'Toezichthouders hebben code nodig voor good governance'
Promotie mr. Saskia Lavrijssen-Heijmans
Toezichthouders, zoals de OPTA en de NMa, hebben in ons rechtstelsel een bijzondere positie. Op papier zijn ze onafhankelijk, maar in de praktijk niet. Ze zijn bevoegd regels op te stellen en boetes op te leggen terwijl de relatie met de ministeriële verantwoordelijkheid vaak onduidelijk is. In haar proefschrift onderzoekt Saskia Lavrijssen-Heijmans deze toezichthouders en gaat na of er sprake is van good governance.
Nederland kent sinds de jaren '90 meerdere onafhankelijke mededingingstoezichthouders, zoals de OPTA (Onafhankelijke Post en Telecommunicatie Autoriteit), de NMa (Nederlandse Mededingingsautoriteit), de DTe (Dienst Toezicht Energie) en de Zorgautoriteit. Deze toezichthouders bewaken en bevorderen de mededinging in voormalige monopoliesectoren, zoals de telecommunicatie- en de energiesector.
Toezichthouders begeven zich in een complexe omgeving, waar ze te maken hebben met conflicterende belangen van de voormalige monopolisten, concurrenten, afnemers en consumenten. De minister kan de toezichthouders geen individuele aanwijzingen geven over de wijze waarop zij in een bepaalde zaak moeten besluiten. Zij functioneren dus, als onpartijdig orgaan, op gepaste afstand van de politiek. Echter, de minister kan wel de beleidslijnen voor de toezichthouders opstellen. Verder kijkt de Europese Commissie toe, evenals de nationale rechter. Van een 'echte' onafhankelijke positie is in de praktijk dan ook geen sprake, concludeert de promovenda. Wel bestaat een spanningsveld tussen de beleidsbepalende rol van de minister en het gegeven dat toezichthouders in het concrete geval nog steeds een aanmerkelijke keuzeruimte hebben. De cruciale vraag is hoe toezichthouders omgaan met de weging van al deze conflicterende belangen.
Volgens Lavrijssen staat de positie van mededingingstoezichthouders op gespannen voet met fundamentele constitutionele rechtsbeginselen, zoals de representatieve democratie, de ministeriële verantwoordelijkheid en de scheiding der machten. Toezichthouders kunnen immers zelfstandig regels stellen en daarnaast combineren zij alle machten van de trias politica (regulering, sanctionering en geschilbeslechting). Lavrijssen vraagt zich in haar studie af hoe de wetgever de mededingingstoezichthouders in staat kan stellen de belangenafwegingen volgens goede procedures voor te bereiden en hun werk op een eerlijke, democratische en effectieve wijze uit te voeren. Zij presenteert verschillende reguleringstheorieën die een rol kunnen spelen bij de vormgeving van mededingingstoezichthouders door de wetgever.
Volgens Lavrijssen moet de wetgever een nieuwe benadering toepassen bij de oprichting van onafhankelijke mededingingstoezichthouders. Ook moet de wetgever erkennen dat deze toezichthouders voldoende speelruimte moeten krijgen om op een effectieve wijze te kunnen inspelen op de dynamiek van de markt. Gebeurt dat niet, dan heeft dat funeste gevolgen voor de consument, die dan niet of nauwelijks kan profiteren van de voordelen van liberalisering. Ook samenwerking van de toezichthouders met de Europese commissie en toezichthouders uit andere lidstaten is gewenst, zodat de consument zoveel mogelijk kan profiteren van een vrije marktwerking en een Europese interne markt.
Veel aandacht besteedt Lavrijssen aan good governance. De wetgever zou meer inspiratie moeten halen uit de stakeholderstheorie, waarin de nieuwe Europese en nationale good governance beginselen (zoals transparantie, accountability en participatie) moeten waarborgen dat de mededingingstoezichthouders hun keuzeruimte op een legitieme en effectieve wijze invullen. De Europese en nationale wetgever moeten volgens Lavrijssen een aantal minimumwaarborgen treffen om te zorgen dat de toezichthouders hun bevoegdheden op een effectieve en legitieme wijze uitoefenen. Ook zijn speciale wettelijke voorzieningen nodig om te zorgen dat de belangen van de consument op een adequate wijze kunnen worden vertegenwoordigd door consumentenorganisaties. Een cruciaal aspect daarbij is dat mededingingstoezichthouders moeten worden verplicht een good governance code op te stellen.
Mr. Saskia Lavrijssen-Heijmans (1976, Waalre) studeerde Europees recht (cum laude) aan de Universiteit van Tilburg. Na haar afstuderen in 1999 was zij gastdocent aan de Universiteit van Venda (Zuid-Afrika), docent en onderzoeker aan het Europa Instituut (Universiteit Leiden) en juridisch medewerker (sectie bestuursrecht en gereguleerde sectoren) bij Allen & Overy te Amsterdam. Sinds 2001 is zij docent en onderzoeker (vakgroep Europees en international publiekrecht) aan de UvT en onderzoeker bij Tilburg Law and Economics Center (TILEC). Met ingang van 1 september 2006 is zij tevens juridisch onderzoekscoördinator bij TILEC.
Noot voor de pers
Saskia Lavrijssen promoveert vrijdag 22 september 2006, 14.15 uur in de aula van de Universiteit van Tilburg (Warandelaan 2, Tilburg) op het proefschrift Onafhankelijke mededingingstoezichthouders, regulerende bevoegdheden en de waarborgen voor good governance. Promotoren zijn prof.dr. Ph. Eijlander en prof.dr. I.L. Hancher. Het boek wordt uitgegeven door Boom Juridische uitgevers (ISBN 10: 90-5454-749-9; ISBN 13: 978-90-5454-749-5; ? 59,-). Journalisten kunnen een exemplaar van het proefschrift opvragen bij de afdeling Voorlichting en Externe Betrekkingen van de UvT, tel: 013 - 466 2000, e-mail: persberichtuvt@uvt.nl. Saskia Lavrijsen is bereikbaar op tel. 06 - 5203 5830; e-mail: saskia.lavrijssen@uvt.nl. Persberichten van de UvT staan ook op internet: www.uvt.nl/persberichten/. Informatie over deskundigen van de UvT, zie: www.uvt.nl/webwijs/.