De Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Postbus 20018
2500 EA Den Haag
ons kenmerk : DP. 2006/153
datum : 30-08-2006
onderwerp : Kabinetsreactie op het RLG-advies 'Kies Positie in
Transitie'
bijlagen :
Geachte Voorzitter,
In het landelijk gebied in Nederland vinden verschillende fundamentele
veranderingen plaats. De agrarische sector, een van de belangrijkste
(culturele) dragers van het landelijk gebied, staat voor belangrijke
uitdagingen, zelfs al is de economie in het buitengebied steeds meer
afhankelijk van niet-agrarische bedrijven. Verder tekenen zich ook
andere veranderingen in het buitengebied af zoals een andere
ruimtelijke spreiding van wonen en werken.
Het kabinet ziet in de Agenda voor een Vitaal Platteland als
belangrijkste opgave voor het platteland 'het op samenhangende wijze
combineren van een duurzame en concurrerende landbouw, een vitale
natuur, een vertrouwd platteland en een duurzaam beheer en gebruik van
water met de wensen van de burger op het gebied van wonen, werken en
vrije tijd'.
Uw Kamer vroeg op 7 april 2005 advies aan de Raad voor het Landelijk
Gebied (RLG) in samenspraak met de Raad voor de Financiële
Verhoudingen of door een andere wijze van financieren de transitie in
het landelijk gebied kan worden versneld. De raad heeft het proces van
verandering als geheel geanalyseerd en daarbinnen het functioneren van
de wijze waarop financiering plaatsvindt: herkomst van middelen en
toegepaste instrumenten zoals subsidiëring, fiscale maatregelen en
Publiek-Private Samenwerking (PPS).
Op 5 oktober 2005 heeft de RLG het advies 'Kies Positie in Transitie'
aan uw Kamer aangeboden. De RLG heeft in dit advies een helder
overzicht gegeven van de geldstromen die van belang zijn voor de
transitie en welke factoren de transitie kunnen belemmeren of
bevorderen. De raad heeft vier cases (Veenkoloniën, Salland,
Veenweidegebied/Groene Hart, Reconstructiegebied in Limburg)
onderzocht waarin transities plaatsvinden en de rol van
financieringsinstrumenten in dit transitieproces bezien. Daarnaast
geeft de raad in het advies aan welke rol uw Kamer in het
transitievraagstuk kan spelen. In het vervolg op deze reactie zal het
kabinet ingaan op de bevindingen van de raad.
Financieringsmodel
De raad meent dat de beperkingen voor transities primair liggen in
bestuurlijke en financiële condities. De huidige
financieringssystematiek (subsidieregelingen, PPS, fiscale
faciliteiten) vormt als zodanig geen obstakel voor transitie in het
landelijk gebied. Het introduceren van een ander financieringsmodel
biedt daarom geen oplossing voor de knelpunten die bestaan. De
bestaande tekortkomingen worden naar verwachting voor een belangrijk
deel weggenomen door de introductie van het Investeringsbudget
Landelijk Gebied (ILG).
Omdat de praktijk op veel andersoortige problemen wijst, is de raad
van mening dat er geen noodzaak is voor een verandering van de wijze
van financiering, ook al omdat een verandering lang naijlt, met
vertraging in het transitieproces tot gevolg.
Het kabinet onderschrijft deze bevindingen van de raad. De financiële
middelen voor de verschillende subsidieregelingen die het Rijk heeft
voor het landelijk gebied worden bij elkaar gevoegd in één
Investeringsbudget Landelijk Gebied. Het gaat bijvoorbeeld om
toevoeging aan het ILG van de budgetten van Programma Beheer en van
Recreatie om de Stad (ministerie van Landbouw, Natuur en
Voedselkwaliteit), de budgetten van de beleidsterreinen Verbetering
Milieukwaliteit in het Landelijk Gebied en de Bufferzones (ministerie
van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer) en een
beperkte hoeveelheid financiële middelen met betrekking tot de
beleidsterreinen Verdroging, Waterbodems en Recreatieroutenetwerken
(ministerie van Verkeer en Waterstaat).
Onder regie van de provincies en met belangrijke rollen voor de
gemeentes en de waterschappen worden in het ILG de rijksdoelen
verbonden aan inspanningen in de regio. Rijk en elke afzonderlijke
provincie maken hiertoe in een ILG-overeenkomst voor een zevenjarige
periode afrekenbare prestatieafspraken over welk deel van de
rijksdoelen in die periode door de provincie wordt verwezenlijkt en
welk rijksbudget daarvoor beschikbaar is. Bij het vaststelling en
verwezenlijking van de prestaties betrekt de provincie in belangrijke
mate partijen als gemeenten, waterschappen en maatschappelijke
organisaties.
Het budget kan gedurende de ILG-periode door de provincie flexibel
worden ingezet zonder schotten tussen doelen of tussen
begrotingsjaren. De provincie heeft daarmee binnen de ILG-afspraken
alle ruimte om de uitvoering te organiseren op maat van de gebieden.
Het Rijk volgt jaarlijks de voortgang (verwezenlijking en uitgaven) en
aan het einde van de periode leggen de provincies verantwoording af
over de geleverde prestatie en het daaraan bestede rijksbudget. Voor
het Rijk komt hiermee het accent te liggen op de realisatie van
rijksdoelen en niet meer op de wijze waarop deze bewerkstelligd
worden. Daarmee is het ILG niet alleen een nieuw financieringssysteem,
maar ook een nieuwe werkwijze én een verandering in bestuurlijke
verhoudingen. Het ILG verheldert de verantwoordelijkheden van de
verschillende overheidslagen.
Het kabinet verwacht - conform de constateringen van de raad - veel
van het Investeringsbudget Landelijk Gebied om de transities in het
landelijk gebied te bewerkstelligen. Het ILG moet immers leiden tot
het eenvoudiger, sneller en zakelijker bereiken van doelen in het
landelijk gebied. Met het ILG wordt het mogelijk om enerzijds
strategisch te investeren en anderzijds eenvoudig en gebiedsgericht
geld beschikbaar te stellen voor overzichtelijke projecten met directe
maatschappelijke effecten. Verschillende overheden kunnen zo beter
gezamenlijk slagvaardig optreden om het landelijk gebied te
vitaliseren.
Het kabinet wil met het ILG een integrale aanpak en regionaal maatwerk
bevorderen en realiseert zich dat het tijd en energie kost voor de
betrokken partijen om de nieuwe rollen in te nemen en in te vullen.
Het Rijk wil daarom ook regelmatig op bestuurlijk niveau met
provincies en andere betrokken partijen overleggen over de
ontwikkelingen in het landelijk gebied in brede zin, en daarmee het
richtinggevend debat gaande houden. Het kabinet deelt de constatering
van de RLG dat de participatie van (lokale) maatschappelijke
organisaties die zich richten op de kwaliteit van het landelijk gebied
gestimuleerd moet worden, iets waar ook provincies rekening mee moeten
houden bij het invullen van hun gebiedsontwikkelende rol. Vanuit de
verschillende departementen lopen diverse trajecten om te komen tot
grotere betrokkenheid van burgers bij het beleid. Hierbij valt te
denken aan bijvoorbeeld het Plattelandsparlement of het
Consumentenplatform.
Het credo van de nieuwe sturingsfilosofie voor het landelijk gebied in
het ILG is 'doelgericht werken'. Hiervoor is het nodig dat een verband
is te leggen tussen het leveren van prestaties (de uitvoering) en de
verwezenlijking van geformuleerde rijksdoelen. Tijdens de uitvoering
wordt daarom de mate van doelbereik gevolgd en na afloop wordt
verantwoording afgelegd over de geleverde prestaties. Monitoring is
hiermee een vanzelfsprekend element van de nieuwe sturingsfilosofie.
Monitoring gaat niet alleen over verantwoording, maar heeft tevens een
belangrijke signalerende werking en geeft de mogelijkheid om (in
overleg) bij te sturen en te evalueren.
In de monitoringactiviteiten is grofweg een tweedeling aan te geven.
Op uitvoeringsniveau (ILG) gaat het om het volgen van de voortgang in
de prestaties, het daaraan bestede budget en de bijdrage daarvan aan
de verwezenlijking van de operationele doelen. Zo maken Rijk en
provincies in 2010 de tussenbalans op (midterm review) en wordt bezien
of wijziging van de bestuursovereenkomst noodzakelijk of wenselijk is.
Het zou kunnen leiden tot nadere keuzes om de rijksdoelen, het tempo
van uitvoering ervan en de beschikbare middelen met elkaar in
overeenstemming te brengen.
Op beleidsniveau (Agenda Vitaal Platteland/ Nota Ruimte) gaat het bij
monitoring vooral om de vraag of de gewenste maatschappelijke effecten
(de algemene beleidsdoelstellingen) worden verwezenlijkt en of de
geformuleerde operationele doelen daar een goede bijdrage aan leveren.
Het Rijk wil daarom, naast overleg over de voortgang van de
ILG-overeenkomsten, regelmatig op bestuurlijk niveau met provincies en
andere betrokken partijen overleggen over het landelijk gebied in
brede zin.
Aanvullende instrumenten
Vanuit de praktijk vinden er ontwikkelingen plaats die voor
aanvullende instrumenten zullen zorgen om de transitie in gang te
houden. Op dit moment is een groot aantal instrumenten op het gebied
van grondverwerving in ontwikkeling:
* In de nieuwe Wet ruimtelijke ordening (Wro) wordt voor gemeenten
de mogelijkheid opgenomen om kostenverhaal en verevening voor
publieke functies, bij onder meer woningbouw, dwingend op te
leggen. Dit gaat gelden op lokaal en regionaal niveau. Een
wetsvoorstel strekkende tot verbreding van deze mogelijkheid tot
de provincies is aanhangig bij de Tweede Kamer.
* Het Rijk ontwikkelt nieuwe instrumenten om met name rond de steden
inrichtingsopgaven te kunnen bewerkstelligen. Bijvoorbeeld voor de
ontwikkeling van zorglandgoederen en stadslandschappen. Het Rijk
neemt samen met provincies het initiatief om te komen tot enkele
uitvoeringsexperimenten.
* In navolging op het voorkeursrecht voor gemeenten op basis van de
Wet Voorkeursrecht Gemeenten krijgen de provincies in het kader
van de nieuwe Wro eveneens de mogelijkheid om een voorkeursrecht
in te stellen.
*
Transities
De raad ziet transities als complexe processen van regionaal maatwerk
waarin alle partijen, waaronder Rijk en provincies, hun posities nog
moeten kiezen, innemen en invullen. In het landelijk gebied worden
volgens de raad twee transities onderscheiden: een snelle transitie
die gericht is op economische ontwikkeling in het gebied en een -
volgens de raad - te trage transitie die gericht is op
kwaliteitsverbetering van het landelijk gebied. De beperkingen voor de
transities liggen primair in de bestuurlijke condities waaronder de
transities plaatsvinden. Verbetering daarin is nodig om de
effectiviteit te vergroten.
De raad constateert dat de Tweede Kamer een lans moet breken om
bedrijfstoeslagen te richten op de kwaliteit van het landelijk gebied,
waarbij de provincie het voortouw moet nemen. Daarnaast meent de raad
dat de verdeling van collectieve middelen over maatschappelijke
doelstellingen (economische ontwikkeling en kwaliteit van onze
leefomgeving) onevenwichtig is ten nadele van
kwaliteitsdoelstellingen.
Het kabinet is met de raad van mening dat bedrijfstoeslagen op termijn
veel sterker gekoppeld moeten worden aan de maatschappelijke rol van
de landbouw. De landbouw zal zich in toenemende mate dienen te
conformeren aan de wereldmarktcondities. De mogelijkheden hiertoe
worden voor ondernemers soms beperkt vanwege knelpunten in de
productiesfeer of vanwege bijvoorbeeld ruimtelijke ordening, milieu of
andere belangen zoals natuur. Deze bedrijven kunnen echter een
belangrijke rol (blijven) spelen in het landelijk gebied. Het
landbouwbeleid zal in de toekomst naar verwachting in toenemende mate
hieraan gerelateerd worden.
In het Europese landbouwbeleid zijn de eerste stappen hiervoor al
gezet; immers de prijssteun wordt afgebouwd en deze wordt gedeeltelijk
gecompenseerd door inkomensondersteuning voor de producenten, die
steeds minder afhankelijk wordt gemaakt van de productie.
Op den duur zal zich naar verwachting een verdere verschuiving
voordoen van een systeem waarin niet langer het inkomen van de
producent voorop staat, maar het voldoen aan maatschappelijke eisen op
het gebied van voedselveiligheid, dierenwelzijn, landschapsbeheer en
natuur. Dit betekent dat na een overgangsperiode waarbij de premies
worden toegekend op basis van de specifieke (historische)
bedrijfssituatie, een nog sterker maatschappelijk gefundeerde
systematiek zal worden gehanteerd. Daarnaast is binnen het GLB een
verdere verschuiving van de zogenaamde eerste pijler, het klassieke
markt- en prijsbeleid, naar de tweede pijler, het plattelandsbeleid,
op termijn wenselijk, onder de voorwaarde dat dit niet leidt tot een
toename van de totale uitgaven. Overigens wordt in het huidige systeem
al door de zogenoemde 'cross compliance'-vereisten die zijn verbonden
aan de toeslagrechten een verband gelegd met maatschappelijk eisen op
het gebied van voedselveiligheid, milieu, natuur en dierenwelzijn.
Beschikbare middelen
De raad constateert voorts een tekort aan financiële middelen voor
collectieve belangen. De schattingen die gemaakt worden zijn voor
kwaliteitsbeleid een tekort bij natuurbeleid van 115 miljoen euro per
jaar, bij Nationale Landschappen een tekort van 225 miljoen euro per
jaar; en voor recreatieve ontsluiting van het landelijk gebied als
consumptieruimte rond de grote steden naar schatting 25 miljoen euro
per jaar. Bovendien blijft de verwachte private financiering voor
groene diensten uit.
De private geldstromen zijn groter dan de geldstroom vanuit de
overheid. Meer sturing geven aan de private geldstroom kan voor de
overheid effectiever zijn dan sturen met eigen middelen. De raad komt
ook tot de conclusie dat nieuwe economische dragers in het landelijk
gebied nodig zijn om de economische rol van de landbouw aan te vullen.
Het kabinet heeft voldoende budget beschikbaar gesteld (zie Kamerstuk
29 576 nr. 25). Voor wat betreft de rijksdoelen die zijn opgenomen in
het ILG zullen de provincies waar nodig moeten zorgen voor
cofinanciering. De provincies zijn met de komst van het ILG
verantwoordelijk voor het verkrijgen van de benodigde bijdragen van
gemeenten, waterschappen, organisaties, private financiers en de
Europese Unie. Hoewel de provincies in deze afhankelijk zijn van het
daadwerkelijk beschikbaar stellen van middelen door derden, gaan de
provincies hiertoe wel een resultaatsverplichting aan en worden zij
door het Rijk aangesproken als co-financiers in gebreke blijven. Het
is daarom zaak dat de provincies in een vroeg stadium afspraken maken
met de beoogde co-financiers om de bijdrage van derden veilig te
stellen. Opname hiervan in de provinciale MJP's en in de
ILG-overeenkomsten voorzien hierin. Overigens zijn de cijfers die door
de raad gebruikt worden niet meer actueel.
De mogelijkheden voor sturing van de kwaliteitsdoelen via de private
sectoren worden door het kabinet erkend; de private sector is een
serieuze speler. Ondanks dat de mogelijkheden voor meer sturing nog
verder uitgediept dienen te worden, heeft het kabinet al een aantal
acties lopen aangaande instrumenten die sturing van kwaliteit in het
landelijk gebied mogelijk maken zoals bijvoorbeeld de Natuurschoonwet
1928, een fiscaal instrument waarmee op landgoederen bos en natuur
verwezenlijkt kan worden.
Daarnaast is er een aantal PPS-constructies door het kabinet
ingebracht, waarvan Groningen Meerstad de bekendste is.
Het kabinet stelt in Agenda voor ee n Vitaal Platteland en de Nota
Ruimte dat een vitale plattelandseconomie belangrijk is voor de
Nederlandse economie en een levensvoorwaarde voor de leefbaarheid van
gebieden. De economische bijdrage van onder andere landbouw, recreatie
en toerisme is in de eerste plaats de verdienste van ondernemers.
Uitgangspunt van de overheid is dat alle betrokken partijen -
agrarische en niet-agrarische ondernemers - onder bepaalde
randvoorwaarden in staat moeten worden gesteld bij te dragen aan een
vitaal platteland. Het kabinet zal hiermee rekening houden bij het
vormgeven van de regelgeving en het aanbieden van faciliteiten, ook in
de sfeer van kennis en innovatie. Het streven is om de voorwaarden en
vergoedingsgrondslagen voor ondernemersgerichte LNV-subsidies zoveel
mogelijk in een integrale subsidieregeling samen te brengen: het
zogenoemde Modulaire subsidiestelsel. Dit stelsel moet per 2007 in
werking treden.
Ter facilitering van de ondernemer is het zogenoemde
Ondernemersprogramma voor de plattelandsondernemer ontwikkeld. Bij
wijze van 'frontoffice' wordt voor dit Ondernemersprogramma ook een
elektronische dienstverlening ontworpen. Dit zal naar verwachting in
2007 operationeel zijn.
Een andere mogelijkheid is financiering van maatschappelijke doelen
via giften van particulieren. Deze filantropische sector groeit snel.
Bedrijven, vermogende particulieren en ondernemers, fondsen en goede
doelen loterijen verbinden zich met maatschappelijke doelen. Ook
non-profit instellingen (universiteiten, ziekenhuizen, culturele
instellingen) wenden zich tot private financiers en richten fondsen
op. Om de omvang van de private geldstromen voor een aantal
maatschappelijke doelen in kaart te brengen en de mogelijkheden voor
overheidssturing aan te geven, financiert een aantal ministeries het
onderzoeksproject 'Geven in Nederland' van de werkgroep Filantropie
van de Vrije Universiteit Amsterdam.
Instrumenten voor uitvoering
Volgens de raad ontberen veel kleinere gemeenten voldoende middelen en
deskundigheid om tot effectief gebiedsgericht beleid te komen.
Daarnaast worden de potenties van het grondbeleid nog niet
verwezenlijkt door het ontbreken van het instrumentarium.
Het kabinet erkent dat staatssteunvragen met name door de toegenomen
provinciale belangstelling tot een behoorlijke stijging van het aantal
(gecompliceerde) dossiers heeft geleid. Het gaat hier in de
Nederlandse praktijk met name om de zogenoemde groene diensten. Deze
hebben vooral de vorm van milieuverbintenissen. Deze behoeven
goedkeuring van de Europese Commissie. Om op voorhand duidelijkheid te
geven over het scala van 'groene diensten' dat de EU-toets kan
doorstaan, wordt er in samenspraak met de Europese Commissie gewerkt
aan een catalogus groene diensten. Deze catalogus wordt ter
goedkeuring aan de Europese Commissie voorgelegd.
Wanneer vervolgens in de steunregelingen van provincies, gemeenten of
waterschappen direct wordt verwezen naar een maatregel die is
opgenomen in de goedgekeurde catalogus, kan voor die steunregeling een
versneld goedkeuringstraject gelden.
Het kabinet hecht veel waarde aan de benutting en het delen van kennis
tussen gebieden en tussen overheden (zoals voor kleine gemeenten).
Momenteel wordt de potentie van elektronische kennisuitwisseling
onderzocht.
De huidige website www.gebiedsgerichtbeleid.nl komt wellicht in
aanmerking als de plaats van kennisuitwisseling tussen provincies,
gemeentes en gebieden. Deze website kan vraaggestuurd voor provincie-
en gemeenteambtenaren ingericht worden om zo tot een effectiever
gebiedsgericht beleid te komen en helemaal toegespitst worden op de
nieuwe rol van de lagere overheden.
Daarnaast heeft het Rijk het Ruimteforum ingericht naar aanleiding van
de Nota Ruimte (zie www.ruimteforum.vrom.nl). Het Ruimteforum biedt
een platform aan overheden om kennis en vaardigheden te delen en uit
te wisselen op het gebied van Ruimtelijke Ordening. Aan de hand van
actuele thema's worden knelpunten uit de praktijk aan de orde gesteld.
Hier wordt een overzicht verkregen van relevante praktijkvoorbeelden,
van nieuwe elementen van beleid en van betrouwbare bronnen voor meer
informatie.
Een ander hulpmiddel voor beleidsmakers om de transities in het
landelijk gebied in Europa en Nederland te begrijpen is het
scenarioprogramma EURURALIS. Met deze software kunnen beleidsmakers
meer zicht krijgen op de toekomst van rurale gebieden. Gebruikers van
EURURALIS kunnen toekomstige gevolgen van beleid voor demografie,
ecologie, economie, beleid, technologie en klimaatverandering volgen
in vier toekomstscenario's. Daarbij is de wereld ingericht volgens
verschillende wereldbeelden respectievelijk een complete wereldwijde
vrijhandel, een wereldwijde samenwerking, de uitbreiding van
continentale markten en de ontwikkeling van regionale samenlevingen.
Het kabinet erkent de potenties van grondbeleid. Vanuit het gegeven
dat het platteland in hoog tempo verandert, met name in gebieden onder
stedelijke druk, zijn sommige lokale ontwikkelingen moeilijk te
sturen, worden kwaliteiten van gebieden aangetast in plaats van
versterkt en vormt de bekostiging van investeringen en duurzaam beheer
een probleem. Het kabinet onderzoekt in deze gebieden de haalbaarheid
van nieuwe (publiek private) landgoederen in de klassieke betekenis
van een groot eigendom met één eigenaar en verschillende pachters.
Tot slot
Het advies 'Kies Positie in Transitie' is inspirerend en een
ondersteuning van het kabinetsbeleid. Het kabinet onderschrijft in
hoofdlijnen de punten die de RLG constateert. Ook verwacht het
kabinet, net als de raad, veel van het ILG om de transities in het
landelijk gebied te bewerkstelligen.
De landbouw zal zich in toenemende mate dienen te conformeren aan de
wereldmarktcondities. De mogelijkheden hiertoe worden voor ondernemers
soms beperkt vanwege knelpunten in onder andere de productiesfeer. De
bedrijven die niet aan de wereldmarktcondities kunnen voldoen vanwege
deze knelpunten, kunnen echter een belangrijke rol spelen in de
verbetering van de kwaliteit van het landelijk gebied. Het
landbouwbeleid zal in de toekomst naar verwachting steeds meer hieraan
gerelateerd worden.
Verder zal de introductie van de zogenoemde catalogus groene diensten
voor lagere overheden de onduidelijkheid rond toelaatbare
staatssteunmaatregelen voor een belangrijk deel wegnemen. Tevens
worden de potenties van het grondbeleid bezien, te starten met het
zoeken naar de mogelijkheden voor de bekostiging van investeringen en
duurzaam beheer. Het advies van de RLG geeft voldoende stimulansen om
door te gaan met het reeds ingezette kabinetsbeleid.
De minister van Landbouw, Natuur
en Voedselkwaliteit,
dr. C.P. Veerman
Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit