Datum: 18 juni 2007
Inlichtingen verkrijgbaar bij: Victoria Shestalova (tel: 070-3383446),
of Jacqueline Timmerhuis (tel: 070-3383477)
Overheidsinstrumenten bij wegenvoorziening
Wegen aanleggen en beheren wordt in Nederland traditioneel gezien als
een pure overheidstaak. De publieke sector voert dan de regie en is
opdrachtgever, de private sector is louter uitvoerder. Vaak is dat ook
een logische taakverdeling. In sommige gevallen kan het echter goed
zijn als de private sector een grotere rol heeft, bijvoorbeeld via
publiek-private samenwerking (PPS). De rol van de overheid zou zich
bijvoorbeeld ook kunnen beperken tot het subsidiëren van
infrastructuurinitiatieven of tot het stellen van randvoorwaarden. Het
is nuttig om per wegsoort (en eventueel per weg) te overwegen welke
rol voor de overheid gewenst is en in welke gevallen de private sector
het voortouw kan nemen bij wegenaanleg en -beheer.
Dit concludeert het Centraal Planbureau (CPB) in het vandaag
gepubliceerde rapport Public and private roles in road infrastructure:
an exploration of market failure, public instruments and government
failure. De onderzoekers Victoria Shestalova en Mark Lijesen geven
hierin een overzicht van de economische inzichten en overwegingen ten
aanzien van de rol die de overheid kan vervullen bij aanleg en beheer
van wegen. Vervolgens geeft de studie een overzicht van het brede
spectrum van mogelijkheden om de aanleg en het beheer van wegen vorm
te geven. Deze studie kan dienen als startpunt voor verder onderzoek.
Breed spectrum
De overheid kan de aanleg en het beheer van wegen met allerlei
instrumenten bevorderen. Het meest gebruikelijk is publieke
wegenvoorziening. Andere mogelijkheden zijn financiële instrumenten
(subsidies en belastingen), regulering (prijsregulering of
milieunormen), aanbesteding van meerdere taken of gedeeltes van wegen
aan de private sector, en samenwerking met de private sector als
partner in een publiek-private samenwerking (PPS). Bij dit laatste
wordt dezelfde private partij verantwoordelijk voor meerdere taken,
bijvoorbeeld zowel wegenaanleg als wegenbeheer. Zo kunnen
efficiëntievoordelen worden bereikt, omdat deze partij al bij de
wegenaanleg zal letten op de toekomstige beheerkosten.
Tegenover elk van de genoemde opties voor de overheid staat ook een
andere rol voor het bedrijfsleven. In alle gevallen echter moeten er
voor private ondernemingen inkomsten tegenoverstaan als zij voor eigen
rekening en risico weginfrastructuur gaan aanleggen en beheren. Ook
daarvoor zijn diverse mogelijkheden, zoals tol heffen, rekening
rijden, lumpsum overheidssubsidie (vast bedrag) en een van het gebruik
afhankelijke overheidssubsidie.
Markt- en overheidsfalen en incomplete contracten
De studie geeft een overzicht van de economische theorie over
mogelijke marktfalens bij wegenvoorziening en de keuze van
beleidsinstrumenten om marktfalens te verminderen of weg te nemen. Zo
zorgt het publiek-goed-karakter van wegen ervoor dat burgers te weinig
bereid zijn om vrijwillig te betalen voor een goed en vrij
toegankelijk wegennet, terwijl ze daar wel baat bij zouden hebben. Ook
externe kosten en baten voor de omgeving kunnen voor marktfalens
zorgen. Als wegenaanleg en -beheer louter aan het private initiatief
zou worden overgelaten, dan zouden externe kosten zoals milieuschade
geen rol spelen in de besluitvorming. Hetzelfde geldt voor externe
baten: baten die niet neerslaan bij de initiatiefnemer, maar elders in
de samenleving. Een voorbeeld hiervan is dat een goed wegennet de
bereikbaarheid van bedrijven vergroot en daarmee de economische
ontwikkeling kan bevorderen. In dit laatste voorbeeld faalt de markt
omdat er te weinig wordt geïnvesteerd in wegen.
Ook het risico van overheidsfalen wordt in beschouwing genomen. Denk
daarbij aan budgettaire overwegingen als politici een korte
tijdshorizon hebben (waardoor ze vooral bezorgd zijn over de kosten op
korte termijn, en niet zo zeer over de totale kosten). Bovendien is
niet alles contractueel vast te leggen. De studie bespreekt onder meer
hoe geanticipeerd kan worden op het feit dat contracten tussen private
en publieke partijen altijd in zekere mate incompleet zullen zijn.
Voorbeelden
Ter illustratie bespreekt het rapport enkele uit de economische
literatuur bekende case studies over contracten tussen de overheid en
private wegaanbieders. De besproken case studies illustreren enkele
centrale trade-offs en benadrukken het belang van goed
contractontwerp.
Zo wordt in enkele PPS-gevallen geen tol geheven, maar betaalt de
overheid een vergoeding aan de wegbeheerder gebaseerd op feitelijk
weggebruik (schaduwtol) of op beschikbaarheid van de weg voor het
gebruik. Bij een onvoorzien groot verkeersvolume kan de eerste manier
er echter toe leiden dat de beheerder substantiële overwinsten
incasseert. Dit is het geval bij de Wijkertunnel onder het
Noordzeekanaal. Hier blijkt het weggebruik vele malen groter dan bij
aanleg verwacht, waardoor de overheid uiteindelijk meer moet betalen.
De overheid zou dat bijvoorbeeld kunnen voorkomen door de vergoeding
te baseren op de beschikbaarheid van de rijbanen gedurende een
bepaalde periode. Beide manieren hebben echter als nadeel dat
weggebruikers onvoldoende prikkels hebben voor optimaal weggebruik.
Tolheffing op drukke trajecten of tijdstippen zorgt wel voor
dergelijke prikkels: wie dit kan vermijden neemt een andere route of
reist op een andere tijd.
Een tweede voorbeeld, over een private tolweg in de VS, illustreert de
voor- en nadelen van private wegenvoorziening wanneer er wel tol
geheven wordt. Aan de ene kant versterkt dit de prikkels voor
innovatie in verkeersmanagement: denk hierbij aan nieuwe elektronische
betalingsmethoden en flexibele tolsystemen die de congestie
verminderen. Aan de andere kant ontstaat een risico op misbruik van
marktmacht. In het concrete voorbeeld was in een contract de bepaling
opgenomen dat de overheid geen nieuwe weg in de buurt van een private
weg mocht aanleggen zonder toestemming van de desbetreffende private
wegaanbieder. Toen de omliggende wegen door een onverwacht sterke
stijging van het verkeersvolume overvol raakten, weigerde de private
wegaanbieder om toestemming te geven voor een nieuwe weg: dat zou
tolinkomsten schelen.
CPB Document 146, Public and private roles in road infrastructure: an
exploration of market failure, public instruments and government
failure, ISBN 978-90-5833-323-0, is te bestellen bij:
Bibliotheek Centraal Planbureau
Postbus 80510
2508 GM Den Haag
Telefax: 070-3383350
E-mail: bibliotheek@cpb.nl
Prijs: 9,- euro
De publicatie is tevens (gratis) beschikbaar als PDF-bestand.
Centraal Planbureau