Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit
Natuurbeschermingswet 1998 - bestaand gebruik en vergelijking implementatie andere lidstaten
Correspondentie met de Kamer, 01-09-2006
Kamerbrief over de Natuurbeschermingswet. Het gaat om bestaand gebruik; wetswijziging; bescherming nog niet aangewezen habitatrichtlijngebieden en twee onderzoeken over de Vogel- en Habitatrichtlijn.
Natuurbeschermingswet 1998 - bestaand gebruik en vergelijking implementatie andere lidstaten (Nieuw venster)
Correspondentie met de Kamer, 01-09-2006 (PDF, 106 kB)
Voor downloaden van PDF-bestanden:
Zie het origineel
uw brief van uw kenmerk ons kenmerk datum
onderwerp bijlagen
D i rectie Juridische Zaken
Geachte Voorzitter,
Met deze brief wil ik u informeren over vier onderwerpen met betrekking tot de
Natuurbeschermingswet 1998.
In mijn brief van 24 februari 2006 (Kamerstukken II 2005-2006, Aanhangsel van de
handelingen 981) heb ik u aangegeven dat de inwerkingtreding van de gewijzigde
Natuurbeschermingswet 1998 in combinatie met het zogenoemde Kokkelvisserijarrest van
7 september 20041 van het Europese Hof van Justitie mij nopen tot een herbezinning op
het beleid ten aanzien van bestaand gebruik. In overeenstemming met de Ministers van
Defensie, van Economische Zaken, van Verkeer en Waterstaat en van Volkshuisvesting,
Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer en het IPO ben ik tot het beleid gekomen als
weergegeven onder punt 1 van deze brief.
In samenhang met het vorige punt heb ik nog eens naar het vergunningenstelsel van de
Natuurbeschermingswet 1998 (hierna: Nb-wet 1998) in relatie tot de Vogel- en
Habitatrichtlijnen2 gekeken. Daarbij heb ik geconstateerd dat voor de periode tot de
beheerplannen voor de Natura 2000-gebieden zijn vastgesteld, mede in het licht van het
beleid dat ik in die periode ten aanzien van bestaand gebruik voorsta, een wijziging van
het vergunningenregime in de rede ligt. Tevens heb ik vastgesteld dat op enkele andere
punten de aansluiting van het nationale stelsel op het Europese stelsel kan worden
verbeterd. Tegen die achtergrond ben ik voornemens een voorstel voor een wetswijziging
in procedure te brengen. Ik ga hierop onder punt 2 van de brief nader in.
Onder punt 3 van deze brief ga ik in op de bescherming van op de communautaire lijst
geplaatste habitatrichtlijngebieden die nog niet zijn aangewezen.
1 HvJEG 7 september 2004, zaak C-127/02, http://www.curia.eu.int.
2 Richtlijn 79/409/EEG van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 2 april 1979
inzake het behoud van de vogelstand (PbEG L103) en richtlijn 92/43/EEG van de Raad van
de Europese Gemeenschappen van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de
natuurlijke habitats en de wilde flora- en fauna (PbEG L 206).
Ministerie van Landbouw,
Natuur en Voedselkwaliteit
Directie Juridische Zaken
Bezuidenhoutseweg 73
Postadres: 20401
2500 EK Den Haag
Telefoon: 070-3786868
Fax: 070-3786127
Telegramadres: Landvis
Web: www.minlnv.nl
De Voorzitter van de Tweede Kamer
der Staten-Generaal
Postbus 20018
2500 EA DEN HAAG
TRCJZ/2006/2808 1 september 2006
Natuurbeschermingswet 1998; bestaand
gebruik en vergelijking implementatie
andere lidstaten
3
Datum Kenmerk Paraaf: Vervolgblad
1 september 2006 TRCJZ/2006/2808 2
TK Nb en bestaand gebruik 060814
Daarnaast doe ik u toekomen de uitkomsten van een tweetal onderzoeken die de
Nederlandse implementatie van de Vogel- en Habitatrichtlijn vergelijken met de
implementatie in andere lidstaten, op de inhoud waarvan ik onder punt 4 van deze brief in
ga.
1. Bestaand gebruik
De gebiedsbeschermingsbepalingen uit de Vogel- en Habitatrichtlijnen (hierna: VHR) zijn
omgezet via een wijziging van de Natuurbeschermingswet 1998 (hierna: Nbwet 1998). De
gewijzigde Nbwet 1998 is op 1 oktober 2005 in werking getreden.
Op grond van artikel 6, derde lid, Habitatrichtlijn zijn lidstaten verplicht om een
toestemmingsmoment te creëren voor plannen en projecten met mogelijk significante
negatieve gevolgen. Artikel 6, tweede lid, spreekt over het nemen van passende
maatregelen om te voorkomen dat de kwaliteit van habitats verslechtert of er significant
verstorende effecten op soorten optreden.
Artikel 19d dient ter implementatie van zowel het tweede als het derde lid van artikel 6
van de Habitatrichtlijn. Volgens artikel 19d Nb-wet 1998 zijn projecten en andere
handelingen die de kwaliteit van habitats kunnen verslechteren of een verstorend effect
kunnen hebben op soorten verboden zonder vergunning. Het bevoegde gezag kan op
grond van dat artikel als passende maatregel de activiteit niet toestaan of doen
beëindigen, of bij de vergunning voorwaarden verbinden aan het uitoefenen van een
bepaalde activiteit en zo de verslechtering of verstoring voorkomen of stoppen. Deze
benadering is in overeenstemming met het voorzorgsbeginsel, dat volgens de Europese
Commissie ten grondslag ligt aan artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn. Artikel 6,
derde lid, van de Habitatrichtlijn is verder omgezet in artikel 19f Nb-wet 1998. Hierin is
opgenomen dat een initiatiefnemer een passende beoordeling moet maken als een nieuw
project of andere handeling significante gevolgen kan hebben.
Ook bestaand gebruik, een activiteit die op het moment van aanwijzing bestond en
sedertdien onafgebroken heeft plaatsgevonden, kan ingevolge artikel 19d Nbwet 1998
vergunningplichtig zijn. Dit geldt ook voor activiteiten waarvoor eerder op grond van
andere toepasselijke wetgeving een vergunning voor (on)bepaalde tijd zonder een
voorafgaande passende beoordeling is verleend én voor activiteiten die plaatsvinden
zonder vergunning.
Vóór het Kokkelvisserij-arrest werd er door Nederland van uitgegaan dat bestaand gebruik
in principe zonder vergunning gecontinueerd kon worden, tenzij bleek dat het schadelijke
gevolgen voor natuurwaarden kon hebben. De verwachting was destijds dat slechts in een
klein aantal gevallen zou blijken dat bestaand gebruik negatieve gevolgen zou hebben. De
natuurwaarden waarvoor de gebieden zijn aangewezen, hebben zich daar immers
ontwikkeld of hebben daar stand gehouden dankzij of ondanks dat gebruik. Een meer
systematische beoordeling om na te gaan in hoeverre bestaand gebruik tot een
(significante) kwaliteitsverslechtering van het gebied heeft geleid en blijvend bijdraagt aan
Datum Kenmerk Paraaf: Vervolgblad
1 september 2006 TRCJZ/2006/2808 3
TK Nb en bestaand gebruik 060814
een voortgaande kwaliteitsverslechtering, laat staan een passende beoordeling, werd niet
nodig geacht.
Sinds het Kokkelvisserijarrest is echter duidelijk dat wanneer bestaand gebruik dat als
project kan worden aangemerkt (tussentijds) getoetst wordt, net als bij de toetsing van
nieuwe activiteiten, op grond van artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn een passende
beoordeling noodzakelijk is als het gebruik alleen of in combinatie met andere plannen of
projecten significante gevolgen kan hebben voor Natura 2000-gebieden. In dit arrest heeft
het Hof overwogen dat "het feit dat een activiteit al vele jaren periodiek wordt
uitgeoefend in het betrokken gebied en dat daarvoor elk jaar een vergunning nodig is,
voor verlening waarvan telkens opnieuw wordt beoordeeld of, en zo ja in welk gebied, de
activiteit mag worden uitgeoefend, er niet aan in de weg staat dat zij bij elke aanvraag
kan worden beschouwd als een apart plan of project in de zin van de Habitatrichtlijn."
Bovendien heeft het Europese Hof bepaald dat het risico bestaat dat een activiteit
significante gevolgen kan hebben wanneer op grond van objectieve gegevens niet kan
worden uitgesloten dat het plan of project significante gevolgen heeft voor het gebied.
Door dit vereiste van objectieve gegevens kan er niet meer zonder meer van worden
uitgegaan dat bestaand gebruik niet schadelijk is enkel en alleen omdat het niet in de weg
heeft gestaan aan de selectie van het gebied als Natura 2000-gebied.
Ik constateer dat er met de inwerkingtreding van de Nbwet 1998 op 1 oktober 2005 en de
uitspraak van het Hof van Justitie inzake kokkelvisserij een situatie is ontstaan, waardoor
bepaalde vormen van bestaand gebruik vergunningplichtig zijn geworden. Het is
onmogelijk om direct voor 162 gebieden volgens de Nbwet 1998 te beoordelen welke
projecten en andere handelingen een verslechtering of verstoring van de natuurwaarden
kunnen veroorzaken. Om te komen tot een zorgvuldige afweging van bestaand gebruik is
het nodig te beschikken over instandhoudingsdoelstellingen en een beheerplan voor het
gebied, waarin het gebruik plaatsvindt. Het voorbereidingsproces voor het vaststellen van
het beheerplan voor het gebied is het aangewezen traject om bestaand gebruik volgens
de Nbwet 1998 te toetsen. De wet geeft immers aan dat de resultaten met het oog op het
behoud of herstel van natuurwaarden in het beheerplan beschreven moeten worden
mede in samenhang met het bestaand gebruik en een beheerplan wordt voorbereid
overeenkomstig de openbare voorbereidingsprocedure waarbij alle belanghebbenden
kunnen inspreken.
Het beheerplan heeft een centrale rol als het gaat om de regulering van bestaand gebruik.
Binnen dit kader kan worden beoordeeld of bestaand gebruik een plaats kan krijgen in het
beheerplan (en daarmee kan worden vrijgesteld van de vergunningplicht), dan wel
vergunningplichtig is. Het doel van Natura 2000 is om de beschermde soorten en habitats
in een gunstige staat van instandhouding te houden of te brengen. De voor het
beheerplan verantwoordelijke instanties - veelal de provincies en soms het rijk - hebben
de opgave om in nauwe samenspraak met bestuurlijke partners en andere
belanghebbenden maatregelen te treffen om dit te bereiken. Deze maatregelen kunnen
actief zijn, bijvoorbeeld herinrichting van gebieden of het treffen van andere fysieke
maatregelen, maar kunnen ook bestaan uit regulering van bestaand gebruik, bijvoorbeeld
zonering van recreatie om verstoring te beperken. Wanneer op basis van objectieve
gegevens aannemelijk kan worden gemaakt, dat met het in het beheerplan beschreven
Datum Kenmerk Paraaf: Vervolgblad
1 september 2006 TRCJZ/2006/2808 4
TK Nb en bestaand gebruik 060814
maatregelenpakket de doelen kunnen worden gehaald, kan het bestaand gebruik, al of
niet onder voorwaarden, in het beheerplan worden opgenomen en is dit - ingevolge
artikel 19d, tweede lid, van de Nb-wet 1998 - nadien niet meer vergunningplichtig. Het
gebruik brengt dan immers niet de instandhoudingsdoelstellingen in gevaar. Gebruik, dat
niet past in het beheerplan wordt buiten het beheerplan gehouden en kan alleen via een
afzonderlijke vergunningenprocedure alsnog onder voorwaarden worden toegestaan.
Daarbij is het van belang te realiseren, dat de doelen niet noodzakelijkerwijs in één
beheerplancyclus (6 jaar) gerealiseerd hoeven te worden, maar dat wel direct passende
maatregelen genomen moeten worden om een negatieve trend om te buigen. Het zal
duidelijk zijn, dat de termijn van 3 jaar om te komen tot een vastgesteld beheerplan zeker
in complexe en multifunctionele gebieden noodzakelijk is.
Mijn verwachting is, dat het nog tot 2009/2010 duurt voordat voor alle gebieden
vastgestelde beheerplannen beschikbaar zijn.
In het licht van het voorgaande zal tot het tijdstip dat de beheerplannen zijn vastgesteld
voor bestaand gebruik in principe door het bevoegd gezag geen vergunningentraject
wordten ingezet. Voor gebieden met een ecologisch urgente situatie gelet op de
instandhoudingsdoelstellingen en waarin op korte termijn moet worden ingegrepen om
te voorkomen dat verdere onomkeerbare achteruitgang plaatsvindt alvorens de
beheerplannen zijn vastgesteld geldt een uitzondering. In overleg met het IPO en de
rijkspartners die verantwoordelijk zijn voor het opstellen van beheerplannen zal
onderzocht worden voor welke gebieden en welk bestaand gebruik dit geldt. Voor zover
aan de orde zal het gebruik, waardoor de achteruitgang met name wordt veroorzaakt,
vervroegd aan een toetsing worden onderworpen.
Bovenstaande laat onverlet dat de initiatiefnemer bij bestaand gebruik, waarbij zich een
toetsingsmoment voordoet, omdat het anderzins vergunningplichtig is (en bijvoorbeeld
een Wvo, Wm of visserijvergunning nodig heeft) op het moment dat hij die andere
vergunning aanvraagt, ook in overleg moet treden met het op grond van de Nbwet 1998
bevoegd gezag om te beoordelen of op dat moment een Nb-wet vergunning moet worden
aangevraagd. Criterium daarbij is de mogelijkheid, dat een activiteit significante gevolgen
kan hebben. Hiermee wordt invulling gegeven aan de uitspraak van het Europese Hof
inzake de kokkelvisserij. Ik zal andere departementen, provincies, gemeenten en
waterschappen door middel van een brief verzoeken om de initiatiefnemer op de
vergunningplicht uit de Nbwet 1998 te wijzen.
2. Wetswijziging
In samenhang met het vorige punt heb ik nog eens naar het vergunningenstelsel van de
Nb-wet 1998 gekeken. Gelet op de overwegingen die mij geleid hebben tot het voeren van
bovenstaand beleid (het beheerplan is het aangewezen instrument om - rekening
houdend met alle invloeden op het Natura 2000-gebied en na overleg met alle
betrokkenen - te bepalen met welke maatregelen de natuurdoelen het best gehaald
kunnen worden en het is onmogelijk om op korte termijn de effecten van al het bestaand
gebruik te beoordelen) is het wenselijk om op korte termijn een procedure tot wijziging
van de Nb-wet 1998 in te zetten waarbij de vergunningplicht voor bestaand gebruik wordt
opgeheven in de periode tot de beheerplannen zijn vastgesteld. De algemene termen
Datum Kenmerk Paraaf: Vervolgblad
1 september 2006 TRCJZ/2006/2808 5
TK Nb en bestaand gebruik 060814
waarin de vergunningplicht nu is geformuleerd lijken de ruimte te bieden om - tegen de
bedoeling van de wetgever in - de vergunningplicht niet enkel te gebruiken als ultimum
remedium. In plaats daarvan zal het bevoegd gezag de bevoegdheid krijgen om in
concrete gevallen bij wijze van bestuurlijke maatregel bestaand gebruik te verbieden of te
onderwerpen aan beperkingen/voorschriften ingeval dat noodzakelijk is om te voldoen
aan artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn. Het bevoegd gezag zal optreden in
ecologisch urgente situaties zoals bedoeld onder punt 1. Deze wetswijziging heeft
bovendien tot voordeel dat er een grotere rechtszekerheid voor de 'bestaand gebruiker' is.
Op een viertal andere punten zal voorts een wetswijziging voorgesteld worden om de
aansluiting bij het Europeesrechtelijke kader te verbeteren. Dit betreft:
1. het toevoegen van het woord 'significant' in artikel 19d;
Toelichting: in het licht van de tekst van de richtlijn moet artikel 19d zó worden
uitgelegd, dat niet voor elke verstoring of verslechtering vergunningplicht bestaat;
alleen die activiteiten die gevolgen hebben voor de staat van instandhouding van
de soort of de habitat in het gebied en zo de instandhoudingsdoelstellingen raken
zijn vergunningplichtig. Om evenwel alle mogelijke twijfel weg te nemen zal een
wetswijziging worden voorgesteld, inhoudende de toevoeging dat het bij een
verstoring van soorten moet gaan om een verstoring die significante effecten kan
hebben, overeenkomstig de letterlijke tekst van artikel 6, tweede lid, van de
Habitatrichtlijn.
2. het schrappen van de woorden 'of andere handelingen' in artikel 19f, eerste lid,
(passende beoordeling);
Toelichting: op grond van de richtlijn is een passende beoordeling alleen nodig
voor plannen en projecten; de afweging of andere handelingen toegestaan
kunnen worden gelet op de gevolgen voor de natuur hoeft niet plaats te vinden
op basis van een passende beoordeling. In artikel 19d worden de woorden 'en
andere handelingen' niet geschrapt, omdat artikel 19d mede beoogt artikel 6,
tweede lid van de Habitatrichtlijn te implementeren. En ingevolge artikel 6, tweede
lid, is het nemen van passende maatregelen ook verplicht wanneer andere
handelingen dan projecten de kwaliteit van habitats verslechteren of een
significant verstorend effect kunnen hebben op soorten. Voor bestaand gebruik
blijft de vergunningplicht buiten werking zolang er voor het desbetreffende
gebied nog geen beheerplan is.
3. het schrappen van het woord 'nieuwe' in artikel 19f, eerste lid, (passende
beoordeling);
Toelichting: zoals onder punt 1 van deze brief nader wordt toegelicht moet
bestaand gebruik soms worden aangemerkt als project in de zin van de
Habitatrichtlijn en moet een passende beoordeling worden gemaakt voordat de
vergunning kan worden verleend. Het woord 'nieuw' wekt de indruk dat dit niet
verplicht zou zijn.
4. het schrappen van het toestemmingsvereiste in artikel 19j (toetsing plannen).
Toelichting: mede in verband met de invoering van de nieuwe Wet ruimtelijke
ordening blijft het verplicht om een passende beoordeling uit te voeren voor
plannen met mogelijk significante gevolgen voor Natura 2000-gebieden maar er
zal niet langer een ander bestuursorgaan zijn dat beoordeeld of de passende
beoordeling goed is uitgevoerd en dat goedkeuring moet geven. De richtlijn eist
Datum Kenmerk Paraaf: Vervolgblad
1 september 2006 TRCJZ/2006/2808 6
TK Nb en bestaand gebruik 060814
enkel dat plannen passend beoordeeld worden, niet dat er een aparte instantie is
die plannen goedkeurt.
Het wetsvoorstel zal worden ingediend nadat uit contact met de Europese Commissie
hiertegen geen bezwaren zijn gebleken. Ook zullen de betrokken organisaties worden
geconsulteerd alvorens het wetgevingsproces wordt ingezet.
Van de gelegenheid van de wetswijziging zal ik gebruik maken om ook ten aanzien van de
wettelijke termijn voor het vaststellen van beheerplannen een wijziging te entameren. Na
vaststelling van het aanwijzingsbesluit moet volgens de huidige Nbwet 1998 binnen 3 jaar
een beheerplan worden opgesteld. Voor de vogelrichtlijngebieden die reeds waren
aangewezen voordat de wet in werking trad, zou een beheerplan moeten worden
vastgesteld binnen drie jaar na inwerkingtreding van de wet. Omdat het beheerplan een
uitwerking is van de instandhoudingsdoelstellingen en deze doelen nog niet zijn
vastgesteld, zal worden voorgesteld om de verplichting tot het vaststellen van
beheerplannen voor alle gebieden te stellen op drie jaar na het vaststellen van de
instandhoudingsdoelstellingen in het aanwijzingsbesluit.
Het onder punt 1 beschreven beleid en mijn voornemen om de hierboven beschreven
voorstellen tot wetswijziging in procedure te brengen zijn - in lijn met mijn brief van 28
april 2006 (Kamerstukken 2005-2006, 29 515, nr. 138) over de herbeoordeling van LNVvergunningen
en de vermindering van de last van het "habitattoetsen" - gericht op het
terugdringen van de administratieve lasten. Het beleid draagt hieraan bij door zo veel
mogelijk gebruik te maken van de wettelijke mogelijkheid om de individuele
vergunningplicht te vervangen door regulering in het kader van het beheerplan.
Daarnaast wordt voor de Nb-wetvergunning (evenals overigens voor de ontheffing voor
ruimtelijke ingrepen o.g.v. Flora- en faunawet) op zo kort mogelijke termijn (streven 1-1-
2008) aangehaakt bij de omgevingsvergunning van VROM.
Bij de aanstaande evaluatie van de Nb-wet 1998 wordt (ex ante) nadrukkelijk gekeken naar
de pro's en contra's van een verdergaande integratie van de Nb-wetvergunning met
andere bestaande vergunningentrajecten.
Kwantificering van de lastenvermindering is op dit moment niet mogelijk omdat nog niet
bekend is welk gebruik dat anders onder de vergunningplicht zou vallen in de
beheerplannen wordt gereguleerd. Voor zover nodig en mogelijk zal een kwantificering
plaatsvinden op het moment dat de beheerplannen zijn vastgesteld. De kwantificering van
de lastenvermindering van het wetsvoorstel zal toegelicht worden in de Memorie van
Toelichting bij het wetsvoorstel.
Datum Kenmerk Paraaf: Vervolgblad
1 september 2006 TRCJZ/2006/2808 7
TK Nb en bestaand gebruik 060814
3. Bescherming habitatrichtlijngebieden
In twee recente adviezen3 heeft de Raad van State zijn zorg uitgesproken over de naleving
van de Habitatrichtlijn in Nederland zolang de habitatrichtlijngebieden niet zijn
aangewezen. Ook het IPO heeft aangegeven dat de habitatrichtlijngebieden niet in alle
gevallen voldoende kunnen worden beschermd wanneer de habitattoets enkel kan
worden uitgevoerd met een beroep op de rechtstreekse werking bij vergunningverlening
op grond van een ander wettelijk stelsel.
Zoals ik aangeef in mijn brief 16 juni 2006 (Kamerstukken II 2005-2006, 30 300 XIV, nr.94)
zal de formele aanwijzingsprocedure na de zomer starten. Totdat die procedure is voltooid
kan artikel 6 van de Habitatrichtlijn worden nagekomen met een beroep op de
rechtstreekse werking, zoals ik uiteen gezet had in mijn brief van 27 januari 2005
(Kamerstukken II 2004-2005, 29 800-XIV, nr. 63), of door de artikelen 19d e.v.
richtlijnconform te interpreteren. Dit laatste houdt in dat de woorden 'een op grond van
artikel 10a, eerste lid, aangewezen gebied of een gebied waarvan de aanwijzing als
zodanig in overweging is genomen als bedoeld in artikel 12, derde lid' ruim worden
geïnterpreteerd en dat daaronder ook wordt begrepen een gebied dat op de
communautaire lijst is geplaatst. Dit betekent concreet dat ook voor activiteiten die
negatieve gevolgen kunnen hebben voor een habitatrichtlijngebied een
Natuurbeschermingswetvergunning dient te worden aangevraagd. Aan deze tweede optie
moet bij nader inzien de voorkeur worden gegeven, omdat deze meer recht doet aan een
juiste naleving van de Habitatrichtlijn en bewerkstelligt dat wordt aangesloten bij het
vergunningenstelsel dat daarvoor in het leven is geroepen. Europeesrechtelijk gezien
moeten deze gebieden op de communautaire lijst binnen 6 jaar na de vaststelling van de
communautaire lijst worden aangewezen maar het beschermingsregime uit de
Habitatrichtlijn geldt er nu al voor.
4. Vergelijkende onderzoeken
In mijn brief van 25 januari jl. (Kamerstukken II 2005-2006, 29043, nr. 2) over de stand van
zaken van de afzonderlijke acties in het kader van het IBO-eindrapport, heb ik u de
uitkomsten toegezegd van de vergelijkende onderzoeken naar de implementatie van de
Vogel- en Habitatrichtlijn in een aantal verschillende lidstaten. Met deze brief doe ik mijn
toezegging gestand.
Hierbij ontvangt u de rapporten van het Centrum voor Omgevingsrecht en Beleid/NILOS
van de Universiteit Utrecht en Alterra, Wageningen UR. Bijgaand treft u ook een analyse
aan van enkele uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State in
3 Adviezen van 1 februari 2006, No. W08.05.047/V, over het ontwerpbesluit houdende
regels voor akkerbouw- of tuinbouwbedrijven met open grondteelt,
melkrundveehouderijen, gemechaniseerde loonbedrijven, witloftrekkerijen, teeltbedrijven
met eetbare paddestoelen, paardenhouderij, kinderboerderijen, kleinschalige
veehouderijen, spoelbassins en opgeslagen vaste mest en van ... over het wetsvoorstel
Wet Ammoniak en Veehouderij
Datum Kenmerk Paraaf: Vervolgblad
1 september 2006 TRCJZ/2006/2808 8
TK Nb en bestaand gebruik 060814
de periode na het Kokkelvisserij-arrest. Deze laatste analyse doe ik na overleg met de
ministers van VROM, V&W, Justitie en Buitenlandse Zaken toekomen.
Uit het verrichtte onderzoek concludeer ik dat een eenduidig antwoord op de vraag of er
sprake is van een vergelijkbare implementatiepraktijk vanwege de verschillen in
staatsstructuur en rechts- en bestuurscultuur niet te geven is. Wel constateer ik dat alle
onderzochte landen zorgvuldig omgaan met de verplichtingen van de Vogel- en
Habitatrichtlijn. Het blijkt niet uit de onderzoeken dat Nederland zich in vergelijking met
andere onderzochte landen onderscheidt door een striktere implementatie.
Ik geef in deze brief in het kort de belangrijkste uitkomsten van de onderzoeken weer en
zal daarna uitgebreider ingaan op mijn conclusies. Deze brief bevat ook de voorgenomen
acties.
Aanleiding
Zoals ik u in mijn brief van 8 juni 2005 (Tweede Kamer 29 800 XIV, nr. 94) heb geschreven,
vind ik het belangrijk dat de sociaal-economische consequenties van Natura 2000 op
evenredige wijze door de lidstaten worden gedragen. Daartoe moet binnen de EU op een
vergelijkbare manier worden gewerkt. Begrippen uit de Vogel- en Habitatrichtlijn als
'significante gevolgen', 'cumulatieve effecten' en 'dwingende redenen van groot openbaar
belang' zijn niet eenvoudig toe te passen. Dit is ook de ervaring in Nederland. Vooral in de
periode na het Kokkelvisserij-arrest heeft de Afdeling bestuursrechtspraak een aantal
belangrijke bestuursbesluiten, waarbij aan de Europese natuurbeschermingsrichtlijnen, en
in het bijzonder aan artikel 6 van de Habitatrichtlijn, werd getoetst, vernietigd. Deze
bepaling bevat het inhoudelijke toetsingskader dat lidstaten inmiddels in nationale
wetgeving behoren te hebben omgezet. Bevoegde bestuursorganen dienen dit
toetsingskader via nationale wetgeving te gebruiken om activiteiten te beoordelen op
mogelijke negatieve effecten op Natura 2000-gebieden. Artikel 6 van de Habitatrichtlijn is
in ons land omgezet in de gewijzigde Nbwet 1998.
Ik heb daarom zowel het Centrum voor Omgevingsrecht en Beleid/NILOS als Alterra,
Wageningen UR gevraagd de implementatiepraktijk in Nederland en in andere lidstaten te
onderzoeken. Het Centrum voor Omgevingsrecht en Beleid/NILOS heeft de relevante
wetgeving, jurisprudentie en wetenschappelijke literatuur over artikel 6 van de
Habitatrichtlijn in Duitsland, Engeland, Frankrijk, Nederland, Oostenrijk en Vlaanderen
onderzocht, zodat beoordeeld kan worden of zich belangrijke verschillen met de
Nederlandse situatie voordoen. Alterra, Wageningen UR heeft een documentenstudie
(quick-scan) uitgevoerd naar de knelpunten in de implementatiepraktijk van de 25
lidstaten van de EU, gevolgd door een uitgebreider onderzoek naar de praktijk in
Frankrijk, Hongarije, Spanje, het Verenigd Koninkrijk en Zweden. Om binnen een redelijke
termijn twee omvangrijke vergelijkende onderzoeken te kunnen uitvoeren, was het
noodzakelijk een (nadere) selectie uit 25 lidstaten te maken. Met de vergelijking van de
jurisprudentie in een aantal onderzochte landen door het Centrum voor Omgevingsrecht
en Beleid/NILOS en een analyse van de Nederlandse jurisprudentie wordt ook de motie-
Geluk (Kamerstukken II 2004-2005, 29 435, nr. 107) uitgevoerd.
Datum Kenmerk Paraaf: Vervolgblad
1 september 2006 TRCJZ/2006/2808 9
TK Nb en bestaand gebruik 060814
De onderzoeken worden gebruikt om ervaringen met andere lidstaten uit te wisselen en
hiervan te leren. Verder zal ik de onderzoeken aanbieden aan de Europese Commissie
voor de evaluatie van de Vogel- en Habitatrichtlijn in 2007.
Belangrijkste uitkomsten onderzoek omzetting/jurisprudentie artikel 6 Habitatrichtlijn
De belangrijkste uitkomsten van het onderzoek van het Centrum voor Omgevingsrecht en
Beleid/NILOS zijn:
* Artikel 6 van de Habitatrichtlijn blijkt in alle onderzochte landen in wetgeving te zijn
omgezet. De manier waarop dit is gebeurd, verschilt per land. Dit hangt onder meer
samen met de staatsstructuur van het onderzochte land (federale of eenheidsstaat) en de
gekozen systematiek, waarmee de richtlijnverplichtingen zijn ingevuld. In grote lijnen is
sprake van een juridisch correcte omzetting. Volgens de onderzoekers is in alle
onderzochte landen de omzettingswetgeving op detailniveau nog niet in alle opzichten
richtlijnconform.
* Het vergunningstelsel wordt op toekomstige activiteiten toegepast. Daaronder vallen in
alle landen ook bestaande activiteiten waarvoor periodiek opnieuw vergunning moet
worden verleend (conform het Kokkelvisserij-arrest). In zoverre wordt in de wetgeving dus
geen onderscheid gemaakt tussen bestaande en nieuwe activiteiten. Bepalend is of voor
een activiteit een vergunning moet worden verleend.
* Jurisprudentie blijkt echter in zeer verschillende mate een rol te spelen bij de toepassing
en interpretatie van artikel 6 van de Habitatrichtlijn. In Duitsland en Oostenrijk blijken
relatief veel rechterlijke uitspraken te zijn gedaan. Voor Engeland en Frankrijk geldt dit in
mindere mate, terwijl in Vlaanderen nauwelijks rechterlijke uitspraken bestaan. Hoewel dit
buiten de onderzoeksopdracht viel, hebben de onderzoekers getracht hier een verklaring
voor te vinden. Als mogelijke verklaring zien zij de afwijkende bestuurscultuur.
* Ook is onderzocht hoe de rechter in de onderzochte landen de belangrijke begrippen uit
artikel 6 leden 3 en 4 van de Habitatrichtlijn interpreteert. De rechter stelt in de
onderzochte landen verschillende eisen aan de passende beoordeling; uit de Oostenrijkse
en Duitse jurisprudentie kan bijvoorbeeld worden afgeleid dat in die landen hoge eisen
aan de diepgang van het onderzoek worden gesteld. Met belangrijke begrippen als
cumulatieve effecten en het voorzorgbeginsel wordt in alle onderzochte landen op een of
andere wijze rekening gehouden. Over bepaalde begrippen is echter niet in alle
onderzochte landen jurisprudentie voorhanden. Daarom kon niet altijd een volledig beeld
worden verkregen. De rechter geeft in de onderzochte landen een verschillende invulling
aan bepaalde begrippen.
Belangrijkste uitkomsten onderzoek beleidspraktijk Vogel- en Habitatrichtlijn
De belangrijkste uitkomsten van het vergelijkend onderzoek van Alterra, Wageningen UR
onderzoek zijn:
* In het Verenigd Koninkrijk (Engeland) en Zweden vervullen zelfstandige
bestuursorganen (zbo) wettelijke taken op het gebied van natuurbescherming, die deze
goeddeels onafhankelijk van het verantwoordelijke departement kunnen uitoefenen. Dit
betreft ook advisering over vergunningverlening voor activiteiten met gevolgen voor
Natura 2000-gebieden. In de praktijk vervullen deze zbo's een intermediaire functie. In
Frankrijk wordt met relatiemanagers gewerkt, die een enigszins vergelijkbare functie
Datum Kenmerk Paraaf: Vervolgblad
1 september 2006 TRCJZ/2006/2808 10
TK Nb en bestaand gebruik 060814
vervullen. Door Alterra wordt aanbevolen te onderzoeken of deze of vergelijkbare
constructies in de Nederlandse situatie kunnen functioneren.
* In een aantal landen wordt een meer open en lerende beleidsstrategie gevolgd. Deze
wordt toegepast bij de regionale benaderingen van Frankrijk, Spanje en Zweden. Volgens
de onderzoekers stuurt Nederland in beleidsvormingsprocessen op van te voren
vastgestelde resultaten. Zij constateren evenwel ook dat in Nederland de weg is
ingeslagen naar een benadering, waarbij decentrale overheden meer
verantwoordelijkheid krijgen om de Vogel- en Habitatrichtlijn te implementeren.
Aanbevolen wordt in Nederland een meer open beleidsstrategie te volgen.
* De onderzoekers menen dat, anders dan Frankrijk en Engeland, Nederland nog
onvoldoende onderkent dat een bottum-benadering bij de totstandkoming van
beheerplannen voordelen heeft, omdat dit meer draagvlak meebrengt voor de uitvoering
van het beheerplan. Zij bevelen aan om, aan de hand van de praktijk in Frankrijk en
Engeland, de mogelijkheden te onderzoeken voor een meer effectieve aanpak.
* De onderzoekers constateren dat de belangrijke begrippen van artikel 6 van de
Habitatrichtlijn in alle onderzochte landen van geval tot geval worden toegepast. Zij
bevelen aan om hier casuïstiek over op te bouwen en deze kennis en ervaring zowel in
Nederland als in EU-verband in te brengen in relevante beleidsvormingsprocessen.
Belangrijkste uitkomsten analyse jurisprudentie Raad van State
De meeste bestuursbesluiten blijken om procedurele redenen door de bestuursrechter te
zijn vernietigd. De analyse van jurisprudentie in de periode na het Kokkelvisserij-arrest
(september 2004-februari 2005) laat zien dat de Afdeling bestuursrechtspraak in 14 van de
onderzochte 26 gevallen het bestuursbesluit heeft vernietigd vanwege strijd met de
habitatrichtlijn of een voorlopige voorziening heeft toegewezen. In de meeste gevallen
was de reden dat onvoldoende onderzocht was of het voorgenomen plan of project
significante gevolgen heeft voor het Natura 2000-gebied. Een ander veel voorkomend
euvel is dat ten onrechte geen passende beoordeling was gemaakt van de gevolgen van
het plan of project voor het gebied. De Afdeling bestuursrechtspraak past in veel gevallen
het voorzorgbeginsel toe, zoals dit door het Europese Hof is uitgelegd in het
Kokkelvisserij-arrest. Dit houdt in dat als op grond van objectieve gegevens niet kan
worden uitgesloten dat een project significante gevolgen heeft voor een natuurgebied, er
een passende beoordeling moet worden gemaakt. Het bestuur mag slechts toestemming
geven, als het de zekerheid heeft gekregen dat het plan of project de natuurlijke
kenmerken van het betrokken gebied niet aantast. Dit is het geval wanneer er
wetenschappelijk gezien redelijkerwijs geen twijfel bestaat dat er geen schadelijke
gevolgen zijn. De Afdeling bestuursrechtspraak is gehouden om de uitleg van het Hof over
te nemen. Deze uitleg van artikel 6 van de Habitatrichtlijn is strenger dan voorheen in de
Nederlandse praktijk gebruikelijk was.
Conclusies
Alle onderzochte landen hebben artikel 6 van de Habitatrichtlijn op een zorgvuldige wijze
omgezet in nationale wetgeving. Volgens de geraadpleegde deskundigen in de
onderzochte landen is artikel 6 van de Habitatrichtlijn in grote lijnen goed omgezet. Dit
neemt niet weg dat nog tekortkomingen op detailniveau bestaan. De onderzoekers van
Datum Kenmerk Paraaf: Vervolgblad
1 september 2006 TRCJZ/2006/2808 11
TK Nb en bestaand gebruik 060814
het Centrum voor Omgevingsrecht en Beleid/NILOS betwijfelen of artikel 6 in Nederland
geheel correct omgezet is vanwege de definitie van bestaand gebruik en omdat de
passende beoordeling volgens artikel 19f alleen verplicht is voor nieuwe projecten en
andere handelingen. Zij zien hier enige strijd met de uitleg die volgens het Kokkelvisserijarrest
aan artikel 6 gegeven moet worden. In mijn Algemene Handreiking heb ik
uiteengezet hoe de betreffende bepaling uit de wet in relatie tot bestaand gebruik in de
zin van Kokkelvisserij uitgelegd moeten worden. Deze interpretatie is in lijn met het
Kokkelvisserij-arrest. Mijns inziens is er dan ook geen sprake van een incorrecte omzetting.
Voor alle duidelijkheid zal ik evenwel, zoals hierboven aangegeven, een wetsvoorstel
indienen om het woord 'nieuw' uit artikel 19f te schrappen. In de meeste lidstaten zijn de
fasen van het implementatieproces (gebiedsaanwijzingen en omzettingswetgeving)
goeddeels afgerond en wordt de aandacht nu gericht op de interpretatie en toepassing. Ik
verwacht echter dat (toekomstige) jurisprudentie van het Europese Hof van Justitie en
handleidingen van de Europese Commissie, zeker op de wat langere termijn, bijdragen
aan een meer uniforme bestuurspraktijk en jurisprudentie in de lidstaten. Ik noem als
voorbeeld het Kokkelvisserij-arrest als gevolg waarvan lidstaten het voorzorgbeginsel
dienen toe te passen. Ook zal deze jurisprudentie naar mijn verwachting leiden tot
verdergaande uniformering van de wetgeving van de lidstaten. Een voorbeeld van het
naar elkaar toegroeien van de implementatiepraktijk van de lidstaten is de zogenaamde
voortoets. Daarbij oriënteren de initiatiefnemer en de vergunningverlener zich globaal op
de mogelijke negatieve gevolgen van een activiteit en op de vraag of vergunningverlening
aan de orde is. Deze wordt in alle onderzochte landen in praktijk gebracht. Een ander
voorbeeld zijn de handreikingen, beleidscirculaires e.d., die in alle onderzochte landen zijn
gepubliceerd en die een toelichting geven op de interpretatie van artikel 6 van de
Habitatrichtlijn. Niettemin zullen ook op langere termijn zekere verschillen in de
implementatiepraktijk blijven bestaan.
Ik concludeer dat een eenduidig antwoord op de vraag of er sprake is van een
vergelijkbare implementatiepraktijk in de onderzochte landen niet kan worden gegeven.
Dit kan deels worden verklaard door de verschillen in de staatsstructuur en de
bevoegdheidsverdeling tussen landen met een federale staatsinrichting (België, Duitsland,
Verenigd Koninkrijk, Oostenrijk) en eenheidsstaten met centrale wetgeving (Frankrijk en
Nederland). Anderdeels is in de onderzochte landen sprake van een verschillende
rechtscultuur en bestuurscultuur. Dit kan een mogelijke verklaring zijn voor de
geconstateerde verschillen in het aantal rechterlijke uitspraken over artikel 6 van de
Habitatrichtlijn en de soms verschillende interpretatie door nationale rechters van
begrippen uit de richtlijn.
Uit de onderzoeken blijkt niet dat Nederland de Vogel- en Habitatrichtlijn strenger
implementeert dan de andere onderzochte landen. Wel verschillen de omstandigheden in
een dichtbevolkt land als Nederland met een hoge milieu- en ruimtelijke druk in
vergelijking met de andere onderzochte lidstaten, waardoor wellicht eerder conflicten
tussen ecologische en economische belangen ontstaan. Ook in ons land heeft het echter
relatief lang geduurd voordat de bepalingen over gebiedsbescherming uit de Vogel- en
Habitatrichtlijn correct en volledig in wetgeving zijn omgezet. De onderzoekers van het
Centrum voor Omgevingsrecht en Beleid/NILOS menen dat er in Nederland relatief meer
problemen zijn ontstaan dan in andere onderzochte landen, omdat de rechtstreekse
toepassing van artikel 6 van de Habitatrichtlijn door de nationale rechter is afgedwongen.
Datum Kenmerk Paraaf: Vervolgblad
1 september 2006 TRCJZ/2006/2808 12
TK Nb en bestaand gebruik 060814
Acties
In mijn brief van 25 januari jl. (Kamerstukken II 2005-2006, 29043, nr. 2) heb ik u
geïnformeerd over de stand van zaken van de afzonderlijke acties in het kader van het
IBO-eindrapport "Nederland op slot? De Europese en Nederlandse
natuurbeschermingswetgeving nader bezien". Zoals u bekend is, volgt het Kabinet daarbij
een drie-fasenaanpak, die in eerste instantie gericht is op een verbetering van de
uitvoering. De knelpunten liggen in Nederland vooral op het gebied van communicatie en
voorlichting, verheldering van beleidsbepaling en inzicht in de landelijke verspreiding van
soorten. Daarbij zet het Kabinet ook in op communicatie en voorlichting over de uitleg,
die het Europese Hof van Justitie in het Kokkelvisserij-arrest heeft gegeven aan artikel 6
van de Habitatrichtlijn. Bij de inwerkingtreding van de gewijzigde Natuurbeschermingswet
1998 heeft mijn departement veel voorlichting gegeven over de consequenties van de wet.
Dit blijft in de toekomst een belangrijke taak.
Het oprichten van een nieuw zelfstandig bestuursorgaan, waar kennis wordt opgebouwd
over ecologische en juridisch-beleidsmatige vragen, ligt in Nederland niet voor de hand
gelet op het kabinetstandpunt over het rapport «Een herkenbare staat: investeren in de
overheid» (Kamerstukken II 2004/2005, 25 268, nr. 20). De door Alterra gesignaleerde
functie van natuur-ZBO's in Zweden en Engeland moet geplaatst worden in de
bestuurscultuur van die landen. Zoals de onderzoekers van het Centrum voor
Omgevingsrecht en Beleid/Nilos opmerken is de staatsstructuur en rechts- en
bestuurscultuur in een land belangrijk voor de wijze waarop de richtlijn wordt
geïmplementeerd. Een ZBO met als taak advisering over de vergunningverlening past niet
in een systeem waarin de bevoegdheid voor de vergunningverlening gedecentraliseerd is.
Ik bezie momenteel wel in overleg met provincies en andere departementen hoe een
kennissteunpunt VHR kan worden ingesteld, om deskundigheid en kennis over de
implementatie van de Nbwet 1998 te bundelen. Ik zal dit punt meenemen in de evaluatie
van de Nbwet 1998 in 2007/2008. Wat betreft de aanbeveling van Alterra, Wageningen UR
een meer open beleidsstrategie te volgen, constateer ik dat mijn departement in het kader
van het programma 'Andere overheid' en de koerswijziging 'van zorgen voor, naar zorgen
dat' al werkt aan de uitvoering van de maatschappelijke wens naar nieuwe vormen van
effectief bestuur te komen, waarbij de inzet niet is gericht op het maken van regels en
centrale sturing. In tegenstelling tot de onderzoekers van Alterra, Wageningen UR meen ik
dat het bevoegd gezag in Nederland bij de opstelling van beheerplannen juist eigenaren,
gebruikers en andere belanghebbenden betrekt. Daarnaast wordt bij de totstandkoming
van beheerplannen wordt de openbare voorbereidingsprocedure van afdeling 3:4 van de
Algemene wet bestuursrecht gevolgd.
Ik vind het verder van belang dat Nederland zich met de Europese Commissie en de
overige lidstaten in EU-verband inzet voor de verdere ontwikkeling van een praktijk van
"best practices" in de lidstaten. Nederland zal zich, in dialoog met de Europese Commissie,
actief opstellen om te zorgen dat er in EU-verband casuïstiek wordt opgebouwd en dat
lidstaten de opgedane kennis en ervaring met elkaar delen.
Datum Kenmerk Paraaf: Vervolgblad
1 september 2006 TRCJZ/2006/2808 13
TK Nb en bestaand gebruik 060814
Het Europese Hof van Justitie heeft in een aantal opzichten duidelijk gemaakt hoe
bestuursorganen artikel 6 moeten toepassen en welke eisen er moeten worden gesteld
aan de vergunningverlening. Ik onderken dat het bij vergunningverlening lastig kan zijn
om aan deze eisen te voldoen, maar als dit goed gebeurt verwacht ik dat de Afdeling
bestuursrechtspraak minder bestuursbesluiten zal vernietigen. Mijn inzet is en blijft erop
gericht om de toepassing van de gewijzigde Nbwet 1998 optimaal te faciliteren.
DE MINISTER VAN LANDBOUW, NATUUR EN
VOEDSELKWALITEIT,
dr. C.P. Veerman
---
Bijlagen
Analyse van jurisprudentie inzake de Vogel- en Habitatrichtlijn
Eurosites Insights - Image, implementation, interpretation and integration of Natura 2000 in European perspective
Rechtsvergelijkend onderzoek implementatie artikel 6 Habitatrichtlijn
Streken vergeleken - Hoofdlijnen imago, implementatie, interpretatie en integratie van Natura 2000 in Europees perspectief
Zie het origineel