30 678 Wijziging van de Wet minimumloon en minimumvakantiebijslag in verband
met de invoering van bestuursrechtelijke handhaving
Memorie van antwoord
De regering heeft met belangstelling kennisgenomen van de inbreng van de verschillende fracties
van de Eerste Kamer. De vragen die door de fracties zijn gesteld, zien vooral op de reden voor
het wetsvoorstel en de toekomstige handhaving hiervan door de Arbeidsinspectie (AI). Zij
worden hierna beantwoord.
De leden van de fracties van PvdA en CDA vroegen of de verwachte komst van werknemers uit
de Midden- en Oost-Europese landen (MOE landen) een voldoende reden is voor het kabinet om
een principiële wijziging van de handhaving van het minimumloon te entameren. De leden van de
CDA fractie stelden daarbij tevens de vraag of een gewijzigde maatschappijvisie, gericht op een
andere werkverdeling tussen overheid en sociale partners de reden is om van een civiele
handhaving over te stappen op een bestuursrechtelijke en zo ja, of de regering voornemens is
deze wijziging ook in andere wetten in te voeren. Zij brachten daarbij in herinnering de discussie
die is gevoerd in het kader van de wet OM-afdoening en de notitie van de minister van Justitie
betreffende de keuzes tussen sanctiestelsels. Zij verzochten in dat verband om een nadere
motivatie voor de keuze van een bestuursrechtelijke handhaving voor een wet die van oudsher
privaatrechtelijk werd gehandhaafd en daarbij in te gaan op de indicatoren 1 en 2 van genoemde
notitie. Ook de leden van de fractie van de PvdA verzochten de regering in te gaan op de
argumenten om een bestuurlijke boete te incorporeren in een regeling waar de handhaving
vanouds privaatrechtelijk is vormgegeven. Zij vroegen welke beleidsindicatoren de regering als
leidend ziet voor de keus voor (uitsluitend) privaatrechtelijke handhaving, dan wel het (ook) in
het leven roepen van een bestuurlijke boete.
De beleidsindicatoren welke de regering als leidend ziet voor de keus voor privaatrechtelijke
handhaving danwel het in het leven roepen van een bestuurlijke boete zijn opgenomen in de
notitie waaraan door de leden van de CDA fractie is gerefeerd. Daaruit blijkt (indicator 1), dat er
een indicatie voor privaatrechtelijke handhaving bestaat indien de betreffende norm (in casu de
WML) strekt tot bescherming van het individuele belang van de ene (rechts)persoon ten opzichte
van het individuele belang van een andere (rechts)persoon en de keuze of er in een specifiek
geval gehandhaafd moet worden in beginsel aan partijen (of hun belangengroepen) kan worden
overgelaten.
Naar het oordeel van de regering gaat het bij de handhaving van de WML echter niet alleen om
de bescherming van individuele belangen maar ook om de bescherming van een algemeen
maatschappelijk belang. Namelijk dat een ieder voor zijn arbeid ten minste wordt beloond op een
zodanig niveau dat hij in zijn normale levensonderhoud kan voorzien. Dat is het uitgangspunt dat
aan de WML ten grondslag ligt. Waarbij de hoogte van de beloning op minimumniveau niet aan
sociale partners wordt overgelaten, maar door de overheid wordt vastgesteld en het toezicht op de
naleving van de wet is opgedragen aan de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid. Ook
daaruit blijkt, dat het in casu om meer gaat dan de bescherming van individuele belangen. Dat bij
1
de nadere uitwerking daarvan in het verleden is gekozen voor een combinatie van het door
onderzoek onder werkgevers periodiek monitoren van de naleving van de WML, de mogelijkheid
van het indienen van een klacht bij de AI wegens onderbetaling en privaatrechtelijke handhaving
van deze wet doet hier niet aan af.
In de memorie van toelichting bij het onderhavige wetsvoorstel is aangegeven (kamerstukken II,
2005/06, 30678 nr. 3, blz. 2 en 3), dat van de mogelijkheid tot het indienen van klachten bij de AI
en het aanspannen van een civiele procedure wegens onderbetaling weinig tot geen gebruik wordt
gemaakt door werknemers, hoewel uit monitor onderzoek blijkt, dat onderbetaling wel degelijk
voorkomt. Van de handhaving van de verplichtingen van werkgevers die volgen uit de WML
komt in de praktijk dan ook niet veel terecht, zo is geconcludeerd. Voorts is aangegeven, dat de
verwachting bestaat, dat werknemers uit de Midden en Oost Europese lidstaten (MOE landen)
nog minder dan Nederlandse werknemers bereid zullen zijn om een klacht bij de AI in te dienen
of een civiele procedure wegens onderbetaling aan te spannen. Dit zal de effectiviteit van het
bestaande instrumentarium tot handhaving van de WML verder verminderen en mogelijk een
negatief effect hebben op de bereidheid van werkgevers tot naleving van de WML. De
constatering enerzijds, dat ook thans al de naleving van de wet te wensen overlaat en anderzijds
dat het niet naleven van de wet naar verwachting zal toenemen met de komst van werknemers uit
de nieuwe lidstaten, in combinatie met de geringe effectiviteit van het huidige instrumentarium
tot handhaving van de wet, heeft de regering doen besluiten tot bestuursrechtelijke handhaving
van de wet.
Hoewel door een meerderheid van de Tweede Kamer in het debat over het vrij verkeer van
werknemers uitdrukkelijk is aangedrongen op een actievere rol van de overheid bij het handhaven
van de arbeidsvoorwaarden, is de komst van werknemers uit de MOE-landen dus niet uitsluitend
debet aan de keuze van de regering om de WML in het vervolg bestuursrechtelijk te willen gaan
handhaven. Uit het voorgaande mag ook duidelijk zijn, dat aan dit wetsvoorstel evenmin een
veranderde maatschappijvisie ten grondslag ligt, gericht op een andere werkverdeling tussen
overheid en sociale partners. De overheid was en is verantwoordelijk voor het toezicht op de
naleving van de WML, zij het dat daar nu een andere invulling aan wordt gegeven dan tot op
heden op het geval.
De leden van de fractie van de PvdA vroegen of de reden voor het wetsvoorstel ook gelegen is in
het feit dat het Centrum voor Werk en Inkomen (CWI) niet alert is op fraude. Volgens een recent
rapport over werkvergunningen laat CWI kansen liggen waar het gaat om het voorkomen van
fraude en uitbuiting, zo merken zij op.
Dat is niet het geval. Het rapport `Vreemdelingen aan het werk' van de Inspectie Werk en
Inkomen (IWI) ziet op de verlening van tewerkstellingsvergunningen door CWI voor
werknemers uit niet EU-lidstaten in het kader van de Wav. In het rapport wordt een oordeel
gegeven over de vraag of er sprake is van een rechtmatige afgifte van tewerkstellings-
vergunningen door CWI. De conclusie van de Inspectie is dat CWI voldoet aan haar wettelijk
opgelegde taak. De volledigheid van de voor de behandeling van de aanvraag benodigde
documenten en de juistheid van de verschafte gegevens worden goed gecontroleerd. Ook worden
de vergunningen tijdig aan de werkgever verleend. Het enige aandachtspunt dat de Inspectie
signaleert is, de alertheid van CWI als het gaat om het voorkomen van fraude. Zoals de
Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid aan de Tweede Kamer heeft bericht
2
(Kamerstukken II 2006/07, 27 223, nr. 83) neemt CWI maatregelen voor het diepgaander toetsen
van aanvragen, het traceren van oneigenlijkheden en het sneller intrekken van
tewerkstellingsvergunningen bij geconstateerde onjuistheden. Een onderdeel daarbij is het
samenwerkingsprotocol over de informatieuitwisseling tussen SZW (AI en SIOD) en CWI. De
informatie waarover de AI beschikt in het kader van de handhaving van de WML zal daarbij
mede worden betrokken.
De leden van de fractie van de PvdA vroegen of het kabinet ook meer greep op de uitbetaling van
het minimumloon wil krijgen en een inkomensgarantie voor mensen aan de onderkant van het
loongebouw.
Dit is inderdaad het geval. Zoals hiervoor aangegeven, heeft de regering onvoldoende vertrouwen
in het huidige instrumentarium om de naleving te bewerkstelligen van de verplichtingen die
volgen uit de WML en is daarom gekozen voor bestuursrechtelijke handhaving hiervan. Naar
verwachting zal alleen al de dreiging van een boete en een last onder dwangsom werkgevers ertoe
bewegen zorgvuldiger om te gaan met de verplichingen die volgen uit deze wet, wat een positief
effect zal hebben voor werknemers die het minimumloon verdienen. Met dit wetsvoorstel wordt
dan ook beoogd de naleving van de WML te bevorderen en op die wijze een betere bescherming
te bieden aan werknemers die zijn aangewezen op een beloning op het niveau van het wettelijk
minimumloon.
De leden van de fractie van de PvdA vroegen wat de concrete doelstelling van het kabinet is voor
het aantal mensen dat eind 2007 nog onder het minimumloon betaald wordt. Zij verwezen daarbij
naar de resultaten van het laatste onderzoek van de AI waaruit bleek dat circa 36.000 mensen
onder het minimumloon betaald werden.
Het minimumloon is een basisrecht voor elke werknemer. Een andere doelstelling dan een
naleving van 100% betekent dat de regering onderbetaling van het minimumloon als het ware zou
toestaan en dat is uiteraard niet het geval. Elk geval van onderbetaling van het wettelijk
minimumloon is er één te veel. Ongeacht of er een toename is van het aantal werknemers dat het
minimumloon verdient. Sinds 2001 is het aantal onderbetaalde werknemers afgenomen van 1,1%
naar nu 0,6%. Het streven blijft om uiteindelijk het percentage op nul te krijgen. Dat zal niet
alleen gerealiseerd kunnen worden door de inspanningen van de AI. Zoals hiervoor aangegeven,
zal ook de dreiging met bestuurlijke handhaving van de WML, in combinatie met voorlichting
hierover, werkgevers ertoe bewegen zorgvuldiger met hun verplichtingen om te gaan.
De leden van de PvdA-fractie verzochten om een uitleg waarom met het onderhavige
wetsvoorstel niet gewacht kon worden tot de invoering van de vierde tranche van de Algemene
wet bestuursrecht.
De beoogde inwerkingtredingdatum van de vierde tranche van de Algemene wet bestuursrecht is
1 januari 2008. De beoogde inwerkingtredingdatum van dit wetsvoorstel is 1 januari 2007. In
verband daarmee is het niet wenselijk te wachten op de invoering van de vierde tranche van de
Algemene wet bestuursrecht. De vierde tranche van de Algemene wet bestuursrecht voorziet ook
niet in een algemene bevoegdheid voor het opleggen van bestuurlijke boetes, maar geeft slechts
algemene regels die gelden wanneer al een bevoegdheid voor het opleggen van een bestuurlijke
boete in een bijzondere wet is opgenomen. Voor zover nodig wordt aanpassing van dit
3
wetsvoorstel (deze wet) aan de vierde tranche van de Algemene wet bestuursrecht opgenomen in
de Aanpassingswet vierde tranche van de Algemene wet bestuursrecht.
De leden van de fractie van de PvdA vroegen of de AI voldoende is toegerust voor de
bestuursrechtelijke handhaving van de WML, gelet op de motie van de Tweede Kamer over de
handhavingsprioriteit (kamerstukken II 2005/06, 30 678, nr. 11). De leden betrokken bij deze
toezichtstaak van de AI het IWI rapport waaruit volgt dat het CWI nauwelijks op fraude let bij
vergunningverstrekking in het kader van de Wav.
De AI is voldoende toegerust voor de bestuursrechtelijke handhaving van de WML. Bij een
overgang naar een vrij verkeer van werknemers hebben werknemers uit de MOE-landen niet
langer een tewerkstellingsvergunning nodig. Daarmee zal de omvang van de illegale
tewerkstelling sterk afnemen. De capaciteit die vrijvalt doordat de AI minder controles in het
kader van de Wav hoeft te verrichten, zal worden ingezet voor de controle op naleving van de
WML. Verder gaat het kabinet er vanuit dat invoering van een bestuurlijke boete en last onder
dwangsom ook in preventieve zin zal leiden tot een betere naleving door de werkgever, omdat de
bestuursrechtelijke handhaving een mogelijke afschrikwekkende werking heeft.
De AI zal zich bij de handhaving van de WML vooral richten op de sectoren waarin het risico
van onderbetaling aanwezig is. Deze sectoren worden evenals bij de Wav geselecteerd op
basis van risicofactoren. Voorbeelden van de sectoren zijn horeca, landbouw en visserij en
reparatie consumentenartikelen en handel, waarvan bekend is dat de naleving van de WML te
wensen overlaat. Buiten deze risicosectoren verricht de AI controles op naleving van de WML
naar aanleiding van tips en meldingen. Die zijn vaak afkomstig van andere werkgevers, sociale
partners, werknemers en zogenoemde ketenpartners, zoals SIOD en de Belastingdienst. De AI
analyseert deze meldingen en de resultaten van de controles om te achterhalen of onderbetaling
met enige regelmaat voorkomt in die sector. Wanneer dat het geval is, worden de inspecties
verhoogd en kan een dergelijke sector ook als risicosector worden aangemerkt.
De AI heeft geen taak in het corrigeren van CWI en dat is ook niet nodig. In het rapport van IWI
wordt gesignaleerd dat CWI alerter kan reageren op signalen van mogelijke fraude. Daarover
zijn, zoals hiervoor weergegeven, goede werkafspraken gemaakt met CWI. De AI maakt een
eigen risicoanalyse in welke sectoren de kans op illegale arbeid het meest waarschijnlijk is.
Specifiek in die sectoren wordt extra gecontroleerd. Eenzelfde systeem wordt straks opgezet voor
de controles in het kader van de WML. Daarbij wordt ook gelet op fraude, zowel in het kader van
de Wav als de WML.
De leden van de fractie van de PvdA vroegen of naar het oordeel van het kabinet de werknemers
en de ondernemingsraden wel voldoende betrokken zijn bij de handhaving van het minimumloon.
Deze vraag is vermoedelijk ingegeven door het feit, dat volgens de huidige wetgeving de AI bij
het constateren van een overtreding van de WML, naar aanleiding van een klacht van een
werknemer, hiervan onder meer mededeling doet aan de ondernemingsraad. De ratio hiervan is,
dat de ondernemingsraad vervolgens de werkgever er op kan aanspreken om het juiste loon te
voldoen.
4
Met de introductie van de bestuurlijke boete en de last onder dwangsom om alsnog het juiste loon
te voldoen is het informeren van de ondernemingsraad over het niet naleven van de WML
overbodig geworden. Wel zal de AI de belanghebbende organisaties van werkgevers en
werknemers informeren zodat zij actie kunnen ondernemen met betrekking tot de naleving van de
CAO.
De Minister van Sociale Zaken
en Werkgelegenheid,
(A.J. de Geus)
5
Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid