30 678
Wijziging van de Wet minimumloon en minimumvakantiebijslag in verband met de
invoering van bestuursrechtelijke handhaving
NOTA NAAR AANLEIDING VAN HET VERSLAG
1. Algemeen
De regering heeft met belangstelling kennis genomen van de inbreng van de verschillende
fracties van de Tweede Kamer en is verheugd dat het wetsvoorstel qua doel en strekking door
deze fracties met instemming is ontvangen. Wel stellen zij nog een aantal vragen, die hierna
worden beantwoord.
2. Bevordering naleving en handhaving WML
De leden van de PvdA-fractie vragen of de uitkomsten van het rapport van de
Arbeidsinspectie (AI) `Werknemers met een brutoloon op of onder het wettelijk
minimumloon in 2004' de regering niet verontrusten en hoe de regering verklaart dat van de
grote groep mensen die wordt onderbetaald niet meer dan 6 klachten zijn ontvangen.
Naar aanleiding hiervan merkt de regering op, dat ten opzichte van het onderzoek van de AI
over 2001 er sprake is van een daling van het aantal onderbetaalde werknemers. In 2001
werden naar schatting 68.000 werknemers onderbetaald (1,1% van alle werknemers). In 2004
is dat aantal afgenomen tot 36.000 (0,6%). Dat is op zichzelf verheugend en mogelijk ook het
gevolg van de bredere en toegankelijkere voorlichting over de WML, zoals aangekondigd
naar aanleiding van het vorige AI onderzoek (Kamerstukken II, 2002-2003, 29 200 XV,
nr. 15). Met de leden van de PvdA fractie is de regering van mening, dat het resultaat
uiteindelijk nog steeds onvoldoende is. De regering verwacht echter dat met de invoering van
de bestuursrechtelijke handhaving van de WML het aantal onderbetalingen verder zal
afnemen.
Zoals hiervoor opgemerkt heeft de verbeterde voorlichting over de WML vermoedelijk wel
geleid tot een afname van het aantal onderbetaalden, maar niet tot een toename van klachten
over niet naleving van de WML bij de AI. De redenen daarvoor zijn, dat werknemers het een
te grote stap vinden om zelf een klacht bij de AI in te dienen tegen hun werkgever of omdat
zij bang zijn dat het hun positie zal schaden. Ook vinden werknemers het lastig dat zij, nadat
zij een klacht hebben ingediend bij de AI en de werkgever zijn verplichtingen nog steeds niet
nakomt, zelf naar de rechter moeten om het achterstallig loon te vorderen. De invoering van
de bestuursrechtelijke handhaving van de WML draagt hieraan bij, aangezien de AI op eigen
initiatief de naleving van de wet zal controleren en werknemers hiervoor niet eerst een klacht
hoeven in te dienen. Via het instrument last onder dwangsom zullen werkgevers tevens
worden aangezet tot betaling van het wettelijk minimumloon.
3. Bestuursrechtelijke handhaving en gegevensuitwisseling
De leden van de CDA- en PvdA-fracties vragen of kan worden aangegeven met hoeveel
formatieplaatsen vanuit de AI de handhaving zal worden gerealiseerd. De leden van de PvdA-
fractie vroegen ook wat de kosten zijn van deze nieuwe taak voor de AI.
De AI heeft ongeveer 180 formatieplaatsen beschikbaar voor bestrijding van illegale
tewerkstelling (dat wil zeggen arbeid zonder de benodigde tewerkstellingsvergunning) in het
---
kader van de Wet arbeid vreemdelingen (Wav) en niet naleving van de WML. Aangezien de
risicosectoren waar overtredingen van WML en Wav plaatsvinden grotendeels samenvallen
kunnen de controles op betaling onder WML en illegale tewerkstelling worden gecombineerd.
Met het opheffen van de tijdelijke beperkingen van het vrij verkeer van werknemers uit de
Midden- en Oost-Europese (MOE-landen) zal automatisch illegale tewerkstelling afnemen,
aangezien MOE-landers geen tewerkstellingsvergunning meer nodig hebben en dus niet meer
illegaal tewerkgesteld kunnen zijn. De tijd die daarmee tijdens controles vrijvalt, kan daarom
worden ingezet bij de handhaving van de WML. Daardoor is de verwachting dat de
handhaving van de WML kostenneutraal zal plaatsvinden.
De leden van de PvdA- en VVD- fracties verzoeken aan te geven waarom de controles van de
AI in eerste instantie plaats zullen vinden bij de naleving van de Wav en of de regering
voornemens is om in de toekomst alsnog actief ontduiking van het WML in alle sectoren te
gaan bestrijden. De leden van de PvdA-fractie vragen of het onderzoek van de AI naar het
toepassen van het minimumloon steekproefsgewijs plaats vindt en of de AI op basis van het
onderzoek 2004 nu al risicoanalyses kan maken en deze kan benutten. Zij verzoeken in te
gaan op de factoren die bepalen of er sprake is van een verhoogd risico tot onderbetaling en of
er sprake zal zijn van gezamenlijke aanpak zoals dat bij regionale fraude teams plaatsvindt.
Controles op naleving van de Wav worden uitgevoerd op basis van een risicoanalyse. Op
basis van risicofactoren zoals laag betaalde arbeid en laaggeschoolde arbeid worden
risicovolle sectoren benoemd waar een groot deel van de capaciteit van de AI wordt ingezet.
De controles worden onder meer verricht via een gezamenlijke aanpak van de verschillende
diensten, zoals bij regionale fraudeteams plaatsvindt. De controles van de WML door de AI
zullen in eerste instantie plaatsvinden bij de controles op naleving van de Wav, aangezien de
huidige risicosectoren grotendeels dezelfde sectoren zijn waarbinnen relatief vaak
onderbetaling voorkomt, te weten de sectoren horeca, landbouw en visserijen en reparatie
consumentenartikelen en handel (waaronder detailhandel), zoals uit het genoemde onderzoek
blijkt. Op dit moment bestaat er geen aanleiding om de controles in alle sectoren uit te voeren.
Behalve op basis van eigen risicoanalyse door de AI worden controles op naleving Wav en
WML ook verricht naar aanleiding van tips en meldingen. Deze zijn veelal afkomstig van
werknemers, werkgevers, sociale partners en ketenpartners, bijvoorbeeld de SIOD of de
Belastingdienst. Door analyse van deze meldingen en de resultaten van controles kan
achterhaald worden of onderbetaling eventueel ook veelvuldig plaatsvindt in sectoren die in
eerste instantie niet als meest risicovol zijn aangemerkt. Als dat het geval is, zal daar meer
inspectiecapaciteit op ingezet worden.
De leden van de CDA-fractie vragen zich af of de mede betrokken instanties als SIOD, de
Belastingdienst, UWV en anderen voldoende geëquipeerd zijn om de handhaving vanaf dag
één op effectieve wijze gestalte te geven.
Op het moment dat de bestuursrechtelijke handhaving van de WML in werking treedt, zullen
alle betrokken instanties daarvan op de hoogte zijn en wanneer dat nodig is, ook optreden. De
signalering van onderbetaling in het kader van de WML is in het overleg tussen de AI, de
Belastingdienst, SIOD en UWV aan de orde gesteld. Iedere organisatie zal de over en weer
ontvangen signalen toetsen aan de eigen handhavingprioriteiten.
De leden van de PvdA-fractie vragen of het UWV ook kan signaleren op basis van de
polisadministratie of er sprake is van onderbetaling. Deze leden vroegen of daarvan ook
gebruik gemaakt gaat worden.
---
Dit is in principe mogelijk. SIOD, AI en de Belastingdienst kunnen via een database
beschikken over de UWV gegevens en dus zonodig de berekening van het loonbegrip van de
sociale zekerheidswetgeving en vergelijking met het wettelijk minimumloon uitvoeren. Zoals
hiervoor aangegeven worden de controles van de Wav en WML ingezet via een uitgebreide
risicoanalyse. De AI ontvangt daarnaast signalen over onderbetaling die afkomstig zijn van
werknemers, werkgevers en de sociale partners. Dit is in beginsel voldoende voor een goed
beeld in welke sectoren sprake is van een verhoogd risico op onderbetaling, zodat de
signalering via de polisadministratie niet gebruikt hoeft te worden.
De leden van de PvdA-fractie vragen of indien een werkgever langer dan één jaar heeft
onderbetaald de werkgever dan aan de werknemer ook de wettelijke rente moet vergoeden.
Dit is inderdaad het geval. Op grond van artikel 7:625 van het Burgerlijk Wetboek heeft de
werknemer recht op een verhoging van het loon met de wettelijke rente als zijn werkgever het
loon niet tijdig betaalt.
De leden van de PvdA-fractie vragen of de melding van de AI aan de werkgevers- en
werknemersorganisaties alleen plaats kan vinden als er daadwerkelijk een bestuurlijke boete is
opgelegd. Deze leden vroegen waarom sprake is van een "kan-bepaling" en waarom de AI
niet verplicht wordt ook een waarschuwing te melden.
Op grond van het voorgestelde artikel 18p van de WML geldt dat wanneer de AI een boete
oplegt de daarvoor in aanmerking komende verenigingen van werkgevers en werknemers
hiervan in kennis worden gesteld. Deze verplichting strekt ertoe om partijen in de gelegenheid
te stellen na te gaan of de werkgever de verplichtingen die voortvloeien uit de cao is
nagekomen en een vordering in te stellen als zulks niet het geval is. Er is derhalve geen sprake
van een "kan-bepaling".
De reden dat de AI niet verplicht wordt om bij een waarschuwing te melden, is dat pas bij het
opleggen van een boete officieel is vastgesteld dat een bepaalde werkgever de WML heeft
overtreden. Een waarschuwing, zo wordt nader uitgewerkt in de beleidsregels voor de
bestuursrechtelijke handhaving van de WML, wordt uitsluitend gegeven door de AI wanneer
het gaat om een minieme onderbetaling. Bij de waarschuwing wordt de werkgever in de
gelegenheid gesteld om binnen een maand te voldoen aan zijn verplichtingen. Daarna
controleert de AI wederom: is de werkgever zijn verplichtingen niet nagekomen, dan wordt
alsnog een boete opgelegd en zal de overtreding gemeld worden aan de werkgevers- en
werknemersorganisaties.
De leden van de VVD-fractie verzoeken de regering nader in te gaan op de beleidsregels die
nog opgesteld moeten worden en waarin nader wordt ingevuld welke boete en dwangsom zal
gelden in relatie tot de mate van onderbetaling.
De maximale boete die op grond van artikel 18g, eerste lid, van de WML aan een werkgever
kan worden opgelegd bedraagt 6.700,- per beboetbaar feit. Niet in alle gevallen zal de
maximale boete worden opgelegd. De op te leggen boete wordt gerelateerd aan de duur en de
mate van onderbetaling. Daarbij zal onderscheid worden gemaakt tussen drie categorieën van
onderbetaling: minder dan 25%, tussen 25-50% en meer dan 50%. Verder wordt gekeken naar
de duur van de onderbetaling: korter dan één maand, tussen de 1-6 maanden en langer dan 6
maanden.
---
In deze beleidsregels zal verder de mogelijkheid worden opgenomen van een waarschuwing
door de AI bij een geringe onderbetaling, namelijk voor een onderbetaling van minder dan 5%
van het maandbedrag, of bij een kennelijke vergissing of verschrijving. De werkgever zal
door de inspecteur in staat worden gesteld om binnen een maand te voldoen aan zijn
verplichtingen (wat moet blijken uit schriftelijke bewijsstukken, waaruit het herstel blijkt). Na
een maand volgt een vervolgcontrole: heeft de werkgever zijn fout niet hersteld, dan wordt
alsnog een boete opgelegd. De waarschuwing wordt niet gegeven wanneer binnen 24
maanden al eerder een beboetbaar feit op grond van de WML is geconstateerd. In dat geval
zal wél meteen een boete worden opgelegd, ook al is er sprake van een geringe mate van
onderbetaling, dan wel een kennelijke vergissing of verschrijving.
Indien op de dag van het constateren van het beboetbare feit nog geen 24 maanden zijn
verstreken nadat een eerder beboetbaar feit bestaande uit het niet naleven van eenzelfde
wettelijke verplichting is geconstateerd en de boete wegens het eerdere beboetbare feit
onherroepelijk is geworden worden de boetebedragen met 50% verhoogd. Daardoor kan het
boetebedrag bij recidive voor de werkgever hoger zijn dan 6.700,- per onderbetaalde
werknemer.
In situaties waar verificatie van de betaling van het loon en de vakantiebijslag bij een controle
niet mogelijk is en waarbij het door de werkgever niet of onvoldoende kunnen overleggen van
de noodzakelijke bescheiden waaruit de aard van de arbeidsrelatie blijkt van een persoon die
in zijn bedrijf wordt aangetroffen, wordt de maximumboete opgelegd. Dat geldt ook wanneer
verificatie van het door de werkgever betaalde loon of de betaalde vakantiebijslag of het
aantal gewerkte uren niet mogelijk is.
Op deze wijze wordt het voor de AI mogelijk om een boete op te leggen wanneer relevante
gegevens geheel of ten dele ontbreken. Zodat in die gevallen de handhaving van de WML niet
illusoir wordt. Hiervoor is een extra bepaling in artikel 18b van het wetsvoorstel opgenomen.
De nota van wijziging voor deze bepaling is bijgevoegd.
Zodra de beleidsregels in de Staatscourant zijn geplaatst, zal ik de Tweede Kamer hiervan op
de hoogte brengen.
4. Last onder dwangsom
De leden van de CDA-fractie vragen zich ten aanzien van de nabetaling af of en hoe de AI
verantwoordelijk wordt voor het ook daadwerkelijk uitbetalen door de werkgever van het te
weinig betaalde loon.
De werkgever is uiteindelijk verantwoordelijk voor de betaling van het achterstallig loon aan
de werknemer. De AI kan op de werkgever druk uitoefenen om het loon te betalen via de last
onder dwangsom. Dit is een bestuursrechtelijk pressiemiddel dat door de AI kan worden
opgelegd wanneer een werkgever niet binnen een bepaalde termijn aan de werknemer het
achterstallig loon betaald. Aldus kan de AI de werkgever ertoe brengen alsnog het juiste
minimumloon te voldoen, waardoor de werknemer niet zelf een civiele vordering hoeft in te
stellen. De last onder dwangsom strekt er dus toe om de overtreding, in dit geval het te weinig
betaalde loon, ongedaan te maken. In beginsel zal de AI de werkgever de mogelijkheid geven
om voordat de boete wordt opgelegd het achterstallig loon te betalen. Laat de werkgever dit
na, dan kan de AI een last onder dwangsom opleggen. Betaalt de werkgever binnen de termijn
die in de last onder dwangsom wordt genoemd het achterstallig loon aan de werknemer en
overlegt hij daarvan schriftelijk bewijs aan de AI, dan is hij geen dwangsom verschuldigd.
---
Betaalt de werkgever niet tijdig dan verbeurt hij de dwangsom. Deze verbeurde
dwangsommen komen toe aan de AI.
De leden van de SP-fractie vragen of en hoe de door de AI verbeurde dwangsom bij de
gedupeerde werknemers terecht komt.
De door de werkgever verbeurde dwangsom komt niet terecht bij de werknemer. De
werknemer krijgt het achterstallig loon van de werkgever. Zoals hiervoor aangegeven is de
last onder dwangsom een bestuursrechtelijk middel voor de AI om zo druk op de werkgever
uit te oefenen het te weinig betaalde loon alsnog aan de betrokken werknemer te betalen.
Mocht de werkgever de dwangsom verbeuren, dan komt deze toe aan de AI.
De leden van de PvdA-fractie verzoeken de regering toe te lichten waarom zij ervoor heeft
gekozen om het boetesysteem niet te voorzien van de (Europese) regels zoals die ook in de
vierde tranche van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) zijn opgenomen. Deze leden wijzen
erop dat in de Wet Boeten en maatregelen die voor de sociale zekerheid en de sociale
verzekeringen geldt wel de regelgeving is opgenomen zoals die in de Vierde tranche van de
Awb geldt.
De reden om de bedoelde voorschriften die in de Vierde tranche van de Awb zijn opgenomen
nog niet in het voorliggende wetsvoorstel op te nemen, hangt samen met het gegeven dat de
Vierde tranche van de Awb nog niet de status van wet heeft. Onder leiding van het Ministerie
van Justitie wordt thans gewerkt aan de aanpassing van wetgeving die noodzakelijk is bij de
invoering van de Vierde tranche van de Awb. Ook de WML wordt in dit traject meegenomen.
Er is wat betreft de vormgeving van de bestuursrechtelijke handhaving in het voorliggende
wetsvoorstel aangesloten bij de vormgeving daarvan in de reeds bestaande wetgeving waar
bestuursrechtelijke handhaving voorkomt, zoals de Wav, de Arbeidstijdenwet en de
Arbeidsomstandighedenwet 1998.
5. Effecten voor bedrijven, administratieve lasten en vrouwen
De regering heeft laten weten dat ter beperking van de administratieve lasten voor bedrijven
ook het aantal inspecties gebundeld zal worden, vooral voor het MKB. De leden van de
PvdA-fractie vragen op welke wijze de AI inspecties gebundeld worden waar het dit
wetsvoorstel betreft. Zij vragen zich af in hoeverre de handhaving in het gedrang kan komen
als het aantal inspecties zou worden beperkt ter wille van de beperking van de administratieve
drukte.
De regering merkt hierover op dat de handhaving niet in het gedrang zal komen en evenmin
het aantal inspecties wordt beperkt omwille van de beperking van de administratieve lasten.
De WML controles worden gebundeld bij de Wav inspecties. Daarbij zal de AI ook de
inspectiedruk (dat is het aantal inspecties per bedrijf) betrekken. De AI werkt in het kader van
bestrijding van illegale tewerkstelling en onderbetaling onder meer samen met de
Belastingdienst, regionale politiekorpsen, SIOD en UWV. De samenwerking bestaat enerzijds
uit het uitvoeren van gezamenlijke controles en anderzijds uit het uitwisselen van signalen van
mogelijke overtredingen op elkaars werkterrein. Zoals onder 2 aangegeven vindt de selectie
van te controleren werkgevers plaats op basis van risicoanalyse, waardoor de AI (zelfstandig
dan wel gezamenlijk met ketenpartners) controles uitvoert daar waar de fraude zich meest
waarschijnlijk voordoet. Zo wordt de inspectielast in hoge mate neergelegd in sectoren en
bedrijven waar deze thuishoort.
---
6. Financiële effecten
De leden van de CDA- en PvdA fracties verzoeken aan te geven of de regering een prognose
kan geven van kosten en baten van het effectief gaan handhaven van de WML. Verder vragen
deze leden met welk bedrag het budget van de AI wordt uitgebreid en hoe groot de vrijval van
middelen is die ontstaat door het wegvallen van inspecties op de naleving van de Wav.
Zoals onder 2 aangegeven, worden 180 formatieplaatsen ingezet voor zowel de Wav als de
WML controles. Doordat de bestaande inspectiecapaciteit van de Wav wordt ingezet voor
zowel bestrijding van illegale tewerkstelling in het kader van de Wav als niet naleving van de
WML is de precieze omvang van de vrijval van middelen niet te berekenen. Uitgangspunt is
dat de invoering van de bestuursrechtelijke handhaving van de WML kostenneutraal zal
plaatsvinden.
Een indicatie van de baten van de handhaving van de WML is moeilijk te geven omdat de
baten afhankelijk zijn van de opbrengsten van de boete en last onder dwangsom. Een indicatie
van de opbrengsten is nog niet mogelijk, omdat niet duidelijk is hoeveel overtredingen
geconstateerd zullen worden en wat de boete en/of verbeurde dwangsom is. De hoogte van de
boete als ook van de dwangsom wordt immers gerelateerd aan de duur en de omvang van de
overtreding.
De leden van de PvdA-fractie verzoeken in te gaan op de vraag of de regering zich een doel
heeft gesteld om het hoge percentage van bijna 40% onderbetaling van de mensen die het
minimumloon verdienen naar beneden te brengen.
De regering merkt naar aanleiding hiervan op dat het streven is om het aantal onderbetaalden
terug te brengen tot nihil. Nu worden ongeveer 36.000 werknemers onderbetaald. Door de
invoering van de bestuursrechtelijke handhaving van de WML wordt actief beleid gevoerd om
het aantal onderbetaalde werknemers verder terug te dringen en zo uiteindelijk de doelstelling
van geen onderbetaling te realiseren.
7. Artikelsgewijs
Artikel I onderdeel B artikel 18g
De leden van de PvdA fractie vragen de regering wat de huidige hoogte is van de boete die
opgelegd kan worden aan werkgevers die zich niet houden aan het wettelijk minimumloon en
hoe de in het wetsvoorstel genoemde maximale hoogte van 6.700 zich verhoudt tot de thans
geldende boete.
De handhaving van de WML is op dit moment civielrechtelijk. Dat betekent dat geen boete
door de AI of een ander overheidsorgaan kan worden opgelegd voor overtreding van de
WML.
De Minister van Sociale Zaken
en Werkgelegenheid,
(mr. A.J. de Geus)
---
7
Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid