In aanvulling op mijn brief van 22 mei jl. (kenmerk DMV/MR-205/06, Kamerstuk 30 300V nr. 128), waarin ik u mijn appreciatie gaf van de verkiezingen voor de nieuwe VN-Mensenrechtenraad (MRR), informeer ik u hierbij graag meer in detail over de inzet van Nederland voor het eerste jaar van de Raad.
Inleiding
Zoals ik in mijn brief van 22 mei reeds aangaf, dient een aantal belangrijke inhoudelijke en procedurele zaken die betrekking hebben op het werk van de MRR nog te worden uitgewerkt. Het betreft hier zaken waarover in de onderhandelingen over de oprichting van de Raad geen overeenstemming kon worden bereikt en die daarom zijn overgelaten aan de Raad zelf, zoals de agenda, werkmethoden en de vormgeving van het nieuwe instrument 'universal periodic review'. Er wacht ons een complex en intensief onderhandelingsproces, waaraan Nederland een positieve bijdrage hoopt te kunnen leveren.
Prioriteiten van Nederland
'Universal periodic Review'
Het is de bedoeling dat de Raad periodiek de mensenrechtensituatie in ieder land (zowel leden als niet-leden) gaat toetsen. Het gaat hier om een nieuw instrument waarover de Raad kan beschikken, maar waarover in de oprichtingsresolutie weinig concreets is vastgelegd . De Raad heeft volgens de oprichtingsresolutie een jaar de tijd om de modaliteiten uit te werken. De 'universal periodic review' kan, mits op de juiste manier uitgewerkt, een belangrijke bijdrage leveren aan het werk van de Raad. Wat Nederland betreft dient het adequaat behandelen van mensenrechtensituaties op landenniveau centraal te staan in het werk van de nieuwe Raad. Nederland zal zich ervoor inzetten dat de 'universal periodic review' hiertoe op een zo effectief mogelijke wijze bijdraagt.
Nederland is van mening dat de 'universal periodic review' aan de volgende voorwaarden moet voldoen:
- Ieder land dient eens per vier jaar behandeld te worden. Dit betekent wel dat de werklast groot zal zijn, maar een lagere frequentie zou afbreuk doen aan de mogelijkheid om effectief te monitoren.
- Een manier om deze frequentie daadwerkelijk te realiseren is om de toetsing ('review') te laten plaatsvinden in een aparte werkgroep (of aparte werkgroepen). Hierdoor zou de tijd die aan de toetsing wordt besteed niet ten koste gaan van de tien weken die de MRR per jaar minimaal bijeen dient te komen. Voor de samenstelling van een dergelijke werkgroep zijn verschillende opties. Het meest voor de hand ligt een groep bestaand uit leden van de Raad, eventueel aangevuld met experts.
- De werkgroep zou, met behulp van het kantoor van de Hoge Commissaris voor de Mensenrechten, per land een rapport kunnen produceren. Dat rapport zou vervolgens plenair in de MRR moeten worden besproken. Op basis van de discussie dient een besluit te worden genomen met daarin conclusies en aanbevelingen over de mensenrechtensituatie in het behandelde land
- Bovendien moet worden voorzien in een goed monitoringssyteem. Als de situatie in een bepaald land als zeer ernstig wordt gekwalificeerd, zou de Raad bijvoorbeeld moeten kunnen besluiten om de situatie jaarlijks te agenderen en op basis van 'benchmarks' de voortgang te beoordelen. In ieder geval verdient de opvolging van de besluiten van de Raad grote aandacht.
- De toetsing moet niet alleen worden uitgevoerd op basis van de verdragsverplichtingen van een land, maar ook op basis van de Universele Verklaring van de Rechten van de Mens (UVRM).
- Speciale Rapporteurs en NGO's dienen een actieve rol te kunnen spelen bij de toetsingsprocedure.
Er moet echter rekening mee worden gehouden dat een aantal landen dit nieuwe instrument ziet als een potentiële bedreiging en een te grote inmenging in interne aangelegenheden. De uitwerking van deze procedure zal daarom niet makkelijk worden. Indien de Raad er niet slaagt om hier een slagvaardig instrument van te maken, kan dit onderdeel ook meteen een van de grootste mislukkingen van de Raad worden: een tijdrovende procedure die niets oplevert.
Landensituaties buiten de 'periodic review'
Wat Nederland betreft is het eveneens van groot belang om ervoor te zorgen dat ook buiten de 'universal periodic review' de mogelijkheid blijft bestaan om landensituaties te bespreken. Niet alleen is nog lang niet zeker dat de 'universal periodic review' naar tevredenheid kan worden geregeld, de Raad heeft bovendien het mandaat om urgente situaties te behandelen. Dit moet duidelijk terugkomen in de agenda van de Raad, die het stramien vormt voor het werk van de MRR en met vaste agendapunten structuur geeft aan de zittingen. Het lijkt verstandig om op de agenda niet langer onderscheid te maken tussen situaties die worden veroordeeld ('naming and shaming') en situaties die technische assistentie vergen (oud 'item 9' en 'item 19' van de MRC-agenda).
Naast de vormgeving van de agenda moet ook worden nagedacht over welke instrumenten de Raad zou moeten inzetten voor het behandelen van landensituaties. Een belangrijk onderdeel van de nieuwe aanpak van de Raad zou kunnen zijn om het instrument van de resoluties op een andere manier te benaderen. De nadruk moet niet langer liggen op het soort resolutie (veroordelend of niet), maar op het resultaat dat we met een resolutie willen bereiken. Ook zou, meer dan in het verleden, aandacht dienen te worden besteed aan de follow-up van resoluties. Met andere woorden, resoluties moeten een basis vormen voor interactie en implementatie. De inhoud kan worden aangepast naarmate de situatie in een land zich in positieve of negatieve zin ontwikkelt. Het mandaat van de Raad én het feit dat de Raad vaker dan de Mensenrechtencommissie bijeenkomt biedt immers de mogelijkheid om in verschillende fasen actie te ondernemen. Sommige situaties lenen zich voor preventieve actie, in sommige gevallen moet praktisch worden bijgedragen aan de implementatie van mensenrechten, bijvoorbeeld via een assistentieprogramma en tenslotte dient de Raad soms op te treden om in het geval van ernstige schendingen de mensenrechten te beschermen. Uiteraard is een dergelijke fasering niet altijd mogelijk. In urgente gevallen zal de Raad direct alle mogelijke middelen moeten inzetten om schendingen een halt toe te roepen. In alle gevallen zou optimaal gebruik moeten worden gemaakt van de mogelijkheid om aanbevelingen te doen aan andere delen van het VN-systeem (bijvoorbeeld ECOSOC, de Veiligheidsraad of de onlangs opgerichte Peace Building Commission).
Overige prioriteiten
Naast het creëren van voldoende ruimte en middelen om landenspecifieke situaties aan de orde te stellen, zal Nederland zich ook inzetten om effectieve participatie van NGO's mogelijk te maken. In de oprichtingsresolutie heeft de Raad de opdracht gekregen om het systeem van speciale procedures (landen- en thematische rapporteurs, werkgroepen) binnen een jaar te evalueren. Nederland zal zich ervoor inspannen dat deze evaluatie leidt tot versterking van het systeem. Ik ben van mening dat het systeem in sommige opzichten voor verbetering vatbaar is en dat we de evaluatie moeten aangrijpen iets te doen aan de overlap in mandaten en het feit dat niet alle rapporteurs op dezelfde wijze opereren, maar we moeten voorkomen dat landen van de gelegenheid gebruik maken om de onafhankelijkheid van de rapporteurs ernstig in te perken. Het gaat hier immers om een essentieel onderdeel van het VN-mensenrechtensysteem. Nederland is voorts voorstander van afschaffing van de subcommissie (een orgaan dat de MRC van expertadvies voorzag) en de vertrouwelijke 1503-procedure voor individuele klachten. De mogelijkheid van expert-advies en een individuele klachtenprocedure moet worden behouden, maar we moeten deze kans aangrijpen om na te denken over een meer effectieve en transparante manier om met beide elementen om te gaan. Uiteraard moeten we er op toezien dat de herziening tot een versterking en niet tot een verzwakking van het systeem leidt.
Eerste zitting
De eerste zitting van de Raad zal beginnen op 19 juni a.s. en duurt twee weken. Een langere zitting was vanwege beperkte beschikbaarheid van vergaderfaciliteiten niet mogelijk. De agenda voor de eerste zitting is nog niet vastomlijnd, maar begint uit te kristalliseren. Zoals het er momenteel uitziet, zal er gedurende drie à vier dagen een 'High Level Segment' plaatsvinden, waar ik zelf aan zal deelnemen. De rest van de tijd zal worden besteed aan het afronden van enkele zaken die de MRR van de MRC heeft overgenomen en aan het maken van noodzakelijke procedurele afspraken. Dit levert waarschijnlijk de volgende resultaten op:
- Aanname van een omnibusresolutie om alle mandaten van rapporteurs en werkgroepen met maximaal een jaar te verlengen. Hiermee kunnen de financiële middelen worden verzekerd die nodig zijn om alle speciale procedures hun werkzaamheden te laten voortzetten tot de evaluatie van hun mandaat door de Mensenrechtenraad is afgerond.
- Behandeling van de rapporten van de vijf intergouvernementele MRC-werkgroepen, waaronder de rapporten over het Optionele Protocol ESC-rechten, Gedwongen Verdwijningen en Inheemse Volkeren.
- Overeenstemming over een algemene agenda voor de MRR (zie hierboven).
- Overeenstemming over het werkprogramma voor 2006/2007. Daarbij is ook van belang dat goede afspraken worden gemaakt over het uitwerken van de 'universal periodic review' en de evaluatie van de Speciale Procedures. Verder zal via het werkprogramma een aanzet worden gegeven over de substantie die de Mensenrechtenraad het komende jaar zal behandelen.
- Afspraken over de toekomst van de subcommissie.
- Dialoog met Speciale Rapporteurs. Het is nog niet duidelijk hoe dit element er precies uit komt te zien. Nederland pleit voor een interactieve dialoog met een aantal relevante thematische en landenrapporteurs, om op deze manier ook tijdens de eerste zitting inhoudelijk over mensenrechten te kunnen spreken. Het is nog niet zeker of dit lukt. In ieder geval zal er ruimte zijn om met de Speciale Rapporteurs van gedachten te wisselen over hun visie op het werk van de MRR en hun rol daarbij.
Hiermee blijft waarschijnlijk weinig tijd over voor het bespreken van concrete mensenrechtensituaties. Nederland betreurt dit, maar erkent ook het belang van het maken van goede werkafspraken bij de start van een nieuw orgaan.
Rest van het eerste jaar
Wat Nederland betreft dient er tijdens de tweede zitting in september (die drie weken zal duren) wel direct gebruik te worden gemaakt van de mogelijkheden die tijdens de eerste zitting zijn gecreëerd. Met andere woorden, er moet dan volop gelegenheid zijn om inhoudelijk over mensenrechten te spreken, zowel voor wat betreft thema's als landen. Uiteraard moet in het achterhoofd worden gehouden dat spoedig na deze zitting de Derde Commissie van de AVVN aanvangt, wat opnieuw de mogelijkheid biedt om mensenrechtenkwesties aan de orde te stellen. Er zal dus sprake moeten zijn van een evenwichtige verdeling over beide fora. Wat in ieder geval aan de orde zou moeten komen, zijn de openstaande individuele zaken die door de MRC naar de Raad zijn doorverwezen. Het betreft schendingen in Iran en Oezbekistan die niet naar tevredenheid konden worden afgerond in een vertrouwelijke procedure.
Nederland is voorts van mening dat de Raad de volledige tijd die dit jaar nog beschikbaar is (in totaal zeven weken) zou moeten benutten. Dit betekent dat Nederland voorstander is van een derde zitting in november/december 2006. Dit valt weliswaar vlak na de Derde Commissie, maar het past niet om nu al concessies te doen aan een van de belangrijkste winstpunten van de nieuwe Raad ten opzichte van de MRC, nl. de mogelijkheid om regelmatig verdeeld over het jaar bijeen te kunnen komen. Bovendien valt er voldoende werk te verrichten. De laatste zitting zou bijvoorbeeld geheel kunnen worden gewijd aan het nemen van een besluit over de 'universal periodic review'. De Raad zou er immers naar moeten streven om uiterlijk begin 2007 overeenstemming te bereiken, zodat er nog voldoende tijd is om in ieder geval de landen die slechts één jaar MRR-lid zijn, te toetsen. Nederland is in dat geval bereid om als een van de eerste landen de toetsing te ondergaan. Daarvan zou een positief signaal uitgaan richting landen die vrezen dat Westerse landen niet bereid zijn om zelf kritiek te krijgen op hun eigen mensenrechtensituatie.
Ten slotte is van belang om alert te blijven op de mogelijkheid om relatief eenvoudig speciale zittingen bijeen te roepen. Ook hier geldt dat niet te lang moet worden gewacht met het daadwerkelijk in de praktijk benutten van de mogelijkheden die de Raad op papier heeft.
De Minister van Buitenlandse Zaken,
Dr. B.R. Bot
-----------------------
resolutie A/RES/60/251
---- --
Ministerie van Buitenlandse Zaken