Antillen moeten kans grijpen om orde op zaken te stellen
toespraak | 05-02-2007 | Curaçao, Minister
* Bon dia!
* Economie
* Een nieuw begin, schone lei
* Begrotingsnormering
* Begrotingsproces/beheer
* Fiscaliteit
* Slot
Bon dia!
Dames en heren, het zal u niet zijn ontgaan: binnenkort komt er een
einde aan mijn 12 jarig ministerschap. Dat betekent dat ik veel
afscheidsinterviews mag geven. Soms dringt zich dan de vraag op: als
ik het allemaal opnieuw zou kunnen doen, zou ik iets anders doen?
Ik zou zeker vaker naar de Antillen gaan. Het is immers alweer lang
geleden dat ik hier was. Maar de kans om opnieuw te beginnen, krijg je
als gewone sterveling niet.
De Antillen krijgen die kans nu in feite wel. Op een
presenteerblaadje. De voorgestelde aanpassing van de constitutionele
verhoudingen is voor alle eilanden een gouden kans om orde op zaken te
stellen voor zowel macro-economische als financiële stabiliteit. Dit
met flinke steun uit Nederland - steun ter waarde van ongeveer 24.000
Antilliaanse guldens per inwoner van de Antillen!
Misschien was het wat naïef om te verwachten dat die kans met beide
handen zou worden aangegrepen. Het gaat immers om ingrijpende en
onherroepelijke beslissingen. Maar het is wel in het belang van de
Antillen en al zijn inwoners dat het Akkoord wordt uitgevoerd.
Het is ook in het belang van Nederland, laat ik daar duidelijk over
zijn. Ook Nederland is gebaat bij heldere constitutionele verhoudingen
en orde op zaken bij de overheidsfinanciën. Maar het Akkoord is
bovenal goed voor de eilanden van de Antillen. Het omhelst de meest
ambitieuze plannen van de afgelopen halve eeuw en is een `once in a
lifetime opportunity'. Een betere deal komt er niet. Daarom hoop en
verwacht ik nog steeds dat het Akkoord op korte termijn volledig kan
worden uitgevoerd.
Vandaag wil ik met u een paar observaties delen over de situatie
waarin de Antillen zich op dit moment bevinden. Dan wordt duidelijk
dat de uitdagingen waar de eilanden zich nu voor gesteld zien, niet
wezenlijk anders zijn dan de uitdagingen waar ik de afgelopen jaren in
Nederland mee te maken had.
Economie
Eerst de economie.
Nederland is een kleine open economie. Het kan daardoor de vruchten
plukken van toenemende globalisering, maar is tegelijk ook gevoelig
voor externe schokken. Daarom is het voor de Nederlandse economie erg
belangrijk flexibel te zijn. Dit is ook een reden waarom we de
afgelopen jaren in Nederland hard hebben gewerkt aan de
hervormingsagenda en dat we onder andere de sociale zekerheid hebben
aangepakt. Dit heeft ervoor gezorgd dat de arbeidsmarkt flexibeler is
geworden en dat onze concurrentiepositie is verbeterd. Ik ben trots op
de bereikte resultaten.
De Antillen zijn ook een kleine open economie. Dat geldt voor de
Antillen als `geheel', als het al zinvol is daar nog over te spreken.
Het geldt natuurlijk in nog veel sterkere mate voor de afzonderlijke
eilanden. Net als Nederland zijn de eilanden gevoelig voor schokken in
het economisch klimaat, maar daarbovenop zijn ze extra gevoelig voor
specifieke schokken in bijvoorbeeld het toerisme, schommelingen in
bevolkingsaantal, en voor de gevolgen van orkanen. Juist de mensen met
de laagste inkomens voelen de effecten van economische schokken het
hardst. Dat merk je in Nederland en geldt nog sterker op de Antillen,
zo blijkt uit de grote schommelingen in werkloosheids- en
migratiecijfers.
Flexibiliteit en schokbestendigheid van de lokale economie is daardoor
voor de eilanden van de Antillen zo mogelijk nog belangrijker dan voor
Nederland. Goede overheidsfinanciën zijn dan cruciaal. En juist daar
zijn nu de grootste problemen - met grote gevolgen voor de
ontwikkeling van de economie.
Natuurlijk zijn de verschillen tussen de eilanden groot. Sommige
eilanden kennen een grote economische groei, anderen blijven daar bij
achter. Ongezonde overheidsfinanciën hinderen echter iedereen, daar
kan ik van meepraten.
Daarmee is dit ook een groot risico voor de economische ontwikkeling,
want het leidt tot een gebrek aan vertrouwen. Rentebetalingen leggen
op dit moment een groot beslag op de beschikbare middelen. Dit is
slecht voor het investeringsklimaat, omdat er geen ruimte meer is voor
nuttige overheidsbestedingen. Zo is een vicieuze cirkel ontstaan, waar
geen ontsnappen meer aan lijkt. De schuld hangt als een molensteen om
de nek van alle eilanden van de Antillen.
Wat zou het toch mooi zijn als de Antillen met een schone lei zouden
kunnen beginnen! En dan meteen de overheidsfinanciën helemaal goed
zouden kunnen aanpakken. Goede afspraken, goede normering, goed
toezicht en een houdbaar niveau van de schuld.
Geachte aanwezigen: dat kan!
Een nieuw begin, schone lei
Met het Akkoord worden Saba, Sint Eustatius en Bonaire een soort
gemeenten van Nederland, terwijl Curaçao en Sint Maarten aparte landen
binnen het Koninkrijk worden. Bovendien heeft Nederland aangeboden op
termijn een groot deel van de overheidschuld over te nemen, zodat écht
met een schone lei kan worden begonnen en bovendien minder rente
betaald hoeft te worden. Het overnemen van de schuld komt zoals gezegd
neer op ongeveer 24.000 Antilliaanse guldens per inwoner van de
Antillen. Alle Antillianen, rijk en arm, zullen hiervan profiteren.
De hoge staatsschuld is overigens zeker niet het enige probleem van de
Antillen, maar eerder een uiting van grote onderliggende problemen in
de aansturing van de publieke sector. Het is dan ook een illusie te
denken dat met het overnemen van het grootste deel van de schuld alles
vanzelf goed komt. Mede daarom zijn ook voorwaarden verbonden aan het
Nederlandse aanbod. Als niet aan die voorwaarden kan worden voldaan,
heeft het overnemen van de schuld immers geen zin.
Het is noodzakelijk dat alle aspecten van het begrotingsbeleid en
beheer op orde komen. Alle elementen werken samen voor een effectief
beleid, iets wat ik de afgelopen jaren in Nederland ook heb ervaren.
Want vergis u niet: ook in Nederland is de afgelopen jaren nog veel
verbeterd aan het begrotingsbeleid - en valt nog steeds meer te
verbeteren.
Begrotingsnormering
Als minister van Financiën durf ik te stellen dat de begroting hét
sturingselement moet zijn bij de politieke besluitvorming. Via een
goed en transparant begrotingsproces worden politieke afwegingen
duidelijk gemaakt en geïmplementeerd. De begroting laat zien welke
keuzes worden gemaakt en wie dat gaat betalen.
In de woorden van Jan de Koning, in de jaren '80 onder meer minister
verantwoordelijk voor Nederlands-Antilliaanse zaken: "Je moet het Rijk
nooit op zijn woorden, maar alleen op zijn begroting geloven".
Alleen bij een goed begrotingsproces kan de bevolking erop vertrouwen
dat de politieke keuzes zijn gebaseerd op realistische
vooronderstellingen en dat deze ook daadwerkelijk worden uitgevoerd.
Ook op de Antillen is dit een belangrijk punt. En nu is daar dus de
kans het goed aan te pakken.
Het begint dus bij het opstellen van een goede begroting. Gebaseerd op
realistische aannames en een helder overzicht van de door de politiek
gemaakte keuzes. Vervolgens is het belangrijk dat men zich tijdens de
rit houdt aan de gemaakte afspraken. Ook daar valt nog wel wat te
verbeteren.
Zo is er de afgelopen jaren bijvoorbeeld een gebrek geweest aan
heldere begrotingen en aan effectieve begrotingsregels. In praktijk
werd vooral gekeken naar de kas. Als er geld was, werd het uitgegeven.
En vaak was er geen geld. Dit leidde tot betalingsachterstanden en
juist de Antillianen met de laagste inkomens waren de dupe van dit
beleid. Zij hadden immers geen buffer om achterblijvende betalingen
van de overheid te kunnen opvangen.
Met een dergelijke ad-hoc aanpak lopen de financiën van een gezin al
snel uit de hand. En het vormt al helemaal geen goede basis voor
gezonde overheidsfinanciën en een stabiel sociaal-economisch beleid.
Er was dan ook weinig relatie tussen de in de begroting vastgelegde
afspraken en het werkelijk gevoerde beleid.
We weten dat het in praktijk moeilijk is voor politici om de
verleidingen van alledag te weerstaan. Dat geldt voor alle politici,
in alle landen. Daarom is b egrotingsnormering in praktijk
noodzakelijk. In de economische literatuur wordt vaak een parallel
getrokken met het verhaal van Odysseus. Die liet zich aan de mast van
zijn schip vastbinden, om zo de lokroep van de sirenen te kunnen
weerstaan. Op die manier lukt het hem ongeschonden naar zijn
bestemming te varen, waar zijn voorgangers schipbreuk leden.
Het idee is dat ook politici zich aan de mast moeten binden, via
strikte begrotingsnormering. Daarom hebben we in Europa een
Stabiliteitspact, dat regels neerlegt voor onder andere de omvang van
het begrotingstekort en van de staatsschuld.
Daarbovenop hebben we in Nederland nog de begrotingsregels van het
`trendmatig begrotingsbeleid' ofwel de Zalmnorm. Deze regels zijn er
dus omdat de Nederlandse politici zichzelf zonder regels niet
vertrouwen. Bindende regels zijn nodig om ervoor te zorgen dat het
Nederlandse beleid een verstandige lange-termijn oriëntatie krijgt en
niet wordt geregeerd door de waan van de dag.
Voor Curaçao en Sint Maarten voorziet het akkoord vergelijkbare
bindende begrotingsregels - met als belangrijkste element een
sluitende gewone dienst en een leenplafond. Deze normering is iets
anders vormgegeven dan in Europa en Nederland, maar niet wezenlijk
anders of strenger.
De normering is cruciaal om het vertrouwen te herstellen. Beginnen met
een schone lei heeft alleen zin als je niet meteen in oude fouten
vervalt. Daarvoor zijn regels nodig, waaraan men zich ook moet houden.
Begrotingsproces/beheer
Verstandig financieel beleid is gebaat bij goede begrotingsregels,
maar daarmee ben je er nog niet.
Ook wat financieel beheer betreft zijn in Nederland flinke stappen
gezet - denk bijvoorbeeld aan de operatie `comptabel bestel' waarmee
in de jaren '80 en '90 het beheer sterk is verbeterd. Er zijn
duidelijke regels en afspraken opgesteld voor begrotingsvoorbereiding,
begrotingsuitvoering en controle. En dat was nodig: in 1986 hadden
slechts 2 van de 14 Nederlandse ministeries een goedkeurende
accountantsverklaring! Ik ben blij dat er nu orde op zaken is gesteld.
Een recentere discussie die in Nederland speelde was dat de Tweede
Kamer vroeg om betere controle bij grote projecten. Het kan ook in
Nederland dus nog altijd beter.
Ook aan het financieel beheer op Curaçao en Sint Maarten kan nog wel
het een en ander verbeterd worden - en dan druk ik me diplomatiek uit.
De begrotingen van de eilanden en het land zijn vooral
wensbegrotingen; er vindt niet echt een prioriteitenafweging plaats:
de kans dat deze begrotingen worden uitgevoerd is dan ook klein. In
plaats van een wensbegroting moet er een realistische begroting komen.
De kosten van de politieke verlangens moeten reëel worden geraamd. Dan
weet je zeker dat deze politieke wensen wel worden gerealiseerd.
Hiermee versterk je het democratische proces.
Ook lijkt het me bijvoorbeeld belangrijk om de transparantie van de
begroting verder te verbeteren door zo veel mogelijk posten `on
budget' te krijgen en de meerjarige gevolgen van overheidsuitgaven in
beeld te brengen. Denk aan de overheidsbedrijven en de
samenwerkingsmiddelen. Ook dit zorgt ervoor dat de politiek
daadwerkelijk een integrale afweging kan maken. In Nederland maken
sociale zekerheid en zorg nu ook integraal onderdeel uit van de
begrotingsprocessen. Voor de samenwerkingsmiddelen geldt dat nu wel de
investeringskosten worden gefinancierd maar niet de latere
exploitatiekosten. Dan kom je vanzelf in de problemen.
Ook heel belangrijk: de onafhankelijk check. Het IMF heeft
herhaaldelijk de rol van het Centraal Planbureau in Nederland
geprezen. Het CPB is onafhankelijk en geeft soms ook wel eens kritiek
op het gevoerde beleid. Daarmee vervult het CPB een onmisbare
disciplinerende rol. Het CPB zorgt ervoor dat politici geen onzin
kunnen verkopen en zorgt er samen met de eveneens onafhankelijke
Rekenkamer en met het Centraal Bureau voor de Statistiek voor dat we
ons op het ministerie van Financiën niet aan de regels kunnen
onttrekken. Dit versterkt de parlementaire controle op de begroting.
Op deze manier is er dus in Nederland een vorm van toezicht en
controle geregeld. Daarnaast rapporteert Nederland aan de Europese
Commissie over de ontwikkeling van het tekort en de schuld. In het
stabiliteits- en groeipact, waaraan ik van harte heb meegewerkt, zijn
afspraken gemaakt voor het geval een land een tekort heeft. Voor
Curaçao en Sint Maarten is het nodig nog een stapje verder te gaan, om
twee redenen. Ten eerste bevinden het financieel beheer en de
overheidsfinanciën zich op dit moment in een vrij beroerde situatie -
we kunnen er niet op vertrouwen dat het `vanzelf wel goed komt'.
Bovendien is het juist tijdens en na de voorziene overgangsperiode
extra belangrijk dat alles goed verloopt. Alleen op die manier kan het
vertrouwen in de overheid en in de economie worden hersteld. Dit
toezicht zal erop gericht zijn de begroting haar gouden plek te geven
in het parlementaire proces en in de uitvoering van het beleid.
Het toezicht zal er op toezien dat er realistische begrotingen komen.
Dit houdt bijvoorbeeld in dat de vooronderstellingen achter de
begrotingen gecheckt worden. De politiek beslist over het aantal
ambtenaren dat ze in dienst wil nemen, de realistische begroting zorgt
ervoor dat ze ook daadwerkelijk betaald kunnen worden. De
begrotingsuitvoering wordt ook gevolgd door de toezichthouder, zodat
het niet alleen bij mooie plannen blijft. Allemaal erop gericht om de
begroting - en daarmee dus de politieke wensen van de Raad - werkelijk
uit te voeren. Ook biedt het toezicht Nederland garanties dat
overheidsfinanciën op de eilanden niet opnieuw uit de hand lopen.
Toezicht is voor mij daarom onlosmakelijk verbonden met het overnemen
van een groot deel van de schuld. En ik wil nogmaals benadrukken dat
met het overnemen van die schuld een gouden kans wordt geboden om met
een schone lei te beginnen. Ik heb 12 jaar lang mijn uiterste best
moeten doen om de Nederlandse schuld terug te brengen van 75% naar
ongeveer 50% BBP. Bij uitvoering van het Akkoord wordt de schuld van
de Antillen in korte tijd teruggebracht van ruim 80 naar 13 procent.
Fiscaliteit
Dames en heren, voor ik afsluit nog even kort iets over het fiscale
stelsel. Een aantal weken geleden heeft een delegatie van mijn
ministerie de verschillende eilanden bezocht om samen met lokale
financiënambtenaren te inventariseren wat de fiscale gevolgen van de
voorgestelde staatkundige hervormingen zijn. De goede harmonie waarin
dit heeft plaatsgevonden en het wederzijdse begrip voor elkaars
gedachten, biedt een vruchtbare grondslag voor het verdere proces.
Gedurende de periode waarin ik minister was, zijn echter ook pittige
discussies binnen het Koninkrijk - en daarbuiten - gevoerd over
fiscale stelsels. Het voorkomen van schadelijke belastingconcurrentie
tussen overheden is zoals bekend een wereldwijd bekend fenomeen
geworden.
Onder druk van vooral Europa en de OESO hebben zowel Nederland als de
Nederlandse Antillen en Aruba behoorlijke ingrepen in hun fiscale
regelgeving moeten toepassen. Dat is niet altijd zonder slag of stoot
gegaan. Graag wil ik hier nog eens uitspreken dat ik veel waardering
heb voor de inspanningen die ook hier zijn verricht in dat verband.
Resultaat is dat de regelgeving binnen het héle Koninkrijk nu als
internationaal aanvaardbaar wordt gezien. Het is van groot belang om
dat zo te houden en daarvan de vruchten te gaan plukken. Een goede
reputatie op belastinggebied is immers belangrijk voor investeerders
en draagt zo bij aan het economisch klimaat.
In dat verband realiseer ik me dat ook onze onderlinge fiscale relatie
via de zogenoemde Belastingregeling voor het Koninkrijk (BRK) nog de
volle aandacht verdient.
Slot
Dames en heren, met deze observatie ben ik aan het eind gekomen. Er is
nog veel, heel veel werk te doen. Uit de ervaringen van mijn eigen
ministerie van Financiën weet ik dat het veranderen van
begrotingsprocessen intensief en tijdrovend is. Het hoeft ook niet
allemaal van de ene op de andere dag perfect te zijn. En niet alles
hoeft op de schop, laten we vooral afblijven van die elementen die al
goed lopen. Bovendien hoeft u het niet alleen te doen. Nederland en
mijn ministerie van Financiën bieden uiteraard assistentie aan. Het
gaat hier overigens nadrukkelijk om ondersteuning, niet om het
overnemen van uw eigen beleid.
Dames en heren, het op orde brengen van de overheidsfinanciën en het
financieel beheer is nog geen garantie voor economisch succes. Daar is
meer voor nodig. Maar het Akkoord, inclusief de afspraken over
begrotingsnormering, bieden wel een unieke kans op een frisse start,
op een nieuw begin voor alle eilanden.
* Laatst aangepast: 07-02-2007
Ministerie van Financiën