Raad van State


Uitspraak Weigering vergunning voor vissen kokkels in Oosterschelde

Zaaknummer: 200510405/1
Publicatie datum: woensdag 6 december 2006
Tegen: de minister van Landbouw, Natuurbeheer en Voedselkwaliteit Proceduresoort: Eerste aanleg - meervoudig
Rechtsgebied: Kamer 1 - RO - Natuurbeschermingswet

200510405/1.
Datum uitspraak: 6 december 2006

AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK

Uitspraak in het geding tussen:

de Coöperatieve Producentenorganisatie van de Nederlandse Kokkelvisserij U.A., gevestigd te Kapelle, appellante,

en

de minister van Landbouw, Natuurbeheer en Voedselkwaliteit, verweerder.


1. Procesverloop

Bij besluit van 17 juni 2002, kenmerk 02/1772/hz/mvd, heeft de staatssecretaris van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij (thans: de minister van Landbouw, Natuurbeheer en Voedselkwaliteit) een vergunning onder voorwaarden verleend voor het vissen van kokkels in de Oosterschelde gedurende de perioden van 1 augustus 2002 tot en met 20 december 2002 en van 1 augustus 2003 tot en met 20 december 2003.

Bij besluit van 15 november 2005, kenmerk DRR&R/2005/1228, verzonden op 18 november 2005, heeft verweerder de hiertegen door de Stichting De Faunabescherming gemaakte bezwaren gegrond en de door appellante gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.

Tegen dit besluit heeft appellante bij brief van 21 december 2005, bij de Raad van State ingekomen op dezelfde dag, beroep ingesteld. De gronden zijn aangevuld bij brief van 19 januari 2006.

Voor afloop van het vooronderzoek zijn nadere stukken ontvangen van verweerder. Deze zijn aan de andere partij toegezonden.

De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 18 september 2006, waar appellante, vertegenwoordigd door mr. P.W.H.M. Haans, advocaat te Bergen op Zoom, en mr. J.D. Holstein, en verweerder, vertegenwoordigd door mr. ing. H.D. Strookman, ambtenaar van het ministerie, zijn verschenen.


2. Overwegingen

Overgangsrecht

2.1. Op 1 oktober 2005 zijn verschillende artikelen uit de Natuurbeschermingswet 1998 en de Wet van 20 januari 2005 tot wijziging van de Natuurbeschermingswet 1998 in verband met Europeesrechtelijke verplichtingen in werking getreden. Uit het daarbij behorende overgangsrecht volgt dat het recht zoals dat gold vóór de inwerkingtreding van deze wetten op dit geding van toepassing blijft.

Wettelijk kader

2.2. Ingevolge artikel 12, eerste lid, van de Natuurbeschermingswet (hierna: de Nbw) is het verboden zonder vergunning van de Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij (thans: de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit) of in strijd met bij zodanige vergunning gestelde voorwaarden handelingen te verrichten, te doen verrichten of te gedogen, die schadelijk zijn voor het natuurschoon of voor de natuurwetenschappelijke betekenis van een beschermd natuurmonument of die een beschermd natuurmonument ontsieren.

Ingevolge het tweede lid van dit artikel worden als schadelijk voor het natuurschoon of voor de natuurwetenschappelijke betekenis van een beschermd natuurmonument in ieder geval aangemerkt handelingen, die de in de beschikking tot aanwijzing genoemde wezenlijke kenmerken van een beschermd natuurmonument aantasten. Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling is artikel 12 van de Nbw van overeenkomstige toepassing op staatsnatuurmonumenten.

Ingevolge artikel 18, eerste lid, van de Nbw, voor zover hier van belang, kent de Minister een belanghebbende op diens verzoek een naar billijkheid te bepalen schadevergoeding toe, indien en voor zover blijkt dat die belanghebbende ten gevolge van de aanwijzing als beschermd natuurmonument, of doordat een vergunning is geweigerd dan wel aan een vergunning voorwaarden zijn verbonden, schade lijdt of zal lijden, welke redelijkerwijze niet of niet geheel te zijnen laste behoort te blijven en waarvan de vergoeding niet of niet voldoende door aankoop, onteigening of anderszins is verzekerd.

Ingevolge artikel 7 van de richtlijn 92/43/EEG van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna (hierna: de Habitatrichtlijn) komen de uit artikel 6, tweede, derde en vierde lid, van de Habitatrichtlijn voortvloeiende verplichtingen in de plaats van de verplichtingen die voortvloeien uit artikel 4, vierde lid, eerste volzin, van de richtlijn 79/409/EEG van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 2 april 1979 inzake het behoud van de vogelstand wat betreft de speciale beschermingszones die overeenkomstig artikel 4, eerste lid, van die richtlijn zijn aangewezen.

Ingevolge artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn, voor zover hier van belang, wordt voor elk plan of project dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van het gebied, maar afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor zo'n gebied, een passende beoordeling gemaakt van de gevolgen voor het gebied, rekening houdend met de instandhoudingsdoelstellingen van dat gebied. Gelet op de conclusies van de beoordeling van de gevolgen voor het gebied en onder voorbehoud van het bepaalde in het vierde lid, geven de bevoegde nationale instanties slechts toestemming voor dat plan of project nadat zij de zekerheid hebben verkregen dat het de natuurlijke kenmerken van het betrokken gebied niet zal aantasten.

Het bestreden besluit

2.3. Verweerder heeft bij het bestreden besluit naar aanleiding van de bezwaren van de Stichting De Faunabescherming geconcludeerd dat de vergunning ten onrechte is verleend. Hij stelt daartoe dat, uitgaande van de meest recente inzichten uit het EVA II onderzoek, voedselreservering voor de scholekster plaats dient te vinden op basis van de ecologische behoefte. De benodigde voedselreservering kwam ten tijde van het nemen van het bestreden besluit aanzienlijk hoger uit dan in de vergunning was berekend, zodat er voor verweerder geen reden was om deze reservering neerwaarts bij te stellen.

Verweerder stelt dat in het kader van de integrale heroverweging ook op basis van de beste wetenschappelijke kennis ter zake, het aspect van de voedselreservering met alle andere aspecten van de kokkelvisserij beoordeeld zal moeten worden. Bovendien zal, aldus verweerder, moeten worden nagegaan of de kokkelvisserij op zichzelf of in combinatie met andere plannen of projecten de instandhoudingsdoelstellingen van de Oosterschelde in gevaar kan brengen. Er kan dus alleen toestemming worden verleend nadat op basis van een passende beoordeling de zekerheid is verkregen dat de wijze waarop appellante de mechanische kokkelvisserij wenst uit te voeren, de natuurlijke kenmerken van de Oosterschelde niet zal aantasten. Een dergelijke beoordeling is niet gemaakt, zodat op basis van de voorliggende gegevens niet tot vergunningverlening had kunnen worden overgegaan.

Standpunt appellante

2.4. Appellante stelt zich op het standpunt dat zij ten onrechte door verweerder is belast met het maken van een passende beoordeling in de zin van artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn en dat het ontbreken van een passende beoordeling niet aan haar kan worden verweten.

Voorts betoogt appellante dat het voedselreserveringsbeleid geen reden kan zijn om niet voor schadevergoeding in aanmerking te komen. Zij verwijst naar het beginsel van de "égalité devant les charges publiques" en artikel 18 van de Nbw als grondslagen voor een schadevergoeding, waarvoor zij meent in aanmerking te komen, nu zij door de strikte voorwaarde waaronder de vergunning is verleend kokkelvangsten heeft gemist. Verweerder had de weigering van de vergunning naar aanleiding van de bezwaren vergezeld moeten laten gaan van een aanbod tot schadevergoeding aan appellante.

Vaststelling van de feiten

2.5. Bij haar oordeelsvorming gaat de Afdeling uit van de volgende als vaststaand aangenomen gegevens.

2.5.1. Bij brief van 19 februari 2002 heeft appellante verweerder verzocht een vergunning te verlenen voor het mechanisch vissen op kokkels in het staatsnatuurmonument "Oosterschelde-buitendijks" gedurende de perioden van 1 augustus 2002 tot en met 20 december 2002 en van 1 augustus 2003 tot en met 20 december 2003.

2.5.2. De Oosterschelde-buitendijks is bij besluit van 23 mei 1990 (kenmerk NMF/N 90-6207), respectievelijk 20 december 1990 (kenmerk NMF/N 90-9086) aangewezen als beschermd natuurmonument respectievelijk staatsnatuurmonument. Tevens is de Oosterschelde bij besluit van 28 november 1989, no. J.897372, aangewezen als speciale beschermingszone in de zin van de Vogelrichtlijn.

In het besluit van 20 december 1990 is, voor zover thans van belang, opgenomen dat het gebied te noemen de "Oosterschelde-buitendijks" uit terreinen en wateren bestaat welke van algemeen belang zijn uit een oogpunt van natuurschoon en om hun natuurwetenschappelijke betekenis.

In de toelichting bij dit besluit is opgenomen dat "getijdewateren zoals de Oosterschelde met hun grote oppervlakten slikken, platen en schorren en ondiepe wateren voor een groot aantal vogelsoorten een belangrijke rol als doortrek- en overwinteringsgebied vervullen. De voornaamste in de Oosterschelde overwinterende vogelsoorten zijn Scholekster, Kanoetstrandloper, Bonte strandloper . De Scholekster, waarvan ruim 14% van de West-Europese flyway-populatie in de Oosterschelde voorkomt, fourageert vooral op kokkels en mossels."

Oordeel van de Afdeling

2.6. Ingevolge artikel 7:11, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht vindt, indien het bezwaar ontvankelijk is, op grondslag daarvan een heroverweging van het bestreden besluit plaats.

In het tweede lid van dit artikel is bepaald dat, voor zover de heroverweging daartoe aanleiding geeft, het bestuursorgaan het bestreden besluit herroept en voor zover nodig in de plaats daarvan een nieuw besluit neemt.

2.6.1. De Afdeling stelt vast dat verweerder bij het bestreden besluit de bezwaren van de Stichting De Faunabescherming gegrond heeft verklaard en heeft geconcludeerd dat de vergunning ten onrechte is verleend. Verweerder heeft ter zitting verklaard dat hij heeft beoogd daarmee tot uitdrukking te brengen dat het besluit van 17 juni 2002 is herroepen en ingetrokken. De Afdeling ziet aanleiding de lezing van verweerder te volgen, mede gelet op het gegeven dat ook appellante het bestreden besluit heeft aangemerkt als de beslissing om het primaire besluit te heroverwegen.

2.6.2. De Afdeling is van oordeel dat verweerder in het onderhavige geval met de enkele herroeping en intrekking van het primaire besluit, zonder alsnog een nieuwe beslissing op de aanvraag te nemen, heeft kunnen volstaan. Het betoog van appellante dat verweerder bij zijn beslissing op bezwaar zich uitdrukkelijk had moeten uitspreken over de vraag of de aangevraagde vergunning voor de perioden van 1 augustus 2002 tot en met 20 december 2002 en van 1 augustus 2003 tot en met 20 december 2003 had kunnen worden verleend dan wel had moeten worden geweigerd, faalt. Uit het bestreden besluit blijkt dat verweerder van oordeel is dat hij wegens het ontbreken van een passende beoordeling geen grond heeft het besluit van 17 juni 2002 voor zover daarbij vergunning is verleend, te handhaven. Verweerder heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat bij een uitdrukkelijke weigering van de aangevraagde vergunning voor de genoemde perioden ten tijde van de bestreden beslissing voor appellante geen belang meer bestond. Verweerder heeft hierbij in aanmerking mogen nemen dat de perioden waarop de aanvraag betrekking heeft ten tijde van de beslissing op bezwaar reeds was verstreken. Appellante ontleent dat belang in dit geval niet aan haar voornemen een schadeprocedure te voeren. Niet in geschil is dat een passende beoordeling in de zin van artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn, nodig was voordat tot vergunningverlening had kunnen worden overgegaan. Nu bij gebreke van een passende beoordeling niet kon worden voldaan aan de vereisten van artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn had de primaire beslissing op de aanvraag niet anders kunnen luiden dan dat de aanvraag moest worden geweigerd. Voorts neemt de Afdeling in aanmerking dat uit het bestreden besluit, anders dan appellante meent, niet volgt dat verweerder de bewijslast van de passende beoordeling op appellante heeft willen leggen, hetgeen ter zitting door verweerder is bevestigd.

2.6.3. Voor zover appellante van mening is door de onderhavige besluitvorming schade te hebben geleden, staat het haar vrij daartoe een verzoek in te dienen. Het betoog van appellante dat verweerder bij de herroeping van het primaire besluit een aanbod tot schadevergoeding aan haar had moeten doen, kan niet leiden tot vernietiging van het bestreden besluit. Daartoe overweegt de Afdeling dat in het bezwaarschrift van appellante geen verzoek tot schadevergoeding was opgenomen. In dit geval was verweerder niet gehouden om bij de beslissing op bezwaar tevens te beslissen over een eventuele aanspraak op schadevergoeding. De zinsnede in het bestreden besluit dat het voedselreserveringsbeleid geen reden kan zijn om voor schadevergoeding in aanmerking te komen, moet, zoals verweerder ter zitting heeft bevestigd, ook niet worden begrepen als een beslissing op een verzoek om schadevergoeding.

2.6.4. Het beroep is ongegrond.

Proceskostenveroordeling

2.7. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.


3. Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State

Recht doende in naam der Koningin:

verklaart het beroep ongegrond.

Aldus vastgesteld door mr. B.J. van Ettekoven, Voorzitter, en mr. A. Kosto en mr. M.G.J. Parkins-de Vin, Leden, in tegenwoordigheid van mr. A.J. Soede, ambtenaar van Staat.

w.g. Van Ettekoven w.g. Soede
Voorzitter ambtenaar van Staat

Uitgesproken in het openbaar op 6 december 2006

270-458.