Kamerbrief inzake regeringsreactie op AIV-rapport m.b.t. EU, NAVO en VN
De Voorzitter van de Adviesraad
Internationale Vraagstukken
Mr F. Korthals Altes
Den Haag, 7 april 2006
Zeer geachte Voorzitter,
Met veel waardering heb ik kennis genomen van het rapport "Nederland in de veranderende EU, NAVO en VN" dat door de Adviesraad Internationale Vraagstukken aan de Regering werd aangeboden naar aanleiding van een adviesaanvraag betreffende de effectiviteit van het multilaterale stelsel en de rol die Nederland daarbij kan spelen. Mede namens de Ministers van Defensie en voor Ontwikkelingssamenwerking en de Staatssecretaris voor Europese Zaken wil ik mijn erkentelijkheid uitspreken voor dit gedegen en belangwekkende rapport dat een brede analyse weet te combineren met een aantal gerichte aanbevelingen voor de opstelling van ons land in EU-, NAVO- en VN-verband. Het rapport is ook een welkome bijdrage aan de huidige bezinning over de toekomst van het proces van Europese eenwording. Gaarne geef ik U hierbij, mede namens genoemde ambtgenoten, mijn reactie op de aanbevelingen van het rapport.
Algemeen (hoofdstuk 1 en 5)
De beschouwing over de drie fora - de Europese Unie, de Noord-Atlantische Verdragsorganisatie en de Verenigde Naties - wordt voorafgegaan door een schets van de veranderende context waarin deze organisaties functioneren. De Adviesraad vestigt daarbij de aandacht op de vergaande gevolgen die het verschijnsel van de mondialisering op uiteenlopende terreinen heeft. Hierdoor is er sprake van een sterk toegenomen interdependentie op mondiale schaal. Moderne technologie en transportmiddelen doen afstanden verdwijnen en de economische vervlechting neemt steeds verder toe. Tegelijkertijd staat de internationale gemeenschap, in de analyse van de AIV, voor aanzienlijke problemen en risico's. Op het gebied van de veiligheid hebben wij te maken met 'catastrofaal' terrorisme en met een toegenomen risico van nucleaire proliferatie mede als gevolg van de ruime beschikbaarheid van geavanceerde technologieën. Op economisch gebied staat de onstuimige groei van een aantal opkomende markten in schril contrast met de aanhoudende armoede met name in Afrika. De Adviesraad signaleert voorts de problemen van klimaatverandering en milieudegradatie en de toegenomen kans op verspreiding van besmettelijke ziektes. Ik kan dan ook volledig instemmen met de centrale boodschap van het rapport dat de risico's en uitdagingen waar we voor staan om meer, niet om minder internationale samenwerking vragen.
De Adviesraad stelt in dit verband terecht dat Nederland als kleiner land met een open economie sterk gebaat is bij inbedding in effectieve internationale structuren die de problemen van de 21ste eeuw het hoofd kunnen bieden. Ik deel dan ook de zienswijze van de AIV dat het Nederlands buitenlands beleid gericht dient te zijn op versterking van internationale structuren zowel in ons eigen werelddeel als in wijder verband. De internationale gemeenschap is zich gaandeweg beter aan het organiseren, maar de geboekte voortgang houdt geen gelijke tred met de snelle mondialisering met alle grensoverschrijdende problemen van dien. Vooral de 'global governance' schiet tekort, terwijl juist steeds meer vraagstukken om mondiale oplossingen vragen. In Europa en in het bredere Euro-Atlantische gebied beschikken wij over een reeks van elkaar versterkende en deels overlappende samenwerkingsstructuren, waarvan behalve de in het rapport besproken EU en NAVO zeker ook de OVSE en de Raad van Europa vermelding verdienen. In andere delen van de wereld zijn de regionale samenwerkingsvormen doorgaans minder hecht gestructureerd. Versteviging van regionale structuren dient in die regio's dan ook te worden aangemoedigd. Zo geeft ons land concrete assistentie aan de Afrikaanse Unie, zowel rechtstreeks als via de EU. De Europese Unie is, zoals het rapport stelt, inderdaad voor ons land een belangrijk instrument om bij te dragen aan vergroting van het gezag en de effectiviteit van de VN. Een EU die eensgezind weet op te treden zal meer gewicht in de internationale schaal leggen en met meer kracht de Europese zienswijzen kunnen uitdragen, ook waar het gaat om de ondersteuning van multilaterale instellingen en verdragen.
Naar het oordeel van de Adviesraad moet de hervormingscapaciteit van de drie internationale organisaties waar het rapport aan is gewijd, alle goede initiatieven daartoe ten spijt, vooralsnog als onvoldoende worden beoordeeld. Gezien de omvang van de uitdagingen op het gebied van welvaart en welzijn, veiligheid en mondiale vraagstukken is dit, zo stelt de AIV, een zorgelijke constatering. Ik deel deze zorg, die in het bijzonder geldt voor het VN-systeem. Ik heb dan ook in de aanloop tot de VN-top in september 2005 herhaaldelijk gepleit voor een meer effectief multilateralisme. De VN-top heeft op een aantal terreinen voortgang opgeleverd, maar niet de kwalitatieve sprong die eigenlijk nodig zou zijn geweest. Meer specifiek stelt de AIV dat de VN Veiligheidsraad en het VN-systeem als geheel beter in staat moeten zijn de naleving van aangenomen resoluties te laten controleren en af te dwingen, bijvoorbeeld op het gebied van de non-proliferatie. Ik onderschrijf dit. Tegelijkertijd moet ik constateren dat juist op het punt van de non-proliferatie het resultaat van de top teleurstellend was: het bleek niet mogelijk overeenstemming te bereiken over vermelding in het slotdocument van de verspreiding van massavernietigingswapens als een van de grote veiligheidsrisico's van deze tijd. De mondiale consensus over de bedreigingen van de internationale veiligheid die de AIV wenselijk acht als "de basis van de collectieve veiligheid", lijkt hiermee buiten bereik. Wat hierover in het slotdocument staat, is voorlopig het maximaal haalbare.
Het rapport gaat ook in op de gevolgen van een aantal ontwikkelingen voor het functioneren van nationale staten. Het is inderdaad zo dat de sterke toename van grensoverschrijdende verschijnselen traditionele begrippen als de nationale soevereiniteit in een nieuw daglicht stellen. Aan veel vraagstukken die vroeger als zuiver binnenlands werden gezien, kleven vandaag de dag allerlei buitenlandse aspecten. Ontwikkelingen die zich ver buiten onze grenzen voltrekken kunnen op zeer directe wijze onze veiligheid en welvaart raken. Als nationale overheid kunnen we hier alleen greep op krijgen door middel van internationale samenwerking. Hoe hechter deze samenwerking is gestructureerd hoe effectiever zij zal zijn. Supranationale elementen zoals het communautaire model in EU-kader en de rol van de Europese Commissie daarbij kunnen, wat Nederland betreft, daarvan deel uitmaken. Een sterkere rol voor de Secretaris-Generaal van de Verenigde Naties, zoals voorgesteld door de Adviesraad, zou door de Nederlandse Regering worden toegejuicht. Hoewel er enige aanzetten zijn om hem meer armslag te geven bij zijn taakuitoefening, moet worden geconstateerd dat er voor een wezenlijke versterking van zijn rol in de richting van meer zelfstandig optreden op dit moment geen consensus bestaat.
De verdeling van bevoegdheden tussen internationale organisaties en het nationale niveau is in ieder geval geen 'zero sum game'. Internationale samenwerking - mondiaal dan wel regionaal - stelt nationale overheden in staat invloed uit te oefenen op ontwikkelingen waar zij anders geen greep op zouden hebben. Dit geldt des te meer voor kleinere landen. Grote mogendheden hebben nu eenmaal meer mogelijkheden om hun belangen veilig te stellen, al geldt ook voor hen, inclusief de Verenigde Staten, dat zij dit niet zonder samenwerking met anderen kunnen. Omgekeerd is het zo dat goed functionerende nationale staten onmisbare bouwstenen zijn voor effectieve multilaterale organisaties. In die zin zijn de drie bestuursniveaus - nationaal, regionaal en mondiaal - afhankelijk van elkaar en wederzijds versterkend. Belangrijk is voorts dat de AIV de aandacht vestigt op de groeiende rol van niet-statelijke actores, waaronder 'multinationals' en steeds meer ook internationaal opererende NGO's. Bij de aanpak van internationale vraagstukken is het, zoals het rapport stelt, inderdaad van groot belang tot nauwe samenwerking te komen tussen de publieke sector, het bedrijfsleven en het maatschappelijke middenveld. De Regering bepleit dan ook consequent bij het opstellen van mandaten voor nieuwe VN-gremia, zoals de nieuwe Mensenrechtenraad, dat er ruimte komt voor inbreng zijdens NGO's.
Verenigde Naties (hoofdstuk 4)
De AIV heeft actief meegedacht bij de voorbereiding van de VN-top van 14-16 september 2005, hetgeen tot uiting kwam in het advies "De hervormingen van de Verenigde Naties" van mei 2005, waarop de Regering reeds heeft gereageerd. Diverse punten waaraan de Adviesraad grote waarde hechtte, zoals de aanvaarding van het beginsel van de 'responsibility to protect', zijn inmiddels bezegeld in het slotdocument van de VN-top. Ik zie de vastlegging van dit beginsel als een belangrijke stap in de ontwikkeling van een internationale doctrine die de veiligheid van individuele burgers een meer centrale plaats toekent. Kern hiervan is dat de verantwoordelijkheid voor de bescherming van burgers tegen massaal geweld bij de statengemeenschap als geheel komt te rusten, indien de betrokken staat zijn burgers niet kan of wil beschermen.
Tot de belangrijke resultaten van de top moet zeker het besluit tot oprichting van een 'Peacebuilding Commission' worden gerekend. Ook de AIV was een sterk voorstander hiervan. Positief is dat de Algemene Vergadering van VN en de Veiligheidsraad zich beide inmiddels achter een resolutietekst hebben geschaard die nader vorm geeft aan dit nieuwe orgaan. Doel is meer samenhang te brengen in de inspanningen de vrede te consolideren in post-conflict landen en zo terugkeer van geweld te voorkomen. De kern van de nieuwe Vredesopbouwcommissie zal worden gevormd door een 'Organizational Committee'. Op grond van de criteria die zijn afgesproken, zal Nederland als grote contribuant aan VN-budgetten en -programma's regelmatig zitting kunnen nemen in dit Comité. De Regering is in beginsel bereid in 2006 een bedrag van 15 miljoen dollar bij te dragen aan het te creëren 'Peacebuilding Fund'.
Het principebesluit van de VN-top tot oprichting van een Mensenrechtenraad heeft, na intensieve onderhandelingen, inmiddels nadere uitwerking gekregen in een resolutie, die op 15 maart jl. met overweldigende meerderheid door de Algemene Vergadering van de VN is aangenomen. De nieuwe Mensenrechtenraad is in een aantal opzichten een verbetering ten opzichte van de oude Mensenrechtencommissie. Weliswaar konden niet al onze wensen worden verwezenlijkt, maar de uitkomst moet worden gezien als het best haalbare compromis. Zo is de nieuwe Mensenrechtenraad een subsidiair orgaan van de Algemene Vergadering. Dit is een trap hoger dan de oude Mensenrechtencommissie, maar gaat minder ver dan de oorspronkelijke Nederlandse voorkeur voor een status van hoofdorgaan van de VN vergelijkbaar met de Veiligheidsraad en ECOSOC. Winst is ook dat de nieuwe Mensenrechtenraad meer mogelijkheden biedt om urgente kwesties aan te kaarten dankzij de langere zittingsduur en de mogelijkheid om spoedzittingen aan te vragen. Nederland en zijn EU-partners hadden zich hiervoor sterk gemaakt. Pluspunt is voorts dat het moeilijker wordt om een zetel in de Raad te verwerven indien men zelf de mensenrechten schendt. Dit was één van de bezwaren tegen de oude commissie. Er zijn echter nog diverse zaken nader te regelen, wat niet eenvoudig zal zijn gezien het feit dat de Westerse Groep in verhouding minder zetels heeft in de nieuwe Raad. Eén van de belangrijkste open punten betreft de nieuwe procedure om de mensenrechtensituatie in ieder land ter wereld te bespreken, de zgn. 'periodic review'. Daarnaast valt ook in meer algemene zin nog te bezien hoe de nieuwe Mensenrechtenraad in de praktijk zal gaan opereren. Zo zullen de procedureregels en de agenda in de Raad zelf worden uitonderhandeld. De uitkomst daarvan zal bijvoorbeeld van invloed zijn op de wijze waarop het instrument van landenresoluties, waar altijd al weerstanden tegen hebben bestaan, zal kunnen worden gehanteerd.
De kwestie van uitbreiding van de Veiligheidsraad blijft onderwerp van overleg. Probleem hierbij zijn vooral de tegengestelde belangen van de verschillende landen die in aanmerking denken te komen voor een (al of niet permanente) zetel. Een werkgroep van de Algemene Vergadering buigt zich thans over de uitbreiding van de Veiligheidsraad. De Nederlandse Permanente Vertegenwoordiger bij de VN is, samen met zijn collega van de Bahamas, co-voorzitter van deze werkgroep, waardoor Nederland de kans krijgt een bemiddelende rol te spelen. De AIV brengt in dit verband het (lange termijn) perspectief van een Europese zetel in de Veiligheidsraad in herinnering. Het is een gedachte die in de huidige uitbreidingsronde niet aan de orde is, maar de Regering wil het perspectief van een Europese zetel nadrukkelijk in beeld houden. Daarom wordt bepleit in een besluit tot uitbreiding een herzieningsclausule op te nemen, waardoor dit later alsnog kan worden aangekaart. In de tussentijd is het wenselijk gaandeweg tot meer afstemming te komen (in Brussel en New York) van de standpunten die EU-landen in de Veiligheidsraad uitdragen.
In het kader van de implementatie van de besluiten van de top heeft de Secretaris-Generaal van de VN in februari jl. een 'High Level Panel' ingesteld dat zich moet buigen over versterking van de coördinatie en coherentie binnen de VN-familie op de terreinen van ontwikkelingssamenwerking, noodhulp en milieu. Stroomlijning is nodig om de VN beter in staat te stellen bij te dragen aan verwezenlijking van de millennium ontwikkelingsdoelstellingen. Er zijn nu teveel organisaties, teveel vaak overlappende mandaten en er is onvoldoende onderlinge afstemming. De Minister voor Ontwikkelingssamenwerking heeft tijdens de top het initiatief genomen om een aantal gelijkgezinde donorlanden (de zgn. G-13) te mobiliseren voor hervorming van het VN-ontwikkelingssysteem. Ook zijn de Nederlandse ideeën over de hervormingen die nodig zijn, in schriftelijke vorm gecirculeerd. Daarin wordt onder andere gepleit voor een meer samenhangende VN-presentie in de afzonderlijke ontwikkelingslanden: de vertegenwoordigers ter plaatse van de verschillende VN-instellingen moeten voortaan opereren als één team onder leiding van een 'Resident Coordinator' en één geïntegreerd programma uitvoeren. Op wat langere termijn is een verdere bundeling gewenst door het laten samensmelten dan wel opheffen van bepaalde VN-instellingen. De G-13 hebben onlangs hun gedachten ingebracht bij genoemd 'High Level Panel'. Tevens wordt steun gezocht bij andere landen, in de eerste plaats de overige EU-lidstaten maar uiteraard ook bij de ontwikkelingslanden zelf.
De AIV benadrukt - terecht - dat de lidstaten de financiële en personele middelen aan de VN ter beschikking moeten stellen om de vele en vaak ambitieus geformuleerde taken te vervullen die aan de Wereldorganisatie worden toebedeeld. Ik betreur dan ook de achterstanden die zijn ontstaan in de betalingen van de contributies van sommige landen. Dit kan inderdaad de slagvaardigheid van de VN belemmeren, vooral bij vredesoperaties. Voorts wijst de AIV op de tendens om het ter beschikking stellen van gelden aan voorwaarden te verbinden en steeds meer te werken met geoormerkte bijdragen voor specifieke doeleinden. Financiering dient zo veel mogelijk in de vorm van verplichte bijdragen aan reguliere budgetten plaats te vinden, aldus het rapport. Dit is juist in algemene zin, maar men dient tegelijkertijd te beseffen dat er een nauwe samenhang is met het proces van 'management reform' binnen de VN-organisatie. Vooral de VS en Japan willen in dit opzicht de druk op de ketel houden, maar ook de EU-landen achten stroomlijning van de organisatie en een strakker financieel beheer essentieel. Bij de grootste geldschieters van de VN bestaat ook irritatie over het feit dat sommige landen die relatief weinig bijdragen, juist vaak aansturen op besluiten die het streven naar managementhervormingen en vergroting van de efficiency doorkruisen. Naarmate het VN-systeem zijn organisatie en besluitvorming beter op orde heeft, zal het vertrouwen van de voornaamste geldschieters weer terugkeren en zal de weg worden vrijgemaakt voor meer onvoorwaardelijke vormen van financiering.
Noord-Atlantische Verdragsorganisatie (hoofdstuk 3)
De Adviesraad ziet "de kans op toenemende divergentie van inzicht en handelen tussen Europa en de VS als een groot risico". Het rapport wijst in dit verband op de fundamentele betekenis van de NAVO als samenbindend element tussen Amerika en Europa. Met het oog daarop pleit de AIV voor een "verdieping van het veiligheidsdebat" binnen het bondgenootschap. De NAVO dient haar taak als het primaire forum voor consultaties over veiligheidsvraagstukken waar te maken. Tegelijkertijd is er, in de visie van AIV, ook behoefte aan betere buitenlands politieke afstemming met de Verenigde Staten via de EU.
Ik kan mij goed vinden in de geschetste zienswijze zowel wat betreft de NAVO als het EU-VS kanaal. De NAVO dient meer te zijn dan een uitvoerder van militaire missies of een 'toolbox' waaruit men af en toe een instrument pakt. Zoals gesteld in het communiqué van de ministeriële NAVO-Raad van december 2005 vormt de NAVO "the essential forum for transatlantic consultations on the security challenges we face at the beginning of the 21st century". Dit geldt te meer nu het bondgenootschap ver buiten het eigen verdragsgebied actief is zoals de stabilisatiemacht in Afghanistan, de trainingsmissie in Irak en de assistentie aan Pakistan in verband met de aardbeving laten zien. Ook kan de steun worden vermeld in de vorm van 'airlift' en 'staff capacity building' die de NAVO aan de missie van de Afrikaanse Unie in Soedan verleent. Intensievere veiligheidspolitieke consultaties zullen de totstandkoming bevorderen van een meer gemeenschappelijk denkkader voor de besluitvorming over NAVO-missies buiten het eigen verdragsgebied. Deze consultaties hoeven zich naar mijn oordeel overigens niet te beperken tot onderwerpen waaruit een rechtstreekse taak voor de NAVO voortvloeit en kunnen wat Nederland betreft een breed scala van veiligheidspolitieke vraagstukken omvatten.
In de aanloop naar de NAVO-top van Riga in november a.s. is de Regering voornemens om reeds genomen initiatieven met betrekking tot verdieping van de politieke dialoog, versterking van de militaire capaciteiten, maar bijvoorbeeld ook de samenwerking met partners van de NAVO, of dit nu individuele landen of regionale en internationale organisaties zijn, actief te bevorderen. Ofschoon het, mede met het oog op het behoud van het draagvlak voor het bondgenootschap, van belang is dat de top ook een duidelijke politieke visie zal neerleggen over de rol van de NAVO in de huidige mondiale context, acht ik het op dit moment niet opportuun om de discussie aan te gaan over een eventuele herziening en actualisering van het Strategisch Concept van de NAVO, zoals door de AIV gesuggereerd. Het Strategisch Concept dateert weliswaar van 1999, dus van voor de terroristische aanslagen van 11 september 2001, maar het biedt nog steeds een goede basis waarop kan worden voortgebouwd. Zo werd onlangs (in december 2005) in NAVO-verband overeenstemming bereikt over de 'Comprehensive Political Guidance', een document dat gezien kan worden als een aanvulling op het Strategisch Concept. Hierin is nadrukkelijk vastgelegd dat de NAVO, naast de taken op het gebied van zelfverdediging, ook een rol kan spelen bij stabilisatie, vredesopbouw, humanitaire hulp en Security Sector Reform. Hiermee heeft het bondgenootschap een verdere stap gezet in het proces van aanpassing aan de nieuwe strategische context. Tegen deze achtergrond en gezien de gevoeligheden die bij sommige NAVO-partners leven over de nieuwe richting die de organisatie nu gaandeweg inslaat, zie ik vooralsnog meer risico's dan kansen in het openen van een discussie over een nieuw strategisch concept.
Gelet op de noodzaak van een efficiënte opbouw en planning van de militaire middelen, pleit de Adviesraad ervoor om de toepassing van de regelingen inzake de samenwerking tussen de EU en de NAVO met kracht te bevorderen. Meer specifiek adviseert de AIV bij EU-operaties zoveel mogelijk gebruik te maken van het zgn. 'Berlijn plus'-arrangement op grond waarvan de NAVO militaire capaciteit aan de EU ter beschikking kan stellen. Dit is ook steeds de Nederlandse inzet geweest. Zo wordt het 'Berlijn plus'-arrangement bijvoorbeeld gebruikt bij de EU-geleide vredesoperatie in Bosnië (de EU heeft deze operatie in december 2004 van de NAVO overgenomen). Nederland spant zich ook in voor een optimale afstemming tussen de nieuwe 'NATO Response Force' en de te formeren Europese snelle reactiemacht (de 'battlegroups'), waarop in het hoofdstuk over de EU nader wordt ingegaan. Een gezamenlijke werkgroep van de twee organisaties, de 'EU-NATO Capability Group', buigt zich over de vraag hoe maximale synergie te bereiken tussen de verschillende inspanningen tot capaciteitsversterking. Voorts worden op regelmatige basis de rotatieschema's van de 'NATO Response Force' en de Europese 'battlegroups' uitgewisseld. Het is overigens de verantwoordelijkheid van de troepenleveranciers om de eigen bijdragen zodanig in de tijd te spreiden dat geen conflicterende verplichtingen ontstaan. Meer in het algemeen is de Regering voorstander van nauwere samenwerking tussen EU en NAVO, waartoe naast de toenemende militair-technische contacten ook de gezamenlijke bijeenkomsten van het Politiek en Veiligheidscomité van de EU en de NAVO-Raad moeten dienen. NAVO-lid Turkije is echter terughoudend met het bespreken van veiligheidsonderwerpen in het bijzijn van EU-lid Cyprus. Ook Frankrijk stelt zich terughoudend op ten aanzien nauwere samenwerking tussen de twee organisaties.
Met de AIV hecht ik ook grote betekenis aan directe afstemming tussen de EU en de VS. De samenwerking met de VS wint aan inhoud en strategische gerichtheid. Zo vindt afstemming plaats over een breed scala van regionale vraagstukken, zoals het Midden-Oosten en de Golfregio (bijvoorbeeld Iran), maar ook over Afrika en de Kaukasus. De fricties die zich voordeden rond het ingrijpen in Irak raken daarbij op de achtergrond. Vooral in relatie tot Frankrijk heeft de gezamenlijke stellingname ten aanzien van de ontwikkelingen in Libanon bijgedragen aan een verbetering van de sfeer. Als nieuw onderwerp op de transatlantische agenda is inmiddels het thema "democracy promotion" toegevoegd. Duidelijke meningsverschillen blijven echter bestaan met betrekking tot een aantal multilaterale verdragen en juridische vraagstukken, waaronder het Internationaal Strafhof. Voor het gehele terrein van de buitenlandse politiek geldt dat Washington beter zal luisteren naarmate de Europese landen meer met één stem weten te spreken, zoals ten aanzien van communautaire vraagstukken reeds het geval is. Hier moet ons streven dan ook duidelijk op gericht zijn.
Europese Unie (hoofdstuk 2)
Binnen het netwerk van multilaterale samenwerkingsverbanden waarin Nederland participeert, neemt de Europese Unie een bijzondere plaats in. Het proces van Europese eenwording heeft, in combinatie met de beschermende paraplu van de NAVO, ons land de mogelijkheid geboden onze directe omgeving aanzienlijk beter te organiseren dan in eerdere perioden van onze geschiedenis. Nederland plukt thans de vruchten van een goed geordende omgeving waar vrede en stabiliteit heersen. Dit is in belangrijke mate aan de Europese eenwording te danken. Ik heb de uitslag van het referendum over het Grondwettelijk Verdrag op 1 juni 2005 dan ook niet opgevat als een nee tegen Europa. Onderzoek wijst uit dat er onder de Nederlandse bevolking brede steun bestaat voor ons lidmaatschap van de Unie. Naast moeilijk te duiden factoren zoals een zeker ongenoegen over 'de politiek' in het algemeen, lijkt de uitslag van het referendum ook terug te voeren op het feit dat de burger zich onvoldoende betrokken voelt bij de totstandkoming van EU-beleid en -regelgeving. De Adviesraad beschouwt het dichten van de kloof tussen de burger en Brussel dan ook als één van de grote uitdagingen waar onze Europapolitiek voor staat, naast andere meer beleidsinhoudelijke uitdagingen. Ik deel deze analyse. De AIV heeft zijn gedachten over het overbruggen van genoemde politieke kloof nader uitgewerkt in het briefadvies "De Europese Unie en de band met de Nederlandse burger" dd. 13 december 2005, waarop de Regering binnenkort een reactie zal geven. Dit briefadvies past goed in de periode van bezinning en reflectie over Europa, waarin we ons op dit moment bevinden. De Europese Unie heeft zich in de afgelopen decennia in een hoog tempo ontwikkeld zowel in de breedte als in de diepte en dan is het goed even de pas in te houden om stil te staan bij de vraag hoe nu verder.
In beide rapporten constateert de Adviesraad dat de aandacht voor Europa in ons nationaal politiek debat is afgenomen, een ontwikkeling die onder andere aan de opheffing van het dubbelmandaat tussen nationaal en Europees parlement wordt toegeschreven. De betekenis van Europese regelgeving voor ons land is ondertussen alleen maar toegenomen. De AIV pleit daarom voor een betere inbedding van Europese vraagstukken in onze nationale politieke debatten en processen. Ook de Regering is hier voorstander van zoals reeds aangegeven in "De Staat van de Unie'. Tijdens het debat over dit document in de Tweede Kamer op 8 november 2005 hebben ook vele fracties zich in deze zin uitgelaten.
De Regering ziet in de uitslag van het referendum tevens een aansporing om nog meer dan voorheen nieuwe voorstellen die in Brussel worden uitgewerkt, grondig door te lichten aan de hand van de beginselen van subsidiariteit en proportionaliteit. In dit verband wijs ik ook op de fiches die de Regering aan het Parlement pleegt te doen toekomen met informatie over mededelingen en voorstellen van de Europese Commissie alsook over relevante initiatieven van lidstaten. Deze fiches schetsen het nog af te leggen besluitvormingstraject in Brussel en de in het geding zijnde Nederlandse belangen en geven voorts een beoordeling uit een oogpunt van subsidiariteit. De Regering is van mening dat zowel op Europees als op nationaal niveau de toepassing van de uitgangspunten van subsidiariteit en proportionaliteit kan worden verbeterd. Op Europees niveau heeft Nederland daartoe een impuls gegeven door samen met het toenmalige Britse voorzitterschap op 17 november 2005 in de Ridderzaal een conferentie te organiseren, waarin deze vraag centraal stond. Als een van de voornaamste uitkomsten van deze conferentie geldt de brede steun die werd uitgesproken voor een grotere rol van nationale parlementen bij het toetsen van wetgevingsvoorstellen uit Brussel op subsidiariteit en proportionaliteit. De vervolgconferentie over subsidiariteit onder Oostenrijks voorzitterschap (St. Pölten, 18-19 april 2006) zal zich daar verder over buigen. Op nationaal niveau wil de Regering zich steeds in een vroeg stadium van de Brusselse besluitvorming een eigen oordeel vormen over de wijze waarop subsidiariteit en proportionaliteit in acht zijn genomen. Een debat in de Tweede Kamer over de juiste toepassing van deze beginselen, zoals in december 2005 met betrekking tot het jaarlijkse wetgevingsprogramma van de Commissie, juicht de Regering eveneens toe.
De Adviesraad wijdt in zijn rapport ook een interessante beschouwing aan de mogelijkheden en onmogelijkheden van kopgroepen binnen het EU-verdrag dan wel daarbuiten. De AIV verwacht niet dat het op korte termijn tot de oprichting van nieuwe geformaliseerde kopgroepen zal komen, hetgeen waarschijnlijk een realistische inschatting is. Over de noodzaak en wenselijkheid van 'versterkte samenwerking' kan alleen per geval een oordeel worden gegeven. Wel kan als algemeen uitgangspunt worden aangegeven dat men ervoor moet waken dat kopgroepvorming leidt tot uitholling van communautaire bevoegdheden dan wel de Europese Commissie buiten spel zet. Dit geldt voor geformaliseerde en meer nog voor informele kopgroepen. Behoud van de communautaire methode biedt naar het oordeel van de Regering de beste waarborg voor een ordentelijke besluitvorming en een goed functionerende Unie.
Wat het militaire terrein betreft wijst de AIV erop dat het niet in werking treden van het nieuwe Grondwettelijke Verdrag tot gevolg heeft dat de Europese snelle reactiemacht niet kan worden gebaseerd op de daarin vervatte bepalingen omtrent permanente gestructureerde samenwerking. Dit is in de praktijk echter geen probleem. De besluitvorming over eventuele inzet van 'battlegroups' zal, zoals de AIV zelf al aangeeft, ingebed zijn in de reguliere structuren van de EU en meer specifiek het GBVB, hetgeen betekent dat een besluit zal worden voorbereid door met name het Politiek en Veiligheidscomité en zal worden genomen door de Raad van Ministers. Waar de Adviesraad over de 'battlegroups' opmerkt dat de Regering dit "veelbelovende concept positief tegemoet moet treden", wil ik graag verwijzen naar de brief aan de Staten-Generaal van de Minister van Defensie en mijzelf van 4 november 2005, waarin een toelichting wordt gegeven op de voorgenomen Nederlandse deelname aan de 'battlegroups' in 2007 en 2010. Ook de civiele capaciteiten van de EU (met inbegrip van de Civiele Response Teams) worden allengs verder uitgebouwd en het aantal operaties van de EU, met name civiele missies, neemt toe.
Op het terrein van de buitenlandse politiek sluit de AIV niet uit dat een formeel ingestelde kopgroep ('versterkte samenwerking') van acht of meer lidstaten op een gegeven moment wenselijk zou zijn. In de praktijk hebben wij echter op GBVB-terrein veeleer te maken met een tendens in de richting van informele kopgroepen die van samenstelling kunnen wisselen naar gelang het onderwerp of de regio waar het om gaat. Zo hebben de drie grootste lidstaten het voortouw genomen in relatie tot de kwestie van het Iraanse nucleaire programma. De rest van de Unie wordt terzake goed op de hoogte gehouden door de grote drie en de lijn die is uitgezet heeft de volle steun van de overige lidstaten.
In het rapport worden kopgroepvorming en coalitievorming vrijwel in één adem genoemd. Er is niettemin een principieel verschil in die zin dat coalitievorming gericht is op het beïnvloeden van collectieve, multilaterale besluiten, vooral besluiten die volgens de communautaire procedure bij gekwalificeerde meerderheid plaatsvinden. Dat multilaterale besluitvorming à 25 intensieve bilaterale voorbereiding vergt, is duidelijk. Bij elk belangrijk Brussels besluit is de Regering dan ook actief in de weer om te proberen een winnende coalitie te smeden. De passages in het rapport over het belang van coalitievorming beschouw ik daarom als een aansporing om op de huidige weg voort te gaan. Daarbij gaat het in de praktijk meestal om wisselende coalities, al moet Nederland zeker ook strategische relaties kweken en onderhouden met zowel omliggende als gelijkgezinde landen. Met de AIV acht ik in de huidige vergrote Unie vooroverleg in Benelux-kader van des te meer belang. Het advies om meer tijd te investeren in het Benelux-overleg sluit dan ook goed aan bij de voornemens van de Regering, juist ook omdat de Beneluxlanden niet altijd vanzelf geneigd zijn op dezelfde lijn uit te komen.
Het door de AIV geschetste "veelvormige coalitiespel" van de vergrote Unie stelt inderdaad hoge eisen aan de kwaliteit van de Nederlandse inbreng. Om invloed te hebben en onze wensen gerealiseerd te zien is het van belang dat Nederland met één heldere stem spreekt en zijn standpunten in een vroeg stadium van de discussie naar voren brengt. Dit betekent dat goede coördinatie aan het Haagse thuisfront meer dan ooit essentieel is. Zoals betoogd in het rapport van de Gemengde Commissie 'Sturing EU-aangelegenheden' onder leiding van Mr Van Voorst tot Voorst is daarbij een meer strategische standpuntbepaling nodig en in een eerder stadium van het Brusselse besluitvormingstraject. Daartoe dienen de bestaande Haagse coördinatiemechanismen beter en intensiever te worden benut, aldus de Commissie, een aanbeveling die door de Regering is overgenomen (verwezen zij naar de brief die ik op 23 september 2005 aan het Parlement heb gezonden naar aanleiding van dit rapport). Als voorbeeld van effectief opereren in Brussel kan ik de complexe en langdurige onderhandelingen over de financiële perspectieven 2007-2013 noemen, waarin Nederland dankzij een heldere en consequente lijn uiteindelijk erin geslaagd is zijn wensen grotendeels verwezenlijkt te krijgen.
Tenslotte kom ik op het feit dat het Europese integratieproces geen duidelijk gedefinieerd einddoel heeft. De AIV vraagt zich af of het mogelijk zal zijn de steun van de bevolking voor verdere stappen te verkrijgen als deze 'finalité politique' niet duidelijker wordt gedefinieerd. Wat wij als Nederland niet willen is overigens wel duidelijk: geen eenheidsworst, maar een model dat ruimte laat voor verscheidenheid en eigen identiteit. De vorming van de Verenigde Staten van Amerika is bijvoorbeeld geen analogie die ik op de Europese eenwording toepasbaar acht. Waar wij wel heen willen, laat zich moeilijker omschrijven. Naar mijn oordeel is het niet verstandig ons bij voorbaat vast te leggen op een bepaald model. Inzichten evolueren. Het kan heel goed zijn dat wij de komende decennia nieuwe stappen willen zetten, waar wij op dit moment niet voor zouden voelen. Veertig jaar geleden had niemand durven voorspellen dat vandaag de dag in grote delen van Europa één munt zou gelden. Evenmin had men toen durven voorspellen dat landen van het voormalig Oostblok lid zouden worden van de Unie. De wereld verandert snel. Niemand weet hoe de zaken er over 40 jaar zullen voorstaan. Waarschijnlijk is dat Europa tegen die tijd een veel kleiner aandeel van de wereldbevolking en van het wereld BNP zal uitmaken dan nu. Een verdergaande bundeling van onze Europese krachten wordt dan misschien als vanzelfsprekend ervaren.
Een kopie van deze brief zend ik aan de Voorzitters van de Eerste en Tweede Kamer der Staten-Generaal.
Met vriendelijke groet,
Dr B.R. Bot,
Minister van Buitenlandse Zaken
---- --
Ministerie van Buitenlandse Zaken