uw brief van uw kenmerk ons kenmerk datum
onderwerp bijlagen
D i r e c t i e I n t e r n a t i o n a l e Z a k e n
Geachte Voorzitter,
Tijdens het Algemeen Overleg Landbouw- en Visserijraad van 18 mei jl. zegde ik u een
notitie toe over de toekomst van bio-energie in relatie tot de voedselvoorziening. Dit in
het licht van de toenemende bevolkingsgroei, het tekort aan areaal voor
voedingsgewassen en het tekort aan water. De vraag die ik daarmee aan de orde stelde, is
die van een mogelijke spanning tussen voedselproductie en energieproductie. Ook in het
rapport dat u op
11 september jl. van de projectgroep duurzame productie van biomassa onder leiding van
mevrouw prof. J. Cramer kreeg opgeleverd, kwam deze spanning ter sprake (Tweede
Kamer 2005-2006, 30305, nr. 22). Het vermijden van een (lokale) spanning tussen energieen
voedselproductie geldt in dat rapport als één van de duurzaamheidscriteria.
Ook in de EU is op dit moment de vraag aan de orde in welke mate het GLB een stimulans
kan betekenen voor de productie van bio-energie. Uiteraard hangt het GLB nauw samen
met de spanning tussen bio-energie- en voedselproductie. Het vormt een onderdeel van
de bredere EU-discussie over het toekomstig energiebeleid. De Commissie werkt op dit
moment aan een voorstel volgend op het Groenboek Een Europese strategie voor duurzame,
concurrerende en continu geleverde energie voor Europa.
De brede inzet van het kabinet kent u uit de Nederlandse reactie op dit Groenboek
(Tweede Kamer, 2005-2006, 22112, nr. 442). In deze brief, die ik mede namens mijn collega
van Economische Zaken zend, beperk ik me tot de mogelijkheden van bio-energie (in
relatie tot het GLB).
Bio-energie kan uit diverse bronnen gewonnen worden. Dit kunnen landbouwproducten
zijn, bijproducten uit de voedingsmiddelenindustrie, houtachtige gewassen en afval. Maar
ook dierlijke mest, slachtafval en zuiveringsslib kunnen als vormen van bio-massa een
bron van bio-energie zijn. Bio-energie in deze brief omvat de productie van elektriciteit,
warmte en transportbrandstoffen (met name benzine en dieselalternatieven). Biomassa
kan daarnaast worden gebruikt als groen alternatief voor aardolie als grondstof bij de
productie van chemicaliën en materialen, zoals etheen en bioplastic. Over dat laatste gaat
deze brief niet.
Ministerie van Landbouw,
Natuur en Voedselkwaliteit
Directie Internationale Zaken
Bezuidenhoutseweg 73
Postadres: Postbus 20401
2500 EK 's -Gravenhage
Telefoon: 070 - 3786868
Fax: 070 - 3786100
De Voorzitter van de Tweede Kamer
der Staten-Generaal
Postbus 20018
2500 EA 's-GRAVENHAGE
IZ. 2006/2169 20 november 2006
GLB en bio-energie
Datum Kenmerk Paraaf: Vervolgblad
20 november 2006 IZ. 2006/2169 2
Als het gaat over biobrandstoffen wordt wel onderscheid gemaakt tussen 1e en 2e generatie
biobrandstoffen. De 1e generatie wordt vervaardigd uit landbouwgewassen. De 2e
generatie biobrandstoffen zijn biobrandstoffen die uit cellulosehoudende delen van het
gewas kunnen worden geproduceerd. Grootste voordeel is dat de energie- en CO2-balans
veel gunstiger is van 2e generatie biobrandstoffen. Daarnaast is een belangrijk verschil
tussen 1e en 2e generatie biobrandstoffen dat de eerste nu al betrekkelijk eenvoudig op
kleine schaal te produceren zijn en dat de laatste veelal nog in de onderzoeksfase
verkeren en een veel grootschaliger, complexere productie vergen.
Het volgende schema maakt het terrein van de bio-energie inzichtelijk:
Bronnen van bio-energie
gas
1e generatie 1e generatie 2e generatie
Na een korte schets van de Europese en Nederlandse beleidskaders, ga ik in op de mogelijke
spanning tussen energie- en voedselproductie in de toekomst. Die verkenning levert
een notie op over de mate waarin de EU op energiegebied op termijn zelfvoorzienend zou
kunnen zijn, puur kijkend naar de energiebehoefte en de beschikbare hoeveelheid landbouwgrond.
Vervolgens betrek ik daarbij de vraag naar de kostenefficiëntie. Als de EU of
Nederland een bepaalde mate van zelfvoorziening zou willen nastreven, is het van belang
dit tegen zo laag mogelijke kosten te bewerkstelligen. Ten slotte trek ik hieruit conclusies
over de wenselijkheid van de inzet van het GLB ter bevordering van bio-energie, in het
bijzonder biobrandstoffen, nu en in de toekomst.
Granen, suiker,
oliezaden,
kortom
landbouwgewassen
Bierbostel,
bietenpulp,
melasse,
aardappel,
persvezel
Stro, bermgras,
bosafval,
afvalhout,
snelgroeiend
hout
Dierlijke mest,
zuiveringsslib,
slachtafvallen
Verwarming van Duurzame elektriciteit
gebouwen
Transportbrandstoffen
(bio-ethanol/biodiesel)
Datum Kenmerk Paraaf: Vervolgblad
20 november 2006 IZ. 2006/2169 3
Europees beleid
De Europese Commissie hecht groot belang aan de toename van het aandeel hernieuwbare,
duurzame energie in de totale energievoorziening. Het Groenboek Energiebeleid
van maart 2006 noemt duurzaamheid en continuïteit van de voorziening door
diversificatie van de energiemix belangrijke doelstellingen. De doelstelling van de
Commissie is om in 2010 een aandeel duurzame energie in het algehele energieverbruik
in de lidstaten te bewerkstelligen van 12% (inclusief verwarming, elektriciteit en vervoer).1
Overigens is alleen op het terrein van elektriciteit een bindend doel voor duurzame
energie voor de EU-25 vastgelegd: 21% in 2010 (22% voor EU-15).
In december 2005 publiceerde de Europese Commissie het Actieplan Biomassa. Een van de
actiepunten is om in 2006 de bijzondere steun voor energiegewassen in het kader van het
GLB te evalueren en te bezien of de lijst van gewassen die daarvoor in aanmerking komen
uitgebreid kan worden. Een ander punt is dat de Commissie streeft naar meer mogelijkheden
voor de benutting van dierlijke bijproducten voor energieopwekking. De maatregelen
in het Actieplan Biomassa zouden ertoe moeten leiden dat het gebruik van
biomassa in de EU tot 2010 groeit van circa 69 naar circa 150 Mtoe (megaton oil
equivalent). Dat komt volgens de Commissie overeen met een vergroting van het aandeel
hernieuwbare energie tot 5% en een flinke daling van de CO2-uitstoot. Daarnaast
verwacht de Commissie op basis van diverse studies een mogelijke groei in de EU van
250.000 - 300.000 banen als gevolg van de productie en verwerking van biomassa.
De EU-strategie voor Biobrandstoffen (februari 2006) is een aanvulling op het actieplan om
de productie en toepassing van biobrandstoffen in de EU en ontwikkelingslanden te
stimuleren. Onder biobrandstoffen worden alleen biotransportbrandstoffen verstaan, dus
niet de biomassa voor opwekking van elektriciteit en warmte. De Commissie neemt zich
voor in 2006 een rapport te publiceren over de mogelijke herziening van de Richtlijn
biobrandstoffen uit 2003. Verder zullen de mogelijkheden voor een nationale verplichting
van het gebruik van biobrandstoffen worden verkend. Ook overweegt de Commissie de
lidstaten zoveel mogelijk te stimuleren om prioriteit te geven aan de zogenaamde 2e
generatie biobrandstoffen.
De schattingen van de impact van het voorgenomen beleid laten nog wat duidelijker zien
wat de Commissie beweegt.
· De Commissie denkt dat bio-energie nieuwe mogelijkheden biedt voor het GLB. Gezien
de aanzienlijke hervormingen binnen het GLB sinds 2003 zijn boeren genoodzaakt hun
activiteiten meer en meer te heroriënteren op andere, levensvatbare markten.
De ontwikkeling en het gebruik van duurzame energiebronnen zouden kunnen bijdragen
aan het creëren van nieuwe afzetgebieden voor land- en bosbouwproducten.
1 Mededeling van de Europese Commissie over duurzame energie (COM (2004) 366, sectie 4.3.1).
Datum Kenmerk Paraaf: Vervolgblad
20 november 2006 IZ. 2006/2169 4
· De Commissie is van mening dat Europa in principe zelf voldoende potentieel heeft
om te voldoen aan de genoemde norm van 12% duurzame energie in 2010. Daarvoor
moet het aandeel bio-energie tenminste verdubbelen. Maar aangezien andere regio's
in de wereld in relatie tot hun energieconsumptie meer potentieel hebben, biedt
import van bio-energie een waardevolle additionele bron.
Op 15 juni jl. publiceerde de Europese Commissie een EU-actieplan voor de bossen. Een
van de kernacties is om het gebruik van biomassa uit bossen voor de opwekking van
energie te bevorderen. Dit, zo stelt de Commissie voor, moet onder andere gebeuren door
de ontwikkeling van markten voor pellets en houtsnippers en de voorlichting van boseigenaren
over de mogelijkheden voor productie van biomassa als energiebron.
Ten slotte noem ik u het concrete beleidsvoornemen voor wat betreft de aanpassing van
het GLB. In september 2006 is een evaluatie en voorstel van de Commissie verschenen
aangaande de energiegewaspremie. De evaluatie laat zien dat maar voor een gedeelte van
het areaal voor energiegewassen gebruik is gemaakt van de premie van ¤ 45 per hectare.
Verder blijkt dat de administratieve lasten als hoog worden ervaren. Er is nu een
maximum aantal te subsidiëren hectares van 1.500.000. Voorstel is om per 1 januari 2007
het regime uit te breiden naar de nieuwe lidstaten die in 2004 zijn toegetreden en het
maximumareaal uit te breiden naar 2.000.000 ha. Het steunbedrag (¤ 45 per ha) blijft
gelijk.
Nederlands beleid
Het beleid van de Nederlandse regering is vastgelegd in Nu voor later. Energierapport
2005, dat u op 8 juli 2005 is toegezonden. Het streven is dat in 2020 10% van onze
energievoorziening duurzaam is. Voor 2010 is het streven een aandeel van 5%.
De opvatting van het kabinet over de ontwikkeling van bio-energie blijkt uit onze reactie
op het rapport van de Taskforce Energietransitie (TFE). Deze taskforce publiceerde in mei
2006 een rapport onder de titel Meer met energie. Kansen voor Nederland (Tweede
Kamer, 2005-2006, 29023, nr. 27). Het kabinet stemde in met de hoofdlijnen van dit rapport
(Tweede Kamer, 2005-2006, 29023, nr. 9). Om die reden geef ik kort de inhoud van Meer
met energie weer.
Eén van de thema's die de taskforce selecteerde, is het thema Groene Grondstoffen.
Het streven is om in 2030 30% van de fossiele grondstoffen in de totale Nederlandse
energievoorziening te vervangen door groene grondstoffen. Een transitiepad hierbij is de
duurzame productie en ontwikkeling van biomassa (zowel in Nederland als in het buitenland).
De Nederlandse agrosector zou daarvoor 20% tot 40% uit teelten en reststromen
kunnen leveren. De Nederlandse productie is daarbij duidelijk in beeld; een grotere
importonafhankelijkheid wordt als wenselijk gezien.
De TFE wil wel dat de hernieuwbare energie marktconform wordt geproduceerd.
Stimulansen tot een groeiend gebruik van duurzame energie moeten ook zoveel mogelijk
marktconform zijn.
Datum Kenmerk Paraaf: Vervolgblad
20 november 2006 IZ. 2006/2169 5
Zoals u bekend is, ziet het kabinet een hoofdrol weggelegd voor hernieuwbare en
'schoon fossiele' energie. U weet ook dat het kabinet vindt dat er nog een keuze nodig
zal zijn uit het totaal aan ontwikkelde transitiepaden. Het kabinet ziet voor zichzelf een
rol in het faciliteren en stimuleren van de energietransitie, met financiële en andere
middelen.
Wat de inzet van financiële middelen betreft is de regering duidelijk: de inzet van
overheidsgeld moet proportioneel zijn aan het eventueel geconstateerde marktfalen.
Voorts onderschrijft het kabinet de lijn dat de Nederlandse acties en ambities voor een
duurzame energiehuishouding zoveel mogelijk op de Nederlandse sociaal-economische en
technologische sterktes gebaseerd moeten zijn in de verwachting dat dit zal leiden 'tot
een heldere afbakening van wat er in Nederland zelf gebeurt'.
In het Besluit biobrandstoffen wegverkeer, gepubliceerd in de Staatscourant van
14 november 2006, is vastgelegd dat in Nederland vanaf 2007 een verplichting geldt voor
de leveranciers van benzine en diesel in Nederland van 2% bijmenging met biobrandstoffen
in 2006, oplopend naar 5,75% in 2010. De AMvB voorziet in de mogelijkheid tot
het vaststellen van minimumeisen van duurzaamheid bij ministeriële regeling. Tot 1
januari 2007 moet een fiscale stimulans zorgen voor deze 2% bijmenging. De regering
werkt momenteel aan de uitwerking van de tweede fase van het beleid inzake
biobrandstoffen waarbij de waarborging van de duurzaamheid van de biobrandstoffen
wordt nagestreefd.
Spanning tussen energie- en voedselproductie
In welke mate er in de toekomst een spanning kan optreden tussen energie- en voedselproductie
is met de nodige onzekerheid omgeven. Wel is duidelijk dat de prijzen van
grondstoffen, die zowel voor veevoer als voor de voedselproductie aangewend kunnen
worden, oplopen. Maar veel blijft onzeker. In een artikel uit maart 2006 stellen de wetenschappers
André P.C. Faaij en Julije Domac zich de vraag hoe een groeiende bio-energiesector
interacteert met zaken als voedselproductie, bodem- en natuurbeheer en koolstofvastlegging.
2 Zij stellen vast dat een verfijnd model dat rekent met deze interacties betere
voorspellingen zou kunnen doen over grootschalige toepassing van bio-energie in de
toekomst.
Van Nederlandse bodem is de duurzaamheidsverkenning Kwaliteit en toekomst uit 2004.
(Op 20 oktober 2004 aan Tweede Kamer gezonden; kabinetsreactie: Tweede Kamer,
2004-2005, 30196, nr. 1.). In dit rapport van het Nationaal Milieu Planbureau (NMP) zijn
recente inzichten over de potenties van bio-massa verwerkt. De auteurs van dit rapport
hanteren de breed geaccepteerde scenario's die het Centraal Plan Bureau (CPB) in Four
Futures of Europe ontwikkelde (2003).
Met de duurzaamheidsverkenning Kwaliteit en toekomst is in eerste instantie beoogd
transparante en traceerbare indicatoren voor een toekomstige duurzaamheidsbalans te
ontwikkelen. Het rapport geeft ook aan waar zich - onder welke voorwaarden - in de
2 A.P.C. Faaij en J. Domac, 'Emerging international bio-energy markets and opportunities for socioeconomic
development'in: Energy for sustainable development, Vol X, nr. 1, March 2006, p. 10.
Datum Kenmerk Paraaf: Vervolgblad
20 november 2006 IZ. 2006/2169 6
toekomst concurrerende belangen kunnen voordoen, ook waar het gaat om de productie
van energie en voedsel.
Het MNP kiest voor de constructie van een viertal scenario's die volgen uit evenzoveel
waardenoriëntaties. De vier wereldbeelden verschillen van elkaar in de keuze voor globalisering
of regionalisering (mate van internationale verwevenheid van activiteiten) en in de
keuze voor efficiëntie of solidariteit (coördinatiemechanisme: markt of overheid). De
volgende vier wereldbeelden worden onderscheiden: mondiale markt (A-1), mondiale
solidariteit (B-1), zorgzame regio (B-2) en veilige regio (A-2).
In alle scenario's zal het energiegebruik tot 2030 toenemen. In het wereldbeeld mondiale
markt is er sprake van een verdubbeling, in het wereldbeeld mondiale solidariteit zal het
energiegebruik met een factor anderhalf toenemen. Het aandeel hernieuwbare energie
neemt in alle wereldbeelden toe. Het gaat daarbij vooral om energie verkregen uit
biomassa. In de scenario's mondiale markt en veilige regio is dat 5% van het totaal, in
mondiale solidariteit en zorgzame regio 15%. Op wereldschaal wordt 1% van het areaal
ingezet voor biomassateelt. In Europa neemt in de wereldbeelden mondiale solidariteit en
zorgzame regio het aandeel hernieuwbare energie toe van 4% in 2000 tot 14-16% in 2030.
Het grootste deel is afkomstig uit biomassa. Concreet gaat het dan om een areaal van
50.000 vierkante kilometer in het wereldbeeld mondiale markt (25% groter dan oppervlakte
van Nederland). In het wereldbeeld mondiale solidariteit zal dat het dubbele zijn. In
lijn met dit scenario is het gegeven uit een recent rapport van het Europese Milieu
Agentschap (European Environment Agency (EEA)) dat in 2030 de EU (in dit geval EU-25!)
voor 16% van de primaire energiebehoefte zelfvoorzienend is met bio-energie, zonder
extra druk op het milieu te leggen.3
Rond 2100 liggen de zaken duidelijk anders. In de wereldbeelden mondiale markt en
veilige regio is het energiegebruik twee keer zo hoog als in de wereldbeelden mondiale
solidariteit en zorgzame regio. In het wereldbeeld mondiale solidariteit komt het gebruik
terug op het huidige niveau. Er is sprake van een sterk afnemend aandeel fossiele energie
en een sterk stijgend aandeel hernieuwbare energie. Deze ombuiging doet zich al eerder
in Europa voor in de periode 2015-2020 in de scenario's mondiale solidariteit en zorgzame
regio.
De zelfvoorziening op energiegebied neemt in Europa in alle wereldbeelden af, zeker op
de langere termijn, al blijft de mate van zelfvoorziening in de regionale wereldbeelden iets
groter. Een afname van de zelfvoorzieningsgraad van thans 60% naar 40-45% in de mondiale
wereldbeelden in 2030 en 50-55% in de regionale wereldbeelden 2030 is voorzien.
Op dit moment is 37% van het aardoppervlak in gebruik voor voedselproductie. In het
wereldbeeld zorgzame regio zal dat in 2030 39% zijn, in de wereldbeelden mondiale markt
en mondiale solidariteit 40% en in het wereldbeeld veilige regio 41%. In de
wereldbeelden mondiale solidariteit en zorgzame regio is nog 1% extra nodig voor de
productie van bio-energie. Dit betekent dat in het wereldbeeld mondiale solidariteit het
3 How much bioenergy can Europe produce without harming the environment?, Copenhagen 2006.
Datum Kenmerk Paraaf: Vervolgblad
20 november 2006 IZ. 2006/2169 7
landbeslag het meest knellend is, vanwege streng (mondiaal) natuur- en klimaatbeleid
(energieteelten).
In het wereldbeeld mondiale markt daalt het grondgebruik voor voedselproductie in
Europa met 21 % tussen 2000 en 2030. In het wereldbeeld mondiale solidariteit is sprake
van een daling met 4% tussen 2000 en 2030. De vrijkomende grond is geschikt voor biomassaproductie.
In het wereldbeeld zorgzame regio doet zich in Europa een ruimteprobleem
voor. Er ontstaat spanning tussen de wens tot extensivering, zelfvoorziening en
de teelt van energiegewassen.
De voedselzekerheid loopt op korte termijn geen gevaar. Op lange termijn is variatie in
opbrengsten door klimaatverandering een aandachtspunt. De reële voedselprijs in de EU
daalt in alle wereldbeelden verder. De koopkracht van EU-burgers om voedsel te kopen
neemt tegelijkertijd in alle wereldbeelden toe.
De beschikbaarheid van water wordt in de toekomst een probleem. Meer water is nodig
voor de koeling van energiecentrales en voor de landbouw. In het wereldbeeld mondiale
markt is er sprake van een verdubbeling van de waterbehoefte in Afrika. In het wereldbeeld
mondiale markt neemt de vraag met 60% toe, in het wereldbeeld veilige regio met
50% in 2030. In alle wereldbeelden is in 2030 meer water nodig, in mondiale solidariteit
het minste (15%). In het wereldbeeld mondiale solidariteit neemt de watervraag in Europa
met 20% af en in het wereldbeeld zorgzame regio met 10%.
Enkel in het wereldbeeld mondiale solidariteit wordt een stabilisatie van de broeikasgasconcentraties
bereikt. In de marktgeoriënteerde wereldbeelden (A-1 en A-2) neemt de
uitstoot van broeikasgassen toe evenals de temperatuur- en zeespiegelstijging.
Wat de bestrijding van honger in de wereld betreft, biedt het scenario mondiale
solidariteit de grootste kans het armoedeprobleem op te lossen. Over het algemeen
neemt de voedselzekerheid toe in de wereld. Afrika blijft een zorgpunt. In mondiale markt
en mondiale solidariteit neemt het voedseltekort af maar de doelstelling om in 2015 het
aantal ondervoede mensen te halveren lijkt niet haalbaar.
De betekenis van deze uitkomsten voor de thematiek van deze brief is in de eerste plaats
dat er sprake is van een blijvende (of zelfs groeiende) afhankelijkheid van energie-import
in de EU. Het is dus maar in beperkte zin mogelijk om ons daarvan onafhankelijk te
maken. De productie elders van grondstoffen voor bio-energie biedt kansen voor
ontwikkelingslanden. Om ter plaatse een duurzame productie tot ontwikkeling te
brengen, kan Nederland en de EU de duurzame productie en bewerking van biomassa
daar steunen.
In de tweede plaats valt op dat de meeste winst valt te halen bij het scenario mondiale
solidariteit, zeker waar het gaat om de klimaatverandering. Dit scenario biedt het meeste
perspectief op een oplossing van het klimaatprobleem. Verder biedt dit scenario ook
uitzicht op een oplossing voor het armoedevraagstuk en op vermindering van het watergebruik
wereldwijd en in Europa.
Datum Kenmerk Paraaf: Vervolgblad
20 november 2006 IZ. 2006/2169 8
In de derde plaats blijkt dat er mogelijk een spanning optreedt tussen het grondgebruik
voor energie- en voedselproductie in dit wereldbeeld. Een oplossing voor deze spanning
biedt de concentratie op 2e generatie biobrandstoffen. In dat geval is er geen groot areaal
nodig voor de productie van voldoende energiegewassen.4 Dit vergt evenwel een stevige
inzet op verdere ontwikkeling en kostenreductie van 2e generatie biobrandstoffentechnologie.
De kosten van de productie van bio-brandstoffen
Het kostenaspect speelt een belangrijke rol bij de vraag in welke mate bio-energie als
vervanger zal optreden voor fossiele energie. Het recente rapport Welvaart en leefomgeving
dat dezelfde scenario's hanteert als Kwaliteit en toekomst, doet daarover
enkele resolute uitspraken. "Hernieuwbare energie blijft relatief duur. (...) De introductie
van niet-fossiele hernieuwbare energiebronnen vraagt, ook in de toekomst, om
overheidsstimulering".5 In deze brief behandel ik specifiek de vraag of het GLB een
instrument zou moeten zijn om de inzet van bio-massa binnen de EU te stimuleren. Dan
spreken we over hectaresteun voor de productie van gewassen voor energieproductie - in
combinatie met de braakleggingstoeslag - en het plattelandsontwikkelingbeleid (2e pijler).
Er is al een scala aan studies van het Internationaal Energie Agentschap, de Organisatie
voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling (OESO) en Wageningen UR (WUR) dat
laat zien dat productie van energiegewassen niet vanzelf gaat en zeker niet overal en
onder alle omstandigheden rendabel is.6 Overigens past ook bij deze studies de kanttekening
dat de ontwikkelingen snel gaan, en studies snel verouderd zijn. Zo is volgens
het MNP-rapport de verbouw van energiegewassen voor biomassa in Nederland
momenteel niet rendabel, vanwege de hoge grondprijzen.7
Het rapport Welvaart en leefomgeving herhaalt die conclusie: "De binnenlandse productie
is (...) niet rendabel zonder hoge subsidies. We mogen dus verwachten dat
biobrandstoffen en biomassa zullen worden geïmporteerd".8 Daarbij zij aangetekend dat
met name een aantal nieuwe lidstaten van de EU een groter potentieel bieden voor
productie.
4 In de Nationale Milieuverkenning 6 2006-2040 wordt deze kanttekening ook gemaakt: "Als de EUdoelstelling
van 5,75% biobrandstoffen in 2010 met de eerste generatie biodiesel wordt ingevuld, dan
kan door het hoge ruimtegebruik het mondiale verlies aan biodiversiteit 0,8 tot 2 keer de waarde van
de EHS in Nederland bedragen. Voor de tweede generatie biobrandstoffen is minder land nodig - ook
resten van voedingsgewassen zijn bruikbaar - maar verlies van biodiversiteit blijft een neveneffect."
(p. 97)
5 CPB, MNP en RPB, Welvaart en leefomgeving. Een scenariostudie voor Nederland in
2040, Den Haag 2006, p. 116.
6 IEA, Biofuels for Transport, Parish 2004; Quick scan kansen op het gebied van biobrandstoffen; met
nadruk op de agrosector, Wageningen 2005. OECD, Agricultural market impacts of future growth in
the production of biofuels, Parish 2005.
7 Kwaliteit en toekomst, p. 134.
8 Welvaart en leefomgeving, p. 114.
Datum Kenmerk Paraaf: Vervolgblad
20 november 2006 IZ. 2006/2169 9
Ook de WUR komt tot dezelfde conclusie over de Nederlandse landbouw. De Nederlandse
akkerbouw kan - gegeven de huidige omstandigheden qua beleid en technologie - slechts
een beperkte bijdrage leveren aan de productie van 1e generatie biobrandstoffen. Het gaat
hooguit om enkele tienduizenden hectares grond. Een deel van de braakgelegde akkerbouwgrond
(10.000 ha) kan met subsidie ingezaaid worden met granen of oliezaden voor
biobrandstoffen. Daarnaast verwacht men nog maximaal 5.000 ha voor de teelt van suikerbieten
en enkele duizenden hectares natuurgrasland. Op termijn kan de ontwikkeling van
een 2e generatie biobrandstoffen leiden tot de inzet van grassen, houtige reststromen en
andere cellulosehoudende producten.
De verwerking van agro-grondstoffen levert een groot aantal bijproducten op die op dit
moment vooral worden verwerkt in de veevoederindustrie. Het gaat om zeer grote
hoeveelheden (miljoenen tonnen) bijproducten van de oliemolens, zetmeelindustrie,
aardappelverwerkende industrie, suikerindustrie en bierbrouwerijen. De WUR verwacht
dat een deel van deze bijproducten kan worden verwerkt tot biobrandstoffen.
Nederland zal dus naar verwachting zelf onvoldoende biobrandstoffen kunnen produceren
om te voldoen aan de in het kabinet afgesproken afzet van 2% in 2007 en 5,75% in 2010 in
de brandstoffenmarkt voor transport. Er zal dus een beroep moeten worden gedaan op
grootschalige import van bio-ethanol en biodiesel, of de grondstoffen daarvoor, uit de EU
en de wereldmarkt. De haven- en opslagcapaciteit in Rotterdam, Amsterdam en de
Eemshaven kunnen daarbij gebruikt worden.
De IEA laat zien dat de ontwikkeling van biobrandstoffen de afgelopen decennia vooral in
Brazilië en de VS heeft plaatsgevonden dankzij een zeer actief overheidsbeleid. In Brazilië
wordt een kleine 15 miljoen ton ethanol geproduceerd uit rietsuiker en dat komt overeen
met 22-26% van de binnenlandse brandstofbehoefte. De VS is een goede tweede met zo'n
10 miljoen ton ethanol uit maïs, maar dit is slechts 2% van het totale brandstofgebruik in
dat land. Sinds het verschijnen van dit IEA-rapport zijn de ontwikkelingen met name in de
VS snel gegaan. Wat de ethanol-productie betreft, streefde de VS Brazilië voorbij. Binnen
de Europese Unie speelt bio-ethanol een geringe rol, want hier wordt vooral biodiesel
geproduceerd uit raapzaad en koolzaad. Het gaat om een productie van ongeveer
1,5 miljoen ton in Duitsland, Frankrijk en Italië.
De OESO heeft in 2005 gekeken naar de kostprijs van biobrandstoffen in enkele
belangrijke productielanden, namelijk Brazilië, de VS, Canada, de EU-15 en Polen. Brazilië
is het enige land dat competitief is met de productie van ethanol uit suikerriet. Bij een
olieprijs boven de $ 39 per vat kunnen de Brazilianen concurreren met minerale olie. De VS
en de EU beginnen te concurreren bij een olieprijs die varieert tussen de $ 44 en $ 145 per
vat. In onderstaande figuur worden de drempelprijzen van ruwe olie vergeleken met de
kostprijs van de verschillende grondstoffen voor biobrandstoffen. Opgemerkt zij dat dit
slechts een momentopname is, want de kostprijs van biobrandstof is onderhevig aan
allerlei invloeden (productiviteit van de teelt, efficiëntere technologie, wereldgraanprijzen,
etc.) waardoor deze in de toekomst kan veranderen, zoals in Brazilië gebeurde. Het gaat
hier dus om een statische analyse.
Datum Kenmerk Paraaf: Vervolgblad
20 november 2006 IZ. 2006/2169 10
Dit laatste wordt nog eens bevestigd door recente ontwikkelingen in de VS. De verwaching
is dat de ethanolproductie uit maïs al concurrerend zal zijn bij een prijs van $ 40, met
name door technologische vernieuwing van het productieproces.
Figuur: drempelprijs ruwe olie versus kostprijs voor biobrandstoffen voor 5 landen
bron: OECD 2006
De studies van de IEA en de WUR bevestigen het beeld voor de EU: op korte en middellange
termijn (dat wil zeggen, met 1e generatie biobrandstoffen) is het economisch niet
interessant om in grote delen van de EU brandstof uit landbouwproducten te
vervaardigen. Brazilië en wellicht India zijn potentiële leveranciers van goedkope bioethanol
op basis van de grondstof suikerriet. Europa noch de VS kan tegen een dergelijk
lage kostprijs produceren. Wel ziet de WUR mogelijkheden voor de reststromen van de
agro-verwerkingsindustrie.
De conclusie die uit deze recente studies getrokken moet worden is dat de productie van
bio-brandstoffen op dit moment in de Europese Unie, en zeker ook in Nederland, zelfs bij
de huidige hoge olieprijzen, economisch gezien niet of nauwelijks concurrerend is. De
grondstoffen granen, suiker en oliezaden zijn simpelweg te duur om het op te nemen
tegen aardolie, ook al kost deze $ 60 à 70 per vat. De oliemaatschappijen hebben dus nog
geen sterke economische prikkels om aardolie te vervangen door biobrandstoffen.
Datum Kenmerk Paraaf: Vervolgblad
20 november 2006 IZ. 2006/2169 11
Het voorgaande betekent ook dat subsidiëring van de productie van energiegewassen ten
behoeve van biobrandstoffen niet de kostenefficiëntste keuze is om hetzelfde te kunnen
bereiken op het terrein van milieu en voorzieningszekerheid. Beter is het door middel van
vraagsturing een omslag in consumptie van bio-energie te bewerkstelligen en het aanbod
grotendeels te importeren. Vraagstimulering gebeurt door de verplichte bijmenging,
waarbij de hogere kosten aan de automobilist worden doorberekend. In Nederland zal de
productie worden gestimuleerd door middel van demoprojecten voor de productie van
betere biobrandstoffen waarvoor door de Nederlandse overheid in het kader van het
programma Innovatieve Biobrandstoffen (IBB) ¤ 60 miljoen is gereserveerd voor de jaren
2006-2010. Daarnaast is steun voor onderzoek en ontwikkeling naar 2e generatie biobrandstoffen
noodzakelijk. Dit onderzoek moet zich overigens ook richten op vragen als welke
gewassen het beste kunnen worden ingezet voor energieteelt en welke voorbewerkingsactiviteiten
ter plekke kunnen en moeten worden gedaan (bijvoorbeeld bioraffinage).
In Nederland blijft er zeker wel een mogelijkheid voor verwerking van reststromen. Dat is
energie-efficiënter dan de (huidige) inzet van landbouwgewassen voor biobrandstoffen.
Juist in Nederland met zijn nationale energie- en chemiesector én de aanwezigheid van
een Europese mainport zijn de juiste voorwaarden aanwezig om biomassa als grondstof te
gebruiken.
GLB en energieproductie
Na het voorgaande is de vraag niet meer zo moeilijk te beantwoorden of het GLB een
instrument dient te zijn om gewassen voor de productie van biobrandstoffen te subsidiëren.
Gelet op de beperkte mogelijkheden om onze importafhankelijkheid (langs deze
weg) te beperken, gelet op mogelijke effecten op voedselzekerheid, milieu en biodiversiteit,
gelet op de wenselijke inzet van 2e generatie biobrandstoffen en gelet op de kosteneffectiviteit
van de huidige generatie biobrandstoffen, zijn er geen (economische) redenen
te bedenken om de huidige - op productie gerichte - hectaresteun in stand te houden.
Evenmin is voor de productie van biomassa voor energieopwekking in dit stadium ondersteuning
via het GLB vereist.
Hieronder wordt kort stilgestaan bij de vraag of het GLB als beleidsinstrument moet
dienen voor de promotie van de productie van energiegewassen.
· Op zichzelf is er geen juridisch argument tegen het onderbrengen van de productie
van de energiegewassen bij het GLB. Er is binnen het GLB al plaats voor niet-voedselproductie.
De productie van energiegewassen zou kunnen beantwoorden aan de GLBdoelstelling
om de boer van een redelijke levensstandaard te verzekeren (die overigens
gekoppeld is aan productiviteitsstijging, cf. EG Verdrag 1957).
· Het argument dat de productie van biomassa de werkgelegenheid op het platteland
sterk stimuleert, is niet doorslaggevend. Het GLB is immers niet direct als
werkgelegenheidsbeleid bedoeld (zie EG-Verdrag 1957). Wel is er in de tweede pijler
van het GLB ruimte voor maatregelen die mensen bindt aan het platteland.
· Het op Europees niveau subsidiëren van de teelt van energiegewassen voor biobrandstoffen
is verder niet in het voordeel van Nederland omdat Nederland hier niet
of nauwelijks van zal profiteren.
Datum Kenmerk Paraaf: Vervolgblad
20 november 2006 IZ. 2006/2169 12
· De gewassen die nu worden geteeld voor biobrandstoffen vallen onder de marktordeningen.
Bij een toekomstige, verdere hervorming van het GLB gericht op afbouw
van marktverstoring, vermindert de productiesteun voor deze gewassen. Het ligt dan
niet voor de hand om binnen het uitgavenplafond voor categorie 2A nieuwe vormen
van marktsteun voor dezelfde gewassen - met als legitimatie de productie van
hernieuwbare energie - te behouden of te introduceren. Het is positief te waarderen
dat er op Europees niveau veel effort gestoken wordt in onderzoek naar nieuwe
'energiegewassen'.
· De huidige premie van ¤ 45 per hectare blijkt voor een groot deel niet door boeren
geïnd te worden. Dit geeft aan dat de premie niet nodig is als stimulans voor de
productie van energiegewassen. Het is ook de vraag of de administratieve lastendruk
die er mee gemoeid is, proportioneel is met het oog op de hoogte van de premie.
Nu deze maatregel bestaat zal Nederland, uit oogpunt van rechtvaardigheid, zich
overigens niet verzetten tegen toepassing van deze maatregel in de nieuwe lidstaten
en het naar rato verhogen van het maximaal aantal hectares waarvoor de premie
beschikbaar is.
· Het GLB kent in de tweede pijler (uitgavencategorie 2B: plattelandsbeleid) wel
maatregelen die te maken hebben met de economische aspecten van het landelijk
gebied (buiten de klassieke landbouwproductiefunctie) en de ecologische en sociale
condities. Als de productie van energiegewassen bijdraagt aan een beter milieu, het
onderhoud van het landschap en de leefbaarheid van het platteland, biedt dat een
legitimatie voor steunverlening.9 In de Kaderverordening Plattelandsontwikkeling
bestaan inderdaad de volgende titels waaronder steun mogelijk is:
· voorlichting en kennisverspreiding;
· bedrijfsmodernisering/investeringssteun (zo is bijvoorbeeld de aanschaf van
meerjarige gewassen (voor bio-energie) subsidiabel);
· steun voor samenwerking van partijen bij innovatie: die samenwerking zou gericht
kunnen zijn op bio-energieproductie.
Nederland noemt in de door het kabinet vastgestelde nationale plattelandsstrategie
voor de periode 2007-2013 onder het kopje 'steun bij samenwerking voor innovaties'
het thema bio-energie als een voorbeeld van innovaties waaraan steun verleend kan
worden.
Er zijn dus diverse argumenten aan te voeren om in de huidige omstandigheden
terughoudend te zijn met de subsidiëring van de teelt van gewassen voor de
productie van biobrandstoffen. Niettemin zal het onderwerp bio-energie een plaats
moeten krijgen in discussies over de toekomst van het GLB. Dit vooral gelet op de
sterkere oriëntatie van een toekomstig GLB op marktwerking en maatschappelijke
waarden.
Conclusies
9 In Kiezen voor landbouw, Den Haag 2005, wordt de heroriëntatie op de doelen van het GLB als volgt
verwoord: "Het kabinet is van mening dat toeslagen op termijn veel sterker gekoppeld moeten
worden aan de maatschappelijke rol van de landbouw. Dit betekent dat na een overgangsperiode
waarbij de premies worden toegekend op basis van de specifieke (historische) bedrijfssituatie, een
meer maatschappelijke gefundeerde systematiek zal worden ingevoerd." (p. 101)
1. In het licht van het veranderende klimaat, de uitputting op termijn van fossiele
energiebronnen en de wens een grotere energievoorzieningszekerheid te bereiken, is
het noodzakelijk te zoeken naar alternatieve energiebronnen. In mijn brief heb ik
specifiek gekeken naar de optie bio-energie.
2. De wereldbeelden die het MNP schetst in de studie Kwaliteit en toekomst, laten zien
dat, welke beleidsopties ook gekozen worden, de EU sterk afhankelijk blijft van de
import van energie. Het verschil in zelfvoorzieningsniveau tussen de wereldbeelden is
maximaal 15%. De energieafhankelijkheid van derde landen kan dus maar zeer beperkt
verminderd worden, ook wanneer sterke inzet wordt gepleegd op de productie van
biomassa als energiebron in de EU.
3. Het maximeren van de productie van bio-energiegewassen stuit ook op een aantal
spanningsvelden (ruimte, milieu, biodiversiteit). Bij de bezinning op het toekomstig
gebruik van bio-energie is het van belang te zoeken naar een duurzame winning
daarvan. Gelet op het kabinetsbeleid op deze terreinen pakt een inzet passend bij het
MNP-scenario mondiale solidariteit het gunstigst uit. Dit is het scenario waarmee de
meeste beleidsmatige winst te behalen valt als het gaat om het klimaatprobleem, het
armoedevraagstuk en het watertekort.
4. In het scenario mondiale solidariteit zal op wereldschaal wel een spanning ontstaan
tussen energie- en voedselproductie. Deze spanning is echter oplosbaar door concentratie
op 2e generatie biobrandstoffen. De productie van de grondstoffen daarvoor
vergt veel minder grond. Dit vraagt echter om een forse inspanning op het terrein van
onderzoek en ontwikkeling.
5. Conclusie 4 volgt tevens uit studies die kijken naar het aspect kostenefficiëntie. Uit
deze studies blijkt dat kosten van productie van 1e generatie biobrandstoffen in de
ontwikkelde landen (waaronder de EU) veel hoger liggen dan de kosten van fossiele
brandstoffen en van ingevoerde biomassa en biobrandstoffen.
6. Om de allocatie van productiefactoren niet meer te verstoren dan op grond van
marktfalen (internaliseren van de milieu- en energievoorzieningszekerheidsbaten)
gewenst is, dient de overheid terughoudend te zijn met de stimulering van de
productie van energiegewassen voor biobrandstoffen, met name door middel van
hectaresteun. Wel biedt de tweede pijler van het GLB goede steunmogelijkheden. Het
gaat daarbij om mogelijkheden tot stimulering van bio-energie die niet op
productie(hoeveelheden) gericht zijn.
7. Het argument dat de productie van biomassa de werkgelegenheid op het platteland
kan stimuleren, is niet doorslaggevend.
8. Bij de vormgeving van het toekomstige GLB zal het onderwerp bio-energie een plaats
moeten krijgen, gelet op de veranderende oriëntatie van het GLB op marktwerking en
maatschappelijke waarden. Stimulansen voor bio-energie, ook binnen het
(toekomstig) GLB, zullen vooral gericht moeten zijn op bevordering van de vraag als
ook versterking van onderzoek, voorlichting, samenwerking en de ontwikkeling van
op de markt kansrijke innovatieve technologieën.
9. In de toekomst zal de (wereld)handel in grondstoffen voor bio-energie verder groeien.
Het kabinet zet zich in om multilaterale duurzaamheidscriteria te ontwikkelen die
tevens voldoen aan onze EU- en WTO-verplichtingen, zoals de regering heeft vastgelegd
in het besluit biobrandstoffen wegverkeer 2007.
DE MINISTER VAN LANDBOUW, NATUUR EN
VOEDSELKWALITEIT,
dr. C.P. Veerman
Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit