abcdefgh
De voorzitter van de Eerste Kamer
der Staten-Generaal
Binnenhof 22
2513 AA DEN HAAG
Contactpersoon Doorkiesnummer
- -
Datum Bijlage(n)
20 april 2007 -
Ons kenmerk Uw kenmerk
DGW/BOI 2007/492 -
Onderwerp
Wet modernistering waterschapsbestel
Geachte voorzitter,
Op dinsdag 6 maart 2007 heeft de mondelinge behandeling plaatsgevonden van het
wetsvoorstel modernisering waterschapsbestel (Kamerstukken I 2006/07, 30 601 A).
Tijdens die behandeling is uitgebreid en principieel gesproken over het voorgestelde
kiesstelsel en de mogelijke spanningen met de Grondwet. Ik heb uw zorgen gehoord
en enige tijd gevraagd om nog eens te kunnen bekijken of ik mogelijkheden zie om
tegemoet te komen aan de aangedragen bezwaren.
Het hoofdpunt van de discussie betreft de voorgestelde benoemingsprocedure voor de
vertegenwoordigers van de specifieke categorieën. Sommige fracties menen dat een
van de grote problemen ten principale zit in wat zij noemen het democratisch tekort.
Zij koesteren bezwaren tegen de voorgestelde aanstellingswijze van
vertegenwoordigers van de specifieke belangencategorieën. Zij zijn van mening dat er
sprake zou moeten zijn van
(directe) verkiezingen in plaats van benoemingen. In dit debat speelde artikel 4 van de
Grondwet een grote rol. De woordvoerder van de CDA-fractie stelde dat de
waterschappen een ontwikkeling hebben doorgemaakt waardoor zij zodanig
"algemeen" zijn geworden dat zij thans niet langer gerekend dienen te worden tot het
functionele bestuur maar tot het algemene bestuur zoals de provinciale besturen en de
gemeentebesturen. Dit zou met zich meebrengen dat artikel 4 van de Grondwet van
toepassing is op de verkiezing van het waterschapsbestuur en dat het voorliggende
wetsvoorstel derhalve in strijd is met de Grondwet.
Postbus 20901, 2500 EX Den Haag Telefoon 070 - 351 6171
Bezoekadres Plesmanweg 1-6, 2597 JG Den Haag Fax 070 - 351 7895
bereikbaar met tram 9 (station hs en cs) en bus 22 (station cs)
DGW/BOI 2007/492
Voorts zijn tijdens de behandeling zorgen uitgesproken over het ontbreken van de eis
van volledige rechtsbevoegdheid voor groepen die een lijst willen indienen. Deze
zorgen betreffen de aanspraak op de aanduiding, die mogelijk tot problemen zou
kunnen leiden indien de groep geen volledige rechtsbevoegdheid heeft.
Ik heb beide punten opnieuw overwogen. Ten aanzien van het ontbreken van de eis
van volledige rechtsbevoegdheid kan ik meevoelen in de geuite zorgen. Ik zal de eis
van volledige rechtsbevoegdheid daarom in de amvb opnemen.
Op het punt van de benoemingen ligt het ingewikkelder. Alles afwegende kies ik er
voor om de voorgestelde systematiek van benoemingen te handhaven. Ik heb echter
wel de door u gewenste waarborgen voor een open kandidaatstelling vastgelegd in
afspraken met de koepels. Ik heb er alle vertrouwen in dat de door u en mij zo
belangrijk geachte democratische legitimatie van het waterschapsbestuur daarmee
voldoende verzekerd is. Ik zal dit punt nadrukkelijk aandacht geven in de evaluatie van
de verkiezingen.
Hieronder licht ik mijn overwegingen toe.
De democratische legitimatie van het waterschapsbestuur
Reikwijdte van artikel 4 van de Grondwet
Artikel 4 van de Grondwet is gericht op het actief en passief kiesrecht voor de
algemeen vertegenwoordigende organen. Uitgangspunt is dat iedere Nederlander het
recht heeft om de leden van de algemeen vertegenwoordigende organen te kiezen en
om zelf verkozen te worden. De reikwijdte van dit kiesrecht wordt bepaald door de
betekenis van de term "algemeen vertegenwoordigende organen". Volgens de
memorie van toelichting behoren in elk geval tot de algemeen vertegenwoordigende
organen de beide kamers der Staten-Generaal, de provinciale staten en de
gemeenteraden. De besturen van functioneel gedecentraliseerde overheden, zoals
waterschappen en publiekrechtelijke bedrijfsorganisaties, vallen er volgens de
grondwetgever daarentegen uitdrukkelijk niet onder (Kamerstukken II, 1976/77, 13
872, nr. 7, blz. 22).
Volgens de grondwetgever ziet artikel 4 van de Grondwet alleen op overheidsambten
die zware taken en bevoegdheden bezitten op een breed terrein. Of de
waterschappen een ontwikkeling hebben meegemaakt waardoor zij nu
gekarakteriseerd kunnen worden als algemeen vertegenwoordigende organen is nu de
vraag.
Het waterschap als functioneel bestuursorgaan
Waterschappen hebben een beperkte taak: de waterstaatkundige verzorging van een
bepaald gebied, aldus artikel 1 van de Waterschapswet. Het taakaspect wijzigt niet
met het voorliggende wetsvoorstel. Wel is er een zekere ontwikkeling te signaleren
binnen de invulling van het begrip waterstaatkundige verzorging. Dit betreft allereerst
---
DGW/BOI 2007/492
de vergrote samenhang tussen de afzonderlijke deeltaken in het waterbeheer. Deze
komt tot uitdrukking in de voorgestelde nieuwe taakomschrijving in artikel 1, tweede
lid, van de Waterschapswet: "de zorg voor het watersysteem".
Daarnaast is er de aandacht voor de raakvlakken tussen waterbeheer en
omgevingsbeleid, in de waterschapswereld veelal aangeduid met de term "brede kijk".
Waterschappen zijn zich in toenemende mate bewust geworden van de samenhang
tussen de waterstaatkundige verzorging van een gebied en andere beleidsterreinen,
zoals het milieubeleid of de ruimtelijke ordening. Het is echter de taak van de
provincie om deze samenhang te waarborgen. Het waterschap kan zijn taak slechts
uitoefenen binnen de door de provincie gestelde kaders. Het waterschap is dus niet
bestuurlijk verantwoordelijk voor de behartiging van alle belangen die bij het
watersysteem zijn betrokken. De taak van het waterschap blijft ook met de "brede
kijk" betrekking hebben op de waterstaatkundige verzorging van het
waterschapsgebied. Dit alles beschouwende is er naar mijn idee geen sprake van een
algemener worden van de taakbehartiging van het waterschap. Daarmee is mijn
conclusie ook dat artikel 4 van de Grondwet niet van toepassing is op de
waterschappen.
Naar aanleiding van het debat met uw Kamer heb ik ook het commentaar bij artikel 4
in het boek "De Grondwet" onder redactie van Koekkoek en Akkermans, grondig
bestudeerd. De auteur baseert zich in zijn commentaar op de totstandkomings-
geschiedenis van de Waterschapswet in 1992. Ook toen speelde deze discussie. De
uitkomst van deze discussie was dat waterschappen nog steeds organen van
functioneel bestuur zijn. De auteur stelt dat de opvatting met betrekking tot het
kiesrecht in deze sfeer een evolutie vertonen. Zijn bijdrage gaat echter uitdrukkelijk
over het kiesrecht voor de categorie "ingezetenen". Daarmee zijn waterschappen
echter nog geen algemeen vertegenwoordigende organen geworden. De auteur zegt
immers verder in zijn commentaar dat de wetgever bij de regeling van de directe
verkiezingen voor de ingezetenen zelf openingen heeft gecreëerd ten behoeve van
een meer democratische vertegenwoordiging in de sfeer van het functioneel bestuur
met een "overigens volstrekt gepast negeren van de Grondwet".
Alles overwegende is er naar mijn mening geen spanning met artikel 4 van de
Grondwet. Ook de Raad van State heeft dit niet geconstateerd. De Raad heeft op het
punt van de benoemingen uitsluitend gewezen op het mogelijke risico dat de
organisatie die het benoemingsrecht uitoefent onvoldoende representatief is voor haar
achterban.
