Initiatiefnota Natuurbeleid
20 april 2007 - kamerstuk
Kamerbrief waarin de minister reageert op de nota van twee kamerleden
over het natuurbeleid. De schrijvers maken zich zorgen over de
gevolgen van toepassing van Europese natuurwetgeving in Nederland.
Meer informatie
* Initiatiefnota Natuurbeleid
Kamerstuk | 20-04-2007 | PDF-Document, 50 kB
Voor downloaden van PDF-bestanden:
Zie het origineel
Ministerie van Landbouw,
Natuur en Voedselkwaliteit
Directie Juridische Zaken
Bezuidenhoutseweg 73
Postadres: 20401
2500 EK Den Haag
Telefoon: 070-3786868
Fax: 070-3786127
Telegramadres: Landvis
Web: www.minlnv.nl
De Voorzitter van de Tweede Kamer
der Staten-Generaal
Postbus 20018
2500 EA DEN HAAG
TRCJZ/2007/1348 20 april 2007
Initiatiefnota Natuurbeleid
Datum Kenmerk Paraaf: Vervolgblad
20 april 2007 TRCJZ/2007/1348 2
uw brief van uw kenmerk ons kenmerk datum
onderwerp bijlagen
D i rectie Juridische Zaken
Geachte Voorzitter,
Met interesse heb ik kennisgenomen van de initiatiefnota van de leden Koopmans en
Jager 'Natuurbeleid; een onnodig groeiend ongenoegen' alsmede van de schriftelijke
gedachtewisseling daarover met uw Commissie (Kamerstukken II 2005/06, 30 690, nrs. 2 en
3). Op 25 april a.s. is deze initiatiefnota voorwerp van een algemeen overleg tussen de
initiatiefnemers en de Commissie. Ik ben uitgenodigd om bij dit algemeen overleg
aanwezig te zijn en om desgevraagd mijn standpunt te geven. Met het oog daarop vind ik
het aangewezen om u vooraf schriftelijk te informeren over mijn eerste reactie.
In het algemeen heb ik waardering voor de initiatiefnota. Veel van de zorgen die de
initiatiefnemers hebben over de gevolgen van de toepassing van de Europese
natuurwetgeving en van de implementatie daarvan in Nederland, deel ik. Hierna zal ik
aangeven op welke wijze de punten van de nota aansluiten op mijn beleid en op welke
wijze ik aan bedoelde zorgen tegemoet wil komen. Ook zal ik aangeven welke
aanbevelingen op juridische grenzen stuiten.
Bestaand beleid of reeds in gang gezet
De implementatie van de in 2005 ingrijpend herziene Natuurbeschermingswet 1998
(Nbwet) is momenteel in volle gang. Mijn inzet is er daarbij op gericht om zowel de
uitvoerende instanties als doelgroepen (burgers en bedrijven) optimaal te ondersteunen
en faciliteren bij de uitvoering c.q. naleving van de nieuwe wet. Daarin passen onder
andere mijn voornemens om verstrekte Nbwetvergunningen via internet te publiceren en
om de jurisprudentie beter toegankelijk te maken. Bij deze facilitering van de praktijk past
ook het verhelderen en zo hanteerbaar mogelijk maken van algemene europeesrechtelijke
begrippen zoals 'significantie' door middel van het opstellen van handreikingen en andere
informatievoorzieningen.
Op andere punten onderzoek ik of via bijvoorbeeld pilots de grenzen en mogelijkheden
van de nieuwe wet nader kunnen worden verkend. Dat geldt bijvoorbeeld voor onderzoek
naar de mogelijkheden van tijdelijke natuur binnende bestaande wettelijke kaders (met
name de Flora- en faunawet). Bouwers en projectontwikkelaars stellen bijvoorbeeld alles
in het werk om te voorkomen dat op braakliggende terreinen nieuwe natuur (en soms
bijzondere pioniersoorten) ontstaat uit vrees later vanwege de wettelijke
verbodsbepalingen niet tot uitvoering van hun projecten te mogen overgaan. Dit is
uiteraard niet in de geest van de natuurwetgeving. Ik onderzoek, waar nodig in overleg
met de Europese Commissie, of via pilots de wettelijke mogelijkheden voor dit soort
natuurontwikkeling kunnen worden verduidelijkt.
