De Voorzitter van de Tweede Kamer Postbus 90801
der Staten-Generaal 2509 LV Den Haag
Anna van Hannoverstraat 4
Binnenhof 1 A Telefoon (070) 333 44 44
2513 AA S GRAVENHAGE Fax (070) 333 40 33
www.szw.nl
2513AA22XA
Contactpersoon Ons kenmerk AM/BR/06/47766
Doorkiesnummer Datum 15 juni 2006
Onderwerp Bestrijding en fraude en illegaliteit in de
uitzendbranche
1. Inleiding
Op 13 oktober 2005 hebben wij overleg gevoerd met Uw Kamer1 over de bestrijding van
fraude en illegaliteit in de uitzendbranche. Daarbij constateerden wij dat er voortgang werd
geboekt. Bij deze gelegenheid heb ik u toegezegd u nader te informeren op het moment dat de
concept NEN-norm door de uitzendbranche is bekeken en vastgesteld. Inmiddels is ook het
aangekondigde onderzoek naar het te verwachten draagvlak van de NEN-norm bij de
betrokkenen in de uitzendbranche gereed. In deze brief informeren wij u over de laatste
ontwikkelingen op dit dossier.
Allereerst gaan wij in op het onderzoek omtrent het te verwachten draagvlak en effectiviteit
van de NEN-norm als middel om fraude en illegaliteit in de uitzendbranche terug te dringen
dan wel te voorkomen. Vervolgens gaan wij in op de inhoud van de door de branche
ontwikkelde NEN-norm zelf.
Daarna zullen wij ingaan op de stand van zaken met betrekking tot eerder aangekondigde
maatregelen en het handhavingsinstrumentarium. Deze brief wordt afgesloten met een
beoordeling van de huidige inspanningen en of deze toereikend zijn voor een effectieve
bestrijding van fraude en illegaliteit. Deze brief bevat de volgende bijlagen:
· Onderzoek naar Zelfregulering ter bestrijding van fraude en illegaliteit in de
uitzendbranche; Eindrapport Ecorys, 16 maart 2006.
· NEN-norm 4400-1 van het Nederlands Normalisatie-instituut.
· Eindrapportage Proef werkgeversloket voor ID-verificatie met MRZ-
apparatuur.
2. Het ex-ante onderzoek naar de gevolgen van invoering van de NEN-norm
Om zoveel mogelijk inzicht te krijgen in draagvlak en effecten van de zelfregulering via het
keurmerk hebben wij een ex-ante onderzoek laten verrichten. Hieronder worden de
1 TK 2005-2006, 170 50, nr 300
Ons kenmerk AM/BR/06/47766
belangrijkste bevindingen weergegeven en geven wij een oordeel over de vraag of de
voorgestelde NEN-norm bijdraagt aan het terugdringen of voorkomen van fraude en illegaliteit
in de uitzendbranche. Voor een samenvatting van het onderzoek verwijzen wij naar blz. 9 e.v.
van het rapport .
Beleidsmatige beoordeling van de resultaten van het onderzoek
a. Draagvlak
Uit het onderzoek valt af te leiden dat er zowel bij uitzendondernemingen als onder inleners
een (breed) draagvlak bestaat voor zelfregulering als instrument om de fraude en illegaliteit
aan te pakken. Dat geldt ook voor de wijze waarop: via de NEN-norm. Een belangrijke
kritische noot vanuit de inleners is dat zij zich afvragen in hoeverre het systeem hun voldoende
meerwaarde biedt ten opzichte van het huidige. Daarbij wijzen zij erop dat ook de NEN-norm
geen garanties kan bieden tegen naheffingen en boetes. De handhavers merken op dat
administratieve controles en controles op de werkplek bij de inlener onverminderd
noodzakelijk blijven.
Het gevonden draagvlak is op zich bemoedigend. Wel wijzen wij erop dat het hier gaat om een
ex-ante onderzoek; dat betekent dat wij alert zullen moeten blijven en moeten volgen of het nu
gevonden draagvlak er in de praktijk ook zal blijken te zijn. Daarom ook onderschrijven wij de
opvatting van de handhavers, dat voor een effectieve controle het noodzakelijk blijft om naast
de in de NEN-norm opgenomen administratieve controles ook controles op de werkplek (bij de
inlener) uit te voeren.
b. Verwachte ontwikkeling certificering NEN-norm
Wat betreft de verwachte ontwikkeling van de certificering bestaat er onzekerheid, of de
uitzendondernemingen die nu niet zijn opgenomen in één van de bestaande registers zich uit
eigen beweging zullen laten certificeren. Op dit punt spelen de inleners een belangrijke rol.
Het selectiegedrag van inleners die risico's van naheffingen willen beperken zal er toe kunnen
leiden, dat uitzendondernemingen zich zullen (moeten) laten certificeren. Op dit punt moet
worden afgewacht of dit daadwerkelijk gebeurt.
Voor de verdere ontwikkeling van de certificering is het derhalve van groot belang dat er
draagvlak bij inlenende bedrijven en branches voor de NEN-norm ontstaat.
Niemand van de respondenten verwacht dat echt malafide uitzendbureaus zich zullen laten
registreren. Malafide bureaus vragen noch keurmerken, noch vergunningen aan, maar opereren
in de schemerzone. Alleen harde opsporing, handhaving en lik-op-stuk sanctionering helpen
hier.
c. Verwachte effecten op fraude en illegaliteit
Wat de effecten op het terugdringen van fraude en illegaliteit betreft, zal dit vooral moeten
komen van uitzendondernemingen die op dit moment nog niet zijn gecertificeerd, in het
---
Ons kenmerk AM/BR/06/47766
bijzonder bureaus die zich in het `grijze' segment bevinden: bureaus die nu nog af en toe in de
fout gaan. Het selectiegedrag van inleners (zie hiervoor) zal op hen van grote invloed zijn.
Hier komt het er dus op aan maximale overtuigingskracht/aantrekkingskracht te organiseren
door alle betrokken partijen. Op de suggesties die in dit verband door de respondenten zijn
genoemd, komen wij hierna terug.
De NEN-norm zal naar verwachting weinig effect hebben op de structureel malafide bureaus.
d. Randvoorwaarden
Het te verwachten effect van de introductie van de NEN-norm is naar de mening van partijen
niet alleen afhankelijk van de kwaliteit van het instrument zelf, maar ook van een aantal
flankerende activiteiten of randvoorwaarden. Het is van cruciaal belang het instrument goed in
de markt te zetten, zodat inleners worden overgehaald om voor een NEN-gecertificeerd
uitzendbureau te kiezen. De aan de deze keuze verbonden voordelen moeten helder voor het
voetlicht worden gebracht. Met name de branche-overkoepelende organisaties hebben hier een
belangrijke taak. Verwacht mag worden dat dit een zelfreinigend effect heeft op de uitzenders.
Door partijen wordt hierover een plan uitgewerkt. De overheid zal indien nodig hierbij
ondersteuning bieden. Op de andere punten uit het onderzoek in de sfeer van randvoorwaarden
(handhaving en vrijwaring) gaan wij nader in in bij paragraaf 4.
3. Beschrijving en kwalificatie NEN-norm
Doel en opzet van de NEN 4400-1
Onlangs is door het Nederlands Normalisatie-instituut de norm "Uitleners en
(onder)aannemers Eisen aan en beoordeling op afdracht van belastingen en sociale lasten en
het gerechtigd zijn tot het verrichten van arbeid in Nederland Deel 1: In Nederland
gevestigde ondernemingen" (hierna: NEN 4400-1) officieel vastgesteld. Vanaf 6 juni is de
norm beschikbaar en kunnen bedrijven zich laten certificeren. In de periode tot januari 2007
wordt ervaring opgedaan met de toepassing van de norm en wordt elke drie maanden
geëvalueerd of het systeem voldoet. De NEN 4400-1 is onderdeel van een reeks van drie
delen. Deel 2 zal gelden voor in het buitenland gevestigde ondernemingen. Daaraan wordt op
dit moment gewerkt. Deel 3 zal gelden voor zelfstandigen zonder personeel. Het doel van de
norm is het risico voor opdrachtgevers op verhaal en boetes van de Belastingdienst en andere
(overheids)instanties te beperken. Verhaal en boetes kunnen worden veroorzaakt door onjuiste
en onvolledige of niet-tijdige aangifte en afdracht van loon- en omzetbelasting en/of sociale
verzekeringspremies en door niet of onvolledig uitvoeren van identiteitscontrole en controle op
het gerechtigd zijn tot werken in Nederland.
Uitgangspunt is dat volledige zekerheid omtrent deze verplichtingen niet mogelijk is, zelfs niet
bij een 100% controle. Een 100% controle zou bovendien veel te kostbaar zijn.
Het instrument om dit doel te bereiken is het afgeven van een certificaat aan een beoordeelde
(uitzend)onderneming bij gebleken conformiteit aan de NEN 4400-1. De verleende certificaten
---
Ons kenmerk AM/BR/06/47766
worden geregistreerd in een centraal register dat online raadpleegbaar is voor opdrachtgevers.
De certificaten kunnen worden afgegeven door erkende certificeringsinstellingen.
De NEN 4400-1 komt in de plaats van 5 thans bestaande verschillende registers.
Standaardisering en optimalisering van de bestaande registers is het oogmerk van de NEN
4400-1. Achterliggend maatschappelijk doel van de NEN 4400-1 is het bevorderen dat
bonafide uitzendondernemingen en (onder)aannemers zo veel mogelijk worden gesteund om te
handelen in overeenstemming met de regels voor de loon- en omzetbelasting en de sociale
verzekeringspremies en het gerechtigd zijn tot werken in Nederland.
Inhoud van de normen in de NEN 4400-1
1. Eisen aan uitleners en (onder)aannemers
De eisen die in de NEN 4400-1 worden gesteld hebben betrekking op de onderneming, de
personeelsadministratie, de loonadministratie en de financiële administratie. De eisen zijn
gericht op een tijdige, juiste en volledige afdracht van de belastingen en sociale
verzekeringspremies en het niet gebruikmaken van werknemers die niet gerechtigd zijn tot het
verrichten van arbeid, wier identiteit niet is vastgesteld dan wel die een valse identiteit hebben
aangenomen. Ook zijn de eisen gericht op de naleving van de loonverhoudingsnorm van
artikel 8 Wet allocatie arbeidskrachten door intermediairs. De eisen zien op een beoordeling
van opzet, bestaan en werking van de procedures (procedurecontroles) en een beoordeling van
de output van de deelprocessen (gegevenscontroles). Daarnaast bestaan er specifieke eisen
voor enkele bijzondere situaties (uitbesteding van werk aan, en in- en doorlenen van niet NEN
4400-1 gecertificeerde ondernemingen; hanteren van een g-rekening; verstrekking van
inlichtingen en documenten en aanvullende verplichtingen voor franchisegevers en
franchisenemers).
2. Eisen aan de certificerende instelling
Algemene eisen aan een certificerende instelling zien op onafhankelijkheid en geheimhouding.
Voorts worden eisen gesteld aan opleiding, deskundigheid en ervaring van het
certificatiepersoneel.
3. De onderzoeksmethodiek
De certificerende instelling onderzoekt de naleving van de gestelde eisen door middel van
audits. Tijdens een audit wordt gecontroleerd of alle procedures zijn vastgesteld, ingevoerd en
onderhouden. Voorts worden steekproeven genomen in de personeels- loon- en financiële
administratie. De omvang en frequentie van deze steekproeven zijn afhankelijk van een
weging van de inherente risicofactoren (voorbeelden: nieuwe aanmelding voor certificaat, non-
conformiteiten bij de vorige audit, omvang kasstroom), de interne beheersingsmaatregelen
(voorbeelden: gebruik hulpmiddelen bij controle identificatie documenten, koppeling
loonpakket met de aangiften, aanwezigheid g-rekening) en de financiële positie van de
onderneming. Het uitgangspunt is dat elke onderneming twee keer per jaar wordt
gecontroleerd. De vorenbedoelde factoren kunnen deze auditfrequentie verhogen tot 3
maanden of verlagen tot 12 maanden. De vorenbedoelde factoren bepalen tevens de omvang
van de controle aspecten die varieert van 55 aspecten (bij 11 werknemers) tot 125 aspecten (bij
---
Ons kenmerk AM/BR/06/47766
25 werknemers). Voor de controle van de identiteitsdocumenten gelden grotere steekproeven
(tussen de 10 en 70 werknemers).
4. Beoordelingsmodaliteiten
De certificerende instelling neemt een beslissing op grond van de audit, de risico's, de
aanwezige documentatie en het commentaar van de onderneming. Bij het voldoen aan alle
eisen geeft de certificerende instelling een certificaat af en wordt de onderneming
ingeschreven in het via internet raadpleegbare - register NEN 4400-1. Bij het niet voldoen
aan een gespecificeerde eis die op termijn een verhoogd risico inhoudt luidt de beoordeling:
minor non-conformiteit. Bij het niet voldoen aan een gespecificeerde eis die onmiddellijk een
hoog risico inhoudt luidt de beoordeling: major non-conformiteit. Bij een major non-
conformiteit wordt de inschrijving in het register NEN 4400-1 geschorst. Schorsing betekent
verwijdering uit het digitaal te raadplegen register. Binnen een maand kan de ondernemer
correctiemaatregelen nemen. Als deze maatregelen het hoge risico wegnemen wordt de
schorsing van het certificaat ingetrokken. Als de maatregelen niet voldoen worden het
certificaat en de inschrijving in het register ingetrokken. Bij een minor conformiteit heeft de
onderneming tot de volgende audit de gelegenheid om deze onvolkomenheid weg te nemen.
Als dit lukt wordt het certificaat en de inschrijving bij de volgende audit gecontinueerd. Als de
onvolkomenheid niet is gecorrigeerd wordt de minor non-conformiteit omgezet in een major
non-conformiteit.
Beoordeling van de NEN 4400-1.
1. Algemeen
De NEN 4400-1 kan een waardevol instrument worden om de nalevingsbereidheid te
bevorderen en vormt een aanvulling op de lopende beleidsimpuls versterking horizontaal
toezicht van de Belastingdienst. De uitgebreide consultaties die de afgelopen periode zijn
gevoerd over het concept hebben een NEN 4400-1 opgeleverd die niet alleen de 5 voorlopers
van de NEN 4400-1 uniformeert, maar ook zo veel mogelijk rekening houdt met de eisen uit
de praktijk. Wij zijn de opstellers van de NEN 4400-1 erkentelijk voor de uitgebreide en
plezierige consultaties met de vertegenwoordigers van de ministeries van financiën en SZW.
De effectiviteit van de NEN 4400-1 zal zich evenwel nog moeten bewijzen. Cruciaal wordt
hoe groot het deel van de populatie van uitzendbureaus is dat vatbaar is voor het instrument
NEN 4400-1. Het onderzoek van Ecorys geeft aan dat naast het bonafide en georganiseerde
deel van het uitzendwezen ook groei mogelijk is in het "grijze" deel, maar dat niet verwacht
moet worden dat het notoir malafide deel van het uitzendwezen er voor open staat om zich via
de NEN 4400-1 op het goede pad te laten brengen.
Een risico voor de effectiviteit van de NEN 4400-1 is dat malafide uitzendbureaus het
certificaat als dekmantel trachten te gebruiken om malafide activiteiten te verhullen om zo de
inleners, de Belastingdienst en de Arbeidsinspectie op het verkeerde been te zetten. De NEN
4400-1 is op het aspect "volledigheid", dat wil zeggen het volledig nakomen van de fiscale en
premie verplichtingen, het minst solide. Daarbij dient in aanmerking te worden genomen dat
volledigheid ook het moeilijkste doel is. Dit geldt ook voor controles door de Belastingdienst.
---
Ons kenmerk AM/BR/06/47766
Het risico dat het certificaat gebruikt wordt om malafide activiteiten te verhullen moet niet te
licht worden opgevat. Bij de discussies over het eerder voorgestelde vergunningstelsel is het
verhullen van malafide activiteiten achter een vergunning nadrukkelijk als argument in stelling
gebracht om de effectiviteit van een vergunningstelsel te betwisten. Dit risico is in het overleg
met de vertegenwoordigers van het ministerie van financiën en SZW onderkend door de
opstellers van de NEN 4400-1. Een waterdichte oplossing om dit risico uit te sluiten is niet
voorhanden. Met het oog hierop is in de NEN 4400-1 de verplichting opgenomen voor de
houder van een certificaat om aan de certificerende instelling de natuurlijke personen die
bestuurder zijn kenbaar te maken en wijzigingen in de naamgeving en eigendomsverhoudingen
door te geven. Deze verplichting verkleint weliswaar dit risico, maar neemt het niet weg. Dit
blijft dus een aandachtspunt.
2. Aansluiting NEN 4400-1 op de handhaving door de Belastingdienst en de Arbeidsinspectie
Voor de Belastingdienst en de Arbeidsinspectie is het perspectief dat toezichtsinspanningen op
gecertificeerde uitzendbureaus verder kunnen worden verschoven naar het malafide deel van
de uitzendbureaus aantrekkelijk. Dit moet met verstand gebeuren. De NEN 4400-1 zal zich in
de praktijk moeten bewijzen. Cruciaal is dat de certificaathouders een homogene populatie
blijken te zijn in die zin dat er geen rotte appels in de mand blijken te zitten. Het is van groot
belang het hiervoor beschreven risico dat het certificaat als dekmantel voor malafide
activiteiten wordt gebruikt te beheersen. Hier is alertheid geboden voor de overkoepelende
beheerder van het register. Een en ander kan in de toekomst aanleiding zijn om de screening
van nieuwe aanvragers van een certificaat op de gebleken risico factoren aan te scherpen.
Positief voor een goede aansluiting van de handhaving door de Belastingdienst en de
Arbeidsinspectie op de NEN 4400-1 is het in de NEN 4400-1 opgenomen "Protocol afwijking
beoordelingssystematiek". In dit protocol zijn de signalen (voorbeelden: negatieve kas, veel
chartaal verkeer, ongebruikelijke transacties, verhouding omzet/loonkosten wijkt af van wat in
de markt gebruikelijk is) opgenomen die voor een certificerende instelling aanleiding zijn om
de audits grondiger of frequenter te doen. Hier laten de opstellers van de NEN 4400-1 zien uit
het zelfde hout te zijn gesneden als de controleurs van de Belastingdienst en de
Arbeidsinspectie. Het transparant maken van deze factoren is een bouwsteen voor de
Belastingdienst en de Arbeidsinspectie om een verdere verschuiving van toezichtsaandacht
naar malafide uitzendbureaus te funderen.
3. Automatische gegevensuitwisseling
De Belastingdienst zal ten aanzien van alle gecertificeerde uitzendbureaus 4 keer per jaar
geautomatiseerd een verklaring omtrent het betalingsgedrag sturen naar de houder van het
register. Gebleken betalingsachterstanden zijn een risicosignaal dat het certificaat mogelijk
moet worden ingetrokken. Bij het verkrijgen van een certificaat zal een uitzendonderneming
de Belastingdienst hier voor toestemming moeten geven. De Belastingdienst levert hiermee
een bijdrage om het verlenen en intrekken van certificaten in de actualiteit te laten
plaatsvinden.
---
Ons kenmerk AM/BR/06/47766
4. Certificaat per onderneming en niet per vestiging.
Een voor de praktijk belangrijke uitwerking is dat het certificaat wordt verleend per
uitzendonderneming en niet per vestiging. Dit is met name van belang bij relatief grotere
uitzendondernemingen met vele vestigingen. Voor de branche is het kostenaspect hier
beslissend geweest. Voor grote uitzendbureaus met veel vestigingen zouden de kosten van het
certificaat sterk toenemen. Voorts wijzen de opstellers van de NEN 4400-1 op de centrale
aansturing van alle werkprocessen bij grote uitzendbureaus. Een grondige controle van deze
centrale back office zou dan moeten volstaan. De vertegenwoordigers van de ministeries van
financiën en SZW hebben aangedrongen op een voorziening om het risico van decentrale
malafide activiteiten bij een locale vestiging van grote uitzendbureaus te beheersen. Dit is
gebeurd door in de NEN 4400-1 op te nemen dat aanvullend extra audits zullen worden
gehouden bij vestigingen. Om kostenredenen is deze aanvulling sober ingevuld: bij meer dan
30 vestigingen zal jaarlijks bij 3 vestigingen worden gecontroleerd naast de controle van de
centrale back office. Of hiermee het risico van locale malafide activiteiten is ingedamd zal in
de gaten moeten worden gehouden. Uiteraard ligt hier een centrale rol voor de interne controle
van grote uitzendbureaus.
5. De kwalificaties minor en major non-conformiteit
In de NEN 4400-1 is vrij precies geregeld wanneer het niet voldoen aan een eis leidt tot de
kwalificatie minor of major non-conformiteit. De gemaakte verdeling is ingegeven door de
wens om gecertificeerde uitzendbureaus bij relatief kleine onjuistheden niet meteen te
confronteren met het verlies van het certificaat maar om de uitzendonderneming in de
gelegenheid te stellen het gebrek te herstellen. Hiervoor hebben wij begrip. Het is wenselijk
dat hierover van te voren zo veel mogelijk duidelijkheid bestaat zodat gecertificeerde
ondernemingen en certificerende instellingen hier later geen geschillen over krijgen. Voor de
toekomst zal in gaten moeten worden gehouden of de kwalificatie "major non-conformiteit"
niet te terughoudend wordt gehanteerd.
6. Enkele praktische aspecten
De NEN 4400-1 is ook uitgewerkt met op maat gesneden aanvullingen voor in de praktijk
voorkomende bijzondere situaties. Zo zijn er bijzondere bepalingen voor franchisegevers en
franchisenemers en payrollers. Deze hebben onze instemming. Hier en daar is de NEN 4400-1
enigszins complex uitgewerkt. Zo denken wij dat in de praktijk discussie kan ontstaan over de
frequentie van de audits. Bij een volgende aanpassing van de NEN 4400-1 zou dit, mede op
basis van praktijk ervaringen, kunnen worden gestroomlijnd.
---
Ons kenmerk AM/BR/06/47766
4. Voorgenomen maatregelen, handhaving en vrijwaring
Maatregelen: stand van zaken
De afgelopen jaren zijn door de regering diverse maatregelen genomen ter voorkoming en
bestrijding van fraude en illegaliteit in de uitzendbranche. Bij diverse gelegenheden hebben
wij u hierover geïnformeerd1, zoals bij het debat over Vrij Verkeer. De maatregelen zijn
verder aangescherpt en zijn ook van belang voor het succes van de NEN-norm. Hieronder
wordt een geactualiseerd overzicht gegeven van genoemde maatregelen. Een van de
maatregelen betrof een proef voor ID-verificatie met MRZ-apparatuur van het CWI. Uit de
bijgevoegde evaluatie blijkt dat, ondanks een intensieve voorlichtingscampagne, de
belangstelling van werkgeverszijde gering is. De kosten wegen niet op tegen de baten.
Overwogen is om de MRZ-scanner in te zetten bij de opsporing van fraude bij de
uitkeringsintake. Het Algemeen Ketenoverleg (AKO) heeft geadviseerd dit niet te doen omdat
ook hier is gebleken dat de opbrengsten niet opwegen tegen de baten. Gelet hierop zal worden
onderzocht welke andere mogelijkheden er zijn om werkgevers ertoe over te halen eenvoudig
toepasbare hulpmiddelen in te zetten bij de verificatie van de identiteitsgegevens.
Overzicht stand van zaken van maatregelen ter bestrijding van fraude en illegaliteit
Maatregel Stand van zaken
1. Wijziging bestuurdersaansprakelijkheid Opgenomen in wetsvoorstel Versterking
gericht op voorkoming van het ontlopen van fiscale Rechtshandhaving (30322). Nota
bestuurdersaansprakelijkheid. Invoering n.a.v. nader verslag van dit wetsvoorstel is
hoofdelijke aansprakelijkheid van onlangs bij TK ingediend. Er is een tweede
bestuurders voor de aansprakelijkheidsschuld nader verslag uitgebracht.
van een lichaam.
2. Premie over loon van onbekende Invoeringswet Wfsv. Invoering 1 juli 2006.
werknemers, handhaving anoniementarief, Zie ook Wetsvoorstel Versterking fiscale
uitgangspunt is het totaal bedrag aan loon rechtshandhaving (30322).
zonder nader onderzoek naar gewerkte uren,
uitbreiding van het toepassingsbereik van
anoniementarief.
3. Inrichting verificatiepunten voor Is door CWI geëvalueerd. Zie voor de
documenten bij CWI met behulp MRZ- evaluatie de bijlage. Belangstelling van
apparatuur. Mogelijkheid voor werkgevers werkgevers is bijzonder gering. Dit ondanks
om ID te controleren. intensieve voorlichting.
4. Intensivering samenwerking AI met Is in uitvoering.
Vreemdelingenpolitie bij hercontroles.
1 Zie brief van 20 april 2006, 29 407, nr 33, waarin ook de maatregelen zijn genoemd die specifiek relevant zijn
voor het dossier Werknemersverkeer met de MOE-landen.
---
Ons kenmerk AM/BR/06/47766
5. Maatregelen mbt de Melding Sociale Invoeringswet Wfsv per 1 juli 2006; zie ook
Verzekering: a) Invoering Wetsvoorstel Versterking fiscale
eerstedagsmelding (hiermee is de MSV rechtshandhaving (30322).
binnen 30 dagen vervallen). b) Omdraaien
van bewijslast bij aantonen dienstverband:
niet meer door Belastingdienst maar door
werkgever. Daarbij wordt uitgegaan van een
fictief dienstverband van 6 maanden.
6. Verbeteren functioneren interventieteams. Landelijk dekkend stelsel is inmiddels
gerealiseerd.
7. Invoering bestuurlijke boete als werkgever Voorstel is opgenomen in wetsvoorstel dat
niet meewerkt bij het vaststellen van de thans bij Raad van State ligt. Invoering
identiteit. verwacht eind 2006.
8. Oplegging verplichting werkgever om zzp- Onderzoek loopt.
schap aan te tonen.
9. Introductie van bestuurlijke boete op Wetswijziging WML wordt voorbereid
betaling onder WML-niveau; intensivering
onderzoeken door AI naar WML-ontduiking
10. Versterking samenwerking en informatie- Loopt
uitwisseling tussen Belastingdienst en AI
11. Invoering bestuurlijke boete bij illegale Is gerealiseerd
tewerkstelling en, vanaf 1-1-2005, forse
verhoging.
Handhaving
De respondenten wijzen op de positieve invloed die kan uitgaan van extra investeringen in de
handhavingscapaciteit van de overheid. Hierover hebben wij bij herhaling met Uw
Kamercommissie gesproken. Wij willen erop wijzen, dat op dit vlak de afgelopen periode
reeds de nodige investeringen zijn gedaan. De capaciteit van AI voor de aanpak van illegale
arbeid is de laatste jaren flink uitgebreid en de boete voor de inzet van illegale arbeid is
aanzienlijk verhoogd. Per eind 2006 is het aantal inspecteurs dat zich met de bestrijding
van arbeidsmarktfraude bezighoudt, uitgebreid van 65 naar 180. Het aantal inspecties neemt
toe naar 10.500 in 2006 (bedroeg in 2003 3900). Om de pakkans specifiek voor malafide
uitzendbureaus zo groot mogelijk te maken, zet de AI beschikbare capaciteit voor deze
branche in via de inleners. Zij selecteert daartoe, op basis van tips en risicoanalyse, bedrijven
waar mogelijk arbeidskrachten van malafide uitzendbureaus werkzaam zijn. Indien de AI bij
deze controles arbeidskrachten zonder de benodigde tewerkstellingsvergunning aantreft, wordt
niet alleen het uitzendbureau, maar ook het inlenende bedrijf aangepakt. De AI verwacht zo
ook de animo bij inleners te verminderen om in zee te gaan met een malafide uitzendbureau.
---
Ons kenmerk AM/BR/06/47766
Bij alle overige controles, niet specifiek gericht op uitzendbureaus, is de AI alert op
betrokkenheid van potentieel malafide uitzendbureaus. Het betreft hier zowel de controles in
interventieteamverband, als de AI-controles. AI en SIOD werken op experimentele basis
intensief en gelijktijdig samen in onderzoeken bij enkele inleners in de sector Tuinbouw en
Fruitteelt. Indien sprake is van grotere malafide constructies, dan worden deze voor onderzoek
doorgeleid naar de SIOD. Tenslotte voert de AI naast de inzet gericht op het malafide deel van
de branche op basis van een landelijke aselecte steekproef administratieve controles uit op de
naleving van de Wav. Doel van deze controles is een indicatie te krijgen van het
nalevingsniveau.
De pakkans voor uitzendbureaus die de Wav overtreden is door deze maatregelen positief
beïnvloed. In dit verband kan worden verwezen naar de door de AI in zijn jaarverslag over
2005 gemelde resultaten met name binnen de uitzendbranche, zie hiervoor paragraaf 4 van
genoemd jaarverslag. Indien de NEN-norm een succes blijkt te zijn, in die zin dat
certificaathouders bonafide zijn, zal de handhavingsdruk op het door de NEN-norm bestreken
deel (verder) kunnen worden verlaagd. Dat kan zowel de aantrekkelijkheid van de norm ten
goede komen, maar ook de verhoging van de pakkans ten gevolge van de verdere verschuiving
van de inspectiecapaciteit naar het malafide deel van de branche.
In aanvulling op het bestaande toezicht op uitzendondernemingen zal de Belastingdienst in het
kader van het zogenoemd `zichtbaar toezicht' in het Toezichtplan 2007 een gerichte
versterking opnemen van het aansprakelijk stellen van inleners van uitzendbureaus. Daarbij zal
het zwaartepunt komen te liggen bij inleners die gebruik maken van niet gecertificeerde
uitzendbureaus. Met deze werkwijze wordt aangesloten bij het uitgangspunt om met name die
inleners aan te pakken die bewust profiteren van malafide uitzendbureaus.
Gebleken is dat in de regio's waar de inlenersaansprakelijkheid actief wordt ingezet bij het
bestrijden van malafide uitzendbureaus dat middel succesvol is. Naar aanleiding van een
uitgevoerde controle bij één uitzendbureau worden vaak meerdere inleners tegelijk
aangesproken. In de praktijk blijkt dat de aansprakelijk gestelde inleners hun in financieel
opzicht negatieve - ervaringen doorvertellen aan hun `collega' inleners.
Aan de aansprakelijkstelling zal in het kader van het zichtbaar toezicht ook in andere regio's
en landelijk gecoördineerd, navolging worden gegeven. De versterkende elementen zijn de
volgende. Bij een fiscale controle bij een uitzendbureau zal ook worden gekeken met een
invorderingsbril. Dit betekent dat al in die fase de gegevens zullen worden verzameld die
nodig zijn voor een aansprakelijkstelling als blijkt dat verhaalbaarheid van de op te leggen
naheffingsaanslagen illusoir is. Voorts zal een applicatie worden ontwikkeld ter
vergemakkelijking van de ingewikkelde berekeningen die nodig zijn om elke inlener voor het
juiste bedrag aansprakelijk te stellen. Daarnaast zal een coördinatie op in te nemen standpunten
worden ontwikkeld om de gebruikelijke juridische verweren al bij de aansprakelijkstelling en
het bezwaar daartegen zo grondig en secuur mogelijk te beoordelen.
10
Ons kenmerk AM/BR/06/47766
Tijdens de besprekingen met de ministeries van Financiën en SZW over de NEN 4400-1 is een
mogelijke aanscherping van de NEN 4400-1 besproken in samenhang met een wens van de
branche in de situatie van een "fatsoenlijk" faillissement van een gecertificeerd uitzendbureau.
De door de ministeries gesuggereerde aanscherping betrof de aan het eerder voorgenomen
vergunningenstelsel ontleende eis dat een te certificeren uitzendbureau niet recent gefailleerd
is. Als tegenprestatie wilden de opstellers van de NEN 4400-1 een verzachting van de
inlenersaansprakelijkheid in de situatie van een "fatsoenlijk" faillissement van een
gecertificeerd uitzendbureau. Onder een "fatsoenlijk" faillissement verstaan de opstellers van
de NEN 4400-1 dat er bij het faillissement een openstaande belastingschuld is, die uitsluitend
is veroorzaakt door bedrijfseconomische tegenwind, terwijl er geen naheffings- of
navorderingsaanslagen zijn opgelegd in verband met onjuiste aangiftes. Het is in onze ogen te
risicovol om de huidige, op risico aansprakelijkheid gebaseerde inlenersaansprakelijkheid te
wijzigen. De actuele situatie bij uitzendbureaus staat dit niet toe. De huidige opzet van de
inlenersaansprakelijkheid prikkelt inleners om alert te blijven bij het selecteren van
uitzendbureaus en niet blindelings af te gaan op een certificaat. Dit strookt ook met de
werkelijkheid omdat de NEN 4400-1 niet pretendeert een 100% garantie te geven op juiste en
volledige belastingaangiften en afdrachten. Een uitruil van het opnemen in de NEN 4400-1
van de eis dat een te certificeren uitzendonderneming niet recent gefailleerd mag zijn tegen een
verzachting van de inlenersaansprakelijkheid heeft dan ook op dit moment niet
plaatsgevonden.
Het is verstandig om bij gelegenheid van een volgende beoordeling van de werking van de
NEN 4400-1 deze mogelijke uitruil opnieuw te bezien. Daarvoor is nodig om inzicht te krijgen
in de kwantitatieve omvang van de situaties waarin inleners aansprakelijk worden gesteld in
het geval van een "fatsoenlijk" faillissement van een gecertificeerd uitzendbureau. Niet
uitgesloten kan worden dat de NEN 4400-1 zo goed gaat werken dat dit nauwelijks zal
voorkomen. Met het oog hierop zal met de branche worden afgesproken dat zij de situaties
waarin inleners aansprakelijk worden gesteld in het geval van een "fatsoenlijk" faillissement
van een gecertificeerd uitzendbureau zullen melden bij het ministerie van Financiën. Het moet
dan gaan om situaties waarin de melding betalingsonmacht, wanneer van toepassing, is
nageleefd, geen onjuiste of onvolledige aangiftes zijn gedaan en de fiscus als schuldeiser niet
is achtergesteld ten opzichte van andere schuldeisers of anderszins gelden aan het
uitzendbureau zijn onttrokken ten detrimente van de ontvanger.
Tenslotte, met de overkoepelende stichting van de certificerende instellingen zal worden
besproken of zij een intermediaire rol willen vervullen bij het ontmaskeren van malafide
uitzendbureaus. Gedacht wordt aan het onder de aandacht brengen van het liefst zo concreet
mogelijke en betrouwbare informatie over malafide uitzendactiviteiten aan de Belastingdienst
en de Arbeidsinspectie. Dit kan een nuttige aanvulling zijn op de huidige mogelijkheden van
personen en organisaties en kan de informatiepositie van de handhavende instellingen verder
versterken.
---
Ons kenmerk AM/BR/06/47766
5. Conclusie
Met het beschikbaar komen van het ex ante onderzoek van Ecorys en de definitieve NEN
4400-1 is de tijd rijp om de balans op te maken over de stand van de bestrijding van de
malafiditeit in het uitzendwezen. Daarvoor is een samenhangende beoordeling nodig van de
bestaande en voorgenomen handhavingsinspanningen van de Belastingdienst en de
Arbeidsinspectie, de reeds ingevoerde en voorgenomen wetswijzigingen en de effecten van de
zelfregulering die wordt ondersteund door de NEN 4400-1. Deze moeten worden beoordeeld
in het licht van de uitkomsten van het ex ante onderzoek van Ecorys.
De totstandkoming van de NEN 4400-1 sluit aan bij de in Uw Kamer levende wens om het
bedrijfsleven meer te betrekken bij de aanpak van malafiditeit in de uitzendsector en past in
het versterken van horizontaal toezicht, zoals dat door de Belastingdienst wordt ingezet.
Afgewacht zal moeten worden wat de effecten van het pakket zullen zijn. De NEN 4400-1 zal
volgens het Ecorys onderzoek de volledig malafide uitzendbureaus niet bereiken. In hoeverre
het de NEN 4400-1 lukt om het "grijze" segment van de uitzendbranche te bereiken zal, zo
leert het Ecorys onderzoek, ook nog moeten worden bezien. Het onderzoek van Ecorys leert
verder dat er een positief effect van uit zal gaan als de ministeries zich scharen achter de NEN
4400-1. De verantwoordelijkheid voor het slagen van de NEN-norm en voor het bredere,
feitelijke gebruik daarvan ligt bij de branche.
Uitzendbureaus die zich volledig onttrekken aan de naleving van de regels zullen bovenaan
moeten blijven staan op de prioriteitenlijst van de Arbeidsinspectie en de Belastingdienst. De
eerder genoemde versterking van de Arbeidsinspectie, de voorgenomen toename van het aantal
inspecties en het eerder genoemde project inlenersaansprakelijkheid van de Belastingdienst
zijn noodzakelijke impulsen. Het aansprakelijkheidsproject is mede geënt op de uitkomst van
het Ecorys rapport dat inleners gevoelig zijn voor de te behalen financiële voordelen, maar ook
voor de financiële nadelen van aansprakelijkheid. De toename van het risico dat deze
financiële voordelen zullen worden afgeroomd zal inleners ertoe kunnen bewegen om over te
stappen naar duurdere, gecertificeerde uitzendbureaus. Een bijkomend voordeel van het
aansprakelijkheidsproject is de relatief grote slagkracht ervan. Bij een controle van één
malafide uitzendbureau worden alle inleners direct financieel aangepakt.
In aanvulling op de hiervoor genoemde maatregelen kunnen indien de toegenomen
effectiviteit van één NEN-norm in vergelijking met de 5 vroegere keurmerken zich heeft
bewezen - Belastingdienst en Arbeidsinspectie hun toezichtsinspanningen verder verschuiven
van de gecertificeerde uitzendbureaus naar de niet gecertificeerde uitzendbureaus.
Uitzendbureaus die niet zijn gecertificeerd vormen nl. een aanzienlijk groter risico voor de
compliance dan de wel gecertificeerde.
12
Ons kenmerk AM/BR/06/47766
Gelet op het voorgaande zijn wij voornemens de ontwikkelingen in de uitzendbranche op de
voet te blijven volgen, via monitoring/onderzoek. Begin 2008 zullen wij u hierover
informeren. Afhankelijk van de resultaten van het onderzoek zal op dat moment worden
bezien of het huidige pakket de beoogde trendbreuk heeft gerealiseerd dan wel of alsnog een
vergunningstelsel en/of een waarborgsom moet worden ingevoerd.
De Staatssecretaris van Sociale Zaken De Staatssecretaris van
en Werkgelegenheid, Financiën,
(H.A.L. van Hoof) (mr. drs. J.G. Wijn)
13
Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid