Parlementaire stukken - Brief aan de Tweede Kamer over artikel 137,
vierde lid, van de Grondwet
Brief aan de Tweede Kamer over artikel 137, vierde lid, van de Grondwet
19 april 2006
Bij brief van 23 januari jl. aan de Eerste Kamer der Staten-Generaal
heb ik aangekondigd in te gaan op de wenselijkheid van aanpassing van
artikel 137, vierde lid, van de Grondwet (Kamerstukken I 2005-2006, 30
300 VII, D). Artikel 137 van de Grondwet regelt de wijze waarop de
Grondwet kan worden veranderd. Met deze brief kom ik die toezegging
na.
Voor de goede orde breng ik in herinnering dat de discussie over de
precieze betekenis en de wenselijkheid van verandering van artikel
137, vierde lid, van de Grondwet is ontstaan naar aanleiding van een
unieke situatie in 2004. Toen werd voor het eerst over een aantal
voorstellen tot wijziging van de Grondwet in tweede lezing beslist
door de Tweede Kamer die niet was gekozen bij de op grond van artikel
137 van de Grondwet te houden ontbindingsverkiezingen, maar bij de
daarop volgende verkiezingen. De vraag rees of artikel 137, vierde
lid, dit toestaat. Het kabinet en de Tweede Kamer deelden de conclusie
dat dit het geval is. In deze zin adviseerde ook de Raad van
State. Na een uitvoerig debat onderschreef ook de Eerste Kamer deze
interpretatie van artikel 137, vierde lid, waarna zij overging tot
behandeling van de drie herzieningsvoorstellen die door de in 2003
gekozen Tweede Kamer waren aanvaard.
Zoals ik heb aangegeven in bovengenoemde brief is een kabinetsnotitie
over de procedure tot herziening van de Grondwet niet opportuun nu de
Nationale conventie is gevraagd zich te buigen over deze procedure. Na
ontvangst van de voorstellen van de conventie zal het kabinet hierover
zijn oordeel vormen.
De vraag of artikel 137, vierde lid, moet worden aangepast, kan echter
los worden gezien van de vraag of de herzieningsprocedure meer
fundamenteel moet worden gewijzigd.
In de discussie in de afgelopen jaren over de interpretatie van
artikel 137, vierde lid, waren alle betrokkenen het erover eens dat
het streven er op gericht moet zijn dat de na ontbinding gekozen Kamer
beslist over de wijziging en dat die Kamer niet om buiten het voorstel
gelegen redenen de beslissing uitstelt. Hierna wordt aan de hand van
diverse aspecten beoordeeld of een en ander aanleiding geeft artikel
137, vierde lid, aan te passen.
Behandeling in tweede lezing uitsluitend door de na ontbinding gekozen
Kamer
Het zou mogelijk zijn in de Grondwet neer te leggen dat uitsluitend de
na ontbinding gekozen Tweede Kamer in tweede lezing kan beslissen.
Hiervoor zou om een principiële reden kunnen worden gekozen: de
ontbindingsverkiezingen geven de kiezer de mogelijkheid door zijn
stemgedrag een oordeel uit te spreken over de voorgenomen wijziging
van de Grondwet, het is dan zaak dat de bij die verkiezingen gekozen
Kamer beslist. Geconstateerd kan echter worden dat de wijziging van de
Grondwet in de praktijk geen rol speelt bij de verkiezingen.
Belangrijk nadeel van deze optie is dat indien de na ontbinding
gekozen Kamer om welke reden dan ook niet aan behandeling toekomt,
beslissing in tweede lezing niet meer mogelijk is. De procedure tot
wijziging van de Grondwet moet dan weer van voren af aan beginnen.
Termijn voor behandeling
Minder ver strekt het binden van de Tweede Kamer aan een termijn voor
behandeling in tweede lezing. Dit voorkomt dat de Kamer de behandeling
om buiten het voorstel gelegen redenen aanhoudt en vertraagt. Daar
staat tegenover dat een tijdslimiet de grondwetgever ook voor de
voeten kan lopen zonder dat daar een dringende reden voor is. En wat
zijn de gevolgen van het overschrijden van de termijn? Ook de Eerste
Kamer heeft theoretisch de mogelijkheid de behandeling voor zich uit
te schuiven om oneigenlijke redenen, maar doet dat in praktijk niet.
Er is geen aanleiding te veronderstellen dat de Tweede Kamer dat wel
zal doe. De gang van zaken na de verkiezingen van 2002 is in elk geval
geen voorbeeld van vertraging om buiten het voorstel gelegen redenen.
In samenhang hiermee is wel geopperd in de Grondwet vast te leggen dat
in beginsel de bij ontbindingsverkiezingen ex artikel 137 gekozen
Kamer de tweede lezing afrondt, tenzij dat om dringende redenen niet
mogelijk is. Dit zou echter tot een gecompliceerde tekst van het
vierde lid van artikel 137 leiden, waarbij het de grondwetgever is die
van geval tot geval moet beoordelen of in overeenstemming met de geest
van artikel 137 de behandeling niet door de na ontbinding gekozen
Kamer is afgerond. Tevens roept dit de vraag op wat het gevolg van een
niet tijdige beslissing moet zijn en of en hoe dat gevolg in de
Grondwet moet worden neergelegd.
Moment van indiening herzieningsvoorstellen
Kabinet en beide Kamers hebben uitgesproken dat het wenselijk is dat
een voorstel in tweede lezing wordt ingediend op of kort na de dag van
aantreden van de nieuwe Kamer. Dat is vooral een kwestie van doen.
Overwogen kan worden de termijn van indiening vast te leggen in
artikel 137. Indien een sanctie op niet-nakoming ontbreekt, dan rijst
de vraag wat de gevolgen moeten zijn als het voorstel niet binnen de
voorgeschreven termijn is ingediend. Het is niet goed voorstelbaar aan
niet-nakoming het verstrekkende gevolg te verbinden dat het voorstel
dan niet in tweede lezing wordt behandeld of geacht wordt te zijn
verworpen. Een complicerende factor is dat een voorstel tot wijziging
van de Grondwet ook op initiatief van de Kamer tot stand kan zijn
gekomen. Aangenomen wordt dat de leden die het initiatief namen - of
andere daartoe door de Kamer aangewezen leden - zelf het voorstel in
tweede lezing kunnen indienen. Alleen als dat niet dreigt te gebeuren
zorgt de regering voor indiening. Dat zal pas na enige tijd blijken.
Wat zijn dan de geldige termijnen?
Eenvoudiger maken van indiening in tweede lezing
Naast het maken van afspraken over of regeling van de termijn van
indiening van voorstellen in tweede lezing, kan worden gedacht aan
maatregelen om tijdige indiening te vergemakkelijken. Dat kan door
voortaan af te zien van een memorie van toelichting bij een
tweede-lezingsvoorstel en af te stappen van de verplichte advisering
door de Raad van State. Voor dat laatste biedt artikel 73 van de
Grondwet de ruimte. Indien het voorstel in eerste lezing is
geamendeerd zonder dat advisering door de Raad van State daarover, is
het nadeel hiervan echter dat de Raad van State niet adviseert over
het gewijzigde voorstel. Die situatie doet zich ook voor bij gewone
wetsvoorstellen. Bij voorstellen tot wijziging van de Grondwet is
betrokkenheid van de Raad van State echter van buitengewoon belang.
Als tussenvariant is denkbaar advisering door de Raad van State in
geval van amendering van het voorstel in eerste lezing wel voor te
schrijven.
Spoedige aanvang van de behandeling
Niet alleen tijdige indiening van voorstellen in tweede lezing, maar
ook tijdige behandeling is relevant, zo is door beide Kamers
onderschreven. Een aansporing tot tijdige behandeling past echter
beter in de Reglementen van Orde van de Tweede en Eerste Kamer dan in
de Grondwet.
Conclusies
Terugkijkend op de perikelen rond de voorstellen tot wijziging van de
Grondwet in deze kabinetsperiode kan worden geconstateerd dat het een
unieke situatie betreft. Door kabinet, Raad van State en beide Kamers
der Staten-Generaal is aanvaard dat artikel 137, vierde lid, van de
Grondwet er niet aan in de weg staat dat een andere Tweede Kamer dan
die is gekozen bij de ontbindingsverkiezingen krachtens artikel 137 in
tweede lezing beslist.
Het kabinet is van opvatting dat het uitgangspunt moet zijn dat de
tweede lezing plaatsvindt door de na ontbinding gekozen Kamer. Het
kabinet vindt het echter niet wenselijk de behandeling in tweede
lezing grondwettelijk voor te behouden aan de na ontbinding gekozen
Kamer. Onder bijzondere omstandigheden kan dat ertoe leiden dat een
breed gedragen voorstel niet in tweede lezing kan worden behandeld.
Ook om principiële redenen is het niet nodig de bevoegdheid van
behandeling in tweede lezing voor te behouden aan de na ontbinding
gekozen Kamer: in praktijk speelt de voorgenomen wijziging van de
Grondwet geen rol in de verkiezingen en bovendien kan de kiezer indien
gewenst bij beide verkiezingen de voorgenomen wijziging van de
Grondwet van invloed op zijn stemgedrag laten zijn. De functie van
heroverweging in tweede lezing door een anders samengestelde Tweede
Kamer komt ook na twee verkiezingen nog volledig tot haar recht.
Het uitgangspunt dat de na ontbinding gekozen Kamer beslist, brengt
wel met zich dat de procedure zo is ingericht dat die Kamer,
uitzonderlijke omstandigheden daargelaten, ook kan beslissen. Daarom
is het belangrijk dat op of zo spoedig mogelijk na de dag van eerste
samenkomst van de nieuwe Tweede Kamer een voorstel in tweede lezing
wordt ingediend en dat de Kamer de behandeling voortvarend ter hand
neemt. In de ogen van het kabinet is het voldoende dit nog eens te
onderstrepen. Beide elementen lenen zich bovendien om uiteenlopende
redenen niet goed voor vastlegging in de Grondwet. Het Ministerie van
Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties zal in zijn interne
kennissysteem aandacht besteden aan tijdige indiening van voorstellen
in tweede lezing.
Schrapping van het vereiste van advisering door de Raad van State over
het voorstel in tweede lezing vindt het kabinet niet nodig en niet
wenselijk. Het is niet nodig omdat advisering door de Raad van State
niet in de weg staat aan tijdige indiening. Het is niet wenselijk
omdat eenvormigheid van de wetsprocedure waar dat niet bezwaarlijk is,
de voorkeur verdient. Bovendien is het belangrijk dat de Raad per
definitie adviseert over geamendeerde voorstellen tot wijziging van de
Grondwet.
Het kabinet ziet al met al geen reden voor wijziging van artikel 137,
vierde lid, van de Grondwet.
DE MINISTER VOOR BESTUURLIJKE VERNIEUWING EN KONINKRIJKSRELATIES,
Alexander Pechtold
Kamerstukken II 2003/2004, 29 200 VII, nrs. 36 en 47.
Kamerstukken II 2003/2004, 29 200 VII, nr. 36.
Zie in deze zin ook de Raad van State in zijn advies over artikel
137, vierde lid, Kamerstukken II 2003/2004, 29 200 VII, nr. 36.
Zie hierover ook Kamerstukken II 1976-1977, 14 213, nr. 3, blz. 7.
Het is natuurlijk wel mogelijk een amendement aan de Raad voor te
leggen of over het door de Eerste Kamer aanvaarde voorstel zoals
geamendeerd door de Tweede Kamer advies te vragen.
Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties