De Nederlandse Bank

Locatie leeg Lustrumviering van het Studiegezelschap voor Economische Politiek
Spreker leeg Dr. A.H.E.M. Wellink

Toen ik nog lid was van het studiegezelschap voor Economische Politiek hoefde ik niet ver te reizen van mijn huis naar de bijeenkomsten in Kasteel De Wittenburg, en voor deze lustrumviering hoefde ik alleen maar mijn werkkamer uit te lopen. Het studiegezelschap staat mij dus letterlijk en figuurlijk zeer na, en ik wil u daarom van harte feliciteren met het 75-jarig bestaan. U heeft me gevraagd een speech te houden met als thema nu, wat ik beschouw als een getuigenis van het onverminderd grote enthousiasme waarmee het studiegezelschap de wereld om ons heen bestudeert. Om nog tijd over te houden voor de andere feestelijke activiteiten vandaag, zal ik het thema beperken tot de vraag welke hervormingen nu nodig zijn om de Nederlandse verzorgingsstaat in de toekomst sociaal en betaalbaar te houden.

In vergelijking met veel andere landen heeft Nederland een uitgebreide en grotendeels publiek gefinancierde verzorgingsstaat. Een verzorgingsstaat heeft tenminste drie mogelijke functies: herverdeling van rijk naar arm, herverdeling over de levensloop en verzekering van arbeidsmarktrisicos. De Nederlandse verzorgingsstaat vervult al deze functies, bijvoorbeeld door de bijstand, AOW en uitkeringen bij werk­ loosheid en arbeidsongeschiktheid. Deze regelingen hebben vaak een universeel karakter en worden grotendeels publiek gefinancierd, waardoor we in Nederland ongeveer een kwart van ons nationaal inkomen uitgeven aan publieke sociale regelingen. Nederland lijkt in dit opzicht op veel continentaal-Europese landen en Scandinavië, terwijl andere geïndustrialiseerde landen, zoals het VK, de VS en OESO-landen buiten Europa, aanmerkelijk lagere sociale publieke uitgaven hebben.

De verschillen tussen de geïndustrialiseerde landen zijn minder groot wanneer we rekening houden met het feit dat niet alle sociale uitgaven worden gefinancierd met publieke gelden.Sommige functies van de verzorgingsstaat worden ingevuld door private regelingen tussen werkgevers en nemers, en komen niet in de publieke uitgaven tot uiting. Een voorbeeld is het pensioenstelsel, of de WAO-hiaatverzekering waarmee de verlaging van de WAO-uitkering in de jaren 90 is gerepareerd. Deze regelingen worden soms gestimuleerd door belastingvoordelen, wat ook niet zichtbaar is in de publieke uitgaven. Aan de andere kant heft de overheid ook belasting op de publieke sociale uitgaven, bijvoorbeeld door uitkeringen te belasten of indirect door BTW te heffen. Een betere maatstaf voor de omvang van de welvaartstaat zijn daarom de totale sociale uitgaven, zowel privaat als publiek gefinancierd en gecorrigeerd voor belastingheffing en belastingvrijstellingen. Uit een studie van de OESO blijkt dat in 2001 de totale sociale uitgaven in de Verenigde Staten ongeveer gelijk waren aan de Nederlandse, vooral doordat de Amerikaanse zorgkosten grotendeels privaat worden gefinancierd. Overigens is een belangrijk verschil dat veel regelingen in de VS niet algemeen dekkend zijn. Ondanks de hoge zorguitgaven zijn bijvoorbeeld veel Amerikanen niet verzekerd voor ziektekosten.

De afgelopen jaren is de Nederlandse verzorgingsstaat ingrijpend hervormd, waarbij de rol van de overheid op meerdere terreinen is vervangen door privaat aanbod binnen wettelijke kaders. Een voorbeeld daarvan is de recente hervorming van de ziektekostenverzekeringen. De Nederlandse ambitie om iedereen tegen ziektekosten te verzekeren is onveranderd verzekering is tegenwoordig zelfs verplicht maar bij de uitvoering concurreren particuliere verzekeraars en voormalige ziekenfondsen tegenwoordig met elkaar. Hierdoor kan de kennis die de verzekeraars hebben over de medische sector leiden tot een efficiënter zorgaanbod. Bij de inrichting van de verzorgingsstaat moeten we dus niet alleen kiezen hoeveel herverdeling en verzekering wenselijk is, maar ook hoe die wordt aangeboden. Publieke voorziening zorgt voor een hoge belastingdruk, wat een negatief effect op de potentiële groei heeft. Private voorziening in combinatie met weinig wettelijke kaders leidt tot onvolledige dekking, vooral bij mensen met lagere inkomens.

De recente hervormingen van de verzorgingsstaat in Nederland zijn vooral gedreven door problemen met specifieke regelingen, en zijn genomen in economisch moeilijke tijden. Naast de invoering van het nieuwe zorgstelsel, heeft dit kabinet ook de WAO hervormd en het prepensioen afgeschaft. Het verstorende effect van beide regelingen was in de loop van de tijd steeds groter geworden. Zo ontvingen in 2003 bijna een miljoen mensen een arbeidsongeschiktheidsuitkering, een stijging van bijna 350% ten opzicht van 1970. In een recessie lijkt de wil tot hervorming soms groter dan in goede tijden, misschien omdat de inefficiënties van bestaande regelingen zichtbaarder zijn en de overheidsbegroting minder ruimte heeft. Dit betekent natuurlijk niet dat hervormingen populair zijn. Juist in een tegenvallende conjunctuur doen hervormingen meer pijn zo hebben herintredende WAO-ers meer kans op een baan in een krappe arbeidsmarkt dan wanneer de werkloosheid stijgt.

In Nederland bestaat een grote en constante steun voor de verzorgingsstaat, en daarom is het niet verwonderlijk dat de recente hervormingen jaren hebben geleid tot meer ontevredenheid over het sociaal-economische beleid. In een onderzoek door het Sociaal en Cultureel Planbureau gaf in 2004 slechts 15% van de ondervraagden het sociaal-economische beleid een ruime voldoende, tegen 50% in 2000 (Noot 1). Deze grotere ontevredenheid hangt samen met een algemene daling van het vertrouwen in de overheid, maar kan niet alleen daaraan worden geweten. Over andere beleidsgebieden, zoals onderwijs, milieu, kinderopvang en cultuur oordeelden in 2004 twee keer zoveel mensen positief dan in het jaar 2000. In hetzelfde onderzoek gaf tweederde van de ondervraagden in 2004 aan de inkomensverschillen in Nederland te groot vinden, en 55% noemde handhaving van de sociale zekerheid als belangrijke beleidsprioriteit van de politiek. Over een langere periode bekeken is de steun voor de verzorgingsstaat groot en constant gebleven, zo blijkt uit een overzicht van opiniepeilingen van het Sociaal en Cultureel Planbureau sinds 1970 (Noot 2). Wanneer het economische klimaat verslechtert daalt steun voor onderdelen van de verzorgingsstaat, bijvoorbeeld voor openbare voorzieningen, maar blijft op een hoog niveau.

De grote steun voor de verzorgingsstaat in Nederland sluit aan bij onze opvattingen over de determinanten van maatschappelijk succes. Uit internationaal vergelijkend onderzoek blijkt dat Nederlanders relatief vaak maatschappelijk succes toeschrijven aan geluk, terwijl pech als een belangrijke oorzaak van armoede wordt gezien. Bij een vergelijkende analyse van de publieke sociale uitgaven in 59 landen, die hier op DNB is uitgevoerd, blijkt dat mening van de bevolking over de oorzaken van armoede een belangrijke verklaring is voor internationale verschillen in de omvang van de verzorgingsstaat. Hoe groter het percentage inwoners dat pech als belangrijkste oorzaak van armoede ziet, hoe groter de publieke sociale uitgaven. Een andere opvallende uitkomst is een negatief verband tussen inkomensongelijkheid en herverdeling. Hoe groter de inkomens­ ongelijkheid vóór belastingen is, des te lager zijn de publieke sociale uitgaven als percentage van het bbp. Dit verband, dat in lijn is met recente academische studies, hangt samen met de overtuiging van mensen dat ze hun eigen lot kunnen beïnvloeden. Mensen accepteren de inkomensverdeling waar de markt op uitkomt sneller, naarmate ze er sterker van overtuigd zijn dat die het resultaat is van individuele inspanningen in plaats van geluk.

De steun voor de welvaartstaat lijkt een reden om een pas op de plaats te maken met nieuwe hervormingen, maar juist in een aantrekkende economie doen aanpassingen minder pijn. Uit de constante en grote steun van een groot deel van de Nederlandse bevolking voor de verzorgingsstaat zou u de conclusie kunnen trekken dat verdere hervormingen onwenselijk zijn, of op zijn minst electoraal onverstandig. Ik doe dat niet, en wel om de volgende redenen. Ten eerste spreken mensen zich in enquêtes vaak makkelijker uit voor extra uitgaven dan voor hun financiering. In de enquête van het Sociaal en Cultureel Planbureau uit 2004 wilde 63% van de ondervraagden een stijging van de uitgaven voor de openbare voorzieningen, en 66% dat de overheidsuitgaven gelijk zouden blijven of dalen. Het verenigen van deze wensen impliceert bezuinigingen of, waarschijnlijker, oplopende begrotingstekorten. Ten tweede verandert de Nederlandse samenleving door verschillende trends, namelijk globalisering, individualisering en vergrijzing, die de solidariteit kunnen ondergraven en de inefficiënties van de huidige regelingen vergroten. Juist om de goede en sociale aspecten van de verzorgingsstaat in dit krachtenveld te behouden, zijn nieuwe hervormingen nodig. Het huidige, gunstige economische klimaat biedt een belangrijke kans om deze hervormingen relatief gemakkelijk in te voeren, en die moeten we niet laten lopen. Ik zal nu ingaan op de manieren waarop globalisering, individualisering en vergrijzing invloed hebben op de verzorgingsstaat.

Globalisering kan de financiering voor de verzorgingsstaat onder druk zetten en zorgen voor toenemende inkomensongelijkheid, waardoor het draagvlak voor sociale uitgaven afneemt. Grotere internationale concurrentie tussen bedrijven verdraagt zich niet met Nederlandse belastingen die veel hoger zijn dan ons omringende landen of inefficiënte regelingen die de loonkosten van bedrijven opdrijven. Daarnaast kan globalisering in de toekomst leiden tot een groter beloningsverschil tussen laag- en hoog opgeleiden. De toename van het internationale handelsverkeer leidt tot specialisatie van ontwikkelde landen als Nederland in de productie van kennisintensieve goederen en diensten. Werk wordt complexer door het intensieve gebruik van nieuwe machines met geavanceerde toepassingen, waardoor de vraag naar hoger opgeleide werknemers waarschijnlijk sterker zal stijgen dan de vraag naar lager opgeleide werknemers. Uit het DNB Household Panel, een periodieke enquête onder 1500 huishoudens, blijkt dat Nederlanders met een hoog inkomen vaker vinden dat mensen voor zichzelf moeten zorgen dan mensen met een laag inkomen. Grotere inkomensverschillen zouden op die manier kunnen leiden tot grotere acceptatie van inkomensongelijkheid, en daarmee minder tot solidariteit. Daarbij blijft het opleidingsniveau van allochtonen achter bij dat van autochtone Nederlanders, onder andere door hun relatief grote schooluitval in het voortgezet onderwijs. Toenemende inkomens­ verschillen op een gedeeltelijk gesegregeerde arbeidsmarkt kunnen de bereidheid om mee te betalen aan een collectief georganiseerde sociale zekerheid onder druk zetten.

Sociale en culturele veranderingen zorgen voor een toenemende individualisering van de Nederlandse maatschappij, waarop we de organisatie van de verzorgingsstaat moeten aanpassen. In de jaren zestig en zeventig was de Nederlandse samenleving nog een kostwinners­ maatschappij, met een relatief gelijke spreiding van opleiding en inkomens. De sociale voorzieningen, die een grote mate van eenvormigheid kenden, dekten voor de grootste groep mensen de inkomensrisicos goed af. Inmiddels is het kostwinnersmodel vervangen door een anderhalfverdienersmodel, maar er zijn ook meer alleenstaande mannen en vrouwen, al dan niet met kinderen. Ook de variëteit aan arbeidscontracten is toegenomen, met meer tijdelijke contracten en part-time werknemers. Onze verzorgingsstaat speelt niet voldoende in op deze nieuwe situatie. Nederland is bijvoorbeeld internationaal kampioen part-time werken geworden, mede door de prikkels die onze verzorgingsstaat geeft. De hoge marginale belasting op arbeid voor de tweede verdiener in een huishouden, doorgaans de vrouw, ontmoedigt voltijds werken. Andere knelpunten voor grotere participatie op de arbeidsmarkt zijn de relatief dure kinderopvang voor hoge inkomens, schooltijden die slecht aansluiten op werktijden en het gebrek aan betaalbare naschoolse opvang. Sommige van deze knelpunten belemmeren ook de participatie van alleenstaande ouders op de arbeidsmarkt. Mede hierdoor concentreert de afhankelijkheid van uitkeringen zich bij een beperkt aantal groepen, en naar verwachting wordt deze concentratie in de toekomst eerder groter dan kleiner.

De vergrijzing van de Nederlandse bevolking maakt maatregelen noodzakelijk om de betaalbaarheid van de verzorgingsstaat te behouden. Nu staan naast elke gepensioneerde in Nederland vijf werknemers, maar in de komende drie decennia zal deze verhouding veranderen tot twee op vijf. In dezelfde periode zullen de inkomsten uit de Nederlandse gasbel sterk dalen. Het Centraal Planbureau heeft recent een rapport uitgebracht, waarin de gevolgen hiervan voor de overheidsfinanciën tot 2040 worden doorgerekend (Noot 3). Doordat uitgaven voor de AOW en de zorg sterk zullen stijgen en de inkomsten onvoldoende stijgen, zal ongewijzigd beleid leiden tot een oplopende staatschuld en onhoudbare overheidsfinanciën. Sparen voor de vergrijzing betekent volgens de CPB berekeningen dat het komende kabinet een fors structureel overschot op de overheidsbegroting tot stand moet brengen, dat vervolgens jaren moet worden vastgehouden tot de overheidsschuld is omgebogen in een positief vermogen. Zowel niets doen als de spaarvariant komt uiteindelijk neer op bezuinigingen, in anticipatie van de vergrijzing of afgedwongen wanneer de overheidsfinanciën onhoudbaar worden. Voorkomen dat de overheidsfinanciën onhoudbaar worden is beter dan genezen, en daarom zou het komende kabinet moeten zowel moeten sparen als maatregelen nemen die de kosten van de vergrijzing verkleinen.

Globalisering, individualisering en vergrijzing zijn trends die met onzekerheden zijn omgeven, maar in alle scenarios is een verhoging van de arbeidsparticipatie in Nederland noodzakelijk. Hogere arbeidsparticipatie, in personen maar zeker ook in uren, verbetert de betaalbaarheid van de verzorgingsstaat en helpt langdurige inactiviteit onder bepaalde groepen te voorkomen. Afgedwongen aanpassing in slechte economische tijden is pijnlijker en mogelijk minder rechtvaardig dan een weloverwogen geleidelijke aanpassing, die mensen de mogelijkheid biedt zich tijdig voor te bereiden op veranderingen. Daarbij ondergraaft onzekerheid over de houdbaarheid van onze verzorgingsstaat het vertrouwen in de overheid, en daarmee het vertrouwen van mensen in de economische ontwikkeling.

De vraag hoe groot de rol van de overheid in de voorziening van collectieve verzekeringen en inkomensherverdeling in toekomst moet zijn, is vooral een politieke keuze. In een recente studie heeft het Centraal Planbureau verschillende mogelijke toekomstrichtingen van de Nederlandse verzorgingsstaat geschetst, met hun voor- en nadelen (Noot 4). Eén variant, de gerichte verzorgingsstaat, gaat uit van flexibilisering van de arbeidsmarkt en een terugtredende overheid, en gaat daarmee in de richting van het Angelsaksische model. Door lagere uitkeringen en belastingen nemen de werkgelegenheid toe, maar ook de inkomensongelijkheid. Het belangrijkste risico is het ontstaan van een groep achterblijvers die door de armoedeval afhankelijk blijven van sociale voorzieningen. Een andere variant, de universele verzorgings­ staat, gaat ook uit van flexibilisering van de arbeidsmarkt, maar in combinatie met uitgebreide herverdeling en collectieve regelingen die gericht zijn op het vergroten van de participatie. Het behoud, of zelfs vergroten, van publieke sociale uitgaven wordt uitgeruild tegen minder privacy en keuzevrijheid, omdat een streng en activerend overheidsbeleid nodig is om de arbeidsdeelname hoog te houden. In deze variant gaat Nederland richting het Scandinavische model, dat tegenwoordig erg populair lijkt te zijn. Overigens gaan achter deze modellen ook weer grote verschillen tussen landen schuil. Een discussie over modellen kan daarom niet de discussie over specifieke maatregelen vervangen.

Nederlanders hechten terecht sterk aan onze verzorgingsstaat, die onder druk zal komen van globalisering, individualisering en vergrijzing. Om de goede en sociale kanten van ons stelsel te behouden zijn hervormingen noodzakelijk. De hervormingen die ik voorstel hebben vooral betrekking op verhoging van de arbeidsparticipatie, wat niet van de ene op de andere dag zal gaan. Hierdoor, en om mensen in staat te stellen zich op de hervormingen voor te bereiden, is nu het moment om tot nieuwe hervormingen te besluiten. Mijn voorkeur gaat daarbij uit naar maatregelen die vooral zijn gericht op een verhoging van de arbeidsparticipatie.

Noot 1: Sociaal en Cultureel Planbureau, De sociale staat van Nederland 2005, september 2005.
Noot 2: SCP, 2005, Steun voor de verzorgingsstaat in de publieke opinie, 1970-2002, SCP publicatie 2005/3.
Noot 3: CPB, Ageing and the Sustainability of Dutch Public Finances, 2006.
Noot 4: Centraal Planbureau, Reinventing the welfare state, 2006.

[s?root.de_kennisBank.Nieuws__persberichten_en_speeches.DNB.Speeches_2 006.Speech_president_Wellink_over_'De_toekomst_van_de_Nederlandse_verz orgingsstaat'] leeg