De Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Postbus 20018
2500 EA Den Haag
ons kenmerk : TRCJZ/2006/3005
datum : 28-09-2006
onderwerp : Verhouding Natuurbeschermingswet 1998 - Flora- en
faunawet; t.b.v. AO d.d. 5 oktober a.s.
bijlagen :
Geachte Voorzitter,
Tijdens het Algemeen Overleg van 14 september jl. inzake de Vogel- en
Habitatrichtlijn heb ik de vaste Commissie voor Landbouw, Natuur en
Voedselkwaliteit toegezegd in een brief nader in te zullen gaan op de
verschillende beschermingsregimes van de Natuurbeschermingswet 1998
(Nbwet) en de Flora- en faunawet (Ffwet) in onderling verband en in de
relatie tot verdragsrechtelijke verplichtingen (onder andere het
Biodiversiteitsverdrag). Deze brief geeft uitvoering aan deze
toezegging.
Zowel de Nbwet als de Ffwet geven uitvoering aan richtlijn (EEG) nr.
79/409 van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 2 april 1979
inzake het behoud van de vogelstand (Vrl) en richtlijn (EEG) nr. 92/43
van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 21 mei 1992 inzake de
instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna
(Hrl). Doel van deze richtlijnen is bij te dragen tot het waarborgen
van de biologische diversiteit door het instandhouden van de
natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna op het Europese
grondgebied van de lidstaten (artikel 2, eerste lid, Hrl). Dit gebeurt
door tweeërlei maatregelen:
1. maatregelen die gericht zijn op het in een gunstige staat van
instandhouding behouden of brengen van habitats van bepaalde typen
(bijlage I Hrl) en habitats van bepaalde soorten (bijlage II Hrl)
van communautair belang, als onderdeel van een Europees coherent
ecologisch netwerk, de Natura 2000-gebieden, waaronder de
Vrl-gebieden zijn begrepen (dit is de gebiedsbescherming) en
2. maatregelen die gericht zijn op het in een gunstige staat van
instandhouding behouden of herstellen van wilde dier- en
plantesoorten door een systeem van strikte bescherming van
(specimens) van soorten in hun natuurlijke verspreidingsgebied,
ongeacht of deze soorten zich binnen dan wel buiten de Natura
2000-gebieden bevinden (artikel 12 Hrl) (de soortenbescherming).
Gebiedsbeschermende maatregelen zijn niet gericht op individuele
exemplaren van planten en dieren maar op instandhouding van de soorten
via behoud of herstel van hun habitats. Bij de soortenbescherming
daarentegen worden wel maatregelen opgelegd ten aanzien van de
bescherming van individuele exemplaren. Met betrekking tot diersoorten
verplicht artikel 12 Hrl de lidstaten tot het instellen van verboden
op het opzettelijk vangen of doden van in het wild levende specimens
van de soorten genoemd in bijlage IV bij de richtlijn, het opzettelijk
verstoren van die soorten (vooral tijdens de perioden van
voortplanting, afhankelijkheid van de jongen, overwintering en trek),
het opzettelijk vernielen of rapen van eieren in de natuur en de
beschadiging of de vernieling van de voortplantings- of rustplaatsen
(zie van de Vrl artikel 5). Beide vormen van bescherming -
gebiedsbescherming en soortenbescherming - zijn nodig voor het behoud
of herstel van een gunstige staat van instandhouding van de soorten.
Ze hangen dus nauw samen maar dienen wel goed te worden onderscheiden.
Ook in de Hrl zijn ze vormgegeven in aparte hoofdstukken.
Naast de meergenoemde Europese richtlijnen zijn voor Nederland
verdragen op het terrein van het behoud van de biodiversiteit van
belang, zoals het Biodiversiteitsverdrag (5 juni 1992, Rio de Janeiro)
en het Verdrag inzake het behoud van wilde dieren en planten en hun
natuurlijke leefmilieu in Europa (Verdrag van Bern, 19 september
1979). Het Biodiversiteitsverdrag bevat algemene verplichtingen voor
staten voor het behoud van de biologische diversiteit en het duurzaam
gebruik van de onderdelen daarvan, onder andere verplichtingen tot het
identificeren van de relevante onderdelen van de biologische
diversiteit aan de hand van een lijst met categorieën bij het verdrag,
het reguleren en beheren van de biologische hulpbronnen en het
ontwikkelen en instandhouden van wetgeving voor de bescherming van
bedreigde soorten. Het laatstgenoemde verdrag bevat een verplichting
voor de staten-partijen om concrete verbodsbepalingen ten aanzien van
in bijlagen bij het verdrag genoemde in het wild levende planten en
dieren in hun wetgeving op te nemen; deze verplichting is
vergelijkbaar met die van de Europese richtlijnen.
In Nederland zijn de gebiedsbescherming en de soortenbescherming in
twee afzonderlijke wetten geregeld, respectievelijk de Nbwet en de
Ffwet. De Nbwet bevat maatregelen ten aanzien van de in Nederland
aangewezen Natura 2000-gebieden. Centraal staat dat Gedeputeerde
Staten van de desbetreffende provincie (of in bepaalde gevallen een
minister) een beheerplan voor het desbetreffende gebied dienen op te
stellen met een beschrijving van de instandhoudingsmaatregelen die
dienen te worden getroffen (fysieke inrichtings- en
beheersmaatregelen, regulering van actviteiten) (artikel 19a Nbwet).
Verder bevat deze wet - bij wijze van achtervang - een
vergunningplicht voor projecten en andere handelingen in of rondom een
aangewezen gebied die de kwaliteit van de habitats kunnen
verslechteren of een significant verstorend effect kunnen hebben op de
soorten en welke projecten en handelingen niet zijn geregeld in het
beheerplan (artikel 19d). Zoals ik ook tijdens het AO heb duidelijk
gemaakt, beschermt de Nbwet niet méér gebieden in Nederland dan op
grond van de richtlijnen zijn aangewezen en legt de Nbwet ook geen
strengere maatregelen op ten aanzien van die gebieden dan de
richtlijnen eisen (zie ook de brief van 1 september 2006 inzake het te
volgen beleid inzake bestaand gebruik en de daarvoor op korte termijn
te entameren wetswijziging, Kamerstukken II 2006/06, 30192, nr. 2).
De Ffwet bevat de op grond van de richtlijnen vereiste
soortenbeschermende maatregelen en verboden (artikel 9-15 Ffwet). Van
deze verboden op voor de soorten schadelijke handelingen ('nee') kan
onder voorwaarden ('tenzij') worden afgeweken met een ontheffing of
een vrijstelling. Deze uitzonderingen zijn niet beperkter dan artikel
16 Hrl en artikel 9 Vrl toestaan. Volgens de Europese Commissie gaat
de uitzondering voor de vogelsoorten op de zogenoemde landelijke en
provinciale vrijstellingslijst zelfs verder dan is toegestaan; zij
heeft Nederland daarvoor dan ook in gebreke gesteld. Wat het
uitzonderingsregime betreft zoekt Nederland de ruimte waar die er is,
om tot een zo praktisch mogelijke invulling te komen (via
communicatie, handreikingen, gedragscodes, de leefgebiedenbenadering
e.d.).
De Ffwet ziet zoals de Vrl voorschrijft op alle in het wild levende
vogelsoorten. Bij algemene maatregel van bestuur worden verder de op
grond van de wet beschermde inheemse en uitheemse dier- en
plantesoorten aangewezen. Deze lijst wijkt in zoverre af van de Hrl
dat ook de volgende soorten worden genoemd: das, gewone zeehond,
eikelmuis, veldspitsmuis, waterspitsmuis, adder, hazelworm, ringslang,
vinpootsalamander, vuursalamander, elrits, gestippelde alver, 20
bedreigde vlindersoorten en groot zeegras. De reden hiervoor is dat
Nederland ten aanzien van een aantal andere inheemse soorten dan de in
de richtlijnen aangewezen soorten een bijzondere verantwoordelijkheid
heeft, bijvoorbeeld omdat die in Nederland zeldzaam of bedreigd zijn.
Overigens zijn niet alle inheemse soorten aangewezen (dit zouden er
ongeveer 25.000 zijn!). Verder moet worden bedacht dat ook de
hierboven genoemde andere internationale verplichtingen dan Europese
Nederland nopen tot bescherming van bepaalde soorten. Uiteindelijk,
bij analyse van de verschillende lijsten, blijkt de aanwijzing van
slechts een heel gering aantal soorten in Nederland niet te berusten
op een internationale verplichting.
Zoals hiervoor aangegeven hangen de gebiedsbescherming en de
soortenbescherming nauw samen. Soms zullen zij elkaar raken of
mogelijk zelfs overlappen, met name in en rondom de Natura
2000-gebieden. Hier kunnen dus ook de beschermingsregimes van de Nbwet
en de Ffwet elkaar raken. In de aangekondigde evaluatie van beide
wetten zal dit een van de punten van aandacht zijn. Zoals ik tijdens
het AO heb aangegeven zullen de natuurwetten (naast de Nbwet en de
Ffwet ook de Boswet) tezamen worden geëvalueerd. Met deze evaluatie is
een aanvang gemaakt en zij zal in de loop van 2007 worden voltooid.
De minister van Landbouw, Natuur
en Voedselkwaliteit,
dr. C.P. Veerman
Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit