingezet op bedoelde uitdagingen in
instituti onele en macro-economische sferen, rekening houdend met
randvoorwaarden van volhoudbaarheid en legitimiteitsaspecten van
bestuur. De afweging omvat veelal aandacht voor politieke aspecten,
naast financiering. Succesvolle absorptie vooronderstelt het tijdig
herkennen van politieke noodzaak tot institutionele veranderingen. De
inzet kan in verschillende landen uitmonden in heel verschillende
niveaus van externe steun als percentage van het BBP.
Dus terwijl in EU-verband absorptiecapaciteit wordt aangehaald als
motief om de inzet van middelen van cohesiebeleid in (wat in OS-termen
aangeduid wordt als) middeninkomenslanden te beperken, wordt bij
ontwikkelingssamenwerking juist expliciet aandacht besteed aan
vergroting van de -institutionele en macro-economische-
absorptiecapaciteit, inclusief politieke aspecten, als onderdeel van
het streven naar effectiviteit van de groeiende hulpstroom gericht op
het bereiken van de MDGs in de armste landen.
De minister voor Ontwikkelingssamenwerking,
Bert Koenders
* Ministerie van Buitenlandse Zaken
* Bezuidenhoutseweg 67
* Postbus 20061
* 2500 EB Den Haag
* Tel.: 070-3 486 486
* Fax: 070-3 484 848
* Internet: www.minbuza.nl
Ministerie van Buitenlandse Zaken