Toepassing van het evenredigheidsbeginsel, waarnaar ook de initiatiefnota verwijst, is
geldend recht, ook voor besluiten op grond van de natuurbeschermingswetgeving (zie
artikel 3:4, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht) en voor eventuele
bestuursrechtelijke of strafrechtelijke sanctionering. Toepassing van dit beginsel komt ook
tot uitdrukking in het beleid, bijvoorbeeld door bij het stellen van de
instandhoudingsdoelstellingen voor de Natura2000-gebieden uit te gaan van het beginsel:
haalbaar en betaalbaar.
Binnenkort kan uw Kamer verder een wetsvoorstel tot wijziging van de Nbwet tegemoet
zien waardoor onder andere de functie van het beheerplan een sterkere verankering zal
krijgen. Daarmee moet elke twijfel worden weggenomen dat het beheerplan het
instrument is om bestaande activiteiten zoveel mogelijk te reguleren waardoor de
vergunningplicht daadwerkelijk ultimum remedium kan blijven. Door dit wetsvoorstel
wordt ook het vergunningvereiste voor niet-significante verstoring van soorten geschrapt,
zodat de wet op dit punt beter in lijn wordt gebracht met artikel 6, tweede lid, van de
Habitatrichtlijn. Dit past in het streven van de regering om, in overleg waar nodig met de
Europese Commissie, bij de implementatie en interpretatie van richtlijnen zo veel mogelijk
ruimte te zoeken, teneinde een 'level playing field' te bereiken. Wat de opstelling van
richtlijnen in Brussel betreft, zal waar mogelijk advies ('second opinions') worden
gevraagd van de planbureaus over groen- en witboeken en over ontwerpregelgeving.
Grensoverschrijdende natuurcompensatie onderstreept het Europese karakter van het
Natura 2000 netwerk en kan in concrete gevallen bijdragen tot praktische oplossingen.
Aangezien de lidstaten individueel aanspreekbaar zijn op de naleving van hun Europese
verplichtingen zullen afdwingbare afspraken nodig zijn om bij buurlanden daadwerkelijk
compensatie te kunnen afdwingen.
Aanbevelingen die zullen worden meegenomen bij de evaluatie van de Europese en de
Nederlandse natuurwetgeving
Zowel de Europese als de Nederlandse natuurwetgeving zijn onderwerp van een evaluatie.
In 2008 zal, op initiatief van de Commissie, een 'review' plaatsvinden van de
Habitatrichtlijn. Ik zal de zorgen die ik heb over bepaalde gevolgen van de richtlijn - en die
ik deel met de initiatiefnemers en ook met andere lidstaten (bijvoorbeeld Duitsland) - en
voor zover gestaafd door eigen evaluatieonderzoek, inbrengen in de Europese review van
de habitatrichtlijn. Deze zorgen betreffen thans onderwerpen als de balans tussen
soortenbescherming en economische activiteiten en de uitwerking en hanteerbaarheid
van de richtlijnen in de praktijk.
Naast de Europese evaluatie is het ministerie van LNV eind 2006, nog onder mijn
voorganger, een evaluatie gestart van de natuurwetgeving (Natuurbeschermingswet 1998,
Flora- en faunawet, Boswet). Deze wordt uitgevoerd in nauwe samenwerking met onder
andere de provincies. In deze evaluatie is gelegenheid om een aantal punten die in de
initiatiefnota worden genoemd, nader te onderzoeken. Voorwerp van onderzoek is onder
andere de vraag in hoeverre verschillende toetsen en vergunningen kunnen worden
geïntegreerd. Dit sluit aan bij het besluit dat nog onder mijn voorganger is genomen om
Datum Kenmerk Paraaf: Vervolgblad
20 april 2007 TRCJZ/2007/1348 3
wat de habitattoets betreft aan te haken bij de omgevingsvergunning zoals voorgesteld in
het voorstel voor een Wet algemene bepalingen omgevingsgrecht van de Minister van
VROM. Hierdoor zal de burger voor de benodigde toestemmingen voor lokatiegebonden
activiteiten (inclusief de toestemmingen op grond van de Natuurbeschermingswet en de
Flora- en faunawet) niet meer naar verschillende loketten hoeven te gaan. Het streven is
om de evaluatie op 1 november van dit jaar af te ronden. De Tweede Kamer zal dan over
de resultaten worden geïnformeerd. Zoals onlangs met uw commissie besproken zal een
en ander zodanig worden aangeboden dat de Kamer per wet afzonderlijk de resultaten
kan zien.
Juridische grenzen
Een aantal punten uit de initiatiefnota stuit mijn inziens op juridische grenzen zoals die
zijn neergelegd in de Vogel- en de Habitatrichtlijn. Deze richtlijnen bevatten voorschriften
en verboden die de lidstaten volledig in hun nationale wetgeving dienen om te zetten.
Daarbij bestaat voor de nationale wetgevers maar in zeer beperkte mate ruimte voor een
nationale invulling of uitwerking. Zodra wetgevers immers overgaan een 'eigen' invulling
te geven aan Europese voorschriften, bestaat het risico dat onderling verschillen in
implementatie ontstaan die onder andere uit een oogpunt van 'level playing field' niet te
rechtvaardigen zijn. De Europese Commissie en het Hof van Justitie van de EG zien -
terecht - nauwlettend erop toe dat de lidstaten de grenzen van hun implementatievrijheid
niet overschrijden. In het verleden heeft dit bijvoorbeeld geleid tot een veroordeling en
enkele inbreukprocedures tegen Nederland wegens niet-correcte naleving van de Vogelen
de Habitatrichtlijn.
Bedoelde juridische bezwaren gelden voor de bepleite nationale invulling van het
Europeesrechtelijke begrip 'significant' in de Nbwet en voor het voorstel om het woordje
'kunnen' te schrappen uit het voorschrift dat een passende beoordeling nodig is van
plannen of projecten die significante gevolgen voor een project 'kunnen' hebben (dit
voorstel is in strijd met artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn).
De stelling van de opstellers van de initiatiefnota dat de Flora- en faunawet een zwaar
beschermingsregime op soorten legt terwijl hiervoor geen Europese verplichting bestaat,
is formeel gezien juist. Nederland heeft namelijk niet alleen Europese verplichtingen maar
is ook gebonden aan het Biodiversiteitsverdrag en het Verdrag inzake het behoud van
wilde dieren en planten en hun natuurlijk leefmilieu in Europa (de Conventie van Bern).
Diersoorten zoals de das, de eikelmuis, de veldspitsmuis, de waterspitsmuis, de adder, de
hazelworm, de ringslang, de vinpootsalamander, de vuursalamander, de elrits, de
gestippelde alver en het groot zeegras vallen ingevolge de Conventie van Bern toch onder
het 'zware' beschermingsregime. Negentien bedreigde vlindersoorten moeten op grond
van het Biodiversiteitsverdrag worden beschermd. Naar de precieze verhouding van de
juridische verplichtingen wil ik nog wel laten kijken.
Het implementeren van de Vogel- en Habitatrichtlijn in termen van ecosystemen verdraagt
zich niet met deze richtlijnen aangezien deze uitgaan van individuele soorten en
habitattypen. Bij een ecosysteemgerichte benadering zijn alle elementen van het
ecosysteem van belang en niet alleen de betrokken soorten. Dit is een strikter
beschermingsregime dan de richtlijnen voorschrijven. De in de initiatiefnota bepleite
dynamische benadering is daar waar deze van belang is (bijv. bij zoet-zoutovergangen of
wanneer sprake is van 'zandhonger') verwerkt in de instandhoudingsdoelstellingen.
Datum Kenmerk Paraaf: Vervolgblad
20 april 2007 TRCJZ/2007/1348 4
Klimaatsveranderingen zouden aanleiding kunnen zijn om nog meer ruimte te geven aan
een dynamische benadering.
DE MINISTER VAN LANDBOUW, NATUUR EN
VOEDSELKWALITEIT,
G. Verburg
Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit