Kabinetsreactie Rfv-advies Almere
30-05-2006 | nr IRF06-70
De voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Postbus 20018
2500 EA Den Haag
Datum
Uw brief (Kenmerk)
Ons kenmerk
30 mei 2006
IRF 2006-00070 M
Onderwerp
Kabinetsreactie Rfv-advies Almere
Aanleiding: adviesaanvraag met verwijzing naar motie Verdaas
Medio 2005 heb ik, mede namens de ministers van VROM en BZK, advies gevraagd aan de Raad voor de financiële verhoudingen over de structurele financieringsproblematiek van de gemeente Almere (zie eerste bijlage). In de adviesaanvraag is verwezen naar het traject dat het rijk met Almere heeft doorlopen rondom de t-min problematiek en het toekomstperspectief in het licht van de groei-opgave c.q. schaalsprong van Almere zoals opgenomen in de Nota Ruimte. Bij de behandeling van de Nota Ruimte heeft de Tweede Kamer in een motie (Verdaas c.s., Kamerstuk 29 435, nr. 117, door de Tweede Kamer aanvaard op 22 maart 2005) de regering verzocht om met Almere tot sluitende oplossingen te komen die de financieringsproblematiek oplossen. In de adviesaanvraag heeft centraal gestaan de vraag hoe op langere termijn de financieringssystematiek kan worden toegesneden op de toekomstige groei van Almere. Eind november 2005 heeft de Raad zijn advies uitgebracht (zie tweede bijlage).
Advies van de Rfv
De Raad heeft zijn advies opgebouwd rondom drie kwesties die in de adviesaanvraag worden aangesneden:
* De "t-min" problematiek, die wordt veroorzaakt doordat verschillende bekostigings-regimes van het Rijk een vertragingsfactor kennen, omdat middelen worden toegekend op basis van data die met een vertraging van één tot enkele jaren ( "t-min") beschikbaar komen.
* Het Grotestedenbeleid (GSB). Almere heeft momenteel niet de status van GSB-gemeente.
* De investeringsopgaven waarvoor de gemeente Almere zich in het licht van een volgende groei-opgave geplaatst ziet.
T-min problematiek
Bij het beschouwen van de t-min problematiek maakt de Raad een onderscheid tussen de algemene uitkering en specifieke uitkeringen. Ten aanzien van de algemene uitkering concludeert de Raad dat er op onderdelen verbeteringen mogelijk zijn, maar dat de kern van de "t-min" problematiek niet bij de algemene uitkering uit het gemeentefonds ligt. De reden die de Raad daarvoor geeft is dat de algemene uitkering wordt gekenmerkt door een grote mate van bestedingsvrijheid en dat de groei van het inwonertal niet direct over de gehele linie leidt tot onvermijdelijke of niet te beïnvloeden uitgaven. Daarnaast benadrukt de Raad dat vóór de aanvang van de huidige verdeelsystematiek in 1997 nadrukkelijk is stil gestaan bij de positie van groeigemeenten, maar dat die onvoldoende aanleiding gaf een bijzondere positie voor groeikernen in te ruimen. De Raad stelt vast dat ook nu nog geen signalen bekend zijn die er op zouden duiden dat de verdeling van de algemene uitkering in algemene zin onvoldoende rekening houdt met de kosten van snelgroeiende gemeenten. De Raad concludeert dan ook dat er geen aanleiding is de algemene verdeelsystematiek van het Gemeentefonds ten behoeve van snelle groeigemeenten te herzien.
De Raad zegt verder de indruk te hebben dat de "t-min" problematiek vooral bij specifieke uitkeringen aan de orde is. De Raad heeft zelf geen nader onderzoek verricht, maar stelt dat indien het juist is wat gesteld wordt in de adviesaanvraag - nl. dat bij de meest relevante specifieke uitkeringen inmiddels een oplossing is bereikt dan wel in het verschiet ligt - het "t-min" probleem in belangrijke mate lijkt te zijn opgelost. Voor zover dit nog niet het geval mocht zijn, geeft de Raad in overweging een algemene regeling of voorziening los van het gemeentefonds in te stellen waarop gemeenten met snelle groei een beroep kunnen doen. Hiervoor zou een apart budget (fonds) moeten komen waaraan de meest betrokken departementen bijdragen. Voordat een dergelijk besluit wordt genomen geeft de Raad in overweging om door middel van een begrotingsscan de financiële positie van Almere te laten toetsen door de Inspectie Financiën Lokale en provinciale Overheden (IFLO).
GSB-status
In zijn advies is de Raad kort en bondig over de vraag of Almere toegelaten zou moeten worden tot de groep GSB-gemeenten. Het antwoord van de Raad is dat er geen gronden aanwezig zijn om Almere op dit moment op basis van het huidige GSB-concept toe te laten. De Raad heeft daarvoor de volgende argumenten:
* De verdeling van de algemene uitkering, zeker na de recente herijking van de clusters Bijstand en Zorg, houdt voldoende rekening met de kosten van de sociale structuur van de gemeenten.
* De aard van de problematiek waarmee Almere te maken heeft, heeft een ander karakter en andere oorzaken dan de cumulatie van problemen die samenhangen met een verouderde fysieke structuur en sociale achterstanden die een belangrijke plaats hebben in het GSB.
* Almere voldoet slechts aan twee à drie criteria die bepalend zijn voor de toekenning van de GSB-status.
* Pas bij een herijking van het gehele GSB en bijbehorende doelstellingen, voor de periode na 2009, is er eventueel aanleiding de positie van andere steden, waaronder Almere, te heroverwegen.
Investeringsuitgaven
De Raad stelt in haar advies dat de kern van de financiële problematiek van gemeenten, die geacht worden een grote groei te realiseren, de investeringsuitgaven betreffen. Gemeenten staan vooruitlopend op de baten voor grote investeringsuitgaven en risico's. In het geval van Almere, waarbij de Nota Ruimte in de middenvariant uitgaat van een meerjarige groei met gemiddeld 2.000 woningen per jaar tot een totale omvang van 40.000 nieuwe woningen, moet het Rijk volgens de Raad aangeven hoe de gemeente dat verantwoord kan doen. De Raad erkent dat in formele zin in de Nota Ruimte geen sprake is van een opgelegde groeitaakstellingen, maar stelt dat het wel in de rede ligt dat het Rijk gemeenten faciliteert om samen met marktpartijen en corporaties de gewenste groei te realiseren. De Raad denkt daarbij aan een convenant, waarin partijen de wederzijdse verplichtingen vastleggen.
In het advies merkt de Raad een aantal keer op dat er naast nadelen ook voordelen aan snelle groei zijn. Belangrijk voorbeeld is de grondexploitatie, die bij snelle groei een flink
batig saldo kan laten zien. Dit heeft ook gegolden voor Almere, dat onder relatief gunstige omstandigheden grond kon verwerven en uitzetten. De Raad merkt echter op dat dergelijke omstandigheden tot het verleden behoren, wat betekent dat de financiële ruimte om grote hoeveelheden woningen te bouwen minder is geworden en voor Almere met meer financiële risico's gepaard zal gaan. De Raad wijst er daarbij op dat er op dit punt aanleiding is om creatieve oplossingen te beproeven, in de wetenschap dat het Rijk een bijzondere grondpositie rond Al mere inneemt. De Raad denkt daarbij aan oplossingen als de gezamenlijke ontwikkeling van de gronden (bouw- en woonrijp maken), uitgestelde betaling (bijvoorbeeld na de realisatie van de bouw), erfpachtconstructies of het oprichten van een gezamenlijke grondontwikkelingsmaatschappij.
Een andere mogelijkheid die de Raad noemt is dat het Rijk bij het ontwikkelen van een nieuw Besluit Locatiegebonden Subsidies rekening houdt met de gewijzigde omstandigheden en ook de omvang en de risico's die gepaard gaan bij grootschalige woningbouw.
Tot slot noemt de Raad de optie om voor noodzakelijke bovenmatige investeringen in voorzieningen met een stedelijk en of regionaal karakter een fonds in te stellen, waaraan de verschillende betrokken departementen bijdragen. Daarbij is de Raad van opvatting dat gelet op de betrokken belangen bij de noodzakelijke investeringen in de economische en infrastructuur een beroep op het Fonds Economische Structuurversterking in de rede ligt. Alvorens voor dergelijke oplossingen wordt gekozen is volgens de Raad wel een gedegen inventarisatie van de onvermijdelijke (extra) investeringen noodzakelijk.
Reactie kabinet
Het kabinet is ingenomen met het advies van de Raad voor de financiële verhoudingen, dat helder is in zijn analyse en bruikbare suggesties bevat hoe om te gaan met de financieringsproblematiek van gemeenten met een snelle groei in het algemeen en Almere in het bijzonder. In onderstaande kabinetsreactie wordt uiteengezet hoe het kabinet daarmee omgaat, waarbij een onderscheid wordt gemaakt tussen de de t-min problematiek en de GSB-status enerzijds en de investeringsopgave voor Almere in de toekomst anderzijds.
T-min problematiek en GSB-status
Ten aanzien van de t-min problematiek is de Raad van oordeel dat er geen goede aanleiding is aanpassingen door te voeren in de gemeentefondssystematiek en dat indien juist is wat over de t-min problematiek bij specifieke uitkeringen wordt gezegd in de adviesaanvraag, de t-minproblematiek in feite is opgelost. De Raad maakt daarbij wel de kanttekening dat hij zelf geen uitgebreid onderzoek heeft gedaan naar specifieke uitkeringen en dat indien er toch nadelen mochten resteren een aparte fondsconstructie kan worden overwogen. Naar aanleiding van deze opmerkingen is er reden hier iets uitgebreider stil te staan bij het t-min traject dat het Rijk en Almere hebben doorlopen.
In 2004 en 2005 is zowel op bestuurlijk als ambtelijk niveau veelvuldig contact geweest tussen het Rijk en de gemeente Almere over de t-min problematiek. In interdepartementale werkgroepen en bestuurlijke overleggen is gekeken naar de aard en omvang van de problematiek en de mogelijke oplossingen. Om de problematiek behapbaar te maken is ervoor gekozen de aandacht te vestigen op die beleidsterreinen en financierings-systematieken waar volgens Almere de grootste problemen gelegen zijn. Uiteindelijk is gesproken over de volgende onderwerpen:
* Politie
* Wet werk en bijstand (WWB)
* Speciaal onderwijs
* Beroepsonderwijs (ROC Flevoland)
* Hoger onderwijs
* Vrouwenopvang, verslavingszorg en maatschappelijke opvang
* GSB
* Gemeentefondssystematiek
Strikt genomen gaat het bij de hierboven genoemde onderwerpen niet alleen om zuivere t-min problematiek, maar ook om het gegeven dat bij snelle groei het niveau van voorzieningen al snel achterloopt bij een snel groeiende bevolking. In een bewindsliedenoverleg tussen het Rijk en Almere op 30 augustus 2004 is met instemming van Almere geconcludeerd dat op de eerste vijf hierboven genoemde terreinen aanpassingen zijn gedaan of in het verschiet lagen, waardoor de bijbehorende t-min problematiek als 'opgelost' kon worden beschouwd. Door de afzonderlijke vakministers zijn daarover vanuit hun eigen verantwoordelijkheid nadere afspraken gemaakt en wijzigingen doorgevoerd of aangekondigd. Voor het onderwerp politie gaat het om de invoering van het nieuwe Budgetverdeelsysteem (BVS) per 1 januari 2007. Voor het regionale politiekorps Flevoland betekent dit een forse stijging van het budget. Voor Flevoland geldt voorts een aparte afspraak, waardoor dat korps in een sneller tempo naar het nieuwe budget groeit en er geen sprake meer is van een begrotingstekort. Daarnaast maakt het nieuwe BVS gebruik van meerjarige prognoses van de bevolkingscijfers en wordt hiermee bij de jaarlijkse verdeling van het politiebudget rekening gehouden. Voor het korps Flevoland betekent dit dat kan worden geanticipeerd op de bevolkingsgroei en de sterkte van de politie hierop kan worden aangepast.
Op het terrein van de WWB heeft de staatssecretaris van SZW aangegeven dat wat hem betreft het aandeel langdurig bijstandsontvangers 2001 binnen een aantal jaren uit de systematiek verdwijnt. Dit is met ingang van de verdeling 2006 gerealiseerd. Voor 2005 is het gewicht van de variabele aandeel langdurig bijstandsontvangers 2001 gehalveerd ten opzichte van het oorspronkelijke SZW-voorstel. Ook is door wetgeving de mogelijkheid gecreëerd om bij de bepaling van het gemeentelijk bijstandsbudget voor personen jonger dan 65 jaar bij de definitieve beschikking uit te gaan van actuelere gegevens. Voor de gebruikte bevolkingsgegevens betekent dit dat bij de definitieve beschikking uitgegaan kan worden van de bevolkingsomvang op 1 januari van het betreffende budgetjaar en niet meer van de bevolkingsomvang op 1 januari van het jaar voorafgaand aan het budgetjaar, die wordt gehanteerd bij de voorlopige beschikking. Bovenstaande is reeds bij de bepaling van de definitieve beschikking voor het budgetjaar 2005 toegepast.
Ten aanzien van het speciaal onderwijs was het probleem van Almere vooral gelegen in de 'status' van leerlingen, wanwege het onderscheid dat gemaakt wordt tussen categorieën leerlingen speciaal onderwijs. Om de problemen met de 'groep aan school' op te lossen heeft het ministerie van OCenW het convenant met de stichting Gewoon Anders aangepast. De vergoeding voor de huisvestingslasten als leerling speciaal onderwijs verloopt dan via het Gemeentefonds. Voor de categorie 'groep in school' is het ministerie met stichting Gewoon Anders een extra vergoeding overeen gekomen om te komen tot een totale vergoeding voor deze leerlingen die gelijk is aan wat landelijk gangbaar is.
Het ROC Flevoland had te maken met een exploitatietekort, dat moeilijk kon worden afgedekt met een lening via de staat of een commerciële partij. Het ministerie van OcenW is inmiddels bereid geweest bij een verlengd rentearrangement de voorwaarden zodanig op te stellen, dat het rentearrangement mocht worden gebruikt voor de oplossing van de t-min problematiek. Daarnaast is de financieringssystematiek van het beroepsonderwijs geëvalueerd, wat tot een nieuwe verdeling zal leiden vanaf het schooljaar 2006/2007. Deze verdeling pakt gunstiger uit voor Almere.
Ten aanzien van het hoger onderwijs heeft OCW te kennen gegeven dat er geen mogelijkheden zijn voor een specifiek financieel arrangement in verband met het naijleffect in de bekostiging van een sterk groeiende studentenpopulatie. Voor de bekostiging van het hoger onderwijs in Almere geldt het reguliere bekostigingsmodel. Wel ontstaat er door de invoering van het nieuwe leerrechtenbekostigingsmodel voor het hoger onderwijs in 2008 een verbetering, omdat dan wordt overgeschakeld van t-2 naar t-1. Wat betreft het relatief beperkte onderwijsaanbod is het voornemen dat de eerdaags te publiceren nieuwe beleidsregel doelmatigheid hoger onderwijs een bepaling zal bevatten die landsdelen, waarmee bestuurlijke afspraken gemaakt zijn (zoals Almere) over versterking van de kennisinfrastructuur ter vermindering van door de minister erkende gebiedsspecifieke knelpunten of achterstandssituaties, faciliteert. De Gemeente Almere heeft samen met betrokken partijen een projectorganisatie ingericht, die de mogelijkheden voor uitbouw van het hoger onderwijs in kaart brengt. Medio 2005 heeft OCenW in dit kader het Convenant Opleidingsinstituut Ondernemerschap Almere HBO/WO mede ondertekend en daarvoor éénmalig ¤ 225.000 beschikbaar gesteld.
Ten aanzien van de specifieke uitkering vrouwenopvang, verslavingszorg en maatschappelijke opvang is het moeilijk gebleken op korte termijn maatregelen te nemen. Het ministerie van VWS heeft geconcludeerd dat specifieke oplossingen zoals het ontdooien van de verdeelmaatstaf en nacalculatie niet haalbaar waren omdat dit tevens leidt tot een nadeel voor de andere centrumgemeenten. Dit strijdt met de voorwaarde van de Tweede Kamer. Ook bleek het niet mogelijk extra middelen voor vrouwenopvang voor het uitbreiden van de capaciteit voor vrouwenopvang en voor het oprichten van advies- en steunpunten huiselijk geweld anders te verdelen, omdat hierover op dat moment met andere gemeenten reeds afspraken waren gemaakt. Wel doet VWS onderzoek naar een nieuw verdeelmodel, dat vanaf 2007 tot een nieuwe verdeling zou kunnen leiden. De specifieke positie van Almere kan in dit onderzoek worden meegenomen. VWS heeft daarbij voorgesteld Almere te laten aanschuiven bij de besprekingen met de G-30 (inmiddels G-31) over de verdeelsleutel.
In de bespreking met Almere over GSB is van rijkszijde benadrukt dat deelname aan het GSB geen wenselijk route is. De redenen die daarvoor gegeven zijn komen grotendeels overeen met de redenen die de Raad in zijn advies noemt: Almere voldoet onvoldoende aan de criteria die gelden voor de toekenning van de GSB-status, het karakter van Almere is zodanig anders dat deelname aan het GSB niet voor de hand ligt (Almere heeft bijvoorbeeld geen grootschalige herstructureringsopdracht voor na-oorlogse wijken) en verdere uitbreiding van het aantal GSB-steden leidt tot verwatering. Los van de GSB-status en de inmiddels gesloten convenanten met de G-31, zal de minister van BZK samen met de gemeente Almere en de provincie Flevoland onderzoeken of een passend bestuurlijk arrangement, waaronder begrepen een bundeling van geldstromen voor Almere tot een BDU, op korte termijn mogelijk is.
Tot slot is gesproken over de t-min problematiek in de algemene uitkering van het gemeentefonds. Van rijkszijde is erkend dat er een t-min probleem was, wat medio 2004 werd geschat op ¤ 2 à 3 miljoen. Het gaat hier overigens meer om een 'educated guess' dan een harde onderbouwing. Het rijk heeft toen overwogen een aparte maatstaf voor snelle groei-gemeenten in het gemeentefonds te introduceren, waarvoor begin 2005 al advies is gevraagd aan de Raad voor de financiële verhoudingen. De Raad heeft daar evenwel negatief op geadviseerd, op grond van dezelfde argumentatie die is terug te vinden in het bredere advies dat nu is opgesteld. Gelet op het negatieve advies van de Raad hebben de fondsbeheerders besloten af te zien van de introductie van een aparte maatstaf in het gemeentefonds, waarover de Kamer eerder is geïnformeerd
Het kabinet is van mening dat de t-minproblematiek in de afgelopen twee jaar voldoende uitputtend met Almere is besproken en dat op nagenoeg alle beleidsterreinen oplossingen zijn gevonden. Naast de maatregelen die genomen of aangekondigd zijn op specifieke beleidsterreinen hebben de fondsbeheerders vanuit hun verantwoordelijkheid gemeend Almere nog éénmalig tegemoet te moeten komen in verband met het pas in werking treden van veel oplossingen m.i.v. dit jaar. De tegemoetkoming heeft de vorm gekregen van een bestuurlijke afspraak over het openbaar gebied in het centrum van Almere. Dit raakt aan de bijzondere rol van het Rijk ten aanzien van grondbezit rond Almere, waar ook de Raad in haar advies naar verwijst. Zoals omschreven in de adviesaanvraag is de genomen maatregel een overgangsmaatregel, die nodig werd geacht in verband met de tijd die is gemoeid met de implementatie van de structurele maatregelen. Uiteindelijk vormen de structurele maatregelen de aanpak van de problematiek bij de bron: het terugbrengen van de vertraging die in financieringssystematieken zit en het verminderen van het gewicht van historisch gegroeide situaties en data. Het kabinet deelt de mening van de Raad dat daarbij vooral de verdeelsystematieken behorende bij specifieke uitkeringen belangrijk zijn.
Los van de nu gevonden oplossingen betekent dit voor de toekomst alertheid op mogelijke t-min effecten van eventueel nieuwe specifieke uitkeringen of verdeelsystematieken. Naast het kabinet is de Kamer daarbij een belangrijke partij.
Investeringsuitgaven
Het kabinet is het eens met de Raad dat de kern van de financiële problematiek van gemeenten die snel groeien de investeringsuitgaven betreft. Zonder af te willen doen aan het belang van een beperking van de t-minproblematiek, besteedt het Rijk daarom in het geval van Almere sinds het najaar van 2005 vooral aandacht aan de investeringsuitgaven. Er is een besluitvormingstraject gestart dat er toe moet leiden dat nog vóór het zomerreces 2006 een kabinetsbesluit wordt genomen over een aantal projecten in de Noordvleugel. Ter voorbereiding van deze besluiten is een structuurdocument Noordvleugel opgesteld dat op 26 april jl. aan u ter inzage is voorgelegd (zie Kamerstuk 29 435, nr.164). Daarnaast wordt door regio en rijk een businesscase Almere opgesteld met een aantal alternatieven. Voor de businesscase wordt ervan uitgegaan dat in de periode 2010-2030 45.000 woningen in Almere worden gebouwd. In de gezamenlijke businesscase kan invulling worden gegeven aan de oproep van de Raad om gelet op de bijzondere grondpositie van het rijk rond Almere creatieve oplossingen te zoeken. Het kabinet heeft besloten dat de mogelijke inkomsten uit de verkoop van waterpercelen en de Domein-vergoeding voor zandwinning mogen worden ingebracht in de businesscase. De agrarische Domeingronden worden tegen marktconforme waarde verkocht. Een eventuele meerwaarde die vervolgens binnen de businesscase met deze gronden wordt gerealiseerd komt ten goede aan de businesscase. De drie bestaande ontwikkelingsscenario's voor Almere worden verder uitgewerkt. De extra opbrengsten uit de marktconforme verkoop van Domeingronden ten opzichte van het referentie scenario mogen worden ingebracht in de businesscase van het eigen scenario.
Een beroep op het Fonds Economische Structuurversterking voor onderdelen van de businesscase Almere is een reële mogelijkheid. Op dit moment wil het kabinet echter niet vooruitlopen op de definitieve besluitvorming die daarover later in 2006 plaatsvindt. Als randvoorwaarde geldt in ieder geval dat het FES alleen een financieringsbron kan zijn als projecten FES-waardig zijn, dat wil zeggen als wordt voldaan aan alle eisen die gelden willen projecten voor financiering in aanmerking komen.
Andere relevante ontwikkeling ten aanzien van de investeringsuitgaven is dat op 6 januari dit jaar het gemeenschappelijk ontwikkelingsbedrijf (GOB) van het Rijk is gestart. Inmiddels is het project Almere toegelaten als kandidaat-project voor inzet van het GOB.
De structuurvisie Zuiderzeelijn is ook van belang voor de Noordvleugel. Deze is op 25 april jl. aan u aangeboden (zie Kamerstuk 27 658, nr.22). Het kabinet neemt een besluit over de Zuiderzeelijn of alternatieven hiervoor, nog vóór het a.s. zomerreces.
Het kabinet is van mening dat met de hierboven genoemde initiatieven een adequate invulling wordt gegeven aan de mogelijkheden en aandachtspunten die de Raad noemt ten aanzien van de investeringsopgave van Almere. Conform het voornemen dat is vastgelegd in de Nota Ruimte zal het kabinet de afspraken die samenhangen met de groei in de periode 2010-2030 vastleggen in een integraal afsprakenkader met de decentrale overheden in de regio, waaronder de gemeente Almere.
Mede namens de ministers van BZK en VROM,
De Minister van Financiën,
G. Zalm
1: Zie Tweede Kamer Vergaderjaar 2004-2005, kamerstuk 29 800 C, nr 8.
Ministerie van Financiën