De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak (stAB) vierde op 31
oktober 2006 haar tweede lustrum. De stAB is een onpartijdige
deskundig op het gebied van milieu en ruimtelijke ordening.
Staatssecretaris Van Geel sprak onder andere over de keuze voor beroep
in twee instanties bij omgevingsvergunningen.
Dames en heren,
Allereerst mijn felicitaties aan de Stichting Advisering
Bestuursrechtspraak, met dit tweede lustrum. Tien jaar geleden werd uw
stichting in het leven geroepen. Uw adviesorgaan werd op afstand
geplaatst van VROM. De stAB moest immers een objectieve en
onpartijdige positie innemen in geschillen over milieu en ruimtelijke
ordening. En dan kan je niet of aan de ene of andere kant van de oever
staan, dan moet je los van de oever midden op de brug staan. En dus
een adviserende brug slaan tussen wetgever en rechterlijke macht
Op het eerste lustrum - 5 jaar geleden - sprak toentertijd een
relatief jonge en ambitieuze gedeputeerde luisterend naar de naam...
juist, Van Geel. Toen ging het in mijn rede om de verantwoordelijkheid
van de overheid. Ik heb in mijn verhaal toen twee wensen neergelegd:
* Een moratorium op het beleid in plaats van steeds maar weer nieuw
beleid. Kortom, eerst bestaand beleid goed uitvoeren in plaats van
in een soort van bestuurlijke reflex naar nieuwe wetgeving te
grijpen.
* Iedere bestuurslaag zijn eigen verantwoordelijkheid, overheid is
één, maar er is meer dan één overheid, wet- en regelgeving
gebiedsgericht invullen, maatschappelijk vraagstuk moet het
uitgangspunt zijn voor integratie beleid. En moeten dus niet het
sectorale beleid als uitgangspunt nemen.
U weet dat een van de motto's van het kabinet is: 'decentraal wat kan,
centraal wat moet'. Kortom, was ik mijn tijd ver vooruit? Was ik
hemelbestormend bezig? Dat valt wel mee. Ik kreeg toentertijd in ieder
geval steun van de panelleider van vandaag de heer Michiels die onder
hilariteit van het aanwezige publiek de hoop uitsprak dat de
gedeputeerde ook ná mei 2002 aan dit standpunt zou vasthouden. Welnu,
ik laat het graag aan hem en u over of ik de afgelopen drie jaar aan
mijn eerdere standpunt heb vastgehouden.
Dames en heren,
Een ander motto van het huidige kabinet is ook "regels die werken,
lasten beperken". En daar wil ik het vandaag met u over hebben. En ik
ben nu dan wel vijf jaar ouder en een stuk sadder en wiser, maar nog
steeds even ambitieus. Zeker op dit onderwerp. Een belangrijk
'dossier' binnen dat motto voor VROM is een megaklus voor alle
overheden: de omgevingsvergunning. We zijn onder juristen dus
formuleer ik het maar zo dat ik vandaag met u de casus
Omgevingsvergunning wil behandelen. En meer specifiek: rechtspraak in
twee instanties in het omgevingsrecht. Als niet-jurist in dit zeer
deskundige gezelschap wil ik het moment om de juridische diepte in te
gaan zo lang mogelijk uitstellen. Daarom wil ik eerst nog even met u
stilstaan bij de aanleiding tot de discussie hierover namelijk de roep
om minder regeldruk.
De Omgevingsvergunning is een van de vele projecten die het ministerie
van VROM een aantal jaren geleden heeft opgepakt onder de noemer
"modernisering van de VROM-regelgeving". Andere belangrijke projecten
zijn de fundamentele herziening van het Bouwstoffenbesluit en de
modernisering en uitbreiding van de Algemene regels voor bedrijven.
Dit laatste project moet er toe leiden dat in de loop van volgend jaar
nog maar zo'n 45.000 van de 400.000 bedrijven een vergunning nodig
hebben op basis van de Wet milieubeheer. Tezamen met de versobering
van het aantal regels en onderzoeksverplichtingen levert dit per jaar
een reductie van de administratieve lasten voor het bedrijfsleven op
van zo'n 250 miljoen euro per jaar!
Vermindering van de regeldruk gaat in die gevallen dus gepaard met
lastenvermindering voor het bedrijfsleven. Dat is natuurlijk onder
meer van belang voor de winstgevendheid en investeringen van bedrijven
en dus voor onze werkgelegenheid. En als ik daaraan een bijdrage kan
leveren door de kosten voor bedrijfsleven verder te verminderen zonder
in te leveren op de ambities van het milieubeleid dan zal ik dat niet
nalaten. Sterker nog, het is een van de hoofddoelstellingen van de
Toekomstagenda Milieu die ik begin dit jaar heb uitgebracht.
Zakelijkheid is daarbij een van de kernbegrippen. "Meer milieu voor
dezelfde hoeveelheid euro's".
Ook heeft de vermindering van de regeldruk een niet-economische kant.
Veel bedrijven en burgers begrijpen heel goed dat er maatregelen
moeten worden getroffen om de kwaliteit van het milieu of breder de
fysieke leefomgeving te verbeteren. En laten we er vooral voor zorgen
dat we het niet onnodig ingewikkeld maken. Geen ondoordringbaar woud
van regels, procedures en instituties. De overheid moet denken vanuit
de klant; in dit geval de burger en het bedrijf waarvoor bepaalde
verplichtingen gelden. Stel de klant centraal en niet de organisatie
van de overheid. Of te wel vermindering van regeldruk heeft niet
alleen een economische drijfveer.Daarbij is overigens voor mij het
behoud en het vergroten van het draagvlak voor het milieubeleid van
zeker even groot belang.
De omgevingsvergunning past naadloos in dit plaatje. Denken vanuit de
klant en niet vanuit de instituties, snel en zonder dubbele of
overbodige procedures. En dat alles "zonder op het milieu in te
leveren".
Het wetsvoorstel waar ik het vandaag over heb, ligt sinds kort bij de
Tweede Kamer. In dit wetsvoorstel staat de dienstverlening door de
overheid aan burgers en het bedrijfsleven centraal. Geen eindeloze
hoeveelheid aparte toestemmingen meer, maar:
* één loket
* één digitaal indieningformulier
* één bevoegd gezag
* één uniforme, en in het algemeen ook kortere procedure
* één procedure voor bezwaar en beroep
* één handhavend bestuursorgaan
De samenvoeging van deze toestemmingen tot één omgevingsvergunning
leidt tot een omvangrijke omvangrijke vermindering van het aantal
toestemmingen en een daarmee overeenkomende vermindering van
administratieve lasten. Onderzoek dat wij hebben laten verrichten,
constateert dat de omgevingsvergunning kan leiden tot 200.000 minder
vergunningen per jaar voor burgers en bedrijven en een reductie van
administratieve lasten van 33 miljoen euro. De omgevingsvergunning
biedt bovendien impulsen om te komen tot een organisatieverbetering en
samenwerking binnen en tussen overheden. De omgevingsvergunning
noodzaakt immers tot een goede organisatie van het omgevingsloket -
het frontoffice - en een goede organisatie en samenwerking tussen
overheden achter dat loket, de backoffice.
In de Omgevingsvergunning is onderscheid gemaakt tussen de reguliere
voorbereidingsprocedure en de uitgebreide voorbereidingsprocedure.
Daarmee wordt aangesloten bij de Algemene wet bestuursrecht. Deze
procedure geldt bijvoorbeeld voor de huidige bouwvergunning en
sloopvergunning. De langere uitgebreide procedure die 26 weken mag
duren geldt voor ingewikkelder zaken zoals het afwijken van een
bestemmingsplan en de omgevingsvergunningverlening aan bedrijven die
nu nog onder de Wet milieubeheer vallen.
Eén vergunning, één procedure voor vergunningverlening, en dus ook één
procedure voor beroep. Bij de voorbereiding van het wetsvoorstel lag
de vraag op tafel hoe we zouden kunnen komen tot één beroepsprocedure.
Nu staat er soms beroep in twee instanties open voor toestemmingen die
nu onder de omgevingsvergunning gaan vallen. Dit geldt nu voor de
meeste vergunningen. Voor andere gevallen die opgaan in de
omgevingsvergunning geldt nu beroep in één instantie, dat wil zeggen
rechtstreeks beroep bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad
van State.
Dit verschil noodzaakte bij de integratie van de toestemmingsstelsels
in de omgevingsvergunning, zoals gezegd, een keuze te maken. De
omgevingsvergunning is immers een integrale vergunning, die niet voor
de rechtsbescherming gesplitst kan worden in bijvoorbeeld een bouwdeel
en een milieudeel. Bij de keuze voor beroep in één instantie bij de
milieuvergunning speelden indertijd andere motieven een rol. De
belangrijkste argumenten daarvoor waren:
* dat het technisch ingewikkelde geschillen betreft;
* waarbij het gaat om (maatschappelijk) grote en vaak tegengestelde
belangen.
Die argumenten zouden overigens nog steeds een rol kunnen spelen, maar
dan toch: er moest gekozen worden! Een eerste punt van overweging was
dat het grootste deel van de geschillen betrekking zal hebben op zaken
waarbij nu beroep in twee instanties openstaat. De keuze voor beroep
in één instantie zou betekenen dat in heel veel gevallen zou worden
afgeweken van de hoofdregel van de Algemene wet bestuursrecht, en dat
de rechtbanken veel zaken zouden verliezen. En dat al die
vergunninghouders en derde belanghebbenden dan naar deze mooie
wereldstad aan de zee zouden moeten voor hun beroep. Dit is een eerste
praktisch argument, maar ook een die tot gevolg heeft dat de
rechtsbescherming meer op afstand van de burger zou worden gezet. Het
aantal geschillen over de omgevingsvergunning zal zo groot zijn, dat
beroep in één instantie aan de andere kant zou leiden tot een fors
grotere belasting van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van
State. Omgekeerd zou spreiding van de zaken over de rechtbanken
organisatorisch niet tot grote problemen hoeven te leiden.
In de voorbereiding van dit wetsvoorstel is ter voorbereiding van die
keuze ook wetenschappelijk onderzoek uitgevoerd naar de consequenties
van beroep in twee instanties door onder meer de universiteit van
Utrecht en het Centrum voor Milieurecht van de Universiteit van
Amsterdam. Daarbij werd geconcludeerd dat ook voor milieuzaken beroep
in twee instanties mogelijk zou zijn en dat daarvoor ook de nodige
argumenten zijn aan te voeren. In het laatste onderzoek werd
onderbouwd dat er geen grote toename van het aantal beroepsprocedures
zou zijn. Een eventuele toename in tijdsduur zal bovendien beperkt
blijven tot maximaal een jaar.
Alles afwegende is daarom gekozen voor beroep in twee instanties bij
de omgevingsvergunning. Deze keuze is vervolgens aan de Raad voor de
rechtspraak voorgelegd. De Raad merkte in zijn advies van januari 2006
daarover het volgende op: "De Raad onderschrijft de keuze voor een
uniform stelstel voor rechtsbescherming en de invoering van beroep in
twee feitelijke instanties. Een uniform stelsel van rechtsbescherming
draagt bij aan de boogde duidelijkheid voor de burger en bedrijven. De
zorgvuldigheid en kwaliteit van de rechtspraak zijn gediend met de
openstelling van beroep in twee instanties. Bovendien is rechtspraak
in twee instanties in het belang van de rechtseenheid en
rechtsontwikkeling". Einde citaat. De Raad van State heeft inmiddels
geoordeeld over dit voorstel zonder daarbij inhoudelijke
kanttekeningen te maken ten aanzien van deze keuze. De conclusie is
dan ook dat mag worden gesproken over een in de bestuursrechtelijke
wereld breed gedragen besluit.
Wel is in het kabinet nadrukkelijk gekeken hoe voorkomen kan worden
dat de keuze voor beroep in twee instanties bij omgevingsvergunningen
leidt tot verbrokkeling van deskundigheid op het terrein van het
milieubeheer bij de rechterlijke macht. Daarom heeft het kabinet
besloten om voor zaken waarin met name het milieubelang aan de orde is
en waarvoor dus de uitgebreide voorbereidingsprocedure geldt, het
beroep bij de rechtbank te concentreren bij een beperkt aantal
gespecialiseerde rechtbanken, bijvoorbeeld een vijftal. Dit stelt de
betrokken rechtbanken in staat om de benodigde specialistische kennis
op te bouwen en ook te onderhouden.
Ook hierbij is de rol van de jubilaris, de Stichting Advisering
Bestuursrechtspraak aan de orde. In het door mij genoemde eerdere
advies van de Raad voor de Rechtspraak spreekt die Raad de verwachting
uit dat ook de rechtbanken in de toekomst een beroep zullen doen op de
StAB als deskundige op het terrein van het fysieke woon- en
leefmilieu. Dus gelukkig heeft de invoering van beroep in twee
instanties geen gevolgen voor uw werkgelegenheid. Wel voor die van de
Raad van State, maar ik heb begrepen dat hierover reeds
procedureafspraken zijn gemaakt, mede naar aanleiding van het advies
van de Raad van State over de omgevingsvergunning.
En ten slotte verwacht u wellicht, gelet op de aankondiging van deze
dag, nog een uitspraak over wat te doen met het beroep in één
instantie voor het bestemmingsplan. Want in de onlangs in de Eerste
Kamer aangenomen Wet ruimtelijke ordening zit dit nog steeds. Ik kan
daar geen concrete uitspraken over doen. Ik kan alleen de verwachting
uitspreken dat gelet op geluiden uit de wereld van het bestuursrecht
de discussie hierover nog wel eens zal aanwakkeren. Tot slot. Nogmaals
mijn felicitaties aan uw Stichting. Ik heb veel waardering voor het
werk dat u de afgelopen tien jaar heeft geleverd. En ik heb veel
vertrouwen in uw toekomst. Over de toekomst gesproken. Ik weet niet of
u mij over vijf jaar mij weer als spreker wilt uitnodigen. Maar laat
ik u dit zeggen dat ik met veel plezier een gaatje in mijn agenda zal
openhouden.
Dank u wel.
Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer