Op verzoek van de vaste commissie voor Buitenlandse Zaken bied ik u hierbij graag mijn reactie aan op het OESO/DAC Development Co-operation Report 2005. Dit verzoek was vervat in een brief van de vaste commissie voor Buitenlandse Zaken van 24 maart jl. met kenmerk 06-BUZA-B-29.
Alvorens in te gaan op uw specifieke vragen hecht ik eraan te wijzen op het grote belang van deze jaarlijkse publicatie van het DAC. Het geeft, naast een overzicht van de belangrijkste internationale gebeurtenissen op het gebied van ontwikkelingssamenwerking, een kritische beschouwing van de ontwikkelingen in de internationale hulpverlening zowel in woorden als in een reeks van belangwekkende statistieken. Hiermee vormt het rapport voor een ieder die werkt op het terrein van de ontwikkelingssamenwerking als het ware een gids bij de beleidsuitvoering.
Hieronder ga ik afzonderlijk in op de door de commissie in haar brief opgenomen punten.
De constatering dat de uiteindelijke toename van ODA achterblijft
Laat ik beginnen met te constateren dat wat betreft de Nederlandse ODA, de regering zich onverkort houdt aan de besteding van 0,8% van het BNP aan netto ODA, ruim boven hetgeen internationaal is afgesproken. Het is goed te constateren dat vier andere donoren (Denemarken, Luxemburg, Noorwegen en Zweden) zich ook al langere tijd aan de internationale afspraken houden.
De inzet van de Nederlandse regering is ook andere landen te bewegen aan de internationaal overeengekomen norm van 0,7% van het BNP te voldoen. De middelen om daadwerkelijk af te dwingen dat men zich houdt aan de afspraken zijn echter beperkt. Niettemin zijn in EU-kader harde afspraken gemaakt en hebben alle leden zich ook publiekelijk gecommitteerd de afspraken te implementeren. Ik zal mijn OS-collega's daarop blijven wijzen. In het OESO/DAC rapport over 2005 wordt echter het risico gesignaleerd dat de daadwerkelijke ODA-besteding achterblijft bij gedane toezeggingen. Binnenlands-politieke ontwikkelingen in de lidstaten spelen hierbij een rol, maar ook capaciteitsproblemen bij donoren. Het doorvoeren van schaalvergroting in de hulp onder handhaving van effectiviteitsmaatstaven, zoals afgesproken in de Verklaring van Parijs, stelt immers forse uitdagingen aan elke donororganisatie. Donoren zullen de omslag moeten maken naar programmahulp en begrotingssteun, vanuit de huidige projectmatige vorm van werken. Dat kost tijd. In de tussentijd bieden de internationale overeengekomen regelingen en initiatieven op het gebied van schuldkwijtschelding voor veel donoren de mogelijkheid hun ODA prestaties te verhogen. Deze vormen echter geen structurele oplossing.
De invloed van de Nederlandse regering op het behalen van de ODA-doelstelling voor de landen buiten de EU is zeer beperkt. Uiteraard zal ik de andere donoren blijven wijzen op hun verantwoordelijkheid in deze en hen er op wijzen dat men de gemaakte afspraken blijft nakomen.
De voortgang ten aanzien van de harmonisatie van de hulp in het kader van de Verklaring van Parijs van maart 2005
In de brief aan de Tweede Kamer van 21 april 2005 (Kamerstuknummer 29800V, nr. 99) werd u geïnformeerd over de voortgang van het High Level Forum II over harmonisatie, afstemming en resultaten dat in maart 2005 uiteindelijk resulteerde in de Verklaring van Parijs. Terecht beschrijft het DAC in zijn jaarverslag 2005 deze gebeurtenis als baanbrekend. De Verklaring van Parijs gaat verder dan eerdere verklaringen omdat het afgesproken systeem van monitoring de mogelijkheid biedt om partnerlanden en donorlanden te houden aan toezeggingen. De uitwerking van de Verklaring van Parijs, onder andere door het vaststellen van de uitgangswaarden waar de te behalen resultaten in 2010 tegen kunnen worden afgezet, is in volle gang. Door de brede participatie van zowel partnerlanden, donorlanden en internationale organisaties is veel in beweging gekomen. De noodzaak van een efficiëntere ontwikkelingssamenwerking is erkend en er wordt reeds gewerkt aan een andere wijze van samenwerken tussen partnerlanden en donoren en tussen donoren onderling. Aansluiten bij lokale begrotingsprocessen, gezamenlijke meerjarige programmering, uitwerken van gezamenlijke regelgeving en gezamenlijke conditionaliteiten zijn hier voorbeelden van. Nederland speelt een belangrijke rol bij de vertaling van de Verklaring van Parijs in de partnerlanden en heeft dat als expliciet resultaatgebied geformuleerd.
