D66
BIJDRAGE PLENAIR BELEIDSDEBAT JUSTITIE
(Terrorisme vs. fundamentele rechten; een bruikbare rechtsorde)
13 juni 2006
Prof. mr. J.W.M. Engels
Vrijheid, democratie en rechtsstaat
Tussen de beide in dit beleidsdebat centraal staande themas bestaan
nauwe en specifieke banden. Zowel het vraagstuk van de verhouding
tussen grondrechten en veiligheid als dat van een bruikbare rechtsorde
zijn van een fundamenteel karakter. De plaats en betekenis van zowel
de fundamentele mensenrechten als die van wet en regelgeving raken
immers aan de grondbeginselen van rechtsstaat en democratie.
Aan de democratie ligt het beginsel van de volkssoevereiniteit ten
grondslag: staatsbestuur van, door en voor het volk. Hierin herkent
men het motief van zelfwetgeving en zelfbestuur als middel om een zo
groot mogelijke vrijheid van individuele burgers tot stand te brengen.
Democratie impliceert vrijheid door een maximale inbreng in het
staatsbestuur. Aan de rechtsstaat liggen ten grondslag de beginselen
van machtenscheiding en grondrechten. Hierin herkent men het motief
van de binding van statelijke macht aan het recht als middel om een zo
groot mogelijke vrijheid van individuele burgers te verzekeren. De
rechtsstaat impliceert vrijheid door een zo groot mogelijke afstand
tot het staatsbestuur
In het concept van de democratische rechtsstaat komen beide lijnen
samen. Het principe van de heerschappij van de wet drukt in de eerste
plaats uit dat de wet via de doorslaggevende stem van de
volksvertegenwoordiging beschikt over een volwaardige democratische
legitimatie. In samenhang daarmee drukt dit principe tevens uit dat de
wet de burgers beschermt tegen de staat en tegen elkaar. In dat
perspectief staan vaste ankerpunten als wetmatig bestuur,
onafhankelijke rechtspraak en grondrechtelijke waarborgen.
Voor een vrijzinnige en progressief-liberale stroming als D66 zijn
deze democratische en rechtsstatelijke noties altijd van grote
betekenis geweest. Zowel democratie als rechtsstaat, zeggenschap in en
bescherming tegen de staat, vormen in onze ogen het constitutionele
raamwerk voor het ideaal van vrije en mondige burgers. Zonder
democratie is de rechtsstaat immers niet meer dan een statisch en
formeel systeem; zonder de rechtsstaat kan de democratie door een
gebrek aan beteugeling onberekenbaar worden. Vanuit datzelfde
perspectief kijkt de fractie van D66 naar de plaats en functie van de
grondrechten in een door gevoelens van onveiligheid bedreigde
samenleving, en de door een voortgaande toevloed van regels en beleid
uit zijn voegen gegroeide rechtsorde.
Veiligheid en grondrechten
Onze grond- of mensenrechten vormen in constitutionele zin niet alleen
een van de twee pijlers onder de rechtsstaat, zij vertegenwoordigen
een groot deel van wat als fundamentele en materieel-normatieve
rechtsbeginselen wordt aangeduid. En hoewel zij in die zin
onvervreemdbaar zijn, zijn zij daarmee niet tevens onaantastbaar.
Binnen het democratisch-rechtsstatelijke complex zijn grondrechten
niet absoluut. In de formulering van onze gecodificeerde grondrechten
komt dan ook tot uitdrukking dat zij niet onder alle omstandigheden
onbeperkt of met voorrang gelden.
De strijd tegen zware criminaliteit en terrorisme brengt aan de ene
kant een verhoogde druk op de individuele rechten en vrijheden van
burgers met zich mee. Aan de andere kant beoogt deze strijd diezelfde
rechten en vrijheden als ankerpunten van de democratische rechtsstaat
te beschermen tegen ondemocratisch en anti-rechtsstatelijk handelen.
Grondrechten en veiligheid staan daarmee in een gespannen en vooral
ook complexe verhouding tot elkaar. Beide beogen een vrije
samenleving. Een centrale vraag is: moeten en kunnen mensenrechten en
maatschappelijke veiligheid na 11 september 2001 met elkaar verenigd
blijven? Kunnen of moeten wij onze westerse verworvenheden
uiteindelijk alleen verdedigen door deze in te perken? In een
democratische rechtsstaat kunnen grondrechten immers op democratische
wijze worden beperkt.
Op deze in abstracte termen geformuleerde vraag ligt het goede
antwoord voor de hand. De D66-fractie meent dat ook in zeer ernstige
en bedreigende crisissituaties grondrechten slechts gedeeltelijk en
tijdelijk terzijde gesteld kunnen worden. Hoe verder de beperkingen op
grondrechten worden opgerekt, hoe meer het terrorisme in wezen lijkt
te slagen.
In de discussie op een meer concreet niveau van bijvoorbeeld wetgeving
ziet men grosso modo twee benaderingen. In de ene opvatting vragen
rechtsstaat en democratie elementaire moed om krachtig en doortastend,
dat wil zeggen met meer repressieve juridische instrumenten, op te
treden tegen fundamentalisme, radicalisme en terrorisme. De democratie
zal weerbaar zijn of niet zijn. Het materiële grondrecht op veiligheid
staat uiteindelijk op een hoger plan dan andere burgerrechten zoals
privacy. Daar tegenover staat de opvatting dat ook, of zelfs juist in
tijden van bedreigingen, angst en onzekerheid de veroorzakers daarvan
niet bestreden moeten worden met middelen die in termen van democratie
en rechtsstaat als een terugval moeten worden aangemerkt. Zeker niet
als zich ook cumulatieve effecten voordoen. Als wij onze waarden
willen beschermen moeten wij deze dan ook niet relativeren, maar ten
grondslag leggen aan het wegnemen van de voedingsbodem voor het
terrorisme.
Deze tegenstelling openbaart zich met name in het debat over de in
gang gezette wettelijke hervormingen van ons straf- en
strafprocesrecht. Zonder op de behandeling van nog op stapel staande
wetgeving vooruit te willen lopen wil ik aangeven dat mijn fractie
zich in beginsel beter thuisvoelt bij de tweede benadering. Voor de
goede orde: terrorisme moet natuurlijk worden bestreden. Om dat
effectief te kunnen doen is repressieve strafwetgeving onontbeerlijk.
Maar het is niet meer dan een sluitstuk. Aan door illusiepolitiek
ingegeven symboolwetgeving hebben we uiteindelijk niets. De eigenlijke
aanpak moet zich richten op het wegnemen van de politieke, sociale en
culturele spanningen die de voedingsbodem voor het terrorisme vormen.
Een veilige samenleving vraagt een evenwichtige invulling van de
relatie tussen veiligheid en grondrechten. Het zou naïef zijn vast te
houden aan het ideaal van onder alle omstandigheden onaantastbare
grondrechten. Maar het lijkt evenzeer naïef te veronderstellen dat we
met een zogeheten moedig en krachtdadig wetgevingsprogramma
daadwerkelijk de maatschappelijke veiligheid zouden kunnen bewaren.
Rechtsstaat en rechtsorde
De huidige problemen van regelgroei en regeldruk bestaan al vele
jaren. Het 19^e eeuwse ideaal van de wet als dreh- und angelpunkt van
regelgeving en codificatie van maatschappelijke ontwikkelingen is
vergruisd. Naast de oorspronkelijke functie van ordenen en handhaven
is de wet steeds meer kaderinstrument geworden voor meer presterende
overheidsfuncties als zorg, dienstverlening en ruimtelijk-economische
sturing. De instrumentalisering van de wet, lagere vormen van
regelgeving en beleidsregels hebben de oorspronkelijke waarborgfunctie
van wet- en regelgeving uitgehold. Ook door het streven naar
Einzelfallgerechtigkeit heeft de juridisering van het overheidsbeleid
een grote vlucht genomen. In onze regelgeving lijkt welhaast een
multiplier-effect aanwezig: nog steeds op alle maatschappelijke
ontwikkelingen inspelende regels lokken op hun beurt alleen maar meer
verfijnende en corrigerende regels uit.
De rechtsfunctie van de overheid is door een teveel aan ambities en
pretenties onder grote druk gekomen. Dat geldt zowel voor de
beheersbaarheid van de overheidsregulering als voor de legitimatie
daarvan. De samenleving lijkt, en voelt zich in ieder geval
overbelast. De over de samenleving onverminderd uitgestorte wolk van
regels en beleid draagt bij aan ontwikkelingen als calculerende en
assertieve burgers, fraude en nimby-gedrag. Gemeenschapsvoorzieningen
en gemeenschapszin lijken uit elkaar te groeien. Hier openbaart zich
de grote paradox van een in kwantitatieve zin groeiende, maar een in
termen van daadwerkelijke invloed afnemende overheidsmacht. Intussen
lijken de onderliggende verhoudingen tussen wetgever, executieve en
rechterlijke macht steeds meer aan spanningen onderhevig. Leden van
het wetgevende orgaan, zowel van parlementaire als van regeringszijde
ontzien zich niet meer in het leveren van kritiek op rechterlijke
uitspraken. Veeleer opvallend dan verontrustend is de trend van meer
gearticuleerde observaties en adviezen vanuit de rechterlijke macht
richting de wetgever.
De relatie tussen rechtsstaat en rechtsorde lijkt op dit moment
problematisch, zo niet zorgelijk. Het vraagstuk van regeldichtheid en
regeldruk wordt al meer dan 20 jaar onderkend. Eigenlijk weten we al
sinds de jaren tachtig dat onze regelgeving gebreken vertoont op
punten als transparantie, consistentie, uitvoerbaarheid en
handhaafbaarheid. Over oplossingen in zowel kwalitatieve als
kwantitatieve zin is in de loop der jaren het nodige bedacht en
opgeschreven, maar tot indrukwekkende resultaten in de zin van een
meer transparant, consistent, uitvoerbaar en handhaafbaar
rechtsstelsel heeft dit vooralsnog niet geleid. Uit het bekende
empirisch onderzoek van De Jong en Herweijer uit 2004 blijkt dat de
produktie van wetten en AMVBs fluctueert met de
activiteitenschommeling in een kabinetscyclus, maar per saldo geen
trendmatige groei vertoont. Voor ministeriële verordeningen en
beleidsregels ligt dat anders.
Debet aan de tot dusver haperende hersteloperatie lijkt de fictie van
het politiek primaat, zowel in de zin van een regering en bureaucratie
nauwelijks aansturend parlement als in de zin van een de bureaucratie
moeizaam aansturende ministerraad. Maar ook factoren als de niet
zichtbare afstemming met andere operaties zoals het programma Andere
Overheid spelen een rol. Daarnaast blijken de neiging om
uitvoeringsproblemen aan te pakken met nieuwe regelgeving, de neiging
om bij het oplossen van maatschappelijke problemen de
verantwoordelijkheid primair bij de overheid te leggen in plaats van
de burgers mede tot risicodragers te maken en vooral ook de neiging om
in de vervaardiging en toepassing van rechtsregels absolute voorrang
te geven aan het gelijkheidsbeginsel niet tot een substantiële
vermindering van de omvang en de belasting van regels bij te dragen.
Over dat laatste aspect heeft de Raad voor het Openbaar Bestuur
recentelijk een indringend advies uitgebracht (Verschil moet er zijn).
Al eerder zette de WRR in het rapport De toekomst van de nationale
rechtsstaat vraagtekens bij het klassieke patroon van hiërarchische
overheidsregulering met als veronderstelling dat de wet een gelijke
behandeling van burgers door de overheid waarborgt.
Voorzover in de Nota Bruikbare Rechtsorde uit 2004 een visie is
ontwikkeld op een nieuwe aanpak van het probleem van regelgroei en
regeldruk kan mijn fractie een heel eind meegaan. Is wetgeving wel
altijd de oplossing voor een probleem? Zijn de beperkingen van regels
vaak niet groter dan het nut of de noodzaak? Leiden regels die worden
ontdoken of niet aansluiten bij het normbesef van de doelgroep niet
tot onrechtvaardigheden? Zijn regels die vanuit verschillende belangen
worden opgesteld niet op voorhand tegenstrijdig of inconsistent? Deze
en vergelijkbare vragen maken duidelijk dat het inderdaad tijd is voor
een principiële omkering van het reguleringsperspectief. Een omkering
van overheidsbelang naar burgerbelang; een omkering van het
uitgangspunt dat alleen algehele gelijkheid en een gedetailleerde
regeling daarvan tot in alle uitzonderingen tot rechtvaardigheid
leidt; een omkering van een alle verantwoordelijkheid op zich nemende
overheid naar meer eigen verantwoordelijkheid, zelfregulering en
zelfcontrole in de samenleving. Daarmee is de vraag gesteld naar een
radicale terugtred van rechtsfiguren die aan de hand van verboden en
geboden gedragsnormerend werken en de introductie van nieuwe
regelmodaliteiten als zorgplichten, convenanten, certificering,
vraagfinanciering en persoonlijke aansprakelijkheden.
Ter afsluiting
Het leek de D66-fractie goed in dit beleidsdebat in kort bestek enkele
punten te noemen die naar ons oordeel van belang zijn binnen het thema
rechtsstaat en rechtsorde. Wij realiseren ons dat staat en samenleving
constant in beweging zijn. Processen van integratie en desintegratie
volgen elkaar op. Via de rechtsorde proberen wij een zekere mate van
stabiliteit en continuïteit te bewaren. Zeer bepalend voor de
bruikbaarheid van de rechtsorde zijn echter de slingerbewegingen in de
maatschappelijke normativitieit. Deze hebben met name betrekking tot
de vraag wat gemeenschappelijk is en wat tot de individuele sfeer
behoort.
De reactie van de minister op onze inbreng wachten wij met
belangstelling af.
13-6-2006 18:02