De Voorzitter van de Tweede Kamer Postbus 90801
der Staten-Generaal 2509 LV Den Haag
Anna van Hannoverstraat 4
Binnenhof 1 A Telefoon (070) 333 44 44
2513 AA S GRAVENHAGE Fax (070) 333 40 33
www.szw.nl
2513AA22XA
Uw brief
Ons kenmerk ARBO/A&V/07/9033
Datum 6 april 2006
Onderwerp Vrij verkeer werknemers / Ketenaansprakelijkheid
In deze brief wil ik u informeren over een viertal zaken.
1. Mede-aansprakelijkheid Arbowet: Tijdens het Algemeen Overleg over Arbozaken van 7
februari jl. heeft de toenmalige Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid
aan de Tweede Kamer een notitie toegezegd over de mede-aansprakelijkheid van
opdrachtgevers in geval van opdrachtnemers/onderaannemers die illegale buitenlandse
werknemers onder slechte arbeidsomstandigheden laten werken (Ketenaansprakelijkheid
in het kader van de Arbeidsomstandighedenwetgeving). Hierbij treft u de genoemde
notitie aan.
2. Vrij verkeer van werknemers: In uw brief van 28 maart jl. hebt u mij verzocht om bij de
brief over de ketenverantwoordelijkheid inzake vrij verkeer van werknemers tevens te
betrekken de brief van 13 maart jl. van de G4 over huisvesting en de brief van de
vakcentrales FNV, CNV en MHP van 27 maart jl. over de overgangsmaatregelen vrij
verkeer werknemers. Door middel van een bijlage bij deze brief zal ik aan uw verzoek
voldoen.
3. Ongeval in de bouw: Op 19 januari 2007 heeft het lid Ulenbelt (SP) aan de staatssecretaris
van Sociale Zaken en Werkgelegenheid Kamervragen gesteld over een Poolse werknemer
die op 15 januari 2007 in Den Haag bedolven is geraakt onder een instortende muur.
De vragen 1 en 2 zijn bij brief aan de voorzitter van de Tweede Kamer op 6 februari jl.
beantwoord. Op vraag 3, die luidde: "Wilt u de kamer van de uitkomsten van het
onderzoek op de hoogte stellen?" is toen geantwoord: "Het onderzoek is nog niet
afgerond. Zodra dit het geval is, zal ik de Kamer van de uitkomsten op de hoogte stellen."
(Kamervragen 765, Kamerstukken II, 2006/07, aanhangsel 1645).
De Arbeidsinspectie heeft het onderzoek inmiddels afgerond, zodat vraag 3 nu inhoudelijk
in deze brief beantwoord kan worden.
4. Handhavingsprioriteiten: In de motie van het toenmalige Kamerlid Verburg (TK 30 678,
nr 11), wordt de regering verzocht zorg te dragen dat de handhaving van de Wet
minimumloon en minimumvakantiebijslag (WML) tot de handhavingsprioriteiten behoort
van alle bij de handhaving betrokken diensten en instituties. Op het einde van deze brief
ga ik hier nader op in.
Ons kenmerk ARBO/A&V/07/9033
1. Notitie mede-aansprakelijkheid Arbowet
In deze notitie wordt ingegaan op de huidige mogelijkheden om werkgevers op basis van de
Arbeidsomstandighedenwetgeving (Arbowetgeving), met name opdrachtgevers/
onderaannemers die illegale buitenlandse werknemers onder slechte arbeidsomstandigheden
laten werken, aan te pakken. De Arbowetgeving is van toepassing op werknemers, ongeacht
hun werk- of verblijfstatus. Of werknemers al dan niet legaal werkzaam zijn is niet van invloed
op de toepassing van de Arbowetgeving. Daarnaast wordt aandacht gegeven aan de
handhaving van de Arbowetgeving, de Wet arbeid vreemdelingen en de mogelijkheden die de
Sociale Inlichtingen en Opsporingsdienst (SIOD) heeft. Ook de mogelijkheden die het civiele-
en strafrecht bieden om opdrachtgevers/onderaannemers die illegale buitenlandse werknemers
onder slechte arbeidsomstandigheden laten werken aan te pakken worden uitgewerkt.
Een algemene regeling van de mede-aansprakelijkheid van de opdrachtgever/hoofdaannemer
kan tot vergaande consequenties leiden. Daarom is in de notitie aandacht besteed aan de
verantwoordelijkheidstoedeling en verdeling in het civiele recht op basis van het Burgerlijk
Wetboek. Uitgangspunt is dat een ieder als regel alleen verantwoordelijk en aansprakelijk is
voor zijn/haar eigen doen en laten. Dit principe werkt ook door in het arbeidsrecht, meer in het
bijzonder in de Arbowetgeving. In dat kader wordt aandacht besteed aan de mede-
aansprakelijkheid van opdrachtgevers in de Arbowetgeving.
Een regeling inzake mede-aansprakelijkheid voor opdrachtgevers in de Arbowetgeving (c.q. de
arbeidswetgeving) staat haaks op de reguliere verantwoordelijkheidstoedeling en -verdeling
van het Nederlandse civiele recht en doet op een niet op voorhand te overziene wijze afbreuk
aan de belangrijke maatschappelijke, organisatorische en sociaal-economische functies van
deze verdeling. Voorkomen moet worden dat (illegale) buitenlandse werknemers onder slechte
arbeidsomstandigheden werken. De oplossing moet gezocht worden in andere mogelijkheden,
waarbij ik kortheidshalve verwijs naar de brief van 14 februari 20071 over de stand van zaken
met betrekking tot het flankerend beleid en de ontwikkelingen op de Nederlandse arbeidsmarkt
in het kader van de discussie over vrij verkeer van werknemers en de nota "Kader voor
samenwerking tussen het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid en de sociale
partners ten behoeve van de handhaving van regelingen bij grensoverschrijdende arbeid".
2. Vrij verkeer van werknemers
Op 27 maart jl. hebben de vakcentrales FNV, CNV en MHP een brief naar de Tweede Kamer
gezonden, waarin zij aangeven ingenomen te zijn met de geboekte voortgang in het dossier. In
de brief hebben zij nog enige aandachtspunten geformuleerd `die kunnen bijdragen aan een
spoedige afronding van het dossier'. De wens van de vakcentrales met betrekking tot een
spoedige afronding van het dossier onderschrijf ik volledig. Ik kom daar later in deze brief op
terug. In de bijlage bij deze brief zal ik nader in detail ingaan op de door de vakcentrales naar
1 Kamerstukken II, 29 407, nr. 61.
---
Ons kenmerk ARBO/A&V/07/9033
voren gebrachte punten. Wel wil ik hieronder eerst een algemene opmerking maken over het
flankerend beleid én over de huisvesting in hun relatie tot de invoering van het vrij verkeer van
werknemers.
Bij invoering van het vrij verkeer van werknemers is er sprake van een tijdelijke
overgangssituatie. Werknemers uit de nieuwe lidstaten hebben nu nog een kwetsbaarder
positie op de Nederlandse arbeidsmarkt dan bijvoorbeeld Italiaanse of Nederlandse
werknemers. Die positie is voor een belangrijk deel het gevolg van het hanteren van de
overgangsmaatregel zelf, waardoor een werknemer uit een nieuwe lidstaat via de
tewerkstellingsvergunning gebonden is aan één specifieke werkgever. Bij afschaffing van de
tewerkstellingsvergunningsplicht krijgt deze werknemer keuzevrijheid, die zijn positie
aanzienlijk versterkt tegenover een werkgever die mogelijk onderbetaalt, slechte
arbeidsomstandigheden biedt of hem in miserabele omstandigheden huisvest. Zeker in een
krappe arbeidsmarkt zal hij onderbetalende werkgevers links laten liggen en een werkgever
zoeken die wel conform regelgeving en CAO betaalt. In die zin biedt invoering van het vrij
verkeer van werknemers naar mijn overtuiging meer garanties voor correcte
arbeidsvoorwaarden en omstandigheden dan het flankerend beleid. Invoering van het vrij
verkeer van werknemers zal bovendien schijnconstructies met zelfstandigen en
dienstverleners, die erop gericht zijn het restrictieve beleid met betrekking tot het
werknemersverkeer te omzeilen, de wind uit de zeilen halen. En juist deze constructies kennen
het grootste risico op onderbetaling, slechte arbeidsomstandigheden en slechte huisvesting.
Bovendien ontwikkelen de Midden- en Oosteuropese landen zich snel, stijgen daar de lonen en
neemt daardoor ook de kwetsbaarheid van deze categorie werknemers af. Ik wil de huidige
problemen die er zijn niet bagatelliseren; daarvoor is ook flankerend beleid ontwikkeld. Maar
ik wil de Kamer wel indringend de vraag voorleggen of een tijdelijke overgangsproblematiek
maatgevend moet zijn voor een structurele en ingrijpende wijziging in de
verantwoordelijkheidstoedeling betreffende de arbeidsrelaties en het arbeidsrecht in
Nederland.
Wat betreft huisvesting verwijzen de vakcentrales FNV, CNV en MHP in hun brief van 27
maart jl. onder andere naar de motie Depla en Van Gent (Tweede Kamer, vergaderjaar 2006
2007, 30 800 XI, nr. 47) die de regering verzoekt om in de nieuwe Huisvestingswet aandacht
te besteden aan het huisvesten van bijzondere doelgroepen zoals tijdelijke arbeidsmigranten.
In de bijlage met mijn reactie op de brief van de vakcentrales d.d. 27 maart jl. zal ik bij het
punt huisvesting ook nader ingaan op de brief die de gemeente Den Haag, namens de G4, u op
13 maart jl. heeft toegezonden. Tevens zal mijn collega minister voor Wonen, Wijken en
Integratie ingaan op de motie Depla/Van Gent.
Hier wil ik mij beperken tot de algemene constatering dat de huisvestingsproblematiek niet
(mede)bepalend dient te zijn voor het antwoord op de vraag of het overgangsregime voor het
werknemersverkeer al dan niet moet worden voortgezet. Het overgangsregime is er om de
---
Ons kenmerk ARBO/A&V/07/9033
arbeidsmarkt te beschermen tegen een te grote toestroom van arbeidsmigranten uit de nieuwe
EU-lidstaten. Arbeidsmarktoverwegingen zijn dan ook bepalend voor bovengenoemd
antwoord. Dit betekent niet dat ik het bestaan van knelpunten op het gebied van huisvesting
ontken. Niet voor niets is er een pakket van maatregelen tot stand gekomen om de
huisvestingsproblematiek aan te pakken. En samen met mijn collega voor Wonen, Wijken en
Integratie ben ik in overleg met gemeenten en CWI om verdergaande oplossingen te
verkennen.
Zoals ik hierboven heb aangegeven, dient het vrij verkeer van werknemers op korte termijn te
worden ingevoerd. De eerste reden hiervoor is de ontwikkeling van de Nederlandse
arbeidsmarkt. Dankzij de gunstige economische conjunctuur groeit de vraag naar arbeid
uitbundig. Het aantal openstaande vacatures heeft eind 2006 een all time high bereikt van
225.000. Daarentegen neemt het aantal uitkeringsgerechtigden in snel tempo af en zal volgens
de verwachting van het CPB in de komende jaren dalen tot ruim beneden de geschatte
evenwichtswerkloosheid. Doordat de groei van het arbeidsaanbod vanwege demografische
ontwikkelingen achterblijft bij de groei van de arbeidsvraag, verkrapt de arbeidsmarkt snel. De
reden van het instellen van een overgangstermijn, namelijk een mogelijke verstoring van de
arbeidsmarkt door arbeidsmigratie, is in de huidige situatie niet meer aan de orde. Integendeel,
verder uitstel van invoering van het vrij verkeer van werknemers zal dan ook het functioneren
van het Nederlandse bedrijfsleven en daarmee ook de Nederlandse arbeidsmarkt schaden.
Ook in deze periode van hoogconjunctuur zijn er nog steeds grote aantallen
uitkeringsgerechtigden en niet-uitkeringsgerechtigden die nog niet participeren op de
arbeidsmarkt. Veelal gaat het om mensen met een grote(re) afstand tot die arbeidsmarkt, die
niet direct beschikbaar zijn. Het is een zorg van dit kabinet dat ook deze mensen weer een
plaats op de arbeidsmarkt kunnen krijgen. In de bijlage ga ik daar onder punt 4 verder op in.
Wachten met invoering van het vrij verkeer van werknemers tot een groot deel van deze
mensen daadwerkelijk werk hebben, spant het paard achter de wagen. Veel werkgevers hebben
nú personeel nodig, anders gaat er juist werkgelegenheid verloren.
Als tweede reden wil ik erop wijzen dat het flankerend beleid, zoals het vorige kabinet dat
heeft afgesproken met de Tweede Kamer, gereed is en gelijktijdig zal worden ingevoerd met
het vrij verkeer van werknemers. Onderdeel daarvan is het Handhavingskader dat het
ministerie van SZW met de gezamenlijke sociale partners heeft afgesloten. In de meest
kwetsbare sectoren zijn de landelijke afspraken sector-specifiek uitgewerkt. Met dit flankerend
beleid zijn voldoende garanties gecreëerd voor een verantwoorde invoering van het vrij
verkeer van werknemers. Om mogelijke misverstanden te voorkomen deel ik u mee dat
illegale tewerkstelling van onderdanen van de nieuwe lidstaten, voor zover deze wordt
geconstateerd vóór invoering van het vrij verkeer, ook nadien nog beboetbaar blijft.
---
Ons kenmerk ARBO/A&V/07/9033
De derde reden is dat in het afgelopen jaar in de richting van de acht nieuwe EU-lidstaten de
verwachting is gewekt, dat Nederland het vrij werknemersverkeer op korte termijn zou
invoeren. Langer uitstel van een hiertoe strekkend besluit kan de relaties met deze lidstaten
schaden. Dit geldt te meer daar Nederland een van de laagste werkloosheidspercentages in de
EU heeft en in die zin in een andere positie verkeert dan landen als Duitsland en Frankrijk,
waar de werkloosheid meer dan twee keer zo hoog is als in Nederland.
Om bovengenoemde drie redenen is een spoedige invoering van het vrij verkeer van
werknemers zeer wenselijk. Ik ben dan ook voornemens om de beperkingen op het vrij verkeer
van werknemers per 1 mei a.s. op te heffen.
3. Vragen van het lid Ulenbelt / ongeval in de bouw
Uit het onderzoek van de Arbeidsinspectie naar het ongeval dat in Den Haag heeft
plaatsgevonden is gebleken dat het handelde om werkzaamheden die werden uitgevoerd door
een Nederlands sloopbedrijf, waarbij het Poolse slachtoffer in loondienst was. Het Poolse
slachtoffer presenteerde zich als zelfstandige zonder personeel(zzp), maar de Arbeidsinspectie
heeft geconstateerd dat betrokkene feitelijk een arbeidsovereenkomst had. Een Poolse collega
van het slachtoffer was handmatig met een sloophamer een muur aan het slopen. Het
slachtoffer was in de directe nabijheid bezig met opruimwerkzaamheden. Tijdens deze
werkzaamheden is een deel van de muur op hem terecht gekomen. Het slachtoffer heeft geen
of weinig ervaring met sloopwerk. Hij heeft geen voorlichting of instructies met betrekking tot
het sloopwerk gehad.
Er is een ongevallenboeterapport tegen het sloopbedrijf opgemaakt, ter zake van overtreding
van artikel 3.17 van het Arbeidsomstandighedenbesluit (het gevaar te worden getroffen door
voorwerpen is niet voorkomen dan wel zoveel mogelijk beperkt) en art. 8.1 van de
Arbeidsomstandighedenwet (de werkgever heeft er niet voor gezorgd dat de werknemers
doeltreffend waren ingelicht over de te verrichten werkzaamheden en de daaraan verbonden
risico's).
Tevens is het dienstverband van het slachtoffer met het bedrijf onderzocht. Het slachtoffer is
met behulp van een tolk in de Poolse taal door een arbo-inspecteur en een inspecteur
arbeidsmarktfraude, beide van de Arbeidsinspectie, gehoord. Gebleken is dat het bedrijf geen
tewerkstellingsvergunning voor het slachtoffer had en hiervoor is een boeterapport wegens
overtreding van de Wet Arbeid Vreemdelingen opgemaakt.
4. Motie Verburg/ handhaving
Tenslotte merk ik nog het volgende op over de motie Verburg (TK 30 678, nr 11), waarin de
regering wordt verzocht zorg te dragen dat de handhaving van de Wet minimumloon en
minimumvakantiebijslag (WML) tot de handhavingsprioriteiten behoort van alle bij de
handhaving betrokken diensten en instituties. De samenwerking tussen Arbeidsinspectie,
---
Ons kenmerk ARBO/A&V/07/9033
Belastingdienst, UWV en SIOD is onlangs versterkt, zodat niet-naleving van wetgeving,
waaronder de ontduiking van de WML, nog beter kan worden bestreden. Dit is reeds door mijn
voorganger gemeld in de brief over vrij verkeer van werknemers uit de nieuwe EU-lidstaten
van 10 oktober 2006 (TK 29 407, nr. 53). De Belastingdienst zal de Arbeidsinspectie
informeren wanneer hij stuit op signalen dat een werkgever de WML niet naleeft. Tevens stelt
de Belastingdienst gegevens uit het bestand van de eerstedagmelding beschikbaar aan de
Arbeidsinspectie. Het niet voorkomen van een werkend aangetroffen persoon in deze
bestanden kan een signaal zijn van niet- naleving van de WML. Ik ben van mening dat met
deze afspraken de samenwerking tussen Arbeidsinspectie en andere instituties op het terrein
van de naleving van de WML voldoende is gewaarborgd.
De Minister van Sociale Zaken
en Werkgelegenheid,
(mr. J.P.H. Donner)
Bijlage(n):
1. notitie over mede-aansprakelijkheid van opdrachtgevers die illegale werknemers onder
slechte arbeidsomstandigheden laten werken (Ketenaansprakelijkheid in het kader van
de Arbeidsomstandighedenwetgeving)
2. notitie met reactie op de brief van de vakcentrales FNV, CNV en MHP d.d. 27 maart jl.
en de gemeente Den Haag d.d. 13 maart jl.
---
Ons kenmerk ARBO/A&V/07/9033
Bijlage: Reactie op de brief van de vakcentrales FNV, CNV en MHP d.d. 27 maart jl. en
de gemeente Den Haag d.d. 13 maart jl.
Op 27 maart jl. hebben de vakcentrales aan de Tweede Kamer een brief gestuurd over de
`overgangsmaatregelen vrij verkeer werknemers MOE-landen'. In deze brief stellen zij een
vijftal onderwerpen aan de orde, waarop ik in deze bijlage nader zal ingaan. Bij het onderwerp
huisvesting betrek ik ook de brief die de gemeente Den Haag op 13 maart jl. namens de G4
heeft verzonden aan de Tweede Kamer.
1. Inlenersaansprakelijkheid voor loondoorbetaling
Ik constateer dat een wettelijke aansprakelijkheid voor correcte loonbetaling zoals voorgesteld
door de vakcentrales van een andere orde is dan vormen van aansprakelijkheid voor inlenende
werkgevers die wij thans kennen, bijvoorbeeld met betrekking tot de naleving van de
Arbeidsomstandighedenwet en de Arbeidstijdenwet. Bij deze regelingen ligt de
verantwoordelijkheid voor de naleving van hieruit voortvloeiende verplichtingen bij de
werkgever waar de werknemer in kwestie zijn werkzaamheden verricht. Dat is ook logisch,
omdat die werkgever in het geval van uitzendarbeid is dat de inlenende werkgever invloed
heeft op de omstandigheden waaronder arbeid wordt verricht. Wat betreft de loonbetaling en
de naleving van daarvoor geldende voorschriften is dat niet het geval. Kenmerkend is dat die
verplichtingen feitelijk bij een andere organisatie liggen dan de inlener. De inlener heeft daar
geen invloed op. De inlener betaalt een bedrag aan de uitlener (i.c. het uitzendbureau) en
ontvangt in ruil daarvoor een of meer uitzendkrachten die tijdelijk werkzaamheden verrichten
in zijn bedrijf. Het betaalde inleenbedrag is het bedrag dat inlener en uitlener met elkaar
hebben afgesproken. De uitlener is vervolgens verantwoordelijk voor een correcte
loonbetaling, niet de inlener. Een wijziging zoals voorgesteld - waarbij op het niveau van de
wet een min of meer ongeclausuleerde en algemeen geldende inleners aansprakelijkheid zou
ontstaan voor de naleving van arbeidsvoorwaarden door de uitlener - acht ik dan ook niet
gewenst.
Het staat de cao-partijen vrij zelf hierover afspraken te maken, rekening houdend met de
feitelijke omstandigheden die zich in een bepaalde sector voordoen. In dat kader wijs ik op de
`Aanbeveling inzake de toepassing van arbeidsvoorwaardelijke regels bij grensoverschrijdende
arbeid in Nederland' van de Stichting van de Arbeid (publicatienummer 9/06, d.d. 14 juni
Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid