WOB-verzoeken
De Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Postbus 20018
2500 EA Den Haag
ons kenmerk : DP. 2006/347
datum : 18-04-2006
onderwerp : Reactie op advies 'Tijd voor Kwaliteit' van de Raad voor
het Landelijk Gebied
bijlagen :
Geachte Voorzitter,
Hiermee ontvangt u mede namens de minister van Volkshuisvesting,
Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer de reactie op het advies van de
Raad voor het Landelijk Gebied getiteld 'Tijd voor Kwaliteit',
verschenen in juni 2005.
Allereerst geef ik een korte samenvatting van het advies en een korte
reactie vanuit de huidige beleidscontext. Vervolgens ga ik verder in
op specifieke adviespunten.
Samenvatting
Vorig jaar heb ik de Raad voor het Landelijk Gebied gevraagd advies
uit te brengen over de inzet en werking van de strategie 'ontwikkelen
met kwaliteit op het platteland', zoals vastgelegd in de Nota Ruimte
en de Agenda Vitaal Platteland (AVP).
In het advies is te lezen dat de raad verbetering van ruimtelijke
kwaliteit op het platteland ziet als een zaak van lange adem. Voor elk
gebied is de ruimtelijke kwaliteit het unieke resultaat van een
jarenlange ontwikkeling. Ingrepen op het platteland dienen naar de
mening van de raad de ruimtelijke kwaliteit niet alleen zo veel
mogelijk te ontzien, maar juist te versterken. Daartoe moet er volgens
de raad een bewustwordingsproces in gang worden gezet. Ruimtelijke
kwaliteit komt tot stand door het goed organiseren van processen bij
ingrepen in het landelijk gebied. Voor het succesvol ontwikkelen van
kwaliteit worden vier hoofdlijnen onderscheiden:
* aandacht voor kwaliteit;
* organisatie van werkprocessen;
* inzetten van instrumenten;
* borgen, monitoren en handhaven.
De kern van de adviesvraag aan de raad was een mening te geven over de
inzet van de strategie 'ontwikkelen met kwaliteit'.
De vraag heeft de raad verdeeld in de volgende drie deelvragen:
* Welke strategieën kunnen worden toegepast om de beschreven
ontwikkelingen zodanig vorm te geven dat de kwaliteiten in het
platteland per saldo worden vergroot?
* Op welke wijze kunnen Rijk, provinciale en gemeentelijke overheden
opereren om de huidige kwaliteiten in het land te behouden en
nieuwe kwaliteiten te maken?
* Met welke wensen van burgers zal bij de verdere uitwerking van het
landelijk gebied vooral rekening moeten worden gehouden? Hoe
kunnen keuzes worden gemaakt?
De raad maakt zich zorgen over de kwaliteit buiten de EHS en de
Nationale Landschappen, omdat hiervoor geen middelen beschikbaar zijn
gesteld. Tevens heeft de raad een analyse gemaakt van het begrip
kwaliteit, de problemen geanalyseerd van het verdwijnen van kwaliteit
en uitgezocht waarom het beleid om kwaliteit te behouden en om nieuwe
kwaliteit te ontwikkelen tot nu toe onvoldoende effect heeft
gesorteerd. Tot slot komt de raad met mogelijke oplossingsrichtingen.
De raad is van mening dat dwingende maatregelen vanuit de
rijksoverheid naar andere overheden zo veel mogelijk vermeden moeten
worden, omdat ruimtelijke kwaliteit daar in de meeste gevallen niet
mee gediend is.
De raad onderscheidt in het rijksbeleid drie niveaus van bescherming:
voor de EHS geldt de saldobenadering; voor de Nationale Landschappen
geldt een ja-mits beleid; voor het overige gebied geldt een grote mate
van vrijheid. De raad kan zich hierin vinden, maar is tegelijkertijd
van mening dat grotere vrijheid niet mag leiden tot een verslechtering
van ruimtelijke kwaliteit. In dat geval zou de Nota Ruimte onvoldoende
verbetering ten opzichte van de huidige situatie betekenen. De raad
vindt dat, zoals het Rijk voor de rijksdoelen strenge voorwaarden
stelt, de provincies en gemeenten dit voor doelen op hun eigen
schaalniveau ook moeten doen. Dat betekent een streng beleid van
provincies en gemeenten om hun doelen met betrekking tot kwaliteit
overeind te houden. Ingrepen kunnen volgens de raad, maar per saldo
moet de ruimtelijke kwaliteit verbeteren.
