Kamerbrief inzake EU-verdragswijziging (http://www.minbuza.nl:80/nl/actueel/brievenparlement,2007/03/Kamerbrief-inzake-EU-verdragswijziging.html) 19-03-2007 |
Samenvatting:
Inhoud:
Zeer geachte Voorzitter,
Met referte aan het Algemeen Overleg over de Europese Raad op 6 maart jl.,
waarin de minister-president heeft toegezegd uw Kamer nader te informeren over
de stand van de verdragsdiscussie, doen wij u bijgaande brief toekomen.
De minister van Buitenlandse Zaken,
Drs. M.J.M. Verhagen
De staatssecretaris voor Europese Zaken,
Drs. F.C.G.M. Timmermans
Inleiding
Deze hoofdlijnenbrief volgt op de tijdens de Algemene Overleggen over de
Europese Raad op 19 december 2006 en 6 maart 2007 door de minister-president
gedane toezegging uw Kamer nader te informeren over de discussie inzake
EU-verdragswijziging, met name over de te volgen procedure en het bijbehorende
tijdpad. De minister-president heeft daarnaast bevestigd de Nederlandse posities
met betrekking tot verdragswijziging tijdig met de Kamer te zullen bespreken.
Het voornemen van het Duitse voorzitterschap is om tijdens de Europese Raad
van juni 2007 conclusies te trekken over de richting van de noodzakelijke
verdragswijzigingen, alsmede het tijdpad dat daarmee gepaard zal gaan. Uit de
Europese Raad van Laken (december 2001) volgde toen reeds de conclusie dat het
Verdrag van Nice onvoldoende basis vormde voor een doelmatig en democratisch
functioneren van de uitgebreide Europese Unie en werd er een heldere opdracht
geformuleerd om te komen tot verbeteringen. Sindsdien is het belang van een
slagvaardiger Unie alleen maar toegenomen, zoals ook weer bleek tijdens de
recente Voorjaarsraad toen de EU een ambitieus programma heeft geformuleerd om
de strijd aan te gaan met klimaatverandering en de lange termijn
energiezekerheid duurzaam veilig te stellen.
Veranderingen van de Verdragen zijn nooit een doel op zich. Ze moeten ertoe
bijdragen dat de politieke en economische stabiliteit, de welvaart en de
werkgelegenheid in Europa worden bevorderd. Een slecht functionerend Europa verg
root de onzekerheid bij veel burgers over essentiële zaken als hun baanzekerheid
en het behoud van sociale rechten.
Het Grondwettelijk Verdrag (GV), dat een antwoord poogde te geven op de
opdracht van Laken, kon niet alleen op onvoldoende steun rekenen van de Franse
en Nederlandse bevolking, het stuitte ook op aarzelingen bij andere lidstaten
die niet tot ratificatie overgingen. Tegelijkertijd waren er achttien lidstaten
die dit Verdrag wel hebben omarmd. Dit leidde tot duidelijke tegenstellingen in
Europa, maar inmiddels lijkt meer ruimte te ontstaan voor een discussie over een
nieuw verdrag op basis van het uitgangspunt dat er in alle lidstaten draagvlak
moet zijn voor de noodzakelijke aanpassingen. Nederland stelt zich in die
discussie actief en constructief op. Uitgangspunt daarbij zijn de bestaande
Verdragen (zoals laatstelijk gewijzigd bij het Verdrag van Nice), die moeten
worden gewijzigd op die punten die verbetering behoeven.
Opdracht aan het Duitse voorzitterschap
De Europese Raad van juni 2006 heeft besloten dat het Duitse voorzitterschap
in overleg met de lidstaten een verslag zal opstellen waarin de stand van de
discussie over het Grondwettelijk Verdrag wordt gepresenteerd. Dit verslag zal
op de Europese Raad van 21/22 juni 2007 als basis dienen voor een besluit over
het vervolg van de verdragsdiscussie. Uiterlijk in de tweede helft 2008, dat wil
zeggen onder Frans voorzitterschap, dient dit proces te worden afgerond. Met
andere woorden: de Europese Raad zal in juni conclusies willen trekken over de
te volgen procedure, bijvoorbeeld door het bijeen roepen van een
Intergouvernementele Conferentie, en over de reikwijdte van de inhoudelijke
besprekingen die gevoerd zullen worden en het tijdpad dat daarbij hoort.
Kalender en benadering van het Duitse voorzitterschap
Voor het Duitse voorzitterschap is het vraagstuk van verdragswijziging één
van de belangrijkste onderwerpen op de agenda. Het voorzitterschap zal naar een
benadering moeten streven waarvoor de steun van alle lidstaten gevonden kan
worden. Zoals door de Europese Raad van juni 2006 is besloten, zal het
voorzitterschap daartoe bilaterale consultaties voeren. Het voorzitterschap
heeft daarvoor gekozen om, ter voorbereiding van de formele vergaderingen, te
kunnen aftasten of en hoe bruggen kunnen worden geslagen tussen de posities van
de verschillende lidstaten. Het voorzitterschap plaatst het vraagstuk van
verdragswijziging pas na de viering van vijftig jaar Verdragen te Berlijn op de
agenda. In de marge van de bijeenkomst in Berlijn op 25 maart 2007 zullen de
regeringsleiders kort spreken over de verdere procedure bij de discussie over
verdragswijziging. In de daarop volgende maanden zal wederom bilateraal overleg
plaatsvinden tussen het voorzitterschap en de lidstaten. Het spreekt voor zich
dat de bilaterale consultaties uiteindelijk niet in de plaats kunnen komen van
formele besluitvorming in de (Europese) Raad, waarbij iedere lidstaat zich in de
dan voorgestelde benadering zal moeten kunnen vinden.
Het kabinet hecht er grote waarde aan de Kamer nauw bij de discussie over
verdragswijziging te betrekken. Derhalve zal de Kamer ook gedurende het hele
proces van de ontwikkelingen op de hoogte worden gehouden. Tegelijkertijd vraagt
het kabinet ook begrip van de Kamer voor de omstandigheid dat in dit stadium het
proces nog met een flink aantal onzekerheden is omgeven, zowel wat betreft het
tijdpad als de inhoud van de discussie. Dit vraagt om een zeer actieve
Nederlandse opstelling jegens de Europese partners, maar ook om een zekere mate
van omzichtigheid bij het formuleren van de onderhandelingsinzet en het
publiekelijk uitdragen daarvan.
Naar een beter functionerende Unie
Het vorige kabinet heeft het wetsvoorstel ter ratificatie van het
Grondwettelijk Verdrag ingetrokken. Dit kabinet zal het niet opnieuw indienen.
Het GV is door de Nederlandse bevolking in het referendum in juni 2005 verworpen
en ook dit kabinet geeft gehoor aan die uitslag. Het vorige kabinet heeft
geluisterd en gezocht naar de opvattingen van de burger, van het maatschappelijk
middenveld en de politiek over de toekomst van Europa en het functioneren van de
EU. Een uitgebreide analyse daarvan is uw Kamer toegegaan per brief op 19 mei
2006. Daarnaast heeft dat kabinet zijn standpunt met betrekking tot
verdragswijziging nader toegelicht, onder andere in de Staat van de Unie 2007.
Uit de analyses bleek dat op tal van punten verbeteringen van het
functioneren van de Europese Unie zijn geboden.
Voor een deel betreft het zaken die beter moeten in het dagelijks opereren
van de Unie: minder regelgeving, meer openbaarheid, toepassing
subsidiariteitsbeginsel, een rechtvaardiger verdeling van de financiële lasten,
meer respect voor de eigen regels - in het bijzonder die betreffende de
uitbreiding - alsmede meer aandacht voor prioritaire beleidsterreinen. Hiervoor
heeft Nederland zich in de afgelopen periode, samen met andere partners, actief
in gezet.
Het kabinet meent te kunnen stellen dat zich een attitudeverandering in
Europa begint af te tekenen. Bijvoorbeeld: subsidiariteit is geen 'vies woord'
meer. De regeldruk wordt aangepakt. De verdeling van de financiële lasten is
rechtgetrokken. De uitbreidingsregels worden strikter toegepast. En onderwerpen
als klimaat en energie staan bovenaan de agenda.
Voor een ander deel betreft het zaken die te maken hebben met hoe de Unie tot
besluiten komt, hoe deze worden gecontroleerd, hoe de verhouding is tussen de
Unie en de lidstaten en tussen de verschillende instellingen van de Unie. Deze
zaken moeten in een nieuw verdrag aan de orde komen, naast bijvoorbeeld de
strikte toepassing van de uitbreidingsregels en de beleidsprioriteiten. Thans is
op dit punt de fase van handelen met onze EU-partners voor het kabinet
aangebroken. Over de inzet van Nederland gericht op een nieuw verdrag is het
kabinet bereid met de Tweede Kamer uitvoerig overleg te voeren.
Het is naar het oordeel van het kabinet evident dat de uitgebreide Unie de
huidige beleidsuitdagingen niet het hoofd kan bieden op basis van het Verdrag
van Nice. Niet alleen ziet de EU zich geconfronteerd met nieuwe uitdagingen, ook
is het hoge tempo van de uitbreiding niet gepaard gegaan met een noodzakelijke
verbetering van het interne functioneren van de Unie. Het kabinet is daarom van
mening dat een wijziging van de Verdragen noodzakelijk is. Het kabinet zal
daarbij inzetten op een nieuw verdrag waarin subsidiariteit en democratische
controle versterkt worden.
In de onderstaande paragrafen wordt aangegeven op welke punten het kabinet
voorneemt zich te concentreren in de discussie over een nieuw verdrag. Zoals
aangegeven, is het uitgangspunt van het kabinet dat gekeken moet worden naar de
tekortkomingen in de huidige Verdragen en vervolgens voorstellen moeten worden
gedaan voor wijzigingen die deze tekortkomingen wegnemen. Dat neemt niet weg dat
daarbij haast vanzelfsprekend ook gebruik kan worden gemaakt van bepaalde
elementen van het Grondwettelijk Verdrag. Dat niet alleen omdat een groot aantal
lidstaten reeds hun instemming met die teksten heeft betuigd, maar ook omdat -
zoals ook reeds meerdere malen in de Kamer bleek - gedeelten van dat GV dienstig
kunnen zijn bij de door Nederland gewenste versterking van democratie en
slagvaardigheid van de EU. Immers, ook de tegenstanders in Parlement en
samenleving van het GV hebben aangegeven dat hierin neergelegde voorstellen ook
duidelijke verbeteringen bevatte ten opzichte van de bestaande Verdragen.
De inzet van het kabinet in de discussie over een nieuw verdrag
In het coalitieakkoord is het aldus verwoord: Een nieuw verdrag dat 'zich in
inhoud, omvang en benaming overtuigend onderscheidt van het eerder verworpen
Grondwettelijk Verdrag. (...) Een effectiever Europees bestuur op basis van
subsidiariteit zal de Unie voor burgers herkenbaar moeten maken en het
vertrouwen moeten vergroten. Burgers willen een Europa dat concrete
grensoverschrijdende problemen oplost.' Naar het oordeel van het kabinet gaat
het vooral om een 'beter' Europa, dat niet het beeld oproept van 'superstaat',
dat democratischer en slagvaardiger is, met helder afgebakende taken, en met een
grotere inbreng van nationale parlementen.
Een verdrag zonder grondwettelijk karakter
Net zoals alle andere Europeanen, identificeren Nederlanders zich in het
algemeen in de eerste plaats met hun eigen land. Daar ligt het brandpunt van de
politieke belangstelling en van de politieke discussie. Daarom dient het
politieke primaat van de lidstaten bij de vormgeving van de gezamenlijke
Europese toekomst ook duidelijk te worden gemarkeerd. Een nieuw verdrag moet
daarmee rekening houden. De benaming en vorm van het Grondwettelijk Verdrag,
alsmede bepaalde symbolische en inhoudelijke elementen, wekten bij veel burgers
de indruk van een sprong richting de vorming van een Europese staat, die zich
boven of in de plaats van de nationale staat stelde. Een nieuw verdrag dient
niet de trekken van een grondwet te hebben. Het moet duidelijk zijn dat de EU
geen autonome organisatie (een 'superstaat') wordt, maar dat de EU slechts
bevoegdheden kan uitoefenen voor zover de lidstaten in gezamenlijkheid hebben
besloten die bevoegdheden over te dragen.
Het kabinet is van mening dat het de inzichtelijkheid van bestaand EU-beleid
en toekomstige wijzigingen ten goede komt, wanneer een nieuw verdrag alleen de
veranderingen ten opzichte van de huidige Verdragen bevat.
In de benadering van een 'wijzigingsverdrag' zonder grondwettelijke
pretenties zou de tekst van het EU Handvest van de Grondrechten niet integraal
opgenomen hoeven te worden. Aan de substantie ervan moet wel recht worden
gedaan, maar dat kan ook op een andere wijze. Daarnaast acht het kabinet het van
belang dat de EU zal toetreden tot het Europees Verdrag tot bescherming van de
rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM).
Een verdrag dat het democratisch gehalte van Europa vergroot
Het democratisch functioneren van de EU dient te worden verbeterd. Daarbij
kan gebruik worden gemaakt van een aantal democratische innovaties van het
ontwerp GV, zoals het burgerinitiatief, de versterking van de rol van de
nationale parlementen, transparantie en de verheldering van de
wetgevingsprocedure. Het kabinet zal ernaar streven op dit terrein een stap
verder te zetten dan oorspronkelijk voorzien in het GV. Zo zal worden
nagestreefd de positie van de nationale parlementen met betrekking tot de
subsidiariteitstoets te versterken.
Een verdrag dat verheldert welke bevoegdheden we aan Europa geven, en hoe
die worden begrensd
Het kabinet hecht sterk aan een consequente toepassing van subsidiariteit en
proportionaliteit. Het belang van subsidiariteit is daarin gelegen dat de Unie
optreedt voor zover de doelstellingen van dat optreden niet voldoende door de
lidstaten kunnen worden verwezenlijkt. Vanzelfsprekend kan dit inhouden dat een
besluit soms juist beter op EU-niveau wordt genomen. Het leidend beginsel is dat
besluiten zo dicht mogelijk bij de burgers worden genomen. Het kabinet streeft
naar een grotere rol van de nationale parlementen bij de toetsing van
wetgevingsvoorstellen uit Brussel. Nationale parlementen dienen betere
mogelijkheden te hebben voorgestelde wetgeving volgens nader vast te stellen
modaliteiten tegen te houden indien deze niet aan de beginselen van
subsidiariteit en proportionaliteit voldoen, met dien verstande dat dit geen
individueel vetorecht voor één nationaal parlement inhoudt. Staten-Generaal en
kabinet hebben beide inmiddels stappen gezet om onze invloed op het Europese
wetgevingstraject te verstevigen en de directe betrokkenheid van alle
belanghebbenden te vergroten. Eerste en Tweede Kamer werken nauw samen in de
Tijdelijke Commissie Subsidiariteitstoets en het kabinet is druk doende
verschillende adviezen over een verbeterde aanpak van de coördinatie van het
Europese beleid te implementeren. Het kabinet ziet meerwaarde in een nauwe
samenwerking met de Staten-Generaal bij het nog verder uitwerken en versterken
van deze initiatieven, uiteraard met respect voor ieders verschillende taak en
positie in het Europese wetgevingstraject.
Het kabinet is van oordeel dat op een aantal grensoverschrijdende
vraagstukken, hieronder nader aangeduid, een Europees antwoord het meest
effectief is. Op andere terreinen meent het kabinet dat het antwoord nationaal
moet zijn. Zo dienen wij onze sociale verworvenheden te behouden, te versterken
en te vernieuwen. Er is op Europees niveau al veel bereikt op sociaal terrein.
Het kabinet wil echter voorkomen dat EU-regelgeving direct of indirect
belemmeringen opwerpt voor onze nationale sociale arrangementen of voor de
kwaliteit van publieke voorzieningen. Ook op andere terreinen die bij uitstek in
hoofdzaak tot het nationale domein behoren, zoals pensioenen, sociale zekerheid,
fiscaliteit, cultuur, onderwijs en gezondheidszorg, zou een scherpere afbakening
tussen het nationale beleid en dat wat de EU aanvullend zou kunnen ondernemen,
bijdragen tot meer helderheid over de activiteiten van de Unie op die terreinen.
Een verdrag dat Europa in staat stelt slagvaardig op te treden op de
terreinen waar een gemeenschappelijke aanpak geboden is
De in het regeerakkoord geïdentificeerde grensoverschrijdende
beleidsterreinen waarop ten opzichte van de bestaande situatie meer Europese
samenwerking nodig is, zijn o.a. energiebeleid, grensoverschrijdende
milieuproblemen, klimaatverandering, asiel- en migratiebeleid,
concurrentiekracht van de Europese economieën, bestrijding van terrorisme en
grensoverschrijdende criminaliteit en het externe beleid. Op deze terreinen is
het van belang de besluitvaardigheid te verbeteren ten opzichte van de bestaande
Verdragen.
Een verdrag dat verzekert dat we onze eigen spelregels respecteren, met
name die met betrekking tot de uitbreiding
Hoewel velen inzien dat de uitbreiding van de Europese Unie heeft bijgedragen
aan een veiliger, stabieler en welvarender continent, heeft het ook bijgedragen
aan de gegroeide onzekerheid van vele Europeanen over de richting en het doel
van de Europese samenwerking. Ook Nederlanders zijn bezorgd over de toekomst van
Europa en kritisch over verdere uitbreiding van de Unie. Aangezien dit ook een
rol heeft gespeeld bij de afwijzing van het GV, zouden in een nieuw verdrag de
regels en criteria voor uitbreiding opgenomen kunnen worden teneinde de strikte
naleving daarvan inzichtelijk te maken en te waarborgen.
Met de hierboven beschreven denkrichtingen op hoofdlijnen, stelt Nederland
zich naar het oordeel van het kabinet constructief op bij eventuele hervatting
van de onderhandelingen over een nieuw verdrag. Over het tijdpad, de procedure
en de verdere inhoud van toekomstige onderhandelingen zal het kabinet te zijner
tijd een standpunt innemen. In ieder geval zal het in juni op de Europese Raad
vast te stellen mandaat voor de onderhandelingen ruimte dienen te bieden voor
het opbrengen van de bovenbeschreven Nederlandse wensen.
Europees krachtenveld
Lidstaten die het GV (bijna) hebben geratificeerd, zullen trachten bij een
verdragswijziging zo dicht mogelijk bij de substantie daarvan te blijven. Van de
lidstaten die niet ratificeerden of dat niet van plan zijn, zullen meerdere
lidstaten aandringen op een alternatief. Zij doen dat vanwege de uitslag van
referenda (Frankrijk, Nederland), dan wel omdat nieuw aangetreden kabinetten of
andere binnenlandspolitieke ontwikkelingen de ratificatie van het GV in die
lidstaten ongewis maakt.
De posities van de EU-lidstaten over verdragswijziging lopen op dit moment
derhalve sterk uiteen. Dit is onlangs weer gebleken tijdens de bijeenkomst van
de zogenoemde 'vrienden van het GV' in Madrid op 26 januari 2007. De deelnemende
landen hebben zich daar op het standpunt gesteld dat de inhoud van het GV niet
opengebroken mag worden en de vastgelegde institutionele balans niet moet worden
verstoord. Het kabinet is van mening dat met de posities van zowel de
ratificeerders van het GV als van de niet-ratificeerders rekening gehouden moet
worden. Het is juist daarom van belang het Duitse voorzitterschap de ruimte te
gunnen die het nodig heeft om een voor alle lidstaten aanvaardbaar mandaat voor
de toekomstige onderhandelingen te vinden.
Slot
Niettemin is er ook een aantal zaken dat de lidstaten, ongeacht of ze wel of
niet het GV hebben goedgekeurd, wel met elkaar lijken te delen. Veel lidstaten
zien 2009 als een goede streefdatum voor een nieuw verdrag vanwege de verkiezing
van het Europees Parlement in juni 2009 en het aantreden van een nieuwe
Commissie in november 2009. Tevens bestaat een brede mate van consensus over de
wenselijkheid van verdragswijziging om te voorkomen dat de EU op termijn zal
stagneren wegens een afnemend draagvlak of een tekortschietende slagkracht.
Voorts is steeds duidelijker geworden dat het GV niet in werking zal treden en
dat bij een nieuwe verdragswijziging rekening moet worden gehouden met de
redenen van de verwerping - of van de niet-goedkeuring - va van het GV in een
negental lidstaten. Vanuit het Nederlands perspectief is die constatering als
een uitkomst van de Europese bezinningsperiode een goede zaak omdat het uitzicht
biedt op een nieuw verdrag. Daarbij zij nog opgemerkt dat Nederland weliswaar
bereid is mee te werken aan een tijdige afronding van een nieuw verdrag, maar
dat de inhoud van een wijzigingsverdrag voor Nederland uiteindelijk maatgevend
zal zijn.
Het kabinet ziet uit naar een constructieve dialoog met uw Kamer over het
proces van EU-verdragswijziging.
---
Ministerie van Buitenlandse Zaken