De Verklaring van Parijs leidt tot een innoverende en veelomvattende agenda. Oude donorpraktijken moeten op de schop. Dat gaat niet vanzelf en de kost gaat voor de baat uit. Voortgang op het gebied van beleidsafstemming, uitwisseling van informatie is makkelijker te realiseren dan daadwerkelijke implementatie van het veranderingsproces waar de Verklaring van Parijs om vraagt. Lastige onderwerpen zoals complementariteit vereisen een intensieve en creatieve samenwerking tussen hoofd- en veldkantoren van donoren en vereisen een blijvende betrokkenheid van de (politieke) leiding. Veel van deze ontwikkelingen dienen in onze partnerlanden vorm te krijgen. De sterke mate van delegatie van de Nederlandse bilaterale hulp stelt ons in staat actief aan deze ontwikkelingen bij te dragen.
Binnen de Europese Unie groeit het besef dat er voor de EU een speciale rol is weggelegd op dit dossier. De EU is immers de grootste donor en voortgang op de Verklaring van Parijs betekent een belangrijke bijdrage aan verbetering van de effectiviteit van de hulp. Nederland ondersteunt dat proces, dat tijdens het Nederlands voorzitterschap een belangrijke stimulans heeft gekregen met het uitwerken van beleidsuitgangspunten, maar vindt dat de EU nog meer lef moet tonen. Recent zijn stappen gezet om te komen tot gezamenlijke programmering. Ook wordt op lokaal niveau bekeken hoe de EU kan aansluiten bij bestaande harmonisatie-initiatieven. De EU ervaringen, met name in de pilotlanden Mozambique, Vietnam, Nicaragua vormen een belangrijke input in de discussie binnen de DAC.
De betrouwbaarheid van de donerende overheden en hun langere termijn planning en hun intenties
Donoren zijn zich in toenemende mate bewust van het feit dat hun hulp voorspelbaar moet zijn voor het ontvangende land zodat het planningsproces van ontvangende overheden en maatschappelijke organisaties wordt versterkt in plaats van verstoord. Het is hiertoe van belang dat donoren duidelijkheid verschaffen over hun intenties en tevens dat de daadwerkelijke hulpallocatie overeenkomt met de voorgenomen allocatie. Het beperken van hulpvolatiliteit en het verbeteren van de voorspelbaarheid van de hulp wordt primair gezocht in de volgende initiatieven:
- Inventarisatie van donorintenties door Wereldbank en DAC. Hoewel sommige landen hier nog erg huiverig voor zijn, is Nederland daar een groot voorstander van. Nederland is bereid om deze informatie te delen, zowel op hoofdlijnen (per kanaal) als specifiek per land. Met betrekking tot dit laatste is het noemenswaardig dat de Nederlandse bilaterale landenallocaties voor 90% kunnen worden gecommitteerd over een periode van vier jaar.
- Toepassing van daartoe ontwikkelde indicatoren in het kader van de Verklaring van Parijs - onder meer de voortgang op het gebied van programmahulp, voorspelbaarheid en gebruik van het begrotingsproces in de partnerlanden. De ondertekenaars van de Verklaring van Parijs hebben zich gecommitteerd aan het behalen van voortgang op deze indicatoren. Verwacht wordt dat op korte termijn de precieze invulling van deze indicatoren (baseline en target) wordt afgerond. Nederland tracht hiertoe in ieder geval het aandeel programmatische hulp in de bilaterale allocatie van 37% in 2004 naar 45% in 2006 te laten toenemen.
- Afstemming van de hulp op en integratie met het begrotingsproces in partner-landen vereist van donoren dat zij transparant zijn over hun bijdragen en dat zij bij voorkeur meerjarige committeringen maken en deze ook naleven. Op deze wijze dragen donoren bij aan het ontwikkelen/versterken van meerjarige uitgavenkaders, de zogeheten Medium Term Expenditure Frameworks (MTEF's), in partnerlanden. Nederland tracht hiertoe in de landen die algemene begrotingssteun ontvangen waar mogelijk een meerjarig arrangement af te sluiten. Deze zijn momenteel van kracht in 4 van de 11 partnerlanden die algemene begrotingssteun ontvangen: Burkina Faso, Ghana, Kaapverdië en Mozambique. Nicaragua en Tanzania zullen naar verwachting volgen in 2006.
- Harmonisatie en afstemming hebben in een aantal partnerlanden, i.e. Oeganda in 2005 en naar verwachting Tanzania, Zambia en mogelijk Ghana in 2006, tot een nieuwe modus operandi geleid in de vorm van een Joint Assistance Strategy (JAS). Een JAS is bij uitstek een manier om de voorspelbaarheid van de hulp te vergroten, aangezien de JAS een vorm van gezamenlijk programmeren is. In de JAS worden afspraken gemaakt tussen ontwikkelingspartners en de ontvangende overheid over de manier waarop hulp wordt gegeven (streven is naar meer hulp via het begrotingsproces), wanneer (meerjarige planning), waarvoor (PRSP-implementatie), door wie (taakverdeling) en onder welk voorwaarden (goed bestuur etc.).
- Actualisering van het Common Framework for Country Strategy Papers (CFCSP) om uitvoering te geven aan de Verklaring van Parijs. Onderdeel hiervan is een meerjarige planning, inclusief financiële projecties van de EC en EU-lidstaten, waardoor de voorspelbaarheid over toekomstige hulpallocaties wordt vergroot. Daarnaast wordt door de EC in samenwerking met het DAC nagedacht over innovatieve manieren voor langere termijn financiering. In dit verband is vooralsnog slechts geopperd 'MDG-contracten' met een looptijd van 5 tot 10 jaar af te sluiten.
De vraag welk deel van de hulp wordt besteed aan tussenpersonen en consultants
Deze vraag kan ik niet met concrete getallen beantwoorden, omdat de gevraagde informatie niet als zodanig wordt vastgelegd door het ministerie van Buitenlandse Zaken. Wel wordt technische assistentie (TA) geregistreerd waaronder ook de hulp valt die via consultants verloopt.
Onlangs heeft het DAC-secretariaat een poging gedaan om de samenstelling van de door de DAC-leden gerapporteerde TA te achterhalen. Daarbij kwam naar voren dat van de totale als TA gerapporteerde hulp van USD 20,8 miljard, ruim 4% via consultants verloopt. Voor Nederland was het percentage aanzienlijk hoger, namelijk 15%. Het DAC-secretariaat vermoedt echter dat ook de categorie capaciteitsontwikkeling die ongeveer 50% van de totale TA voor zijn rekening neemt deels bestaat uit hulp die via consultants verloopt. Een en ander zal nog nader worden onderzocht.
Daarnaast merk ik op dat een deel van de hulp die Nederland geeft via intermediaire organisaties zoals het MFS, NUFFIC, SNV en PSO niet in ontwikkelingslanden terecht komt. Dat neemt echter niet weg dat deze vorm van hulp een belangrijke bijdrage levert aan het oplossen van de maatschappelijke problemen in ontwikkelingslanden.
De verhouding tussen gebonden en ongebonden hulp
Uit tabel 1.2 Keeping the score van het Development Co-operation Report 2005 blijkt dat het percentage ongebonden hulp in 2004 is afgenomen ten opzichte van de 2002 baseline: van 42,8% naar 41,7%. Ook het percentage gebonden hulp is afgenomen: van 7,6% naar 4,3%. Teleurstellend is dat het percentage hulp dat niet als gebonden of ongebonden wordt gerapporteerd is toegenomen van 49,6% tot 53,9%. Op de parameter 'een hoger aandeel van de hulp wordt gerapporteerd als ongebonden' is dus geen progressie geboekt.
Ook de Verklaring van Parijs kent slechts een kwalitatieve indicator om de vooruitgang in het ontbinden van de hulp weer te geven: Continued progress over time.
Aan de DAC High Level Meeting van 4 en 5 april 2006 werd het volgende gerapporteerd. In het verlengde van de aanbeveling van 2001 om de hulp aan de MOL's te ontbinden heeft het OESO-secretariaat, in antwoord op de Verklaring van Parijs, in 2005 verkend op welke wijze deze aanbeveling uitgebreid zou kunnen worden. Vier mogelijke stappen zijn geïdentificeerd op basis van twee criteria (i) omvang van de potentiële voordelen, en (ii) waarschijnlijkheid van consensus.
Nederland heeft aangegeven de vier initiatieven actief te willen ondersteunen en, indien consensus wordt bereikt, op basis van reciprociteit te zullen implementeren. Uit de vooralsnog vrij lauwe en afhoudende reacties in de internationale gemeenschap kan worden geconcludeerd dat belangrijke nieuwe stappen op korte termijn niet te verwachten zijn.
De rol van China in ontwikkelingsprocessen
President Hu Jintao heeft afgelopen september tijdens de MDG-review top in New York USD 10 miljard dollar financiële hulp toegezegd over de komende drie jaar. China heeft in 2003 1.3 miljard dollar schuldverlichting gegeven aan HIPC-landen die met China vriendschappelijke betrekkingen onderhouden. Maar China heeft ook 15.000 medici in 47 Afrikaanse landen en draagt bij aan zes vredesoperaties. Dit bevestigt dat China zich steeds meer bewust wordt van haar mondiale verantwoordelijkheden als grote speler op het terrein van hulp, handel en investeringen.
Het is aan ons - de traditionele donorgemeenschap - om China te betrekken bij donoroverleg en haar te overtuigen van de OESO/DAC praktijken voor efficiënte en effectieve hulp.
China is bovenal een belangrijke partner op handelsterrein in Afrika. De laatste jaren is de handel toegenomen van 2 miljard dollar in 1998 naar 10 miljard in 2000 en naar 28 miljard in 2004.
Dit geldt met name de grondstoffenrijke landen (energie en mineralen), maar het investeert ook in arbeidsintensieve landbouwgewassen en verwerking van agrarische producten. Verder is het een belangrijke exporteur van goedkope arbeidsintensieve nijverheidproducten. Afrikaanse producenten kunnen de concurrentie niet aan met zulke goedkope producten, maar de consumenten varen wel bij de lage prijzen.
De weg voorwaarts is China zoveel mogelijk bij multilateraal overleg te betrekken en China te overtuigen van het belang van coherentie tussen handel, hulp en investeringen.
Tijdens de recente DAC High Level Meeting leidde ik een discussie over de opkomst van nieuwe actoren op OS-gebied. Daarbij hield ik een pleidooi voor het nauwer betrekken van China in de OESO-beleidsdialoog. Afgesproken werd dat het DAC niet alleen zou werken aan het verbeteren van de informatievoorziening over de hulp die door andere dan DAC-donoren wordt verstrekt, maar ook de dialoog met opkomende donoren (w.o. in het bijzonder China) zou intensiveren.
De "small-country bias"
Het OESO/DAC-rapport geeft aan dat de afgelopen jaren veel bekend is geworden over de effectiviteit van de hulp. Om zo effectief mogelijk de armoede te bestrijden zou hulp proportioneel moeten worden gealloceerd naar de zeer armen in deze wereld. Tevens zouden landen met goed beleid meer hulp per hoofd van de bevolking moeten ontvangen dan landen met eenzelfde armoedeniveau en slechter beleid. Hulp kent afnemende meeropbrengsten en een te grote afhankelijkheid van hulp kan zelfs negatieve effecten hebben op de bestrijding van armoede. Tenslotte blijkt een derde van de armen te wonen in fragiele landen. Er zal veel meer bekend moeten worden over de bestrijding van armoede in dergelijke landen.
Deze belangrijkste lessen zijn door verschillende wetenschappers verwerkt in modellen die leiden tot de meest effectieve en dus een optimale allocatie van middelen. Deze modellen zijn gebaseerd op twee pijlers: 1) een land met een hogere armoede ontvangt meer hulp, 2) een land met een beter bestuur ontvangt meer hulp. Eén van de conclusies uit deze modellen is volgens het OESO-DAC rapport dat kleine landen meer hulp per hoofd van de bevolking ontvangen dan op basis van armoede en beleid verwacht zou mogen worden. Deze zogenaamde "small country bias" is een bekend fenomeen in de wetenschappelijke literatuur.
In de praktijk alloceren donoren namelijk niet uitsluitend op basis van het niveau van armoede en bestuur, maar zijn er ook andere overwegingen om hulp te verlenen. Voorbeelden hiervan zijn geopolitieke redenen, toegevoegde waarde als donor, lokale en nationale omstandigheden en historische en kiesgroeprelaties. In de nota "Aan Elkaar Verplicht" komen deze overwegingen ook aan de orde. Daarnaast ontvangen kleine landen relatief meer middelen omdat veelal een bovengrens wordt gesteld aan de hulp per land, o.a. door de Wereldbank, DfID en Nederland. Indien deze bovengrens niet zou worden gesteld zou een aanzienlijk groter gedeelte van de beschikbare middelen worden uitgegeven in enkele bevolkingsrijke landen als India, Bangladesh, Nigeria en Ethiopië. Daarbij komt dat een aantal van deze grote landen geen middelen voor ontwikkelingssamenwerking wil, zoals India of een onvoldoende bestuurlijke omgeving heeft, zoals Nigeria en Ethiopië. Tenslotte is het ook in kleine landen wenselijk dat een bepaald minimum aan uitgaven wordt gedaan om een levensvatbaar landenprogramma te kunnen starten. Deze veelheid aan overwegingen maakt dat de "small country bias" bestaat.
Hoger onderwijs
De constatering in het rapport dat de benadering ten aanzien van hoger- en beroepsonderwijs vanuit donoren nogal inconsistent is geweest, geldt voor de Nederlandse ontwikkelingssamenwerking op het terrein van onderwijs veel minder. Het beleid in de onderwijspartnerlanden is gericht op de sector onderwijs, waarbij prioriteit wordt gegeven aan basic education. Dit is veel breder dan alleen primair onderwijs, want het omvat ook subsectoren als voorschools onderwijs, non-formeel en volwassenenonderwijs en beroepsonderwijs. Daarnaast wordt, daar waar landen een sectorbreed onderwijsplan hebben, het gehele sectorplan ondersteund en wordt er gezocht naar synergie tussen de verschillende sub-sectoren en de verschillende programma's op het gebied van basic education en hoger onderwijs. Nederland zal in de komende jaren ook meer aandacht besteden aan versterking van het voortgezet onderwijs, beroepsonderwijs, universitair onderwijs en de kennisinstellingen in ontwikkelingslanden. Over de rol die Nederlandse hoger onderwijs instellingen hierbij kunnen spelen is overleg gaande met de HBO-Raad en de VSNU.
Ook de constatering dat de groei van middelen voor basic education ten koste is gegaan van de steun voor hoger onderwijs is voor Nederland niet aan de orde. De middelen voor de internationale onderwijsprogramma's zijn vrij constant gebleven, de middelen voor basic education zijn de laatste jaren sterk toegenomen, maar niet ten koste van het hoger-onderwijsprogramma, dat ongeveer gelijk is gebleven.
In het rapport wordt voorts geconstateerd dat "a more strategic and longer term approach to upgrading key institutions may be required, into which programmes to improve the skills of individuals would then be integrated". Nederland komt hier al aan tegemoet. De Netherlands Fellowship Programmes (NFP) zijn namelijk zo ingericht dat de capaciteit van organisaties wordt versterkt door alleen beurzen te verstrekken aan midcareer professionals die na afloop van hun studie terugkeren naar hun organisatie en op die wijze de organisatie versterken. Ook worden met organisaties in ontwikkelingslanden zogenoemde NFP-meerjarenovereenkomsten afgesloten. De organisatie krijgt dan voorrang bij de toekenning van NFP-beurzen. Zo krijgen binnen een organisatie meer mensen een beurs krijgen en ontstaat een kritische massa van medewerkers die kan bijdragen aan versterking van de organisatie.
De passages in het rapport over gendergelijkheid
Ik onderschrijf het rapport volledig waar het zegt dat gelijkheid tussen mannen en vrouwen voorwaarde is om de andere MDG's te behalen. Ook ben ik het eens met de constatering dat donoren meer samen moeten werken om de specifieke MDG op het gebied van gendergelijkheid (MDG 3) te behalen. Er is een noodzaak om de investeringen in MDG 3 op te zwepen om werkelijke resultaten te boeken.
Mainstreaming is de belangrijkste strategie voor donoren die net zoals Nederland in vele sectoren geëngageerd zijn. Daarnaast is het belangrijk specifiek vrouwen-organisaties te ondersteunen zodat zij op kunnen komen voor hun rechten en hun stem kunnen laten horen voor betere dienstverlening en bestuur. In de huidige beleids-prioriteiten van AEV investeert Nederland specifiek in vrouwen- en meisjesrechten via onderwijs, HIV/Aids, seksuele en reproductieve gezondheid en rechten, en water. Via beleidsdialoog en monitoring dragen ambassades bij aan gendergelijkheid binnen de Sector Wide Approaches (SWAp), de armoedestrategie (PRSP) en via de Joint Assistance Strategie van donoren en gastland.
De Minister voor Ontwikkelingssamenwerking,
A.M.A. van Ardenne-van der Hoeven
---- --
Ministerie van Buitenlandse Zaken