KBA zet politiek buiten spel
16 oktober 2006
De technocratische systematiek die in Nederland wordt gehanteerd voor
de kosten- en batenanalyse (KBA) beperkt de politieke inbreng in de
besluitvorming in grote projecten. In de modellen worden aannames
gedaan voor bijvoorbeeld arbeidsmarkteffecten, regionale ontwikkeling
en verdringingseffecten die wetenschappelijk ter discussie staan.
Deze aannames hebben een grote invloed op de uitkomsten van de
modellen, maar vormen geen onderdeel van het politieke debat. De rol
van de KBA in de politieke besluitvorming is zo groot dat andere
zwaarwegende factoren -bijvoorbeeld regionaal beleid - geen rol meer
spelen. In de rest van Europa spelen die factoren wel een belangrijke
rol in de besluitvorming. Tot die conclusie komt de regionale
Stuurgroep Zuiderzeelijn op basis van twee onderzoeken die ze heeft
laten uitvoeren door Policy Research Corporation.
In de aanloop naar het debat in de Tweede Kamer over de Zuiderzeelijn
op 1 juni heeft de regionale Stuurgroep Zuiderzeelijn al de nodige
kritiek geuit op de toepassing van de KBA. Als enkel en alleen naar de
cijfertjes van de KBA wordt gekeken, met alle beperkingen die
dergelijke modellen hebben, dan betekent dit dat er in de toekomst in
Nederland nooit meer een Openbaar Vervoers-infrastructureel project
kan worden aangelegd. In ieder geval niet buiten de Randstad.
Om haar kritiek te onderbouwen heeft de regionale Stuurgroep de
afgelopen maanden twee onderzoeken laten uitvoeren door Policy
Research Corporation. Er is een internationale vergelijking gedaan van
de toepassing van KBA's. Daarnaast zijn de vele KBA's van de
Zuiderzeelijn geanalyseerd en is inzichtelijk gemaakt waardoor de
grote verschillen in uitkomsten ontstaan.
Internationale vergelijking
Uit de internationale vergelijking blijkt dat KBA, zoals in Nederland
toegepast, het nauwste aansluit bij het beperken van politieke
inbreng. Door het monetariseren van effecten en het niet inzichtelijk
zijn van de aannames zijn die worden gemaakt ligt er veel macht bij de
wetenschappers. De uitkomsten kunnen veel minder absoluut worden
geïnterpreteerd dan nu in Nederland gebeurt.
Er moet ruimte zijn voor lange termijndoelstellingen en politieke
keuzes naast een KBA. Uit een vergelijking met projecten in onder
andere Duitsland, Italië en Scandinavië blijkt dat men daar wel in
staat is een bredere afweging te maken met behulp van de KBA.
Bijvoorbeeld zwaarwegende factoren als regionaal beleid - die moeilijk
zijn te monetariseren - worden daar in de politieke besluitvorming
meegewogen.
Een aantal internationaal vergelijkende studies wijst op de bedreiging
die uitgaat van een te technocratische benadering van de KBA en de
mogelijkheden die multicriteria-analyse biedt waar kwantificering en
monetarisering moeilijk is. Ook pleiten diezelfde internationale
vergelijkende studies voor een betere integratie van technische én
politieke perspectieven.
Vergelijking van de ZZL KBA's
Uit het tweede onderzoek blijkt dat over belangrijke aannames voor de
KBA van grote infrastructuurprojecten nog uitvoerige wetenschappelijke
discussies bestaan. Overigens zijn de uitkomsten van KBA's van grote
infrastructuurprojecten doorgaans veel minder absoluut te
interpreteren dan blijkt uit de uitgevoerde gevoeligheidsanalyses.
Aannames over verdringing op de arbeidsmarkt, de invloed van
infrastructuur op regionale ontwikkeling etc.hebben vaak de grote
impact op de KBA uitkomsten, maar worden doorgaans (ook zo het geval
in de KBA's voor de Zuiderzeelijn) niet gevarieerd in
gevoeligheidsanalyses.
De vergelijking tussen de ZZL KBA's laat opmerkelijke verschillen
zien. Bijvoorbeeld de laatste ZZL KBA (Ecorys, 2006) gaat er vanuit
dat de aanleg van de Zuiderzeelijn tot een netto uitstroom van
welvaart in het Noorden zal leiden. De KBA's voor de Zuiderzeelijn uit
2001 en de alternatieve KBA van Oosterhaven 2006 zeggen juist dat de
aanleg leidt tot een netto instroom van welvaart in de Noordelijke
provincies. Dit verschil vloeit voort uit het zogenaamde 'two-way road
dilemma'. Op het wetenschappelijke front bestaat hieromtrent (de
invloed van de aanleg van infrastructuur op regionale ontwikkeling)
nog veel discussie.
De regionale Stuurgroep komt tot de conclusie dat er in de KBA
aannames zijn gedaan - onder andere als het gaat om
arbeidsmarkteffecten, verdringingseffecten, regionale ontwikkeling en
de discontovoet - die zeer nadelig uitvallen voor de Zuiderzeelijn.
Andere aannames hadden tot andere uitkomsten geleid. Door de
prominente rol die de KBA inneemt in de besluitvorming er te weinig
ruimte is om andere argumenten die een rol spelen in de politieke
besluitvorming mee te wegen.
Voorbeelden van die argumenten zijn de mogelijkheden die de
Zuiderzeelijn biedt voor het benutten van aanwezige kansen in de
regio, de bijdrage van de Zuiderzeelijn aan het imagoprobleem ("ver
weg") van het noorden, de samenhang van de Zuiderzeelijn met de
transitie naar een kenniseconomie, de mogelijkheden van een
wooneconomie, de ontwikkelruimte voor de Randstad, de kansen voor een
mogelijke nieuwe internationale verbinding. Ook de invloed van de
Zuiderzeelijn op de samenhangende gebiedsontwikkelingen worden niet of
onvoldoende meegewogen.
De regionale Stuurgroep vind dat de besluitvorming over de
Zuiderzeelijn daarom niet alleen kan steunen op de gebrekkige
MKBA-systematiek. Er is een zelfstandige politieke afweging nodig.
16 oktober 2006
Provincie Groningen