Uitspraak Windturbinepark in de Koegorspolder bij Terneuzen
Zaaknummer: 200603730/1
Publicatie datum: woensdag 21 maart 2007
Tegen: het college van burgemeester en wethouders van Terneuzen Proceduresoort: Hoger beroep
Rechtsgebied: Kamer 3 - Hoger Beroep - Vrijstelling bestemmingsplan gebruik
200603730/1.
Datum uitspraak: 21 maart 2007
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de stichting "Stichting Houdt Woonomgeving Koegorspolder Leefbaar" en anderen, allen gevestigd dan wel wonend te Terneuzen, appellanten,
tegen de uitspraak in zaak nos. AWB 05/1190 en 05/1191 van de rechtbank Middelburg van 13 april 2006 in het geding tussen:
appellanten
en
het college van burgemeester en wethouders van Terneuzen.
1. Procesverloop
Bij besluit van 14 december 2004 heeft het college aan "Win Wind B.V." (hierna: Win Wind) vrijstelling verleend voor het verwezenlijken van een windturbinepark in de Koegorspolder te Terneuzen/Sluiskil-Oost (hierna: het windturbinepark).
Bij besluit van 8 april 2005 heeft het college aan Win Wind een aanlegvergunning verleend voor de aanleg van noodzakelijke verhardingen, dammen en bekabeling ten behoeve van de realisatie van het windturbinepark.
Bij besluit van 12 mei 2005 heeft het college aan bouwvergunning verleend voor het oprichten van 22 windturbines en een schakelstation van 20/50 KV op gronden, gelegen in de Koegorspolder te Sluiskil.
Bij besluiten van 10 oktober 2005 heeft het college de tegen het besluit van 8 april 2005 gemaakte bezwaren van appellanten, voor zover zij wonen in de te Spui, ongegrond verklaard en de overige bezwaren niet-ontvankelijk verklaard.
Bij besluiten van 20 oktober 2005 heeft het college de tegen het besluit van 12 mei 2005 gemaakte bezwaren van appellanten, voor zover zij wonen binnen een straal van 1200 m vanaf het windturbinepark, ongegrond verklaard en de overige bezwaren niet-ontvankelijk verklaard.
Bij uitspraak van 13 april 2006, verzonden op dezelfde datum, heeft de rechtbank Middelburg (hierna: de rechtbank) het beroep van appellanten tegen de besluiten van 10 oktober 2005 ongegrond verklaard, het beroep van appellanten tegen de besluiten van 20 oktober 2005, voor zover bij die besluiten bezwaren van appellanten niet-ontvankelijk zijn verklaard, gegrond verklaard, die besluiten in zoverre vernietigd, bepaald dat de rechtsgevolgen daarvan in stand blijven en voor het overige het beroep tegen de besluiten van 20 oktober 2005 ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak hebben appellanten, bij brief van 19 mei 2006, bij de Raad van State ingekomen op dezelfde datum, hoger beroep ingesteld. De gronden zijn aangevuld bij brief van 16 juni 2006. Deze brieven zijn aangehecht.
Bij brief van 11 juli 2006 heeft het college van antwoord gediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 4 januari 2007, waar appellanten, bijgestaan door mr. W.J.W.K. Suijkerbuijk, advocaat te Terneuzen, en het college, vertegenwoordigd door A.M. Arens, mr. C.R.E. Sijnesael en A.A.A. Suij, ambtenaren bij de gemeente, zijn verschenen. Voorts is Win Wind verschenen, bijgestaan door mr. J.H.M. Berenschot, advocaat te Apeldoorn, en vertegenwoordigd door , , en , werkzaam bij Win Wind.
2. Overwegingen
2.1. Het bouwplan voorziet in het verwezenlijken van het windturbinepark "Koegorspolder", bestaande uit 22 windmolens met een masthoogte van 80 m en een tiphoogte van 120 m (hierna: het bouwplan). Het gezamenlijk vermogen van de windmolens bedraagt 44 MW. De windmolens zijn voorzien door de gehele Koegorspolder, zoals weergegeven in het "Plaatsingsvoorstel windpark Koegorspolder", dat als 'kaart 3' in het rapport "Windpark Koegorspolder, ruimtelijke onderbouwing ex artikel 19, lid 1, WRO" van 7 juni 2004 (hierna: de ruimtelijke onderbouwing) is opgenomen.
2.2. Ingevolge de ter plaatse geldende bestemmingsplannen "Buitengebied 1976" en "Buitengebied eerste herziening 1978" rusten op de gronden waarop het bouwplan is voorzien, de bestemmingen "Agrarische doeleinden" en "Industrie". Het bouwplan is daarmee in strijd. Het college heeft met toepassing van artikel 19, eerste lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: WRO) vrijstelling en bouwvergunning voor het bouwplan verleend.
2.3. Ingevolge artikel 19, eerste lid, van de WRO, zoals dit ten tijde van de besluiten van 10 en 20 oktober 2005 luidde en voor zover thans van belang, kan de gemeenteraad ten behoeve van de verwezenlijking van een project vrijstelling verlenen van het geldende bestemmingsplan, mits dat project is voorzien van een goede ruimtelijke onderbouwing. Onder een goede ruimtelijke onderbouwing wordt bij voorkeur een gemeentelijk of intergemeentelijk structuurplan verstaan. Indien er geen structuurplan is of wordt opgesteld, wordt bij de ruimtelijke onderbouwing in elk geval ingegaan op de relatie met het geldende bestemmingsplan, dan wel wordt er gemotiveerd waarom het te realiseren project past binnen de toekomstige bestemming van het betreffende gebied. Ingevolge het vierde lid van artikel 19 van de WRO, voor zover hier van belang, wordt vrijstelling krachtens het eerste lid niet verleend voor een project dat wordt uitgevoerd in een gebied waarvoor het bestemmingsplan niet tijdig overeenkomstig artikel 33, eerste lid van de WRO is herzien, tenzij voor het gebied een voorbereidingsbesluit geldt of een ontwerp voor een herziening ter inzage is gelegd.
2.4. Bij besluit van 21 oktober 2004 heeft de raad van de gemeente Terneuzen (hierna: de gemeenteraad) met het oog op het bouwplan een voorbereidingsbesluit genomen. Tevens heeft de gemeenteraad in dit besluit een aanlegvergunningenstelsel opgenomen. Het voorbereidingsbesluit is van toepassing op de gronden waarop het bouwplan is voorzien. Blijkens de stukken heeft de gemeenteraad bij besluit van 13 oktober 2005 opnieuw een voorbereidingsbesluit genomen. Tegen deze voorbereidingsbesluiten zijn geen rechtsmiddelen aangewend.
Ten aanzien van de aanlegvergunning
2.5. Appellanten betogen dat de rechtbank heeft miskend dat door gebruikmaking van de verleende aanlegvergunning ontwikkelingen worden verwezenlijkt die de agrarische bestemming illusoir maken. Appellanten voeren in dit verband aan dat ook na het voorbereidingsbesluit van 13 oktober 2005 geen ontwerpbestemmingsplan ter inzage is gelegd, zodat ter plaatse nog steeds de bestemming "Agrarische doeleinden" geldt.
2.5.1. Het in het voorbereidingsbesluit van 21 oktober 2004 opgenomen aanlegvergunningenstelsel strekt er, overeenkomstig artikel 21, derde lid, van de WRO, toe te voorkomen dat de gronden waarop het bouwplan is voorzien, minder geschikt worden voor de verwerkelijking van de daaraan bij het toekomstige bestemmingsplan te geven bestemming en niet, zoals appellanten betogen, ter bescherming van de geldende bestemming. Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, is het voorbereidingsbesluit genomen met het oog op het verwezenlijken van onder meer een windturbinepark, waarvoor ten tijde van het verlenen van de aanlegvergunning bovendien reeds vrijstelling als bedoeld in artikel 19, eerste lid, van de WRO en een vergunning als bedoeld in artikel 8.1, van de Wet milieubeheer (hierna: milieuvergunning) waren verleend. De aanlegvergunning is aangevraagd voor de aanleg van noodzakelijke verhardingen, dammen en bekabeling ten behoeve van de verwezenlijking van het windturbinepark. Aangezien deze werken en/of werkzaamheden het terrein niet minder geschikt maken voor de verwerkelijking van de toekomstige bestemming, was het college op basis van het in het aanlegvergunningenstelsel opgenomen toetsingskader gehouden de aanlegvergunning te verlenen. Het betoog van appellanten dat de door de aanlegvergunning vergunde werkzaamheden kunnen leiden tot nadelige beïnvloeding van de ter plaatse aanwezige flora en fauna kan niet leiden tot het daarmee door hen beoogde doel, nu het in het aanlegvergunningenstelsel opgenomen toetsingskader geen voorschriften ter bescherming van de ter plaatse aanwezige flora en fauna bevat. Het betoog van appellanten faalt derhalve. De rechtbank is terecht tot dezelfde conclusie gekomen.
Ten aanzien van de vrijstelling en bouwvergunning
2.6. Appellanten betogen voorts dat de rechtbank heeft miskend dat niet is voldaan aan artikel 52 van de Woningwet. Zij stellen daartoe dat de aanvrager van de bouwvergunning niet beschikt over een geldige en onherroepelijke milieuvergunning. De milieuvergunning is immers verleend aan Win Wind, terwijl de bouwvergunning is verleend aan , aldus appellanten.
2.6.1. Het college heeft de bouwvergunning voor het oprichten van de windturbines en het schakelstation verleend op 12 mei 2005, te weten een dag nadat de Voorzitter van de Afdeling het verzoek om schorsing van de aan Win Wind verleende milieuvergunning voor het oprichten en in werking hebben van het windturbinepark heeft afgewezen. Op grond van artikel 52, tweede lid, onder b, sub 2°, van de Woningwet was de verplichting om de beslissing op de aanvraag om bouwvergunning aan te houden op dat moment geëindigd. Uit artikel 52, tweede lid, van de Woningwet vloeit niet voort dat de aanhoudingsplicht slechts eindigt, indien de bouwvergunning en de milieuvergunning op dezelfde naam zijn gesteld. Een dergelijke uitleg ligt ook niet voor de hand gelet op artikel 8.20, eerste lid, van de Wet milieubeheer, welk voorschrift met zich brengt dat de milieuvergunning geldt voor een ieder die de inrichting drijft. De rechtbank heeft met juistheid geoordeeld dat artikel 52 van de Woningwet beoogt te voorkomen dat een bouwvergunning wordt afgegeven, voordat duidelijk is of de milieuvergunning bouwkundige gevolgen heeft voor het bouwplan waarop de bouwaanvraag betrekking heeft en dat het feit dat de bouw- en milieuvergunning op verschillende namen zijn gesteld, niet relevant is. Het betoog van appellanten slaagt derhalve niet.
2.7. Appellanten betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college heeft kunnen volstaan met het in het kader van het voorontwerpbestemmingsplan "Koegorspolder 2002" opgestelde milieueffectrapport "Bedrijventerrein Koegorspolder" van bureau Witteveen & Bos van 1 november 2002 (hierna: MER). Zij voeren daartoe aan dat in het MER het windturbinepark niet is beschouwd als activiteit op zich, maar als een bedrijfsactiviteit die deel uitmaakt van het totaal van bedrijfsactiviteiten zoals die in de planvorming destijds werden beschreven. Appellanten wijzen voorts op het advies van de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak van 26 september 2005 dat is uitgebracht in het kader van het beroep tegen de milieuvergunning. Uit dat advies blijkt volgens hen dat de aspecten ten aanzien van het MER nog uitputtend beoordeeld dienen te worden in het kader van de onderhavige procedure. Appellanten betogen tenslotte dat het college heeft gehandeld in strijd met de Richtlijn 2001/42/EG van het Europees Parlement en de Raad van 27 juni 2001 betreffende de beoordeling van de gevolgen voor het milieu van bepaalde plannen en programma's (hierna: de Richtlijn).
2.7.1. Het MER, dat mede de aanleg van het windturbinepark omvat, is, naar aanleiding van opmerkingen van de Commissie voor de milieu-effectrapportage (hierna: de commissie m.e.r.), aangevuld met het rapport van Witteveen & Bos van 20 januari 2004. De commissie m.e.r. is blijkens haar toetsingsadvies van 6 februari 2004 van mening dat door het MER en het aanvullende rapport ten aanzien van het windturbinepark voldoende informatie beschikbaar is. Het college heeft zich blijkens de besluiten van 20 oktober 2005 en de bij de vrijstelling behorende ruimtelijke onderbouwing op het standpunt gesteld dat bij het beslissen op het verzoek om vrijstelling met het reeds opgestelde MER en het bijbehorende aanvullende rapport volstaan kon worden, omdat het bouwplan ten opzichte van het planonderdeel "windturbinepark", zoals opgenomen in het voorontwerp, niet is gewijzigd en de commissie m.e.r. van mening is dat met het MER en het bijbehorende aanvullende rapport voldoende informatie beschikbaar is ten aanzien van het bouwplan.
2.7.2. De rechtbank heeft terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat het standpunt van het college dat geen (nieuw) MER hoeft te worden opgesteld, in strijd is met artikel 7.8b, eerste lid, gelezen in samenhang met het vierde lid, van de Wet milieubeheer. Het voorontwerpbestemmingsplan "Koegorspolder 2002" voorzag in het ontwikkelen van diverse bedrijfsmatige activiteiten in de Koegorspolder, te weten de uitbreiding van het zeehaven- en industrieterrein Sluiskil-Oost, de realisering van een recyclingzone, de ontwikkeling van een stedelijke randzone, het verdiept aanleggen van een baggerspeciedepot en de aanleg van een windturbinepark. De enkele omstandigheid dat het destijds voorziene baggerspeciedepot, waarvan de wal acht à negen meter boven het maaiveld zou uitsteken, geen doorgang zal vinden, brengt niet mee dat de totale voor de Koegorspolder voorziene bedrijfsactiviteiten zodanig zijn gewijzigd dat het MER, inclusief het aanvullende rapport van Witteveen & Bos, geen representatieve inzichten bevat over de nadelige gevolgen die de aanleg van het windturbinepark voor het gebied kan hebben. Daarbij wordt in aanmerking genomen dat de commissie m.e.r. ten aanzien van het MER en het bijbehorende aanvullende rapport heeft geadviseerd dat het MER voldoende inzicht bood ten aanzien van de te verwachten gevolgen voor het milieu en dat dit advies door appellanten niet is bestreden. Voorts bestaat, anders dan appellanten betogen, op grond van de Richtlijn geen verplichting om bij de voorbereiding van de besluiten van 20 oktober 2005 een milieueffectrapport te maken, reeds omdat deze richtlijn in het onderhavige geval, gelet op het daarin in artikel 13, derde lid, opgenomen overgangsrecht, niet van toepassing is.
2.8. Appellanten betogen verder dat de rechtbank heeft miskend dat het college ten onrechte heeft besloten voor het windturbinepark een vrijstellingsprocedure als bedoeld in artikel 19, eerste lid, van de WRO te volgen in plaats van een bestemmingsplanprocedure.
2.8.1. Dit betoog slaagt niet. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, onder meer in haar uitspraak van 6 augustus 2003, zaak no.
2.9. Appellanten betogen dat de ruimtelijke onderbouwing ontoereikend is.
2.9.1. Zij voeren daartoe in de eerste plaats aan dat de Koegorspolder in provinciaal beleid niet is vermeld als windmolenlocatie. De Koegorspolder valt volgens hen niet onder de locaties die in het streekplan "Streekplanuitwerking Windenergie 1999" (hierna: het streekplan) zijn aangewezen als locaties voor het opwekken van windenergie. De Koegorspolder is volgens appellanten evenmin aan te merken als bestaand zeehaventerrein.
2.9.2. Volgens de ruimtelijke onderbouwing is in het zogeheten windenergiebeleid van het Rijk voorzien in een taakstelling voor de provincie Zeeland voor een bijdrage in het windenergievermogen van 205 MW in 2010, waarbij tevens criteria zijn geformuleerd die de provincies in acht dienen te nemen bij de door hen te maken locatiekeuze ten aanzien van windturbines. Plaatsing van windturbines in de Koegorspolder is volgens de ruimtelijke onderbouwing in overeenstemming met de in voormelde criteria opgenomen eerste voorkeur voor plaatsingsgebieden op of nabij bedrijventerreinen. Met verwijzing naar het zogeheten windenergiebeleid van het Rijk wordt in het streekplan de zogeheten concentratiegedachte tot uitgangspunt genomen, inhoudende dat bij plaatsing van windmolens moet worden gezocht naar aansluiting op grootschalige menselijke ingrepen in het landschap. Met inachtneming hiervan zijn in het streekplan drie locaties aangewezen als locaties voor grootschalige opwekking van windenergie, te weten de Eendragtpolder, de Beoosten Blijpolder en de Hooglandpolder. Daarnaast zijn op de streekplankaart vier zeehaventerreinen aangewezen die gelden als bijzondere locaties voor opwekking van windenergie. Eén van die zeehaventerreinen is de Koegorspolder. Gelet op het voorgaande heeft de rechtbank terecht overwogen dat het provinciaal beleid niet aan de aanleg van het windturbinepark in de weg staat, doch deze aanleg juist toestaat. Het betoog van appellanten slaagt niet.
2.9.3. Appellanten voeren in dit verband voorts aan dat de thans voorziene ontwikkelingen in de Koegorspolder in zodanige mate afwijken van de ontwikkelingen zoals deze waren voorzien in het voorontwerpbestemmingsplan "Koegorspolder 2002", dat het windturbinepark niet meer is in te passen.
2.9.4. De enkele omstandigheid dat het in het voorontwerpbestemmingsplan "Koegorspolder 2002" voorziene baggerspeciedepot geen doorgang zal vinden, leidt niet tot het oordeel dat de thans voorziene ontwikkelingen in de Koegorspolder in zodanige mate afwijken van de ontwikkelingen zoals deze waren voorzien in het voorontwerpbestemmingsplan "Koegorspolder 2002", dat het windturbinepark niet meer ingepast kan worden. Daarbij wordt in aanmerking genomen dat, zoals het college te kennen heeft gegeven in het bij de rechtbank overgelegde verweerschrift van 20 februari 2006, en zoals ook ter zitting van de Afdeling onweersproken is gesteld, hierdoor geen eind is gekomen aan de ontwikkeling van een veelzijdig bedrijvengebied in de Koegorspolder. De rechtbank is terecht tot hetzelfde oordeel gekomen. Het betoog van appellanten slaagt niet.
2.10. Appellanten betogen verder dat de rechtbank heeft miskend dat het college onvoldoende gewicht heeft toegekend aan de door hen geuite vrees voor visuele hinder. Zij voeren daartoe aan dat het windturbinepark een rommelige opstelling heeft, die thans niet meer kan worden gerelateerd aan de andere functies die oorspronkelijk waren voorzien in de Koegorspolder. Bovendien sluiten de hoogten van de windmolens niet aan op de bestaande hoogten van de industriële omgeving, aldus appellanten.
2.10.1. Het college heeft zich blijkens de beslissing op bezwaar en de bij de vrijstelling behorende ruimtelijke onderbouwing op het standpunt gesteld dat de visuele hinder in dit geval niet als onaanvaardbaar kan worden aangemerkt, omdat de hoogten van de windmolens aansluiten bij de bestaande hoogten van (onderdelen) van de bestaande industriële vestigingen in de Koegorspolder en de gekozen opstelling van de windmolens aansluit op de horizon van het totale zeehaven- en industrieterrein. Het college heeft in dit verband gewezen op de door de ministerraad op 24 april 2004 vastgestelde Nota Ruimte, waarin ervoor is gekozen om windturbineparken in de eerste plaats te realiseren op of nabij bedrijventerreinen en nabij doorgaande auto- en vaarwegen teneinde de visuele hinder van die parken zoveel mogelijk te beperken. Voor dit standpunt van het college wordt steun gevonden in de door Royal Haskoning verrichte toets aan de landschappelijke waarden van het gebied, waarvan de resultaten zijn opgenomen in een rapportage van Royal Haskoning, gedateerd maart 2002. Uit deze rapportage volgt dat, hoewel het totaalbeeld van de opstelling van de windmolens als enigszins rommelig kan worden ervaren vanwege het feit dat de windturbines op onregelmatige afstand van elkaar staan, er hiaten in de opstelling zijn en omdat elk van de deelopstellingen een andere richting kent, de opstelling van de windmolens past bij het industriële, grootschalige karakter van het bestaande en het toekomstige karakter van het gebied. De voorgestelde opstelling van de windmolens sluit aan op het schijnbaar chaotische patroon van andere hoog opgaande elementen in het gebied, aldus die rapportage. Voorts is ter zitting door het college toegelicht dat de opstelling van de windmolens mede is bepaald door de ligging van het Kanaal Gent-Terneuzen en de aanwezigheid van een goederenspoorlijn, een kunstmestfabriek en een recyclingbedrijf in de Koegorspolder.
2.10.2. Gelet op het vorenoverwogene bestaat geen grond voor het oordeel dat door het college aan het aspect visuele hinder onvoldoende gewicht is toegekend. Evenmin kan staande worden gehouden dat het college, met inachtneming van de aldus door appellanten gestelde aantasting van hun belangen, op basis van de rapportage en gelet op het bestaande en toekomstige industriële karakter van het gebied, niet in redelijkheid heeft kunnen besluiten voor het windturbinepark vrijstelling te verlenen als bedoeld in artikel 19, eerste lid, van de WRO. De rechtbank is terecht tot dezelfde conclusie gekomen. Het betoog van appellanten slaagt niet.
2.11. Appellanten betogen verder dat de rechtbank heeft miskend dat het college in strijd met artikel 2:6 van de Algemene wet bestuursrecht heeft gehandeld. Zij voeren daartoe aan dat de technische gegevens inzake de veiligheid van de constructie van de geplande windmolens uitsluitend in het Engels bij de bouwaanvraag zijn gevoegd.
2.11.1. Dit betoog slaagt niet. Gelet op de aard van de gegevens, de taal waarin ze zijn opgesteld en de omvang ervan, heeft het college in redelijkheid kunnen oordelen dat het gebruik van de Engelse taal in dit geval doelmatiger was. Daarbij wordt in aanmerking genomen dat door appellanten niet is gesteld dat hun belangen hierdoor onevenredig zijn geschaad.
2.12. Appellanten betogen tevens dat de rechtbank heeft miskend dat het college ten onrechte op de bouwaanvraag heeft beslist zonder in het bezit te zijn van alle daartoe benodigde gegevens.
2.12.1. Dit betoog slaagt evenmin. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, onder meer in haar uitspraak van 18 augustus 2004, zaak no.
2.13. Appellanten betogen dat de rechtbank ten onrechte geen oordeel heeft gegeven over het door hen gestelde gebrek in de besluitvorming, waar het gaat om de door hen gestelde onveilige situatie rondom het schakelstation.
2.13.1. Ook dit betoog slaagt niet. Zoals het college ter zitting heeft toegelicht, zal om het schakelstation een hekwerk worden geplaatst. Appellanten hebben niet aannemelijk gemaakt dat, ondanks voornoemde maatregel, sprake is van een onveilige situatie die moet leiden tot het oordeel dat het college ten onrechte vrijstelling en bouwvergunning voor het schakelstation heeft verleend.
2.14. Tenslotte betogen appellanten dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college zich heeft kunnen baseren op het oordeel van de welstandscommissie. Dit betoog faalt, reeds omdat hetgeen appellanten in dit verband naar voren hebben gebracht, slechts betrekking heeft op planologische aspecten, die in het kader van de welstand geen doel kunnen treffen.
2.15. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
2.16. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. P.J.J. van Buuren, Voorzitter, en mr. H. Troostwijk en mr. C.J.M. Schuyt, Leden, in tegenwoordigheid van mr. J.H. Roelfsema, ambtenaar van Staat.
w.g. Van Buuren w.g. Roelfsema
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 21 maart 2007
218-313-494.