De vertegenwoordiging van belangen in het functioneel bestuur
Uit het functionele karakter van het waterschap vloeit voort dat de leden van het
bestuur worden gekozen door de belanghebbenden, die ook de financiering van de
waterschapstaak verzorgen. Dit wordt van oudsher aangeduid met de trits belang-
betaling-zeggenschap. Heffingplichtig zijn in de nieuwe opzet de ingezetenen,
eigenaren ongebouwd, eigenaren gebouwd (woningen en bedrijfspanden) en
---
DGW/BOI 2007/492
eigenaren natuurterreinen. Hun belangen dienen op grond van de trits in het bestuur
vertegenwoordigd te zijn.
Dit wordt naar mijn idee bevestigd door het door de PvdA-fractie aangehaalde
adagium "no taxation without representation". Dit adagium stelt immers dat degenen
die belastingplichtig zijn ook vertegenwoordigd moeten zijn in het bestuur. Het
spreekt niet vanzelf dat met volledig vrije verkiezingen alle specifieke belangen van
(voldoende) vertegenwoordiging verzekerd zijn. Sommige categorieën zijn zelfs
numeriek te klein om op eigen kracht de kiesdeler te halen.
Het wetsvoorstel voorziet daarom in de vertegenwoordiging van specifieke
categorieën door middel van geborgde zetels. Het aangehaalde adagium stelt echter
geen eisen aan de procedure ter vervulling van deze zetels, anders dan de
representativiteit. Naar mijn opvatting is die voldoende gewaarborgd met het
wetsvoorstel. Ik kom daar bij de bespreking van de specifieke categorieën nader op
terug.
De vertegenwoordiging van zowel ingezetenen als specifieke categorieën in het
waterschapsbestuur leidt per definitie tot een bestuurssamenstelling die in het debat
"hybride" genoemd werd. Deze structuur is niet nieuw, en is in mijn ogen ook niet
onwenselijk. Het waterschapsbestuur kent al sinds de inwerkingtreding van de
Waterschapswet twee soorten vertegenwoordigers, namelijk ingezetenen als
vertegenwoordigers van het algemene taakbelang en specifieke belangengroepen als
vertegenwoordigers van de specifieke taakbelangen. Gelet op de ontwikkelingen in de
taken van waterschappen is de categorie ingezetenen overigens in het wetsvoorstel
aanzienlijk gegroeid ten opzichte van de huidige situatie. Het aantal bestuursleden
waarop burgers rechtstreeks via verkiezingen invloed kunnen uitoefenen, is daarmee
ook vergroot. Daarmee is voor de bovengenoemde specifieke categorieën een kleiner
aantal zetels overgebleven. Gezien hun specifieke belang is er echter reden dit aantal
zetels wettelijk te borgen.
Ik ben het met u eens dat de democratische legitimatie van het waterschapsbestuur
een belangrijk punt is. Er zijn in de loop van de tijd tekortkomingen in het huidige
stelsel ontstaan, met name voor de categorie ingezetenen. De uitdrukkelijke wens van
het kabinet is dan ook om de democratische legitimatie te verhogen. Dit doel is
gesteld in het IBO-kabinetsstandpunt en verder uitgewerkt in de memorie van
toelichting bij het wetsvoorstel. De herkenbaarheid van de kandidaten en de
betrokkenheid van de kiezer moeten vergroot worden. Maar een nieuw stelsel moet
ook aan meer algemene uitgangspunten voldoen: robuustheid, eenvoudig uit te
leggen, uniformiteit, zo min mogelijke "dubbele" stembiljetten en minder kostbaar
dan het huidige systeem.
Ingezetenen: lijstenstelsel
Tot de invoering van de Waterschapswet was de bestuurssamenstelling en de wijze
van verkiezing/benoeming bij provinciaal reglement vastgelegd. Voor sommige
categorieën was een benoemingsprocedure gebruikelijk, voor andere een voordracht
met alleen in het geval van tegenkandidaten een verkiezing. In 1992, bij de invoering
---
DGW/BOI 2007/492
van de Waterschapswet, werd de categorie ingezetenen geïntroduceerd. De vraag
deed zich voor welk kiesstelsel voor deze categorie het meest adequaat zou zijn. Er is
een afweging gemaakt tussen personenstelsel en lijstenstelsel. De conclusie was toen
dat het lijstenstelsel minder goed aansloot bij het waterschapsbestuur. Dit was voor
een belangrijk deel gebaseerd op de overweging dat de verkiezingen destijds bij
voorkeur per kiesdistrict georganiseerd werden, waardoor een verkiezing zelden
betrekking had op meer dan vijf zetels. Partij- of groepsvorming en het kandidaat
stellen naar programmatische achtergrond, zoals in het lijstenstelsel, sloot daar niet
goed op aan. Toch signaleerde de wetgever destijds ook wel voordelen aan het
lijstenstelsel, met name een optimale evenredige vertegenwoordiging.
Maar voor de waterschapsverkiezingen van destijds, die veelal per vacature
plaatsvonden, was dat niet van toepassing. Een lijstenstelsel binnen het functioneel
bestuur werd dus niet ten principale afgewezen.
De omstandigheden zijn inmiddels veranderd. Er heeft een schaalvergroting
plaatsgevonden van ca. 200 naar 26 waterschappen. Daarmee is de kenbaarheid van
kandidaten voor de kiezer sterk afgenomen. De sterke voorkeur van destijds voor
verkiezingen per kiesdistrict is er niet meer. Integendeel, kiesdistricten worden gezien
als een optie voor uitzonderingssituaties. De verkiezingen worden nu voor grotere
aantallen zetels georganiseerd dan destijds. Bovendien blijken de belangen binnen de
categorie ingezetenen toch minder eenduidig dan destijds werd aangenomen.
Groepen van kandidaten met een eigen visie en programma blijken wel degelijk goed
voorstelbaar. Al deze factoren tezamen geven nu de doorslag in de keuze voor het
lijstenstelsel.
Het lijstenstelsel voor de categorie ingezetenen wordt breed gesteund. In diverse
adviezen die ten grondslag hebben gelegen aan het IBO-kabinetsstandpunt werd het
reeds bepleit.
Specifieke categorieën: benoeming
Voor de vervulling van de zetels voor de specifieke categorieën gelden uiteraard
dezelfde doelstellingen van representativiteit, robuustheid en vereenvoudiging als voor
de ingezetenen. De uitwerking heeft gaandeweg het wetgevingstraject echter tot een
andere systematiek geleid. In eerste instantie is wel het uitgangspunt geweest om voor
de specifieke categorieën dezelfde keuze na te streven als voor de ingezetenen, zie het
IBO-kabinetsstandpunt. Bij nadere uitwerking doemden echter al snel bezwaren op en
bleek dit uitgangspunt niet houdbaar. De conclusie was dat bij de specifieke
categorieën niet alleen de noodzaak voor een lijstenstelsel ontbrak, maar dat het
systeem bovendien niet geschikt was voor deze categorieën. Het gaat hier om één tot
enkele zetels per categorie. Niet binnen alle categorieën is sprake van voldoende
diversiteit van belangen voor lijstvorming. De argumenten van destijds tegen het
lijstenstelsel blijken voor de specifieke categorieën ook nu nog onverkort te gelden.
---
DGW/BOI 2007/492
Vervolgens is de optie om directe verkiezingen via het personenstelsel te houden
afgewogen. Dit stelsel heeft echter in de praktijk aangetoond ook zijn beperkingen te
hebben, althans niet voor alle categorieën even goed te functioneren. Bovendien
leefde de wens tot vereenvoudiging. Alles afwegende heeft het kabinet geconcludeerd
dat benoeming door de koepelorganisaties het best tegemoet zou komen aan de wens
tot vereenvoudiging en kostenbesparing, zonder de representatieve
vertegenwoordiging aan te tasten. Deze keuze wordt door de betrokken koepels en de
Unie van Waterschappen onderschreven.
De koepelorganisaties dienen te zorgen voor een representatieve vertegenwoordiging
volgens een vooraf openbaar te maken procedure. Er zijn ervaringen met dergelijke
procedures opgedaan binnen de huidige Waterschapswet. In de praktijk gebeurt het
immers regelmatig dat voor bepaalde categorieën het aantal kandidaten precies
overeenkomt met het aantal zetels en dat er geen verkiezingen nodig zijn. De
koepelorganisaties hebben zich dan ingespannen om te komen tot een representatieve
vertegenwoordiging van hun categorie, door kandidaten voor te dragen uit de
verschillende groepen binnen hun achterban. Vrije verkiezingen blijken in dit geval niet
wezenlijk om tot een representatieve vertegenwoordiging te komen.
De stelling is zelfs te verdedigen dat de procedure van voordracht en benoeming hier
meer garantie op representativiteit biedt dan volledig vrije verkiezingen. Dit is het
meest duidelijk bij de categorie bedrijven. In de nieuwe situatie, waarin de huidige
categorieën gebruikers bedrijfsgebouwd en eigenaren gebouwd (bedrijfspanden) zijn
samengevoegd, zouden alle bedrijven met gebouwde eigendommen en alle
bedrijfsmatige lozers stemgerechtigd zijn. Een stem van een groot bedrijf, bijvoorbeeld
in de levensmiddelenindustrie of de petrochemie, telt dan even zwaar mee als de stem
van de eigenaar of gebruiker van een klein winkelpand. Deze laatsten zijn numeriek
veruit in de meerderheid en maken dus ondanks hun beperktere belang veel meer
kans op vertegenwoordiging in het waterschapsbestuur dan de grotere lozers.
Daarnaast zijn er praktische bezwaren aan het houden van directe verkiezingen. Zo zal
het samenstellen van een betrouwbaar kiesregister voor de categorie bedrijven de
nodige inspanningen vergen. Uit de belastingregisters voor het gebouwd moeten de
eigendommen van bedrijven geselecteerd worden en deze bestanden moeten worden
samengevoegd met het belastingbestand van bedrijfsmatige lozingen. Vervolgens
moet dit bestand ontdubbeld worden, want iedere stemgerechtigde heeft maar recht
op één stem. En hoe te handelen als de eigenaar van het pand en de lozer niet blijken
te handelen onder dezelfde naam? Mede dit soort praktische bezwaren leiden tot de
conclusie dat directe verkiezingen voor de categorie bedrijven geen reële optie zijn. De
organisatorische inspanningen en de daarmee gemoeide kosten staan niet in
verhouding tot het resultaat.
---
DGW/BOI 2007/492
Het is om redenen van eenvoud en helderheid wenselijk voor alle geborgde zetels een
gelijke systematiek te hanteren. Daarmee is de optie van directe verkiezingen ook voor
het ongebouwd en de natuurterreinbeheerders vervallen. Er is gekozen voor een rol
van de koepelorganisaties in de vervulling van de zetels. De leden van de algemene
besturen van de Kamers van Koophandel, het Bosschap en de organisaties van de
eigenaren ongebouwd (LTO) wijzen de vertegenwoordigers voor hun categorie in het
waterschapsbestuur aan.
De woordvoerder van de CDA-fractie stelde dat de voorgestelde benoeming door
private organisaties in strijd is met artikel 133 van de Grondwet. In zijn visie dient alles
wat met de samenstelling van het bestuur te maken heeft, geregeld te worden door
de provincie bij verordening ofwel door de formele wetgeving.
Dat laatste standpunt deel ik. Ik ben van mening dat hieraan voldaan wordt, zodat er
geen sprake is van strijdigheid met artikel 133. De samenstelling van het algemeen
bestuur wordt immers geregeld in het voorgestelde artikel 12 van de Waterschapswet,
met aanvullende bepalingen in het provinciale reglement. De samenstelling van het
waterschapsbestuur is hiermee op het juiste niveau geregeld. De aanwijzing van de
vertegenwoordigers van de specifieke belangencategorieën door de in de wet
genoemde organisaties ziet uitsluitend op de personele invulling van de
"geoormerkte" zetels.
De woordvoerder van de PvdA-fractie heeft zijn zorgen uitgesproken over de druk die
een benoeming zou kunnen zetten op de onafhankelijkheid van de betreffende
bestuurders. De bestuursleden dienen hun werk te kunnen doen zonder last. Ik begrijp
dat het woord benoeming tot deze gedachte aanleiding kan geven, maar ik deel de
uitgesproken zorg niet. De bedoelde vertegenwoordigers worden geacht de belangen
van hun categorie in het bestuur te vertegenwoordigen, maar tegelijkertijd moeten zij
als lid van het algemeen bestuur hun beslissingen kunnen nemen onder de
evenwichtige afweging van alle belangen. Daartoe verplicht de eed of belofte die alle
bestuursleden bij hun aantreden afleggen.
Afspraken met organisaties
De wet stelt de eis van openbaarmaking van de te volgen procedure. Gezien de
ervaringen in de huidige praktijk zijn aanvullende eisen niet nodig geacht. Uw Kamer
maakt zich daar zorgen over, zo is mij in het debat gebleken. Ik heb u daarop
toegezegd dat ik bereid ben met de koepels nadere afspraken te maken. Het zou dan
met name moeten gaan om een open kandidaatstelling.
Inmiddels heb ik contact gehad met het Bosschap, LTO Nederland en enkele Kamers
van Koophandel, evenals met de koepelorganisaties van het bedrijfsleven VNO-NCW
en VEMW. De verantwoordelijke organisaties zien alle het belang hiervan in en zijn
voornemens in hun procedure de open kandidaatstelling op te nemen. Het
bedrijfsleven ondersteunt dit. Ik kan u dan ook toezeggen dat deze open
kandidaatstelling er komt. Ik heb de organisaties verzocht om mij dit schriftelijk te
bevestigen.
---
DGW/BOI 2007/492
De koepels zijn overigens al bezig de procedure uit te werken. Uit de informatie die ik
daarover ontvangen heb, blijkt dat zij alle zeer hechten aan een zo goed mogelijk
representatieve vertegenwoordiging en dat zij hun procedure zodanig zullen inrichten
dat deze representativiteit gewaarborgd wordt. Dit is immers ook in het belang van de
categorie zelf. Bovendien voorzien zij in deskundigheidsbevordering bij hun
vertegenwoordigers en onderlinge kennisuitwisseling, hetgeen de kwaliteit van het
waterschapsbestuur ten goede komt. Dit bevestigt mijn vertrouwen dat de koepels
hun nieuwe wettelijke rol zorgvuldig zullen invullen.
Volledige rechtsbevoegdheid
De eis van volledige rechtsbevoegdheid is bij de voorbereiding van het wetsvoorstel
uitgebreid aan de orde geweest. Het ging daarbij om de afweging tussen enerzijds de
drempel die deze eis zou kunnen vormen voor een groep die een lijst wil indienen en
anderzijds de waarborgen die deze eis kan bieden. Geconcludeerd is toen dat de
waarborgen ook zonder de eis van volledige rechtsbevoegdheid af te dekken zouden
zijn met regels in de amvb en dat de eis van volledige rechtsbevoegdheid een
ongewenste extra drempel kan vormen bij het indienen van een lijst.
In de argumenten van uw Kamer en de geuite zorgen van de voorzitter van de
Kiesraad, de heer Kummeling, in zijn artikel in de Staatscourant zie ik voldoende
aanleiding om de volledige rechtsbevoegdheid alsnog wettelijk te regelen. Dit zal ik
doen in de amvb.
Tot slot
In het debat hebben wij al gesproken over de evaluatie van de verkiezingen, die op
grond van het wetsvoorstel in 2009 dient plaats te vinden. Mochten uit die evaluatie
knelpunten naar voren komen, dan zal ik uiteraard onderzoeken op welke wijze deze
aangepakt kunnen worden en zonodig de wet aanpassen.
Ik verzoek u de behandeling van het wetsvoorstel voort te zetten.
Hoogachtend,
DE STAATSSECRETARIS VAN VERKEER EN WATERSTAAT,
mw. J.C. Huizinga-Heringa
---
Ministerie van Verkeer en Waterstaat