PERSBERICHT
Nummer: 144 MJS
Datum: 8 juni 2006
College van GS: Provinciaal bestuur Fryslân heeft duidelijk toegevoegde waarde
De provincie werkt actief samen met gemeenten en maatschappelijke instellingen aan de oplossing van bovenlokale problemen. Hierbij heeft het Friese provinciale bestuur duidelijk een toegevoegde waarde. Dit schrijft het College van Gedeputeerde Staten van Fryslân als reactie op de discussie over de waarde van het middenbestuur in Nederland.
Fryslân heeft een eigen identiteit en vormt een cultureel-maatschappelijke eenheid. "Waar je ook woont in Fryslân, je voelt je een Fries en dit gevoel hebben inwoners van bijvoorbeeld Gelderland of Noord-Holland in veel mindere mate. Fryslân is een eenheid en de provincie is het bestuurlijke knooppunt daarvan. "aldus Gedeputeerde Jan Ploeg.
Vooral bij grote projecten blijkt de meerwaarde van de provincie. Gemeenten hebben voor de ontwikkeling en uitvoering hiervan vaak de medewerking van de provincie nodig in de vorm van geld, menskracht en kennis. Goede voorbeelden zijn het Friese Merenproject en de A7-zone bij Sneek. Naast taken met betrekking tot de fysieke leefomgeving, vervult de provincie ook een actieve rol bij het taal- en cultuurbeleid. Dat staat in de notitie "Maak werk van Maatwerk" die het College van Gedeputeerde Staten naar Provinciale Staten stuurt. Aanleiding voor het schrijven van de notitie is de aankondiging van Minister Remkes om nog deze kabinetsperiode tot een toekomstvisie op het middenbestuur in Nederland te komen. Nadat de Staten eind juni hebben gedebatteerd over de notitie, wordt deze gebruikt als input voor discussies over het middenbestuur met onder andere de Minister.
---- --
Maak werk van maatwerk
De Friese visie op de vormgeving van het middenbestuur
Inleiding
Sinds 2005 is opnieuw een discussie op gang gekomen over het profiel en de vormgeving van het middenbestuur binnen het geheel van het Nederlandse bestuurlijke stelsel. Schaalvergroting, de problematiek rond de decentrale bestuurlijke drukte in de Randstad, voortgaande Europeanisering en nieuwe maatschappelijke vraagstukken voeden de discussie over de inrichting van het Nederlandse openbaar bestuur en met name de positie van het middenbestuur hierbinnen. De minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties heeft toegezegd om nog deze kabinetsperiode met een 'doortimmerde' visie op het middenbestuur te komen.
Om mede vorm en inhoud te geven aan de discussie heeft het Interprovinciaal Overleg (IPO) in oktober 2005 een discussienotitie opgesteld, getiteld "Profiel van de provincies: pasvorm of pluriform". Op basis hiervan werd een eigenstandige, geaggregeerde notitie voorgestaan, waarmee het IPO zich in de discussie wilde positioneren. Sindsdien heeft het IPO zijn uitgangspunten in de middenbestuursdiscussie ingebed in het conceptdocument "IPO-inzet Tweede Kamerverkiezingen 2007".
Naar aanleiding van de IPO-discussienotitie hebben wij onze standpuntbepaling neergelegd in de notitie "Visie op het middenbestuur" die op 14 december 2005 in Provinciale Staten is behandeld. Ter gelegenheid daarvan hebben wij toegezegd op dit onderwerp terug te komen, onder andere ook met een nadere verdieping van onze strategische visie op de Noordelijke samenwerking. Naar aanleiding hiervan hebben wij op dit onderdeel onze opinie geconcretiseerd.
Daarnaast heeft minister Remkes van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties begin mei 2006 de discussienotitie "Maatwerk in het middenbestuur" uitgebracht, waarin zijn uitgangs-punten in aanloop naar de door hem uit te brengen visie op het middenbestuur zijn vermeld. De minister gaat hierbij ook in op de schaal en bestuurskracht van gemeenten, waarbij onder meer de vraag over de wenselijkheid van een gemeentelijke herindelingsronde in Fryslân wordt opgeworpen.
Naar aanleiding van bovenstaande ontwikkelingen verwoordt de voorliggende notitie de geactualiseerde visie van het College ten aanzien van de toekomst van het middenbestuur, bezien vanuit Fries perspectief.
Drielagenmodel als uitgangspunt
In discussies over de inrichting van het binnenlands bestuur staan modellen en structuren vaak op de voorgrond. Dergelijke structuurdiscussies verzanden echter veelal, doordat zij niet leiden tot resultaten die aan de feitelijk ervaren bestuurlijke problemen beantwoorden, en op zichzelf juist weerstand en negatieve energie uitlokken. Voor een werkelijk probleem- en resultaatgerichte benadering is het naar onze opvatting nodig dat allereerst wordt gekeken naar de taken die door het openbaar bestuur moeten worden vervuld, en naar de aard en de inhoud van die taken. Vanuit die invalshoek zijn wij van mening dat de argumenten voor de noodzaak van de provinciale middenbestuurslaag in de loop der tijden en in relatie tot steeds veranderende omstandigheden valide zijn gebleken en gebleven.
In het stelsel van de gedecentraliseerde eenheidsstaat vervulde de provincie vanouds een bescheiden maar onmisbare functie als intermediair ter waarborging dat bovenlokale taken
binnen nationale kaders werden vervuld onder vermijding van rigide centralisatie. Deze intermediaire functie van de provincies is onverminderd essentieel. Als we naar de ontwikkeling
van en in de taken kijken is er daarnaast sprake van een dimensie van relevantie van het middenbestuur die de afgelopen twee à drie decennia sterk aan belang heeft gewonnen. In het
rapport "Op schaal gewogen" van de commissie-Geelhoed wordt terecht benadrukt dat de belangrijkste hedendaagse opgaven die een bestuurlijke aanpak behoeven (ruimtelijke ontwikkeling, mobiliteit, landelijk gebied, veiligheid enzovoorts) op regionale schaal spelen. Zij behoeven dan ook een aanpak op hun geëigende regionale niveau, door een regionaal bestuur. Vandaar dat de opvatting van de provincies als regionaal bestuur de laatste tijd sterk naar voren is gekomen. Voor een adequate vervulling van die rol zijn eigen identiteit, bestuurlijke massa, draagvlak en democratische legitimatie noodzakelijke voorwaarden. Wij constateren dat de provincie Fryslân aan deze voorwaarden voldoet.
Differentiatie en flexibiliteit
Op nationaal niveau bezien is het duidelijk dat een gedifferentieerde en flexibele inrichting van de middenbestuurslaag geboden is. Regionale taken moeten op hun geëigende regionale niveau worden aangepakt, waarbij opgemerkt moet worden dat er geen sprake is van een regionale standaard voor alle taken. Om een gevleugeld woord van oud-IPO-voorzitter Van Kemenade aan te halen: "De taken dansen door de schalen". Dit vraagt om een zekere gelaagdheid en flexibiliteit bij de aanpak van regionale taken en bij de structurering van het bestuurlijke middenniveau.
In het algemeen kan men stellen dat het gros van de regionale bestuurlijke opgaven op het schaalniveau van de kleine en middelgrote provincies speelt. Voor de grotere provincies gaat het daarbij om de schaal van een aantal aanwijsbare regio's binnen de provincie. In de bestuurlijke discussies gedurende de afgelopen decennia tekent zich min of meer als constante af dat binnen Nederland zo'n 25 regio's zijn te onderscheiden. Op de schaal van deze regio's kunnen de provincies gestalte geven aan samenhangend regionaal beleid, en zijn op grond van ruimtelijke, maatschappelijke en culturele samenhang voorwaarden voor herkenbaarheid en betrokkenheid aanwezig.
Verder gaat het hier om het bij uitstek aangewezen schaalniveau voor de uitoefening van het interbestuurlijk toezicht op de gemeenten en de waterschappen. Op het hier aan de orde zijnde schaalniveau is zowel sprake van voldoende bestuurlijke afstand als van de benodigde kennis van en inzicht in lokale situaties en problemen om vorm te kunnen geven aan een doelmatig en evenwichtig interbestuurlijk toezicht. De kwaliteit van het overheidsbeleid is daarmee gediend.
Daarmee wordt gewaarborgd dat lokaal beleid zich ontplooit binnen nationale kaders van wetgeving en beleid. Wij constateren dat de provincie Fryslân op dit vlak naar behoren presteert.
Daarnaast is er sprake van regionale opgaven op landsdelige schaal die om een goede bestuurlijke behartiging vragen. In relatie tot de gebiedsspecifieke sociaal-economische ontwikkelingen en de functie van elk gebied in het grotere geheel zal daarvoor in de verschillende windstreken van Nederland een eigen regionaal-bestuurlijke aanpak moeten worden ontwikkeld. Via een regionaal-bestuurlijke tweeslag kan vorm gegeven worden aan een middenbestuur waarin per gebied op gedifferentieerde wijze samenhang, herkenbaarheid en betrokkenheid en een flexibele taakbehartiging kunnen worden gerealiseerd en gecombineerd.
De complexe situatie in de Randstad springt specifiek in het oog, waar sprake is van wat als 'bestuurlijke drukte' wordt bestempeld. Wij constateren op dit punt dat de situatie in de Randstad wezenlijk verschilt van die in andere delen van het land, Fryslân daarbij inbegrepen. Een
oplossing voor de bestuursproblematiek in de Randstad moet niet zonder meer als blauwdruk
beschouwd worden voor regionaal-bestuurlijke uitdagingen elders in Nederland; ons uitgangspunt is dat elke situatie op haar eigen merites dient te worden beoordeeld en oplossingen op maatwerk gestoeld dienen te zijn. Wij onderschrijven daarmee de in de
discussienotitie van minister Remkes verwoorde beschouwingen dat deze verschillen, binnen het kader van de bestaande bestuurlijke hoofdstructuur, variatie in de bestuurlijke organisatie rechtvaardigt. De maat van Fryslân is groot genoeg om de meeste regionale taken aan te kunnen. De provincie maakt haar opgave als middenbestuur daarmee voldoende waar.
De provincie Fryslân als toegevoegde waarde
De provincie Fryslân werkt op basis van een politiek-bestuurlijke visie met gedrevenheid en ambitie aan haar kerntaak: het oplossen van maatschappelijke vraagstukken op haar diverse beleidsterreinen ter versterking van de kwaliteit van de Friese samenleving. Als professionele organisatie geeft zij invulling aan de uitvoering van zowel haar wettelijke als autonome taken. Vanuit de basis van de bestuurlijke en maatschappelijke voorwaarden voor een effectieve en efficiënte rolvervulling als regionaal bestuur (identiteit, massa, draagvlak en democratische legitimatie) staat de provincie Fryslân ook in de praktijk stevig in het bestuurlijke en maatschappelijke speelveld.
Daar waar provinciaal optreden leidt tot het verwezenlijken van bovenlokale doelen staat de provincie een ontwikkelingsgerichte werkwijze voor. Dit geldt voor zowel ontwikkelingen waarbij de provincie zelf de regie ter hand neemt als voor het ondersteunen van initiatieven van onderop. Als voorbeeld van eerstgenoemde variant valt te denken aan de A7 bij Sneek en het Friese Merenproject, in het tweede geval mag van de provincie een actieve rol als facilitator c.q. netwerkspeler verwacht worden bij het inspireren, coördineren en wellicht het cofinancieren bij kansrijke projecten. Een dergelijke actieve opstelling kiest de provincie niet alleen in het fysiek-ruimtelijke domein, maar ook nadrukkelijk op terreinen als jeugdzorg en taal- en cultuurbeleid, waarbij de provincie als intermediair en regionaal bestuur uitspreekt de haar beschikbare bevoegdheden en middelen ten volle te benutten. Een actieve opstelling van de provincie op de beleidsvelden Friese taal en cultuur werkt stimulerend op de betrokkenheid van de Friese burgers bij het provinciaal bestuur. Dit heeft een positieve uitwerking op het maatschappelijk draagvlak ten aanzien van het provinciaal beleid in brede zin.
Door het optimaal benutten van de schaal, middelen en kwaliteit van de provincie kan haar toegevoegde waarde in de samenwerking met haar bestuurlijke en maatschappelijke partners aangetoond worden. De provincie hecht eraan dat haar partners haar als een essentiële schakel in de samenwerking van grotere projecten gaan beschouwen, niet in de laatste plaats omdat haar toegevoegde waarde een multiplier-effect kan bewerkstelligen. Als kernpunt bij dergelijke samenwerkingsverbanden geldt dat de nadruk ligt op de complementariteit tussen de partners in plaats van op (veronderstelde) hiërarchische structuren.
Naast beleidsvoering op de terreinen ruimtelijke ordening en mobiliteit is de uitvoering van het Investeringsbudget Landelijk Gebied (ILG) één van de speerpunten van gebiedsgerichte ontwikkeling door de provincie Fryslân voor de komende jaren. Als gevolg van de decentralisatie van de uitvoering van de gebundelde rijksbudgetten per 2007 wordt ten aanzien van het ILG de rol van de provincie als gebiedsautoriteit versterkt. Op basis van zevenjarige afspraken met het Rijk zal de provincie een regiefunctie bekleden voor zowel de besteding van het budget als de uitvoering door en met haar partners. Dit vraagt om de programmatische en omgevingsbewuste manier van werken die de provincie Fryslân voorstaat.
Discussienotitie 'Maatwerk in het middenbestuur'
De door minister Remkes in zijn discussienotitie beschreven uitgangspunten voor de toekomstige vormgeving van het middenbestuur lopen in onze zienswijze in de pas met de door ons uitgedragen beleidslijn. In dit stadium van de middenbestuursdiscussie achten wij dit een bemoedigende tussenbalans. Dit geeft reden met vertrouwen uit te zien naar een 'doortimmerd' eindresultaat, dat in termen van differentiatie en maatwerk voldoende recht doet aan de positie van de provincie Fryslân in het Nederlandse bestuurlijke stelsel.
In de discussienotitie gaat de minister ook in op de borging van kwaliteit van het lokaal bestuur. De minister identificeert Fryslân als één van de provincies met relatief veel kleine gemeenten en geeft aan dat een gemeentelijke herindeling op de middellange termijn niet uitgesloten dient te worden. De gedachte hierachter is dat een te beperkte robuustheid van kleine gemeenten een adequate rol- en taakvervulling nu en in de toekomst in de weg staat. Aansluitend daarbij schetst de minister impliciet de contouren van een vanuit Den Haag gestuurde herindelingsoperatie.
Zoals bekend zijn de Friese gemeenten al enige tijd geleden via de Vereniging van Friese Gemeenten (VFG) en in samenspraak met de provincie tot de conclusie gekomen dat er knelpunten in het Friese lokaal bestuur zijn te onderkennen. De gemeenten hebben deze elk door middel van een zelfevaluatie in beeld gebracht. In aansluiting daarop is met de gemeenten het gesprek over de geëigende oplossingsrichtingen aangegaan. Inzet hierbij is het waarborgen dat gemeenten duurzaam in staat zijn tot een substantiële mate van zelfstandige beleids-ontwikkeling en beleidsuitvoering, teneinde bestuurlijke en organisatorische kwetsbaarheid van gemeenten tegen te gaan. Lokale herkenbaarheid en ruimtelijk-economische samenhang gelden hierbij als belangrijke uitgangspunten: vanuit de gedachte dat 'zo sterk mogelijk' niet per definitie gelijk is aan 'zo groot mogelijk' wordt bij de borging van bestuurskracht juist maatwerk betracht.
Wij voeren hierover momenteel gebiedsgericht en clustersgewijs overleg met de gemeenten, waarbij zoveel mogelijk aansluiting wordt gezocht bij initiatieven van onderop. Hieruit blijkt dat gemeenten in de verschillende gebieden van onze provincie zelf doordrongen zijn van hun bestuurlijke kwetsbaarheid in relatie tot hun taken en ambities. Dat biedt een goede basis om als provincie samen met de gemeenten naar adequate oplossingen te zoeken. Ons is gebleken dat de gemeenten hieraan een constructieve bijdrage leveren. Ter bevordering van een samenhangende versterking van de lokale bestuurskracht in Fryslân wordt ook een bijdrage verwacht van voldoende bestuurskrachtige gemeenten. Op deze wijze wil de provincie samen met de gemeenten toewerken naar een bestuurskrachtig Fryslân.
Toekomstvisie op de Noordelijke landsdelige samenwerking
Het SNN is een strategische alliantie, gericht op het gezamenlijk behartigen van vitale Noordelijke belangen in zowel Den Haag als Brussel en het gezamenlijk afstemmen van en uitvoering geven aan beleid inzake de ruimtelijk-economische ontwikkeling in het Noordelijke landsdeel. De drie provinciale besturen bezien het SNN in het bredere kader van de vormgeving van het middenbestuur in Noord-Nederland, en daarmee van een gedifferentieerde opbouw van het middenbestuur in Nederland als geheel. Vanuit deze gedachte is in 2003 de democratische legitimering van het optreden van het SNN nog versterkt door de opname van statenleden in het Algemeen Bestuur, zonder dat afbreuk wordt gedaan aan de autonomie van de drie afzonderlijke provincies.
Naar aanleiding van het door het ministerie van Economische Zaken (EZ) voorgestane ontwikkelingsprogramma voor Noord-Nederland voor de periode 2007-2010 en de nieuwe collegeperiode 2007-2011 is in aanloop naar 2007 een evaluatie van de structuur en werkwijze van het SNN aan de orde. Ten behoeve van een integrale oordeelsvorming dient hierbij zowel de economisch-programmatische als de bestuurlijke invalshoek te worden betrokken.
Met de vaststelling van de "Strategische Agenda voor Noord-Nederland 2007-2013/De koers verlegd" wordt het economisch-programmatische bestek van de Noordelijke samenwerking voor de toekomst vastgelegd. De in het EZ-programma 2007-2010 voorgestane werkwijze luidt evenwel een koerswijziging in voor wat betreft de vaststelling van programma-inhoud en projectbeoordeling na 2006. Het is een gegeven dat in de in het leven te roepen programma-commissie naast EZ en het SNN ook gemeenten, kennisinstellingen en bedrijfsleven vertegenwoordigd zullen zijn.
Dit noopt tot een gedegen bezinning op de vormgeving van de relaties tussen de verschillende spelers in het veld, met name ten aanzien van een bestendige structurering van bestuurlijk overleg en afstemming met de N4-gemeenten Groningen, Leeuwarden, Assen en Emmen. Een pregnante vraag in dit verband is de reikwijdte van een dergelijke bestuurlijke vervlechting. Vanuit de perceptie van uiteenlopende rollen en verantwoordelijkheden van regionaal en lokaal bestuur achten wij het onwenselijk deze te vermengen in de huidige structuur van het SNN-bestuur. Veeleer ligt de noodzakelijke versterkte afstemming met de N4-gemeenten in de vorm van intensief en frequent bestuurlijk overleg in de rede. Verder heeft de koerswijziging in verband met het EZ-programma 2007-2010 gevolgen voor de geldstromen naar de Noordelijke provincies. Dat heeft onvermijdelijk consequenties voor de uitvoering van de SNN-taken. Wij bekijken op dit moment in SNN-verband hoe in de naaste toekomst vorm moet worden gegeven aan de organisatie van deze uitvoeringstaken. Wij stellen in verband daarmee vast dat het SNN zich de afgelopen jaren bewezen heeft als een sterk en succesvol Noordelijk samenwerkings-verband, mee als gevolg van een goede uitvoeringsorganisatie. Ook voor de toekomst blijven wij het SNN onverminderd zien als het aangewezen kader voor een intensieve en resultaatgerichte bestuurlijke samenwerking tussen de drie Noordelijke provincies. De wijze waarop daaraan vorm wordt gegeven is in de komende tijd onderwerp van discussie.
De Europese dimensie is een belangrijke drijfveer van de Noordelijke samenwerking. Een voornaam aspect van de samenwerking is dat zij, door deze positionering als Europese regio, Noord-Nederland de slagkracht verleent optimaal gebruik te maken van de Europese structuurfondsen. De in dit kader opgedane ervaring en opgerichte grensoverschrijdende partnerschappen zullen waardevol blijven bij het anticiperen op en benutten van kansen met betrekking tot het Europese regionale beleid van de Europese Unie voor de periode 2007-2013. Praktische uitwerkingen hiervan zijn de Nieuwe Hanze Interregio (NHI), dat buiten de drie Noordelijke provincies bestaat uit Overijssel, Bremen en Niedersachsen, en het Interreg IIIC kaderprogramma Hanse Passage dat hieraan is gekoppeld, met partnerregio's uit Polen, Letland, Frankrijk en het Verenigd Koninkrijk.
De provincies hebben en houden oog voor het belang van overleg en samenwerking met de gemeenten, waaronder zeker ook de vier grote steden. Daarnaast kent de regio tal van belanghebbenden waarbij, vanuit de thema's dynamische kenniseconomie en vitaal platteland, vooral het bedrijfsleven, de kennisinstellingen en organisaties in de groene ruimte aan zet zijn. Het is belangrijk hen via resultaatgericht overleg te betrekken bij het SNN aangezien zij mede drager zijn van de voorgestane ontwikkelingen. De diversiteit van deze partijen is groot en belangen zijn vaak zeer specifiek. Aan de vormgeving van hun betrokkenheid zal in overleg met belanghebbenden op de meest passende wijze uitwerking gegeven worden. Dit kan de vorm krijgen van vitale coalities, samenwerkingsverbanden van bedrijven, kennisinstellingen, maatschappelijke instituten en overheden die vaak op onorthodoxe wijze op hun terrein op innovatieve wijze nieuwe initiatieven en ontwikkelingen tot stand weten te brengen. Energy Valley, Wetsus en Lofar c.a. zijn goede voorbeelden van dergelijke coalities.
Naast (intra)landsdelige samenwerking kan het gewenst zijn als provincies afzonderlijk, al dan niet in wisselende coalities, strategische allianties met andere partners aan te gaan. Binnen de Noordelijke samenwerking bestaat voor elke afzonderlijke provincie daarvoor de ruimte. Samenwerking in deze vorm kan verschillende gedaanten aannemen en kan zo nodig de landsgrenzen overstijgen. Aan de hand van het proces en het maatschappelijk vraagstuk wordt bekeken welke vorm van samenwerking daarvoor het meest in aanmerking komt. Aan het introduceren van samenwerkingsverbanden zoals deze zijn aangegeven in de WGR+ bestaat daarbij geen behoefte.
Tot slot
De provincie Fryslân spreekt de ambitie uit om haar rol als middenbestuur in samenwerking met haar bestuurlijke en maatschappelijke partners en op basis van onderlinge complementariteit en maatwerk verder vorm te geven. Met democratische legitimatie, bestuurlijke massa, maatschappelijk draagvlak en sociaal-culturele samenhang als grondvesten werkt de provincie verder als ontwikkelingsgerichte organisatie namens en voor Fryslân. Samenwerking in SNN-verband is hierbij een waardevolle complementaire structuur voor de invulling van het landsdelige ruimtelijk-economisch ontwikkelingsbeleid. De provincie Fryslân toont zich daarmee een bestendige doch flexibele bestuurslaag in een veranderende omgeving.
Leeuwarden, 30 mei 2006
Gedeputeerde Staten van Fryslân
---- --
Provincie Friesland