Kwaliteitsbeleid van het Rijk
Aandacht voor kwaliteit
Het kabinet heeft in de Agenda Vitaal Platteland en de Nota Ruimte het
beleid benoemd ten aanzien van ruimtelijke kwaliteit. Met de raad deel
ik de mening dat er voor ruimtelijke kwaliteit geen dwingende
maatregelen moeten worden genomen. Er zijn wel kaders ontwikkeld voor
de Nationale Landschappen en EHS - onderdelen van de Ruimtelijke
Hoofdstructuur - omdat het hier gaat om gebieden van belangrijke
(inter)nationale waarde. Voor het overige gebied is het kabinet van
mening dat op het regionale niveau het beste bepaald kan worden welke
kwaliteiten aanwezig zijn en hoe deze beschermd en/of ontwikkeld
kunnen worden. Provincies en gemeenten zijn de aangewezen overheden om
de ruimtelijke kwaliteit te bewaken. Het is ook in hun belang dat er
bij ruimtelijke ontwikkelingen uiteindelijk een toename van kwaliteit
ontstaat.
Toch deel ik ook de zorg van de raad wat betreft het ontwikkelen van
kwaliteit. Het kabinet is het met de raad eens dat het in beeld
brengen van de aanwezige kwaliteiten een eerste vereiste is om bij
ontwikkelingen rekening te houden met kwaliteit. In het Actieprogramma
Ruimte en Cultuur worden projecten benoemd waarbij expliciet aandacht
wordt besteed aan het ontwikkelen van kwaliteit, zoals het
Routeontwerp van snelwegen, ruimtelijk ontwerpen met water en
ontwerpen aan de Greenports. Ook worden er ontwerpateliers in
reconstructiegebieden ingezet om het ontwikkelen van kwaliteit te
stimuleren.
Op 1 november jl. is de European Landscape Convention in werking
getreden. Hiermee bevestigt het kabinet het belang van landschap. Het
Nederlandse landschapsbeleid sluit naadloos aan bij de boodschap van
het Europese landschapsverdrag. Ons landschap is via nationale wet- en
regelgeving onderdeel van ruimtelijke ordeningsprocessen. Alle
betrokkenen hebben recht op inspraak en landschapskwaliteit wordt in
andere ruimtelijke ontwikkelingen meegenomen als een relevante factor.
Naast de verschillende overheden spelen ook de maatschappelijke
organisaties een belangrijke rol om meer aandacht te bepleiten voor
kwaliteit van het landschap. Ik ben verheugd u te melden dat zich
inmiddels 33 organisaties achter het Landschapsmanifest hebben
geschaard. De organisaties kunnen een rol vervullen in het verbeteren
van kwaliteit van beheer van eigen gronden, het adviseren van
gemeenten en burgers en het scherp houden van provincies en
rijksoverheid.
Inzetten van instrumenten en werkprocessen
Naast de acties in het Actieprogramma Ruimte en Cultuur worden nog
andere stimulerende en faciliterende middelen ingezet om provincies en
gemeenten te ondersteunen bij het bewaken en ontwikkelen van
kwaliteit. De nieuwe Wet op de Ruimtelijke Ordening biedt ook
hiervoor instrumentarium. De structuurvisies die volgens de nieuwe Wro
door Rijk, provincies en gemeenten kunnen worden opgesteld, zijn bij
uitstek documenten waarin de overheden beleidsmatig hun visie vast
kunnen leggen op het behouden, beschermen en ontwikkelen van
kwaliteiten.
Enkele andere voorbeelden van middelen die ik hiertoe inzet, zijn het
subsidiëren van Landschapsontwikkelingsplannen, ontwerpateliers, de
aanstelling van de Rijksadviseur voor het Landschap en het ontwikkelen
van een Nationaal Centrum voor Landschap en Platteland op Kasteel
Groeneveld. Via het Besluit Investeringen Ruimtelijke Kwaliteit worden
ook middelen beschikbaar gesteld voor de inrichting van de openbare
ruimte en Nationale Landschappen. Op de website landschap
(www.minlnv.nl\landschap) worden werkprocessen beschreven van
bijvoorbeeld bestemmingsplannen en landschapsvisies waarbij tips
worden gegeven hoe landschap met kwaliteit ontwikkeld kan worden.
Tevens wordt op dit moment de Kwaliteitsagenda Landschap opgesteld.
Hierop kom ik later in dit advies nog uitgebreider terug.
Borgen, monitoren en handhaven
De raad geeft aan dat inspireren en stimuleren vooraf vaak meer effect
hebben dan toetsen achteraf. Ik zie dit als een ondersteuning van de
wijze waarop de rijksrol voor het generieke landschapsbeleid nu wordt
uitgevoerd. Ik deel de mening van de raad dat provincies en gemeenten
doelen voor ruimtelijke kwaliteit moeten vastleggen.
Belangrijk is echter wel om te monitoren hoe de kwaliteit van het
landelijk gebied zich ontwikkelt binnen de Nationale Landschappen en
daarbuiten. Om die reden wordt nu in het kader van het
onderzoeksprogramma Landschap bekeken hoe een samenhangend
monitoringssysteem voor landschap kan worden opgesteld. Dit systeem
zal worden ingezet voor de monitoring van de doelen in het
Meerjarenprogramma Platteland.
Naar mijn mening hoort bij het borgen en handhaven van
landschappelijke kwaliteit ook een goed beheer. Het advies gaat
nauwelijks in op de wijze waarop landschap beheerd kan worden. Wel
geeft de raad aan dat het Rijk een financiële taak heeft bij
ontwikkeling en beheer.
Voor de Nationale Landschappen en de EHS stelt het Rijk inderdaad
gelden beschikbaar binnenkort via het Investeringsbudget Landelijk
Gebied - voor uitvoering van de rijksdoelen en beheer. Voor
ontwikkeling en beheer van het overige gebied zijn provincies,
gemeenten en particulieren verantwoordelijk.
Belangrijkste adviespunten
De raad beschrijft een aantal concrete adviezen. Het gaat om de rollen
van de verschillende overheden en financieringsmogelijkheden.
Hieronder worden de adviezen over de rijksrol - mede gericht op andere
overheden - en financiering opgesomd zoals ze staan verwoord in het
rapport.
1. Rolverdeling tussen overheden en specifiek de taak van het Rijk,
te weten:
A. de kwaliteitsdiscussie op de politieke agenda zetten en
houden;
B. de rijksdoelen bewaken;
C. de provincies en de gemeenten instrumenteren met
bevoegdheden, financiële middelen, kennis en
experimenteerruimte;
D. het stimuleren van het uitvoeren van goede inventarisaties
van aanwezige kwaliteit en een gebruiksvriendelijke
integratie en presentatie van die kennis als referentiekader
voor beleidsdocumenten en een stimulerende en ondersteunende
rol spelen bij het verwerven van kennis;
E. de in de Nota Ruimte aangekondigde Kwaliteitsagenda
uitbrengen. De raad dringt erop aan hier niet mee te wachten
en in de Kwaliteitsagenda richtinggevende teksten op te nemen
betreffende ambities voor de kwaliteit van het landelijk
gebied. Een punt voor de kwaliteitsagenda is volgens de raad
de verplichting voor gemeenten om een standpunt in te nemen
over wat ruimtelijke kwaliteit moet inhouden in hun gemeente.
Dit analoog aan de welstandsnota. Het Rijk bemoeit zich dan
niet met de inhoud ervan.
2. Financieringsmogelijkheden:
A. als voorwaarde bij vergunningverlening aan bouwprojecten hoge
eisen stellen aan de kwaliteit van de omgeving;
B. in opdracht van de provincie Limburg zijn de mogelijkheden
onderzocht van het concept 'verhandelbare
ontwikkelingsrechten'. Hierbij hebben bouw en
ontwikkelingsrechten een marktwaarde gekregen, vergelijkbaar
met mestrechten. De opbrengsten kunnen bijvoorbeeld aangewend
worden voor verbetering van kwaliteit in het landelijk
gebied. Dit concept ziet er veelbelovend uit voor het
realiseren van doelen uit het Provinciaal Omgevingsplan
Limburg. De raad adviseert het Rijk om de mogelijkheid van
het juridisch vastleggen van deze nieuwe methoden van
financiering te onderzoeken;
C. de financiële mogelijkheden van Europese subsidies benutten;
D. regionaal kostenverhaal en verevening biedt de mogelijkheid
voor gebiedsgerichte ontwikkeling op regionaal niveau.
Verevening op lokaal niveau en binnen één project
(binnenplanse verevening) is met de ontwerp
Grondexploitatiewet goed mogelijk, maar voor de bovenplanse
verevening is niet in een juridische regeling voorzien.
E. De raad adviseert daar wel instrumenten voor op te nemen in
de voorgestelde Grondexploitatiewet, zodat ook verevening
mogelijk wordt. Als stok achter de deur kan een
vereveningsfonds ingesteld worden waarin een bijdrage gestort
moet worden. Hieruit zouden groene en blauwe functies betaald
moeten worden. Op deze wijze kunnen rode en groene functies
eenvoudiger uit elkaar gehouden worden, kan het fonds een
'trigger' zijn om andere partijen tot bijdragen te verleiden
en zijn financiële stromen helder in beeld te brengen.
Medezeggenschap in het fondsbeheer van marktpartijen kan
draagvlakbevorderend werken.
De raad adviseert de volgende mogelijkheden te onderzoeken:
A. instellen van een kwaliteitsfonds analoog aan het
monumentenfonds;
B. (inter)gemeentelijk oprichten van gebiedsfondsen, zoals
bijvoorbeeld voor Meerstad;
C. toepassing van de Ruimte voor Ruimteregeling;
D. heffen van leges ten behoeve van ruimtelijke kwaliteit op
bijvoorbeeld het plaatsen van radiotelefoniemasten;
E. benutten van andere kostendragers. De nieuwe economische
activiteiten in het landelijk gebied kunnen aangesproken
worden op het maatschappelijk belang om zorg te dragen voor
de kwaliteit van het landelijk gebied.
3. De termijn voor het voorkeursrecht van gemeenten is nu op basis
van het bestemmingsplan geregeld. Indien een bestemmingsplan
ontbreekt kan het voorkeursrecht voor maximaal drie jaar
uitgeoefend worden op basis van een structuurvisie. Daarna kan het
voorkeursrecht op basis van een besluit van de gemeenteraad nog
twee jaar uitgeoefend worden. De raad adviseert deze termijn te
verlengen naar vijf jaar. In de praktijk is een periode van drie
plus twee jaar erg kort, omdat het altijd om gecompliceerde
plannen gaat waarvan bovendien vaak de duur verlengd wordt door
een verplichte milieueffectrapportage.
Reactie op belangrijkste adviespunten:
Rollen
De raad richt zijn advies op de verschillende overheden. Het kabinet
kan zich op hoofdlijnen vinden in het advies. Ik zal hierbij specifiek
ingaan op de rol die de raad adviseert aan het Rijk en de wijze waarop
het Rijk deze rol invult richting provincies en gemeenten.
Het Rijk bewaakt de in AVP en Nota Ruimte benoemde rijksdoelen voor
ruimtelijke kwaliteit ten aanzien van de Ruimtelijke Hoofdstructuur.
Daarbuiten zal het Rijk erop toezien dat provincies in hun ruimtelijke
beleid aandacht besteden aan ruimtelijke kwaliteit. Daarnaast zet het
Rijk de kwaliteitsdiscussie op de agenda door debatten te organiseren
op Kasteel Groeneveld, via lezingen en door gevraagd en ongevraagd
advies van de Rijksadviseur van het Landschap, maar ook door binnen
het Rijk te verkennen welke bijdrage kwaliteit en
landschapsontwikkeling kunnen leveren bij doelen voor gezondheid,
milieu, biodiversiteit, economie, etc.
Provincies vervullen een belangrijke rol bij het stimuleren dat
gemeenten ruimtelijke ontwikkelingen gepaard laten gaan met verhoging
van de kwaliteit. Als de nieuwe Wro in voorgestelde vorm van kracht
wordt, heeft de provincie geen toetsende rol meer, maar kan zij wel
via de provinciale structuurvisie invloed uitoefenen op het
gemeentelijke beleid. Daarnaast kan de provincie bij verordening
algemene regels vaststellen die in het gemeentelijke bestemmingsplan
moeten worden verwerkt. Ook krijgt de provincie de bevoegdheid zelf
een bestemmingsplan vast te stellen indien provinciale belangen
daartoe noodzaken. Deze instrumenten geven de provincie de
mogelijkheid om het provinciale beleid juridisch te laten doorwerken
naar het gemeentelijke niveau. Wij vertrouwen erop dat de provincies
van deze bevoegdheden gebruik gaan maken.
Financieringsmogelijkheden
De raad doet een aantal voorstellen om financiële middelen te
genereren voor het ontwikkelen van landschap. Ik heb gesignaleerd dat
dit ook bij provincies en gemeenten leeft. Er zijn rijksmiddelen
beschikbaar voor de Ruimtelijke Hoofdstructuur. Voor landschap heeft
dit vooral betrekking op Nati onale Landschappen en de Ecologische
Hoofdstructuur. Voor investeringen buiten de Ruimtelijke
Hoofdstructuur zijn alleen instrumenten beschikbaar als financiering
van Landschapsontwikkelingsplannen en ontwerpateliers. Provincies en
gemeenten zijn daarom op zoek naar manieren om financiën vrij te maken
- vaak gekoppeld aan ruimtelijke ontwikkelingen - om
landschapsontwikkeling en beheer te financieren. In het kader van de
Kwaliteitsagenda Landschap wordt dit punt ook nader uitgewerkt. Zo zet
ik in op een nog sterkere verankering van landschap in het nieuwe
Europese Plattelandsontwikkelingsprogramma (POP2). De adviezen van de
raad over het instellen van fondsen, heffen van leges, etc., zal ik
bij het opstellen van de Kwaliteitsagenda meenemen.
De raad stelt voor om de periode van een gemeentelijk voorkeursrecht -
voordat sprake is van een bestemmingsplan - te verlengen naar vijf
jaar in de nieuwe Wet op de ruimtelijke ordening. In de Wet
voorkeursrecht gemeenten (Wvg) is die periode bij gebruikmaking van
een structuurplan reeds vier en een half jaar met een verlenging van
maximaal één jaar. Daarbij komt dat door de nieuwe Wro de procedures
korter zullen worden. Wel zijn enkele andere wijzigingen doorgevoerd,
zoals de verbreding van de Wvg naar alle gemeenten (1 februari 2004).
Tevens is aan de functies waarvoor voorkeursrecht geldt ook groen als
categorie toegevoegd. De Wvg wordt verder vereenvoudigd in het kader
van de herijking van de VROM-regelgeving.
Voor wat betreft de voorstellen die de raad doet over het concept
'verhandelbare ontwikkelingsrechten', regionaal kostenverhaal en
verevening, verwijs ik naar onze reactie op het advies van de Raad
over de Nationale Landschappen (Kamerstuk 30 300 XIV).
Inmiddels is de Grondexploitatiewet door het kabinet aan de Kamer
aangeboden. In het kader van de nieuwe wet mogen in een overeenkomst
over grondexploitatie ook afspraken worden gemaakt over financiële
bijdragen aan ruimtelijke ontwikkelingen buiten de locatie, dus in een
groter gebied. Te denken valt aan bijdragen aan groen- en
recreatiegebieden of aan natuurcompensatie. Wanneer marktpartijen niet
bereid zijn een bijdrage te leveren aan dergelijke voorzieningen, kan
desnoods een bijdrage worden afgedwongen op basis van een
exploitatieplan.
Kosten kunnen in dat geval in rekening worden gebracht voor zover
opgenomen in de bij de wet behorende kostensoortenlijst en voor zover
de kosten vallen binnen de criteria profijt, proportionaliteit en
toerekenbaarheid. Via gemeentelijke vergunningverlening kunnen
gemeenten eisen stellen aan de kwaliteit van de omgeving.
Kwaliteitsagenda Landschap
Momenteel wordt de Kwaliteitsagenda Landschap opgesteld. De raad pleit
voor het snel uitbrengen van deze nota. Bij het opstellen van de
Kwaliteitsagenda is uitgebreid verkend en overlegd met provincies hoe
deze een bijdrage kan leveren aan provincies en gemeenten bij het
bepalen van kwaliteit. Daaruit kwam naar voren dat bij provincies niet
zo zeer behoefte is aan uitgebreide omschrijvingen van (ontwikkeling
van) kwaliteit. Wel is er behoefte aan hulp bij het agenderen van
landschap, goede voorbeelden van kwaliteitsverbetering en manieren
waarop kwaliteitsverbetering te financieren is.
Een concreet punt voor de Kwaliteitsagenda is volgens de raad de
verplichting voor gemeenten om een standpunt in te nemen over wat
ruimtelijke kwaliteit moet inhouden in hun gemeente. Wij vinden het
belangrijk dat gemeenten een standpunt innemen over kwaliteit, maar
het past niet in de huidige sturingsfilosofie om dit als een
verplichting op te leggen en helemaal niet gekoppeld aan een wet,
zoals bij de welstandsnota.
In de loop van 2006 zal ik de Kwaliteitsagenda Landschap presenteren.
Hierin zullen acties worden benoemd die het Rijk uit gaat voeren. De
Kwaliteitsagenda zal geen nieuw beleid bevatten.
De minister van Landbouw, Natuur
en Voedselkwaliteit,
dr. C.P. Veerman
Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit